SENTENZA DELLA CORTE (Ottava Sezione)
15 dicembre 2011 (*)
«Prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento – Direttiva 96/61/CE – Allegato I, punto 6.6, lett. c) – Impianti destinati all’allevamento intensivo di suini con più di 750 posti stalla per scrofe – Inclusione o meno dei posti stalla per scrofette»
Nel procedimento C‑585/10,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dal Vestre Landsret (Danimarca), con decisione 2 dicembre 2010, pervenuta in cancelleria il 13 dicembre 2010, nella causa
Niels Møller
contro
Haderslev Kommune,
LA CORTE (Ottava Sezione),
composta dal sig. K. Schiemann, facente funzione di presidente della Ottava Sezione, dalla sig.ra C. Toader e dal sig. E. Jarašiūnas (relatore), giudici,
avvocato generale: sig. P. Mengozzi
cancelliere: sig.ra C. Strömholm, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 6 ottobre 2011,
considerate le osservazioni presentate:
– per il sig. Møller, dall’avv. G. Lund, advokat,
– per l’Haderslev Kommune, dall’avv. E. Gram, advokat,
– per il governo danese, dal sig. C. Vang, in qualità di agente,
– per il governo ceco, dai sigg. M. Smolek e D. Hadroušek, in qualità di agenti,
– per l’Irlanda, dal sig. D. O’Hagan, in qualità di agente, assistito dal sig. B. Doherty, barrister,
– per la Commissione europea, dalle sig.re A. Alcover San Pedro e S. Petrova nonché dal sig. U. Nielsen, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del punto 6.6, lett. c), dell’allegato I della direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (GU L 257, pag. 26), come modificata dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 gennaio 2006, n. 166 (GU L 33, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 96/61»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. Møller e l’Haderslev Kommune (Comune di Haderslev; in prosieguo: il «Comune»), in merito ad una decisione di quest’ultimo che gli ordinava di limitare la capacità della sua azienda agricola al massimo a 750 posti stalla per scrofe.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
3 L’art. 1 della direttiva del Consiglio 19 novembre 1991, 91/630/CEE che stabilisce le norme minime per la protezione dei suini (GU L 340, pag. 33), come modificata dalla direttiva del Consiglio 23 ottobre 2001, 2001/88/CE (GU L 316, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 91/630»), stabiliva quanto segue:
«La presente direttiva stabilisce le norme minime per la protezione dei suini confinati per l’allevamento e l’ingrasso».
4 In base all’art. 2 di detta direttiva:
«Ai sensi della presente direttiva, si intende per:
1) “suino”: un animale della specie suina, di qualsiasi età, allevato per la riproduzione o l’ingrasso;
(...)
3) “scrofetta”: un suino di sesso femminile che ha raggiunto la pubertà, ma non ha ancora partorito;
4) “scrofa”: un suino di sesso femminile che ha già partorito una prima volta;
(...)».
5 L’ottavo e ventisettesimo ‘considerando’ della direttiva 96/61 recitano:
«8. considerando che lo scopo di un approccio integrato della riduzione dell’inquinamento è la prevenzione delle emissioni nell’aria, nell’acqua e nel terreno, tenendo conto della gestione dei rifiuti ogniqualvolta possibile e, altrimenti, la loro riduzione al minimo per raggiungere un elevato livello di protezione dell’ambiente nel suo complesso;
(...)
27. considerando che la presente direttiva riguarda gli impianti aventi un grande potenziale di inquinamento a livello locale e di conseguenza a livello transfrontaliero (...)».
6 La finalità e il campo di applicazione di detta direttiva sono definiti al suo art. 1, nel modo seguente:
«La presente direttiva ha per oggetto la prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento proveniente dalle attività di cui all’allegato I. Essa prevede misure intese a evitare oppure, qualora non sia possibile, ridurre le emissioni delle suddette attività nell’aria, nell’acqua e nel terreno, comprese le misure relative ai rifiuti, per conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso, lasciando impregiudicate le disposizioni della direttiva 85/337/CEE [del Consiglio 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40), come modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE (GU L 73, pag. 5)] nonché altri requisiti comunitari».
7 L’art. 2 della direttiva 96/61 è formulato nel modo seguente:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
3) «impianto», l’unità tecnica permanente in cui sono svolte una o più attività elencate nell’allegato I e qualsiasi altra attività accessoria, che sono tecnicamente connesse con le attività svolte nel luogo suddetto e possono influire sulle emissioni e sull’inquinamento;
4) «impianto esistente»: un impianto in funzione, o, nell’ambito della legislazione vigente anteriormente alla data di messa in applicazione della presente direttiva, un impianto autorizzato o che abbia costituito oggetto, a parere dell’autorità competente, di una richiesta di autorizzazione completa, a condizione che esso entri in funzione al massimo entro un anno dalla data di messa in applicazione della presente direttiva;
(...)
9) «autorizzazione», la parte o la totalità di una o più decisioni scritte, che autorizzano l’esercizio di un impianto o di parte di esso a determinate condizioni che devono garantire che l’impianto sia conforme ai requisiti della presente direttiva (...).
(...)».
8 L’art. 5, n. 1, della direttiva 96/61, relativo alle condizioni di autorizzazione degli impianti esistenti, enuncia quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le autorità competenti vigilino, mediante autorizzazioni rilasciate a norma degli articoli 6 e 8, ovvero, in modo opportuno, mediante il riesame e, se del caso, l’aggiornamento delle condizioni, che entro un massimo di otto anni successivi alla messa in applicazione della presente direttiva gli impianti esistenti funzionino secondo i requisiti di cui agli articoli 3, 7, 9, 10 e 13, all’articolo 14, primo e secondo trattino, nonché all’articolo 15, paragrafo 2, fatte salve altre disposizioni comunitarie specifiche».
9 L’art. 9, nn. 1 e 3, di detta direttiva, relativo alle condizioni dell’autorizzazione, così recita:
«1. Gli Stati membri si accertano che l’autorizzazione includa tutte le misure necessarie per soddisfare le relative condizioni di cui agli articoli 3 e 10 al fine di conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso attraverso una protezione degli elementi ambientali aria, acqua e terreno.
(...)
3. L’autorizzazione deve includere valori limite di emissione fissati per le sostanze inquinanti, in particolare quelle elencate nell’allegato III, che possono essere emesse dall’impianto interessato in quantità significativa, in considerazione della loro natura, e delle loro potenzialità di trasferimento dell’inquinamento da un elemento ambientale all’altro (acqua, aria e terreno). Se necessario, l’autorizzazione contiene disposizioni che garantiscono la protezione del terreno e delle acque sotterranee e le opportune disposizioni per la gestione dei rifiuti prodotti dall’impianto. Se del caso, i valori limite di emissione possono essere integrati o sostituiti con altri parametri o misure tecniche equivalenti.
Per gli impianti di cui al punto 6.6 dell’allegato I, i valori limite di emissione fissati in conformità delle disposizioni del presente paragrafo tengono conto delle modalità pratiche adatte a tali categorie di impianti.
(...)».
10 Ai sensi del punto 6.6 dell’allegato I della direttiva 96/61, rientrano nelle categorie di attività previste da detta direttiva:
«Impianti per l’allevamento intensivo di pollame e di suini con più di:
(...)
2 000 posti per suini da produzione (di oltre 30 kg), o
c) 750 posti scrofe».
11 Il punto 2 del preambolo di tale allegato I precisa che i valori limite riportati in appresso si riferiscono in genere alle capacità di produzione o alla resa.
Il diritto nazionale
12 L’art. 41, nn. 1 e 2, della legge relativa alla protezione dell’ambiente (lov om miljøbeskyttelse), come pubblicata dal decreto 22 dicembre 2006, n. 1757, così recita:
«1. Qualora una delle attività soggette ad autorizzazione comporti un rilevante inquinamento, l’autorità di vigilanza può ordinare che l’inquinamento venga ridotto, adottando contestualmente misure specifiche. Inoltre, l’autorità di vigilanza può emettere un siffatto ordine qualora l’attività soggetta ad autorizzazione risulti comportare un rischio evidente di un rilevante inquinamento.
2. Nel caso in cui l’inquinamento non possa essere ridotto, l’autorità di vigilanza può vietare la continuazione dell’attività e eventualmente intimare la chiusura dell’azienda».
13 L’art. 1, n. 6, del decreto 13 dicembre 2006, n. 1640, relativo alle autorizzazioni, nella sua versione applicabile alla causa principale, dispone quanto segue:
«Gli impianti destinati all’allevamento di animali compresi nel punto I.101 dell’elenco di cui all’allegato I sono costituiti da aziende soggette ad autorizzazione, fino al momento in cui esse subiscono modifiche o ampliamenti (...)».
14 Il punto I.101 dell’allegato I del detto regolamento così recita:
«Impianti per l’allevamento di animali per oltre
a) 250 capi, oppure 270 capi, se almeno 90% dei capi è costituito da scrofe con relativi porcellini fino a 30 kg o 750 posti stalla per scrofe».
Causa principale e questione pregiudiziale
15 L’8 novembre 2007, il Comune effettuava un’ispezione ambientale nell’azienda agricola del sig. Møller. Nel corso di tale ispezione veniva constatato che tale azienda consisteva in un numero di capi pari a 875 scrofe di meno di un anno. Il 26 novembre seguente, il Comune intimava al sig. Møller di limitare le capacità della sua azienda agricola al massimo a 750 posti stalla per scrofe, in quanto non era in possesso dell’autorizzazione richiesta per gestire un’azienda con più di 750 posti stalla. Il 20 dicembre 2007, il Comune ordinava al sig. Møller di effettuare tale riduzione entro e non oltre il 15 giugno 2008. Quest’ultimo impugnava tale decisione dinanzi al giudice del rinvio.
16 Nel suo ricorso dinanzi a tale giudice, il sig. Møller afferma che è necessario distinguere i posti stalla per scrofette dai posti stalla per scrofe. Egli ritiene che il termine «scrofa» comprenda solo i maiali adulti di sesso femminile che hanno partorito, mentre il termine «scrofetta» designa i maiali adulti di sesso femminile che si sono già accoppiati, ma non hanno ancora partorito. Il sig. Møller sostiene che il Comune ha quindi erroneamente calcolato nel numero di posti stalla per scrofe il numero di posti stalla per scrofette della sua azienda agricola. Di conseguenza, la decisione contestata sarebbe illegittima, poiché la capacità della sua azienda agricola non supererebbe il limite di 750 posti stalla per scrofe.
17 Dinanzi al giudice del rinvio il Comune sostiene di aver giustamente incluso nel calcolo dei posti stalla per scrofe il numero dei posti stalla per scrofette. Il Comune afferma che l’obiettivo della direttiva 96/61 è la protezione dell’ambiente e che non vi è motivo di ritenere che una scrofetta inquini più di una scrofa o determini un tipo di inquinamento diverso. Da tale argomento discende che i posti stalla per scrofette rientrano nell’espressione «posti stalla per scrofe». A suo giudizio, le disposizioni sul benessere animale non sono pertinenti al riguardo.
18 Nella decisione di rinvio il Vestre Landsret indica, da un lato, che il numero di posti stalla per scrofe nell’azienda agricola del sig. Møller supera il limite di 750 solo se vengono calcolati i posti stalla per scrofette e, dall’altro, che i posti stalla destinati alle scrofe, che sono maiali di sesso femminile che hanno partorito, e quelli destinati alle scrofette, che sono maiali di sesso femminile che non hanno ancora partorito, sono strutturati nello stesso modo.
19 D’altra parte, tale giudice rileva che se l’espressione «posti stalla per scrofe» non è definita nella direttiva 96/61, la direttiva 91/630, da parte sua, distingue le scrofe dalle scrofette. A tale proposito, il giudice del rinvio sottolinea che le scrofette costituiscono una percentuale compresa tra il 12% e il 20% dei capi di scrofe. Pertanto, la questione se il punto 6.6., lett. c), dell’allegato I della direttiva 96/61 debba essere interpretato come comprendente i posti stalla per scrofette tra quelli destinati alle scrofe inciderebbe sull’ambito di applicazione di tale direttiva e, di conseguenza, sulla soluzione della controversia di cui è investito.
20 In tali circostanze il Vestre Landsret ha deciso di sospendere la decisione e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il punto 6.6, lett. c), dell’allegato I, della direttiva [96/61], debba essere interpretato nel senso che comprende i posti per scrofette».
Sulla questione pregiudiziale
21 Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’espressione «posti stalla per scrofe», di cui al punto 6.6., lett. c), dell’allegato I della direttiva 96/61, deve essere interpretato nel senso che comprende i posti per scrofette.
22 Il sig. Møller e l’Irlanda ritengono che tale questione debba essere risolta negativamente, in particolare in considerazione della normativa relativa al benessere degli animali, che distingue le scrofe dalle scrofette. Inoltre, il sig. Møller sostiene che, secondo la giurisprudenza della Corte, l’inquinamento provocato da tali animali non può essere preso in considerazione ai fini dell’interpretazione richiesta, poiché la Corte ha già respinto la possibilità di calcolare i limiti di autorizzazione degli impianti di allevamento intensivo secondo il metodo detto degli «animali‑equivalenti».
23 Il Comune, il governo danese e ceco, nonché la Commissione europea ritengono, al contrario, che l’espressione «posti stalla per scrofe» includa i posti stalla per scrofette, in particolare in ragione del fatto che, a loro giudizio, nell’interpretazione della direttiva 96/61 devono prevalere le considerazioni relative all’ambiente. Orbene, le scrofette provocherebbero un inquinamento almeno equivalente a quello provocato dalle scrofe.
24 A tale proposito, occorre rilevare, da un lato, che risulta dalla decisione di rinvio che il termine «scrofetta» designa, nel caso di specie, maiali di sesso femminile che si sono già accoppiati, ma non hanno ancora partorito. D’altro lato, la direttiva 96/61, in cui non figura il termine «scrofetta», non definisce la nozione di «scrofa».
25 Secondo una giurisprudenza costante della Corte, la determinazione del significato e della portata dei termini per i quali il diritto dell’Unione non fornisce alcuna definizione dev’essere operata conformemente al loro senso abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto in cui essi sono utilizzati e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte (sentenza 24 ottobre 1996, causa C‑72/95, Kraaijeveld e a., Racc. pag. I‑5403, punto 38; 22 dicembre 2008, causa C‑549/07, Wallentin-Hermann, Racc. pag. I‑11061, punto 17, nonché 22 gennaio 2009, causa C‑473/07, Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, Racc. pag. I‑319, punti 23 e 24).
26 Peraltro, la necessità di un’interpretazione uniforme delle varie versioni linguistiche di una disposizione di diritto dell’Unione esige anche che, in caso di divergenza tra esse, la disposizione in questione venga intesa in funzione del sistema e delle finalità della normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso, sentenza Kraaijeveld e a. cit., punto 28, nonché 19 aprile 2007, causa C‑63/06, Profisa, Racc. pag. I‑3239, punto 14).
27 Per quanto riguarda il senso abituale del termine «scrofa», occorre rilevare che esso designa generalmente il maiale di sesso femminile. A tale proposito occorre rilevare che la direttiva 91/630 precisa, al suo art. 2, che le definizioni che contiene sono date «ai sensi» di tale direttiva, vale a dire che sono ad essa specifiche. Di conseguenza, contrariamente a quanto ha affermato l’Irlanda durante l’udienza, non può ritenersi che la definizione del termine «scrofa» contenuta nel detto articolo consenta di definire il senso normale di tale termine. Ciò premesso, come ha rilevato lo stesso Stato membro, il termine «scrofa» non ha un senso univoco in tutte le lingue ufficiali dell’Unione europea. Infatti, tale termine può altresì, in particolare in tedesco e in inglese, essere inteso come riferito esclusivamente ai maiali di sesso femminile che hanno già partorito una prima volta.
28 Occorre quindi esaminare anche l’economia generale della direttiva 96/61 e gli obbiettivi che persegue.
29 La Corte ha già giudicato che oggetto della direttiva 96/61, come definito dal suo art. 1, sono la prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento attraverso l’adozione di misure intese a evitare oppure a ridurre le emissioni delle attività di cui all’allegato I nell’aria, nell’acqua e nel terreno, per conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente (sentenza Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, cit., punto 25).
30 Tale approccio integrato si concretizza in un efficace coordinamento della procedura e delle condizioni di autorizzazione degli impianti industriali aventi un grande potenziale di inquinamento, consentendo di raggiungere il massimo livello di tutela dell’ambiente nel suo complesso. In tutti i casi, le suddette condizioni debbono prevedere disposizioni per ridurre al minimo l’inquinamento a grande distanza o attraverso le frontiere e garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente nel suo insieme (sentenza Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, cit., punto 26).
31 Poiché l’obiettivo della direttiva 96/61 è stato definito in maniera ampia, non si può ritenere che il punto 6.6, lett. c), del suo allegato I possa essere interpretato restrittivamente, come suggeriscono il sig. Møller e l’Irlanda, in modo da non includere i posti stalla per scrofette (v., per analogia, sentenza Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, cit., punto 27).
32 L’interpretazione che assimila le scrofette alle scrofe menzionate al punto 6.6, lett. c), dell’allegato I alla direttiva 96/61 è confermata, in primo luogo, dal contesto in cui in tale disposizione viene impiegato il termine «scrofa». Infatti, il punto 6.6 summenzionato distingue, per quanto riguarda l’allevamento intensivo di suini, tra i suini da produzione di oltre 30 kg, di cui al detto punto, lett. b), e le scrofe, di cui allo stesso punto, lett. c). Di conseguenza, ai fini della direttiva 96/61, viene introdotta una distinzione tra l’allevamento intensivo di suini da produzione, maschi o femmine, di oltre 30 kg, destinati all’ingrasso e l’allevamento intensivo di maiali di sesso femminile destinati alla riproduzione. Orbene, dopo che un maiale di sesso femminile si è accoppiato per la prima volta, entra a far parte, per forza di cose, della categoria dei maiali di sesso femminile destinati alla riproduzione e, di conseguenza, deve, rientrare nella nozione di «scrofa», nel senso di cui al detto punto 6.6, lett. c), allo stesso titolo di un maiale di sesso femminile che ha già partorito.
33 Tale interpretazione è confermata, in secondo luogo, dalla circostanza addotta dai governi danesi e ceco, nonché dalla Commissione, e che non è stata seriamente contestata dal sig. Møller, che un maiale di sesso femminile che si è accoppiato una prima volta provoca un inquinamento che ha sull’ambiente la stessa incidenza di quello provocato da una scrofa che ha già partorito. A tale proposito, occorre rilevare che, poiché l’obiettivo della direttiva 96/61, come risulta dai punti 29 e 30 della presente sentenza, è di conseguire un livello elevato di tutela dell’ambiente, assoggettando ad autorizzazione e a talune condizioni gli impianti industriali aventi un grande potenziale di inquinamento, l’inquinamento derivante da una determinata attività presenta, contrariamente a quanto afferma il sig. Møller, una sicura pertinenza ai fini dell’interpretazione del punto 6.6, lett. c), dell’allegato I di detta direttiva.
34 Occorre anche sottolineare a tale proposito che la Corte, al punto 40 della citata sentenza Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, non ha escluso qualsiasi possibilità di fissare il limite di autorizzazione preliminare degli impianti di allevamento intensivo secondo un metodo di animali‑equivalenti che prende in considerazione l’inquinamento effettivamente generato da un dato animale. Essa ha semplicemente considerato che, da un lato, il ricorso a detto meccanismo dovrebbe essere ammesso solo se viene assicurato il pieno rispetto dell’obiettivo di prevenzione e di riduzione dell’inquinamento proveniente da talune attività, perseguito dalla direttiva 96/61, e che, dall’altro, il ricorso a tale metodo non può avere l’effetto di sottrarre al regime introdotto da tale direttiva impianti rientranti nella medesima in considerazione del numero di posti di cui essi dispongono (sentenza Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA; cit., punto 40).
35 La circostanza che la direttiva 91/630 distingua in particolare le scrofe dalle scrofette non è tale da rimettere in discussione l’interpretazione accolta al punto 32 della presente sentenza.
36 Infatti, risulta dall’art. 1 della direttiva 91/630 che quest’ultima stabilisce le norme minime per la protezione dei suini confinati per l’allevamento e l’ingrasso, norme dirette, a termine del secondo ‘considerando’ di tale direttiva, ad assicurare il benessere degli animali da allevamento. A tale fine, essa prevede diverse regole dirette, in particolare, ad assicurare che i suini in generale dispongano di un ambiente idoneo al loro bisogno di esercizio e alla loro natura di animali curiosi e che permetta loro, all’occorrenza, di interagire socialmente con altri suini (v. ‘considerando’ quarto e quinto della direttiva 2001/88).
37 La direttiva 91/630 persegue così un obiettivo manifestamente diverso da quello assegnato alla direttiva 96/61 e, di conseguenza, le sue disposizioni non possono essere utilizzate per l’interpretazione che occorre dare alla nozione di «scrofa», di cui al punto 6.6., lett. c), dell’allegato I della direttiva 91/61.
38 Inoltre, occorre, da un lato, dichiarare che la direttiva 96/61 non contiene alcun rinvio alla direttiva 91/630 per quanto riguarda la definizione delle attività che rientrano nel suo ambito di applicazione e, dall’altro, rammentare che, come è già stato constatato al punto 27 della presente sentenza, la direttiva 91/630 precisa, al suo articolo 2, che le definizioni che contiene sono ad essa specifiche.
39 Da quanto precede risulta che occorre risolvere la questione posta dichiarando che l’espressione «posti stalla per scrofe», di cui al punto 6.6, lett. c), dell’allegato I della direttiva 96/61, deve essere interpretata nel senso che comprende i posti stalla per scrofette (maiali di sesso femminile che si sono già accoppiati, ma che non hanno ancora partorito).
Sulle spese
40 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi la Corte (Ottava Sezione) dichiara:
L’espressione «posti stalla per scrofe», di cui al punto 6.6, lett. c), dell’allegato I della direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento, come modificata dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 gennaio 2006, n. 166, deve essere interpretata nel senso che comprende i posti stalla per scrofette (maiali di sesso femminile che si sono già accoppiati, ma che non hanno ancora partorito).
Firme