Language of document : ECLI:EU:T:2021:927

WYROK SĄDU (szósta izba)

z dnia 21 grudnia 2021 r.(*)

Pomoc państwa – Infrastruktura lotniskowa – Finansowanie publiczne przyznane przez gminy Gdynia i Kosakowo na rzecz utworzenia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Korzyść – Zasada podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Odzyskanie pomocy – Cofnięcie decyzji – Brak ponownego wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego – Prawa proceduralne zainteresowanych stron – Prawo do obrony – Obowiązek uzasadnienia

W sprawie T‑263/15 RENV

Gmina Miasto Gdynia (Polska),

Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., z siedzibą w Gdyni (Polska),

które reprezentowali T. Koncewicz i M. Le Berre, adwokaci, oraz K. Gruszecka-Spychała i P. Rosiak, radcowie prawni,

strona skarżąca,

popierane przez

Rzeczpospolitą Polską, którą reprezentowali B. Majczyna, M. Rzotkiewicz i S. Żyrek, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

przeciwko

Komisji Europejskiej, którą reprezentowali K. Herrmann, D. Recchia i S. Noë, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

mającej za przedmiot przedstawione na podstawie art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności art. 2–5 decyzji Komisji (UE) 2015/1586 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz.U. 2015, L 250, s. 165),

SĄD (szósta izba),

w składzie: A. Marcoulli (sprawozdawczyni), prezes, S. Frimodt Nielsen i J. Schwarcz, sędziowie,

sekretarz: R. Ūkelytė, administratorka,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 maja 2021 r.,

wydaje następujący

Wyrok

 Okoliczności powstania sporu

1        W lipcu 2007 r. pierwsza skarżąca, Gmina Miasto Gdynia (zwana dalej „gminą Gdynia”), oraz Gmina Kosakowo (zwana dalej „gminą Kosakowo”) zawiązały spółkę będącą drugą skarżącą, a mianowicie Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (zwaną dalej „spółką PLGK”), która należy w 100% do tych dwóch polskich gmin, w celu zaadaptowania na potrzeby lotnictwa cywilnego lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie, położonego na terenie gminy Kosakowo na Pomorzu, w północnej części Polski. Nowy cywilny port lotniczy, którym zarządzanie powierzono spółce PLGK, miał stać się drugim pod względem wielkości portem lotniczym na Pomorzu i miał obsługiwać głównie ruch lotnictwa ogólnego, linie niskokosztowe oraz loty czarterowe.

2        W dniu 7 września 2012 r. Rzeczpospolita Polska zgłosiła Komisji Europejskiej środek w postaci finansowania przedsięwzięcia przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie (zwany dalej „spornym środkiem”).

3        W dniach 7 listopada 2012 r. i 6 lutego 2013 r. Komisja zażądała od władz polskich przedstawienia dodatkowych informacji na temat spornego środka. Informacje te zostały przekazane Komisji w dniach 7 grudnia 2012 r. i 15 marca 2013 r.

4        W dniu 15 maja 2013 r. Komisja poinformowała władze polskie, że zamierza przenieść akta dotyczące spornego środka do rejestru niezgłoszonych środków pomocy, ponieważ przeważająca część zgłoszonego finansowania została już nieodwołalnie przyznana.

5        Decyzją C(2013) 4045 final z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie środka SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN i ex 2012/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz.U. 2013, C 243, s. 25, zwaną dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”) Komisja wszczęła, na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie spornego środka i wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag. Komisja nie otrzymała żadnych uwag od tych stron.

6        W dniu 30 października 2013 r. Komisja zwróciła się do władz polskich o udzielenie dodatkowych informacji. Informacje te zostały jej przekazane w dniach 4 i 15 listopada 2013 r. W dniach 3 grudnia 2013 r. i 2 stycznia 2014 r. władze polskie przekazały dalsze informacje.

7        Ponadto w trakcie postępowania władze polskie przekazały Komisji analizę dotyczącą spełnienia kryterium prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej (zwanego dalej „kryterium prywatnego inwestora”), sporządzoną przez spółkę konsultingową i noszącą datę 16 lipca 2010 r. (zwaną dalej „analizą z 2010 r.”). Analiza z 2010 r. została uaktualniona w dniu 13 maja 2011 r. (dalej: „analiza z 2011 r.”) i w dniu 13 lipca 2012 r. (dalej: „analiza z 2012 r.”).

8        W dniu 11 lutego 2014 r. Komisja wydała decyzję 2014/883/UE w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz.U. 2014, L 357, s. 51), w której stwierdziła, że sporny środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w szczególności dlatego, że dzięki niemu spółka PLGK uzyskała korzyść ekonomiczną, której nie uzyskałaby w normalnych warunkach rynkowych. W decyzji tej Komisja nakazała władzom polskim odzyskanie pomocy państwa wypłaconej spółce PLGK.

9        Odpowiednio w dniach 8 i 9 kwietnia 2014 r. gmina Gdynia wraz ze spółką PLGK oraz gmina Kosakowo wniosły do Sądu skargi zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji 2014/883 (sprawy T‑215/14 i T‑217/14). W odrębnych pismach, złożonych w tym samym dniu, podmioty te wniosły również o zawieszenie wykonania wskazanej decyzji (sprawy T‑215/14 R i T‑217/14 R).

10      W dniu 20 sierpnia 2014 r. prezes Sądu oddalił wnioski w przedmiocie środka tymczasowego (postanowienia z dnia 20 sierpnia 2014 r.: Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja, T‑215/14 R, niepublikowane, EU:T:2014:733, i Gmina Kosakowo/Komisja, T‑217/14 R, niepublikowane, EU:T:2014:734).

11      W dniu 26 lutego 2015 r., w ramach jednego aktu, Komisja cofnęła decyzję 2014/883 i zastąpiła ją decyzją (UE) 2015/1586 w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (Dz.U. 2015, L 250, s. 165, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).

12      Co się tyczy cofnięcia decyzji 2014/883, Komisja wskazała, że w toku postępowania przed Sądem okazało się, iż pomoc państwa, która w decyzji 2014/883 została uznana za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, obejmuje określone inwestycje, które – w świetle decyzji o wszczęciu postępowania – nie stanowią pomocy państwa, ponieważ wchodzą w zakres realizacji zadań leżących w interesie publicznym. Na tej podstawie Komisja postanowiła, że należy uchylić decyzję 2014/883 i zastąpić ją zaskarżoną decyzją.

13      Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:

Artykuł 1

Cofa się [decyzję 2014/883].

Artykuł 2

1.      Zastrzyki kapitałowe na rzecz [spółki PLGK] [dokonane] w okresie od dnia 28 sierpnia 2007 r. do dnia 17 czerwca 2013 r. stanowią pomoc państwa, która została wprowadzona w życie przez [Rzeczpospolitą Polską] w sposób niezgodny z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE] i która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, z wyjątkiem części przedmiotowych zastrzyków kapitałowych, która została wydana na inwestycje konieczne do prowadzenia działań, które zgodnie z decyzją [o wszczęciu postępowania] muszą zostać uznane za działania wchodzące w zakres misji publicznej.

2.      Zastrzyki kapitałowe, które [Rzeczpospolita] Polska planuje wdrożyć na rzecz [spółki PLGK] po dniu 17 czerwca 2013 r. w celu przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Kosakowo w port lotnictwa cywilnego, stanowią pomoc państwa, która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Pomoc państwa nie może zatem zostać wdrożona.

Artykuł 3

1.      [Rzeczpospolita] Polska odzyskuje od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 2 ust. 1.

2.      Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres, począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia ich faktycznego odzyskania. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004.

3.      [Rzeczpospolita] Polska anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 2, ze skutkiem od daty notyfikacji niniejszej decyzji.

Artykuł 4

1.      Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 1, oraz odsetek, o których mowa w art. 3 ust. 2, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.

2.      [Rzeczpospolita] Polska zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.

Artykuł 5

1.      W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji [Rzeczpospolita] Polska przekazuje Komisji następujące informacje:

a)      łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta;

b)      szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;

c)      dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.

2.      Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 1, oraz odsetek, o których mowa w art. 3 ust. 2, [Rzeczpospolita] Polska na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji [Rzeczpospolita] Polska bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. [Rzeczpospolita] Polska dostarcza również szczegółowe informacje o kwotach pomocy oraz odsetek już odzyskanych od beneficjenta.

Artykuł 6

Niniejsza decyzja skierowana jest do Rzeczypospolitej Polskiej”.

14      W dniu 30 listopada 2015 r. Sąd wydał postanowienia, w których stwierdził, że postępowania w przedmiocie skarg wniesionych w sprawach T‑215/14 i T‑217/14 należy umorzyć (postanowienia z dnia 30 listopada 2015 r.: Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja, T‑215/14, niepublikowane, EU:T:2015:965, i Gmina Kosakowo/Komisja, T‑217/14, niepublikowane, EU:T:2015:968).

 Przebieg wcześniejszych postępowań przed Sądem i Trybunałem

15      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 maja 2015 r., zarejestrowanym pod sygnaturą T‑263/15 i uzupełnionym w szczególności repliką złożoną przez gminę Gdynia oraz repliką złożoną przez spółkę PLGK, podmioty te wniosły – według ostatniej wersji ich żądań – o stwierdzenie nieważności art. 2–5 zaskarżonej decyzji.

16      Rzeczpospolita Polska poparła żądania skarżących.

17      Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja (T‑263/15, zwanym dalej „początkowym wyrokiem”, EU:T:2017:820), Sąd uznał żądania skarżących za zasadne, uwzględniając zastrzeżenie trzecie zarzutu szóstego w zakresie, w jakim dotyczy ono naruszenia przez Komisję prawa do przedstawienia uwag przysługującego zainteresowanym stronom na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE. Sąd wywiódł swój wniosek z faktu, że między momentem opublikowania komunikatu zatytułowanego „Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych” (Dz.U. 2014, C 99, s. 3, zwanego dalej „wytycznymi z 2014 r.”) a wydaniem zaskarżonej decyzji zainteresowanym stronom nie umożliwiono skutecznego przedstawienia uwag w przedmiocie możliwości zastosowania i ewentualnego wpływu tych wytycznych, mimo że ich przyjęcie stanowiło zmianę systemu prawnego, który Komisja postanowiła zastosować w niniejszym przypadku.

18      Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 29 stycznia 2018 r. Komisja wniosła odwołanie od początkowego wyroku.

19      Skarżące, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, wniosły o oddalenie odwołania.

20      Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo (C‑56/18 P, zwanym dalej „wyrokiem wydanym w postępowaniu odwoławczym”, EU:C:2020:192), Trybunał uchylił początkowy wyrok, oddalił zastrzeżenie trzecie zarzutu szóstego skargi o stwierdzenie nieważności w zakresie, w jakim zastrzeżenie to jest oparte na naruszeniu praw proceduralnych zainteresowanych stron, polegającym na nieumożliwieniu im wypowiedzenia się, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w przedmiocie znaczenia wytycznych z 2014 r., przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania w zakresie, po pierwsze, aspektów zastrzeżenia trzeciego zarzutu szóstego skargi o stwierdzenie nieważności, w przedmiocie których nie wypowiedział się on w początkowym wyroku, a po drugie, zarzutów od pierwszego do piątego tej skargi, a także orzekł, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

 Postępowanie i żądania stron po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania

21      Zgodnie z art. 216 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem sprawa została przydzielona szóstej izbie Sądu.

22      Na podstawie art. 217 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, Komisja, skarżące i Rzeczpospolita Polska przedstawiły, odpowiednio w dniach 19 maja, 21 maja i 25 maja 2020 r., uwagi na piśmie w przedmiocie wniosków dla rozstrzygnięcia sporu, jakie należy wyciągnąć z wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym.

23      Skarżące wnoszą do Sądu o:

–        stwierdzenie nieważności art. 2–5 zaskarżonej decyzji;

–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.

24      Komisja wnosi do Sądu o:

–        oddalenie skargi;

–        obciążenie skarżących kosztami postępowania.

25      Rzeczpospolita Polska popiera żądania skarżących.

 Co do prawa

 Przedmiot sporu

26      Zgodnie z art. 61 akapity pierwszy i drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeśli odwołanie jest zasadne, a sprawa została skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd, jest on związany orzeczeniem Trybunału co do kwestii prawnych. Tak więc w następstwie uchylenia wyroku przez Trybunał i przekazania sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania ten ostatni jest związany wyrokiem Trybunału, na podstawie art. 215 regulaminu postępowania, i ma za zadanie wypowiedzieć się w przedmiocie wszystkich zarzutów nieważności podniesionych przez stronę skarżącą, z wyłączeniem tych elementów sentencji, których Trybunał nie uchylił, jak też rozważań stanowiących niezbędną podstawę owych elementów, które uzyskały powagę rzeczy osądzonej (zob. wyrok z dnia 3 lipca 2018 r., Keramag Keramische Werke i in./Komisja, T‑379/10 RENV i T‑381/10 RENV, niepublikowany, EU:T:2018:400, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

27      W niniejszej sprawie, w pkt 1 sentencji wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym, Trybunał uchylił początkowy wyrok w całości. W pkt 2 sentencji wypowiedział się on co do istoty w przedmiocie zastrzeżenia trzeciego zarzutu szóstego skargi o stwierdzenie nieważności w zakresie, w jakim dotyczyło ono naruszenia praw proceduralnych zainteresowanych stron, polegającego na tym, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenia się w przedmiocie znaczenia wytycznych z 2014 r.

28      W swych uwagach w przedmiocie konsekwencji dla rozstrzygnięcia sporu, jakie należy wyciągnąć z wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym (zwanych dalej „uwagami w przedmiocie wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym”), skarżące wskazały, że podtrzymują wszystkie zarzuty i argumenty skargi, w przedmiocie których Trybunał nie wypowiedział się w sposób definitywny. Rzeczpospolita Polska postąpiła w istocie w ten sam sposób. W ramach niniejszego postępowania po przekazaniu sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, zadaniem Sądu jest zatem wypowiedzenie się w przedmiocie wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych na poparcie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z wyjątkiem zastrzeżenia trzeciego podniesionego w ramach zarzutu szóstego skargi, w zakresie, w jakim dotyczy ono naruszenia praw proceduralnych zainteresowanych stron poprzez nieumożliwienie im wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie znaczenia wytycznych z 2014 r., skoro w wyroku wydanym w postępowaniu odwoławczym Trybunał wypowiedział się definitywnie w przedmiocie tego zastrzeżenia. Zarzutów tych jest w istocie sześć.

29      Zarzut pierwszy dotyczy w istocie naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE i art. 296 TFUE, a także zasady pewności prawa w zakresie, w jakim Komisja uznała sporny środek za pomoc państwa.

30      Zarzut drugi dotyczy zasadniczo naruszenia art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, art. 296 TFUE i zasady równego traktowania w zakresie, w jakim Komisja uznała, że sporny środek jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym.

31      Zarzut trzeci jest oparty na naruszeniu art. 5 ust. 4 TUE oraz zasady proporcjonalności.

32      Zarzut czwarty dotyczy naruszenia zasady impossibilium nulla obligatio est oraz zasady proporcjonalności.

33      Zarzut piąty dotyczy naruszenia zasad pewności prawa, niedziałania prawa wstecz, lojalnej współpracy i równego traktowania.

34      Zarzut szósty – w zakresie, w jakim dotyczy on kwestii, które nie zostały rozstrzygnięte w wyroku wydanym w postępowaniu odwoławczym – jest zasadniczo oparty na naruszeniu prawa Rzeczypospolitej Polskiej do obrony, naruszeniu prawa skarżących do bycia wysłuchanymi w odniesieniu do nowych danych faktycznych zawartych w zaskarżonej decyzji, a także naruszeniu zasad dobrej administracji, lojalnej współpracy i ochrony uzasadnionych oczekiwań.

35      Z uwagi na to, że zarzut szósty skargi dotyczy domniemanych uchybień proceduralnych, zostanie on zbadany przed pozostałymi zarzutami. Ponadto zarzut piąty, który ma na celu podważenie zastosowanych wytycznych, zostanie rozpatrzony po przeanalizowaniu zarzutu drugiego, dotyczącego oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.

 W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na naruszeniu przepisów proceduralnych,także zasad dobrej administracji, lojalnej współpracyochrony uzasadnionych oczekiwań

36      Zarzut szósty opiera się zasadniczo na trzech zastrzeżeniach. Po pierwsze, skarżące krytykują okoliczność, że zaskarżonej decyzji nie opublikowano do dnia wniesienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Po drugie, skarżące uważają, że Komisja nie mogła cofnąć decyzji 2014/883 na podstawie art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (Dz.U. 1999, L 83, s. 1). Po trzecie, skarżące utrzymują, że Komisja powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaskarżonej decyzji i zapewnić poszanowanie praw proceduralnych przysługujących im oraz Rzeczypospolitej Polskiej.

37      Na wstępie należy zauważyć, że na początku swego zarzutu skarżące odsyłają do pism złożonych przed Sądem w sprawie T‑215/14, Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja, które przedłożyły w załączeniu. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mającym zastosowanie do postępowania przed Sądem na podstawie art. 53 akapit pierwszy tego statutu oraz art. 76 lit. d) regulaminu postępowania, aby skarga była dopuszczalna, konieczne jest, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których została oparta, wynikały, choćby w sposób zwięzły, lecz spójny i zrozumiały, z samej treści skargi. Choć sama treść skargi może zostać wsparta lub uzupełniona, w przypadku kwestii szczególnych, odesłaniami do poszczególnych fragmentów dokumentów do niej załączonych, ogólne odesłanie do innych dokumentów, nawet załączonych do skargi, nie może zastąpić braku istotnych elementów argumentacji prawnej, które zgodnie ze wspomnianym powyżej przepisem muszą być zawarte w samej skardze (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Versalis/Komisja, C‑511/11 P, EU:C:2013:386, pkt 115). Wynika z tego, że dokonane przez skarżące ogólne odesłanie do ich pism złożonych w sprawieT‑215/14, Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja, jest niedopuszczalne.

 W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego braku publikacji zaskarżonej decyzji do dnia wniesienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania

38      Przedmiotem krytyki skarżących jest fakt, że do momentu wniesienia skargi w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie została opublikowana, co jest naruszeniem art. 297 TFUE.

39      Komisja utrzymuje, że zastrzeżenie pierwsze podniesione w ramach zarzutu szóstego jest bezzasadne.

40      Zgodnie z art. 297 ust. 2 akapit drugi TFUE w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej publikowane są jedynie decyzje, które nie wskazują adresata. Zgodnie z art. 297 ust. 2 akapit trzeci TFUE decyzje, które wskazują adresata, są notyfikowane adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją. W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że Rzeczpospolita Polska była jedynym adresatem zaskarżonej decyzji i że w związku z tym jej publikacja nie była warunkiem jej skuteczności (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2009 r., ISD Polska i in./Komisja, T‑273/06 i T‑297/06, EU:T:2009:233, pkt 57, 58). W związku z tym nie można uznać, że brak publikacji zaskarżonej decyzji do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest sprzeczny z art. 297 TFUE. Ponadto z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została podana do wiadomości skarżących i że mogły one skutecznie wnieść skargę na tę decyzję.

41      Wobec powyższego zastrzeżenie pierwsze podniesione w ramach zarzutu szóstego należy oddalić jako bezzasadne.

 W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego niezgodności z prawem cofnięcia decyzji 2014/883 i zastąpienia jej zaskarżoną decyzją

42      Skarżące kwestionują postępowanie, które doprowadziło do cofnięcia decyzji 2014/883 i zastąpienia jej zaskarżoną decyzją. Według nich Komisja nie miała podstaw do oparcia zaskarżonej decyzji na art. 9 rozporządzenia nr 659/1999, który dotyczy instytucji wycofania decyzji. Ponadto, jeżeli Komisja działała na podstawie ogólnej zasady upoważniającej ją do wycofywania niezgodnych z prawem aktów administracyjnych, to powinna była spełnić szereg obowiązków proceduralnych oraz chronić uzasadnione oczekiwania zainteresowanych stron.

43      Gmina Gdynia dodała w replice, że informacje zamieszczone przez Komisję na jej stronie internetowej zawierają sprzeczności w odniesieniu do podstawy prawnej cofnięcia decyzji 2014/883.

44      Rzeczpospolita Polska popiera argumenty skarżących i podnosi, że Komisja nie miała podstawy prawnej niezbędnej do wydania zaskarżonej decyzji. Państwo to podkreśla, że art. 9 rozporządzenia nr 659/1999 przewiduje jedynie cofnięcie decyzji stwierdzającej, że dany środek nie stanowi pomocy państwa lub że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. W niniejszym przypadku tak nie jest. Poza tym, ogólna zasada prawa umożliwiająca cofnięcie niezgodnego z prawem aktu administracyjnego, nie zezwala na cofnięcie takiego aktu w sposób arbitralny. Cofnięcie decyzji powinno zostać dokonane z poszanowaniem zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.

45      Komisja utrzymuje, że zastrzeżenie to jest bezzasadne.

46      Co się tyczy podniesionej przez skarżące okoliczności, że Komisja cofnęła decyzję 2014/883 na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 659/1999, mimo że przepis ten pozwala Komisji jedynie na cofnięcie decyzji stwierdzającej brak pomocy państwa lub uznającej pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym, w sytuacji gdy decyzja ta została oparta na nieprawdziwych informacjach przekazanych w toku postępowania i mających decydujący wpływ na jej treść, należy stwierdzić, iż jest ona efektem błędnej interpretacji zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z motywów 15–18 tej decyzji, i niezależnie od informacji opublikowanych na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji Komisji, instytucja ta uznała, że pomoc państwa, która w decyzji 2014/883 została uznana za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, obejmuje określone inwestycje, które – w świetle decyzji o wszczęciu postępowania – nie stanowią pomocy państwa, ponieważ wchodzą w zakres realizacji zadań leżących w interesie publicznym. Cofnięcie decyzji 2014/883 opierało się zatem nie na art. 9 rozporządzenia nr 659/1999, lecz na stwierdzeniu błędu co do zakwalifikowania niektórych inwestycji jako pomocy państwa, który doprowadził – jak wskazała Komisja w swych pismach procesowych – do naruszenia zasady pewności prawa i prawa do obrony.

47      Należy w tym względzie przypomnieć, że możliwość cofnięcia przez Komisję decyzji w sprawie pomocy państwa nie jest ograniczona jedynie do sytuacji opisanej w art. 9 rozporządzenia nr 659/1999. Przepis ten stanowi bowiem jedynie konkretyzację ogólnej zasady prawa, w myśl której cofnięcie z mocą wsteczną niezgodnego z prawem aktu administracyjnego przyznającego prawa podmiotowe, jest dopuszczalne pod warunkiem przestrzegania przez instytucję wydającą ten akt wymogów związanych z dotrzymaniem rozsądnego terminu i ochroną uzasadnionych oczekiwań adresata aktu, który mógł zdać się na jego zgodność z prawem (wyroki: z dnia 12 września 2007 r., González y Díez/Komisja, T‑25/04, EU:T:2007:257, pkt 97; z dnia 18 września 2015 r., Deutsche Post/Komisja, T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654, pkt 47). Takie prawo cofnięcia decyzji niezgodnej z prawem należy a fortiori przyznać instytucjom Unii Europejskiej w odniesieniu do niezgodnego z prawem aktu, który nie jest aktem prawotwórczym (wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Région Nord-Pas-de-Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisja, T‑267/08 i T‑279/08, EU:T:2011:209, pkt 190).

48      W niniejszej sprawie należy stwierdzić – podobnie jak uczyniła to Komisja – że zaskarżona decyzja, po cofnięciu decyzji 2014/883, w której Komisja uznała, iż zgłoszony środek stanowi pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym, wyłączyła z zakresu pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym inwestycje wchodzące w zakres realizacji zadań leżących w interesie publicznym. W związku z tym, jak stwierdził Sąd w pkt 41 postanowienia z dnia 30 listopada 2015 r., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja (T‑215/14, niepublikowane, EU:T:2015:965), zaskarżona decyzja jest korzystniejsza dla skarżących i Rzeczypospolitej Polskiej niż decyzja 2014/883. W tym kontekście względy dotyczące ochrony uzasadnionych oczekiwań, na które powołują się skarżące i Rzeczpospolita Polska, nie mogą stać na przeszkodzie cofnięciu decyzji 2014/883 i zastąpieniu jej zaskarżoną decyzją.

49      Zastrzeżenie drugie podniesione w ramach zarzutu szóstego należy zatem oddalić jako bezzasadne, przy czym kwestia związana z obowiązkami proceduralnymi Komisji poprzedzającymi wydanie zaskarżonej decyzji zostanie rozpatrzona poniżej w ramach analizy zastrzeżenia trzeciego.

 W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, dotyczącego braku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, naruszenia praw proceduralnych zainteresowanych stron i Rzeczypospolitej Polskiej, a także zasad dobrej administracji, lojalnej współpracy i ochrony uzasadnionych oczekiwań

50      Skarżące podnoszą, że przed przyjęciem zaskarżonej decyzji Komisja powinna była wszcząć nowe formalne postępowanie wyjaśniające i wezwać zainteresowane strony do przedstawienia stanowisk i uwag ze względu na elementy prezentowanej przez tę instytucję argumentacji oraz wspomniane przez nią nowe okoliczności faktyczne. Brak wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego stanowi naruszenie art. 6 i art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, a także zasady lojalnej współpracy, zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz prawa skarżących do obrony. Wskazany brak, jako taki, stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 263 TFUE.

51      W replice spółka PLGK zarzuca również Komisji, że dokonała oceny zgodności zgłoszonego środka z rynkiem wewnętrznym na podstawie wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. 2005, C 312, s. 1, zwanych dalej „wytycznymi z 2005 r.”) oraz wytycznych z 2014 r., podczas gdy decyzja o wszczęciu postępowania odnosiła się jedynie do wytycznych z 2005 r. Powołując się na zasadę dobrej administracji, która obejmuje prawo do bycia wysłuchanym, spółka PLGK utrzymuje, że zarówno adresat zaskarżonej decyzji, Rzeczpospolita Polska, jak i osoba, której decyzja ta dotyczy bezpośrednio i indywidualnie, czyli spółka PLGK, powinny były mieć możliwość przedstawienia swych uwag przed wydaniem przez Komisję zaskarżonej decyzji.

52      W uwagach w przedmiocie wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym skarżące dodają, że zarzut oparty na tym, iż Komisja uniemożliwiła im przedstawienie uwag przed wydaniem zaskarżonej decyzji, oraz podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską zarzut dotyczący naruszenia prawa do obrony odnoszą się w istocie do jednego i tego samego uchybienia Komisji. Zarzucają one również Komisji, że w ramach analizy zgodności pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym odwołała się ona do wytycznych z 2014 r.

53      Rzeczpospolita Polska zarzuca Komisji, że nie wszczęła nowego formalnego postępowania wyjaśniającego, naruszając w ten sposób zasady dobrej administracji, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań. Państwo to podnosi, że nie mogło zasięgnąć żadnych informacji, przedstawić wniosków, ani wypowiedzieć się w przedmiocie ustaleń, na podstawie których Komisja wydała zaskarżoną decyzję.

54      W uwagach w przedmiocie wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym Rzeczpospolita Polska dodaje, że choć Komisja zobowiązała się do zbadania zgodności pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym na podstawie wytycznych z 2005 r., w rzeczywistości instytucja ta zastosowała wytyczne z 2014 r. Państwo to utrzymuje także, że argument, według którego nie może ono, jako interwenient, powoływać się na naruszenie swych praw do obrony, został podniesiony przez Komisję po raz pierwszy w replice przedłożonej w postępowaniu odwoławczym. Argument ten jest zatem niedopuszczalny, a w każdym razie bezzasadny, ponieważ jest on ściśle związany z zarzutem szóstym skargi.

55      Komisja utrzymuje, że zastrzeżenie trzecie jest bezzasadne. W uwagach w przedmiocie wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym podnosi ona, że zastrzeżenie dotyczące naruszenia prawa Rzeczypospolitej Polskiej do obrony jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim zostało podniesione przez skarżące, ale również przez Rzeczpospolitą Polską działającą w charakterze interwenienta, oraz że w każdym wypadku jest ono bezzasadne i nie może prowadzić do automatycznego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

56      Zastrzeżenie trzecie opiera się zasadniczo, po pierwsze, na podnoszonym naruszeniu prawa skarżących do przedstawienia uwag w zakresie, w jakim naruszenie to odnosi się do kwestii nierozstrzygniętych w wyroku wydanym w postępowaniu odwoławczym oraz do domniemanych naruszeń zasad dobrej administracji, lojalnej współpracy i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a po drugie, na podnoszonym naruszeniu prawa Rzeczypospolitej Polskiej do obrony, na które powołują się zarówno skarżące, jak i Rzeczpospolita Polska, działająca w charakterze interwenienta.

–       W przedmiocie domniemanego naruszenia praw proceduralnych skarżących, a także zasad dobrej administracji, lojalnej współpracy i ochrony uzasadnionych oczekiwań

57      Należy przypomnieć, że w wyroku wydanym w postępowaniu odwoławczym, Trybunał ostatecznie oddalił jako bezskuteczny argument przedstawiony na poparcie zastrzeżenia trzeciego, oparty na twierdzeniu, iż w celu dokonania oceny zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym, Komisja nie wezwała skarżących do przedstawienia uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r. (wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 162). Pozostaje zatem jedynie ocenić zastrzeżenie oparte na naruszeniu praw proceduralnych skarżących w zakresie, w jakim Komisja nie wszczęła na nowo formalnego postępowania wyjaśniającego i w związku z tym nie wezwała ich do przedstawienia uwag w przedmiocie zmian w zakresie okoliczności faktycznych zawartych w zaskarżonej decyzji. Należy również zaznaczyć, że skarżące oraz Rzeczpospolita Polska przedstawiły w swych uwagach w przedmiocie wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym nowy argument na poparcie tego zastrzeżenia, sprowadzający się do stwierdzenia, że Komisja przeanalizowała zgodność pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym w świetle kryteriów określonych w wytycznych z 2014 r.

58      Na wstępie należy zaznaczyć, że twierdzenie, zgodnie z którym Komisja oparła badanie zgodności pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym na wytycznych z 2014 r., opiera się na fakcie, że w autentycznej polskiej wersji językowej zaskarżonej decyzji, w szczególności w sekcji i) poprzedzającej motyw 206 i w motywie 226 zaskarżonej decyzji, Komisja posłużyła się sformułowaniem „jasno sprecyzowany cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania” zawartym w pkt 79 lit. a) wytycznych z 2014 r., podczas gdy w pkt 61 tiret pierwsze wytycznych z 2005 r. posłużono się sformułowaniem „jasno sprecyzowany cel związany z ogólnym interesem gospodarczym”. W tym względzie należy zaznaczyć, że zarówno motyw 203 zaskarżonej decyzji, w którym powtórzono dokładnie wszystkie kryteria oceny określone w pkt 61 wytycznych z 2005 r., jak i kryteria rzeczywiście zbadane w motywach 206–242 zaskarżonej decyzji nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że to właśnie w świetle wytycznych z 2005 r. Komisja oceniła zgodność pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym, co zapowiedziała w motywie 195 rzeczonej decyzji. Błąd terminologiczny zawarty w autentycznej polskiej wersji językowej zaskarżonej decyzji, do którego Komisja przyznała się na rozprawie, jest w tym względzie bez znaczenia.

59      Podobnie okoliczność, że w ramach kryterium zdefiniowanego w pkt 61 tiret pierwsze wytycznych z 2005 r., a mianowicie spełnienia „jasno sprecyzowan[ego] cel[u] związan[ego] z ogólnym interesem gospodarczym” wymieniono tytułem przykładu rozwój regionalny, nie może być interpretowana jako wykluczająca możliwość uznania przez Komisję – tak jak w niniejszym przypadku – że takie kryterium nie jest spełnione, w sytuacji gdy sporny środek prowadzi do powielenia infrastruktury lotniskowej w regionie. W związku z tym wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, badanie zgodności pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym, przeprowadzone w motywach 206–226 zaskarżonej decyzji nie może świadczyć o tym, że Komisja zastosowała pkt 85 wytycznych z 2014 r., który przewiduje, że tworzenie dodatkowej niewykorzystanej przepustowości nie przyczynia się do osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania.

60      Ponadto nie wydaje się, by w decyzji 2014/883 i w zaskarżonej decyzji Komisja zastosowała odmienne kryteria lub odmienną logikę w celu dokonania oceny zgodności pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym.

61      Wynika z tego, że argument przedstawiony w uwagach w przedmiocie wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym należy oddalić bez potrzeby orzekania w przedmiocie jego dopuszczalności.

62      Następnie, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z orzecznictwem, postępowanie prowadzące do zastąpienia aktu niezgodnego z prawem może zostać podjęte dokładnie na tym etapie, na którym wystąpiła niezgodność z prawem, bez konieczności ponownego przeprowadzenia przez Komisję postępowania poprzedzającego ten konkretny etap. Orzecznictwo dotyczące zastąpienia aktu, którego nieważność została stwierdzona przez sąd Unii, ma zastosowanie również do cofnięcia lub zastąpienia aktu niezgodnego z prawem przez jego autora, bez konieczności stwierdzenia jego nieważności przez sąd (zob. wyrok z dnia 16 marca 2016 r., Frucona Košice/Komisja, T‑103/14, EU:T:2016:152, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

63      W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 46 powyżej, decyzja 2014/883 została cofnięta ze względu na to, że w sposób nieprawidłowy rozszerzono w niej zakres formalnego postępowania wyjaśniającego wynikający z decyzji o wszczęciu postępowania. Niezgodność z prawem wystąpiła zatem na etapie decyzji kończącej formalne postępowanie wyjaśniające i nie miała wpływu na decyzję o wszczęciu postępowania. W związku z tym cofnięcie decyzji 2014/883 nie pociągnęło za sobą wznowienia postepowania w zakresie wykraczającym poza ten właśnie etap .

64      W drugiej kolejności należy przypomnieć, że przedsiębiorstwa będące potencjalnymi beneficjentami pomocy państwa są uważane za zainteresowane strony i że na etapie badania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE, Komisja ma obowiązek wezwania ich do przedstawienia uwag (zob. wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).

65      Chociaż zainteresowane strony nie mogą powoływać się na prawo do obrony, to mają one jednak prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komisję w odpowiednim zakresie, z uwzględnieniem okoliczności danego przypadku (zob. wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).

66      Zgodnie z orzecznictwem, publikacja ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej stanowi właściwy sposób poinformowania wszystkich zainteresowanych stron o wszczęciu postępowania. Powiadomienie to ma na celu uzyskanie od tych stron wszelkich informacji mogących stanowić dla Komisji wskazówkę co do jej przyszłych działań (zob. wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).

67      Należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, gdy Komisja decyduje o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 26 ust. 2 wskazanego rozporządzenia publikuje w Dzienniku Urzędowym decyzję, w której podsumowuje istotne kwestie faktyczne i prawne, przedstawiając wstępną ocenę środka państwowego celem ustalenia, czy ma on charakter pomocy oraz przedstawia powody, które wzbudzają wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. Ponieważ celem formalnego postępowania wyjaśniającego jest umożliwienie Komisji pogłębienia i wyjaśnienia kwestii podniesionych w decyzji o wszczęciu tego postępowania, w szczególności poprzez zebranie uwag zainteresowanego państwa członkowskiego i innych zainteresowanych stron, może się zdarzyć, że w trakcie tego postępowania Komisja znajdzie się w posiadaniu nowych informacji lub że jej analiza ulegnie zmianie. W tym względzie należy przypomnieć, że pomiędzy końcową decyzją Komisji i decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego mogą występować pewne rozbieżności, które jednak nie powodują wadliwości decyzji końcowej (wyrok z dnia 2 lipca 2015 r., Francja i Orange/Komisja, T‑425/04 RENV i T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, pkt 134).

68      Jedynie w przypadku gdy Komisja zorientuje się, po wydaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, że decyzja ta opiera się na niepełnych okolicznościach faktycznych lub na ich błędnej kwalifikacji prawnej, powinna ona mieć możliwość, a nawet obowiązek dostosowania swojego stanowiska poprzez wydanie decyzji korygującej lub nowej decyzji o wszczęciu postępowania, tak aby umożliwić danemu państwu członkowskiemu i innym zainteresowanym stronom skuteczne przedstawienie uwag (zob. wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., UPF/Komisja, T‑747/17, EU:T:2019:271, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

69      Jedynie bowiem w sytuacji, gdy Komisja– po wydaniu decyzji o wszczęciu dochodzenia – zmieni swój tok rozumowania w odniesieniu do okoliczności faktycznych lub kwalifikacji prawnej, które są decydujące dla oceny istnienia pomocy lub jej zgodności z rynkiem wewnętrznym, musi ona sprostować decyzję o wszczęciu postępowania lub rozszerzyć ją, po to, aby umożliwić danemu państwu członkowskiemu i innym zainteresowanym stronom skuteczne przedstawienie uwag (wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., UPF/Komisja, T‑747/17, EU:T:2019:271, pkt 77).

70      W niniejszej sprawie, po pierwsze, pismem z dnia 2 lipca 2013 r. Komisja poinformowała Rzeczpospolitą Polską o swej decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do spornego środka, a publikując tę decyzję w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w przedmiocie tego środka. Należy zaznaczyć, że skarżące nie twierdzą, iż w decyzji o wszczęciu postępowania nie określono w sposób wystarczający ram badania owego środka.

71      Po drugie, chociaż skarżące podnoszą, że w zaskarżonej decyzji Komisja dokonała nowej analizy oraz przedstawiła nowe wyjaśnienia i elementy oceny, które nie zostały zawarte w decyzji 2014/883, to jednak nie wykazały one, że postępując w ten sposób, Komisja oparła się na danych mających decydujące znaczenie dla jej analizy prawnej w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 69 powyżej, o których nie wspomniano w decyzji o wszczęciu postępowania. W tym względzie należy przypomnieć, że treść zaskarżonej decyzji wpisuje się właśnie w ramy wstępnej analizy zawartej w decyzji o wszczęciu postępowania z dnia 2 lipca 2013 r., która wykluczyła określone inwestycje ze względu na to, że nie stanowiły one pomocy państwa.

72      Ponadto podniesiona przez spółkę PLGK okoliczność, że Komisja skorzystała z okazji do cofnięcia decyzji 2014/883, aby – poza sprostowaniem błędu w zakresie uznania niektórych inwestycji za pomoc państwa – wzmocnić swą argumentację dotyczącą kryterium prywatnego inwestora i skorygować pewne błędy w ustaleniach faktycznych lub prawnych, nie pozwala sama w sobie na wykazanie naruszenia praw proceduralnych skarżących.

73      W tym względzie Komisja mogła uzupełnić uzasadnienie zaskarżonej decyzji w celu ustosunkowania się do argumentów przedstawionych przez Rzeczpospolitą Polską lub skarżące w ramach wniesionej przez te ostatnie skargi na decyzję 2014/883, bez naruszenia praw proceduralnych skarżących (zob. analogicznie wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Région Nord-Pas-de-Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisja, T‑267/08 i T‑279/08, EU:T:2011:209, pkt 85). Skarżące nie wykazały bowiem, że wprowadzone w ten sposób w zaskarżonej decyzji zmiany dotyczyły elementów o decydującym znaczeniu, co do których skarżące powinny były zostać wezwane do przedstawienia uwag.

74      Po trzecie, w zakresie, w jakim skarżące podnoszą, że zaskarżona decyzja opiera się w szczególności na danych faktycznych innych niż te przedstawione w decyzji 2014/883, należy zaznaczyć, że w postępowaniu w sprawie kontroli pomocy państwa zainteresowane strony inne niż zainteresowane państwo członkowskie odgrywają jedynie rolę przypomnianą w pkt 66 powyżej. Nie mogą one zatem samodzielnie domagać się uczestnictwa w kontradyktoryjnym sporze z Komisją, w jakim ma prawo brać udział owo państwo członkowskie (zob. wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).

75      Z powyższego wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżące nie mają podstaw, by twierdzić, iż nie wszczynając nowego formalnego postępowania wyjaśniającego i nie wzywając zainteresowanych stron do przedstawienia uwag w przedmiocie nowej analizy Komisji zawartej w zaskarżonej decyzji, instytucja ta naruszyła obowiązki ciążące na niej na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, art. 6 i art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999.

76      W trzeciej kolejności skarżące, jako zainteresowane strony, nie mogą powoływać się na rzeczywiste prawo do obrony (zob. pkt 65 powyżej). Wynika z tego, że nie mają one podstaw do tego, by powoływać się na naruszenie prawa do bycia wysłuchanym przewidzianego w art. 41 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, przy czym należy w tym względzie przypomnieć, iż wejście w życie tej karty nie zmieniło charakteru praw przyznanych w art. 108 ust. 2 TFUE ani też nie ma na celu zmiany charakteru ustanowionej przez traktat kontroli pomocy państwa (wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 90; zob. także podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., Transavia Airlines/Komisja, T‑591/15, EU:T:2018:946, pkt 47–54).

77      W czwartej kolejności, w zakresie, w jakim skarżące podnoszą, że brak wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag stanowi naruszenie zasady lojalnej współpracy, należy przypomnieć, że ta ustanowiona w art. 4 ust. 3 TUE zasada zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia zasięgu i skuteczności prawa Unii oraz nakłada na instytucje Unii w relacjach z państwami członkowskimi obowiązki wzajemnego poszanowania i wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 listopada 2002 r., First i Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, pkt 49; z dnia 16 października 2003 r., Irlandia/Komisja, C‑339/00, EU:C:2003:545, pkt 71). Wynika z tego, że skarżące nie mogą skutecznie powoływać się na tego rodzaju zasadę, regulującą stosunki między instytucjami Unii a państwami członkowskimi, w celu wykazania naruszenia ich praw proceduralnych w postępowaniu w sprawie kontroli pomocy państwa.

78      Wreszcie, w piątej kolejności należy przypomnieć, że prawo do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce, w której instytucja Unii, udzielając konkretnych zapewnień, wzbudziła uzasadnione nadzieje (zob. wyrok z dnia 4 marca 2020 r., Buonotourist/Komisja, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, pkt 99 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem należy stwierdzić, że skarżące ograniczyły się do stwierdzenia, iż zasada ta została naruszona poprzez brak wszczęcia nowego formalnego postępowania wyjaśniającego, nie wykazując, w jaki sposób Komisja wzbudziła w nich uzasadnione nadzieje.

79      Wynika z tego, że skarżące nie mają podstaw, by twierdzić, iż zaskarżona decyzja naruszyła ich prawa proceduralne, jak też zasady dobrej administracji, lojalnej współpracy i ochrony uzasadnionych oczekiwań.

–       W przedmiocie domniemanego naruszenia prawa do obrony Rzeczypospolitej Polskiej

80      Na naruszenie prawa Rzeczypospolitej Polskiej do obrony powołują się zarówno skarżące, jak i Rzeczpospolita Polska.

81      Po pierwsze, Komisja przeciwstawia temu twierdzeniu bezwzględną przeszkodę procesową opartą na tym, że prawo do obrony może, ze względu na swój subiektywny charakter, zostać podniesione tylko przez zainteresowane państwo członkowskie, a nie przez skarżące.

82      Zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa do obrony stanowi – ze względu na swój charakter – bezprawność subiektywną, na którą powinno zatem powołać się samo zainteresowane państwo członkowskie [zob. wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., Comune di Milano/Komisja, T‑167/13, EU:T:2018:940, pkt 184 (niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 16 marca 2016 r., Frucona Košice/Komisja, T‑103/14, EU:T:2016:152, pkt 81, 82 i przytoczone tam orzecznictwo].

83      Wynika z tego, że skarżące nie mogą powoływać się na naruszenie prawa do obrony, którego ofiarą miałaby być Rzeczpospolita Polska.

84      Po drugie, w uwagach w przedmiocie konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym, Komisja podnosi, że Rzeczpospolita Polska, jako interwenient, nie może powoływać się na naruszenie jej prawa do obrony.

85      O ile zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej ta bezwzględna przeszkoda procesowa została podniesiona zbyt późno, a tym samym jest niedopuszczalna, o tyle przymiot normy porządku publicznego, który cechuje kwestię dopuszczalności zarzutu podniesionego przez interwenienta, oznacza, że jest on badany przez sąd z urzędu (zob. podobnie wyrok z dnia 24 października 1997 r., British Steel/Komisja, T‑243/94, EU:T:1997:159, pkt 68).

86      W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mającym zastosowanie do Sądu na mocy art. 53 tego statutu, żądania zawarte we wniosku interwencyjnym nie mogą mieć innego celu niż poparcie żądań jednej ze stron postępowania. Zgodnie z art. 142 § 3 regulaminu postępowania, interwenient akceptuje stan sprawy, w jakim się ona znajduje w chwili jego wstąpienia. Zgodnie z orzecznictwem, strona, która jest dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta w sporze przed Trybunałem, nie może zmieniać przedmiotu sporu, który został zakreślony przez żądania i zarzuty stron głównych. Wynika stąd, że dopuszczalne są jedynie te argumenty interwenienta, które wpisują się w ramy wyznaczone przez te żądania i zarzuty (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

87      W niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska popiera żądania skarżących. Jednakże Rzeczpospolita Polska, podnosząc naruszenie jej prawa do obrony, wprowadza do debaty zastrzeżenie, którego skarżące nie mogą podnieść z powodu, który został wskazany w pkt 82 powyżej. W związku z tym, nawet jeśli zastrzeżenie to opiera się, podobnie jak zastrzeżenie dotyczące naruszenia praw proceduralnych skarżących, na tym samym zarzucie odnoszącym się do braku konsultacji w przedmiocie zmian prawnych i nowych ocen Komisji zawartych w zaskarżonej decyzji, to jednak zmienia ono ramy sporu wyznaczone przez skarżące i Komisję.

88      W konsekwencji Rzeczpospolita Polska, jako interwenient w postępowaniu, nie jest uprawniona do podnoszenia przed sądem naruszenia jej prawa do obrony.

89      Wynika z tego, że zastrzeżenie dotyczące naruszenia prawa Rzeczypospolitej Polskiej do obrony jest niedopuszczalne i z tego względu należy je odrzucić.

90      W każdym razie uchybienie proceduralne skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji w całości lub w części jedynie wtedy, gdy ustalono, że w przypadku braku takiego uchybienia postępowanie mogłoby doprowadzić do odmiennego rezultatu (zob. podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., Komisja i Hiszpania/Government of Gibraltar i Zjednoczone Królestwo, C‑106/09 P i C‑107/09 P, EU:C:2011:732, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo, i wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo). Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła jednak żadnego dowodu w celu wykazania, w jaki sposób możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie nowych wyjaśnień i elementów oceny zawartych w zaskarżonej decyzji mogłaby wpłynąć na wniosek, do którego doszła Komisja. W tym względzie Rzeczpospolita Polska nie może ograniczyć się – jak uczyniła to w szczególności na rozprawie – do wskazania dokumentów, co do których nie mogła w użyteczny sposób prowadzić debaty z Komisją, bez przedstawienia argumentacji zmierzającej do wykazania, że nie można całkowicie wykluczyć, iż zaskarżona decyzja miałaby inną treść, gdyby państwo to miało możliwość podniesienia argumentacji odnoszącej się do owych dokumentów. Jeśli chodzi o zastosowanie wytycznych z 2014 r., to z jednej strony z pkt 58–60 powyżej wynika, że kwestia zgodności pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym została zbadana w świetle wytycznych z 2005 r. Z drugiej strony, nawet jeśli Rzeczpospolita Polska powinna była zostać wysłuchana w przedmiocie zastosowania wytycznych z 2014 r. w odniesieniu do zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym, to z zaskarżonej decyzji, interpretowanej w świetle wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym, wynika, że okoliczność tego rodzaju nie mogła mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Jak wskazał bowiem Trybunał, w celu stwierdzenia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym Komisja oparła się na dwóch podstawach prawnych, a mianowicie, po pierwsze, na niezgodności z tym rynkiem pomocy inwestycyjnej, a po drugie, na okoliczności, że pomoc operacyjna nie spełnia pierwszej z przesłanek określonych w pkt 79 wytycznych z 2014 r. Pierwszą podstawę, nierozerwalnie związaną z logiką przepisów traktatu dotyczących pomocy państwa, stosuje się w sposób autonomiczny i niezależny od wytycznych z 2014 r. Podstawa ta znajdowała się już w decyzji 2014/883 i wystarczała do stwierdzenia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym (wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 140–142, 148).

91      W świetle przedstawionych wyżej rozważań zarzut szósty należy w części odrzucić jako niedopuszczalny, a w części oddalić jako bezzasadny.

 W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego zasadniczo na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, art. 296 TFUE oraz zasady pewności prawa

92      Zarzut pierwszy składa się w istocie z trzech części. W ramach części pierwszej skarżące podnoszą błędne zastosowanie kryterium prywatnego inwestora. Część druga dotyczy braku uzasadnienia i braku wystarczającego dowodu zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową. Część trzecia oparta jest na naruszeniu art. 107 TFUE i zasady pewności prawa.

93      Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uznanie danego środka za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia wszystkich czterech wymienionych niżej warunków. Po pierwsze, musi to być interwencja państwa lub interwencja przy użyciu zasobów państwowych. Po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, musi przyznawać beneficjentowi selektywną korzyść. Po czwarte, musi ona zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem (zob. wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Komisja/FIH Holding i FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

94      Należy również zaznaczyć, że pojęcie pomocy państwa określone w traktacie FUE ma charakter prawny i powinno być interpretowane na podstawie obiektywnych elementów. Z tego względu sąd Unii powinien co do zasady, uwzględniając zarówno konkretne okoliczności zawisłej przed nimi sprawy, jak i techniczny lub złożony charakter ocen przeprowadzonych przez Komisję, przeprowadzić kompleksową kontrolę w odniesieniu do kwestii, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE. Jak wynika jednak z orzecznictwa, kontrola sądowa w odniesieniu do kwestii, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, jest ograniczona, jeżeli oceny przeprowadzone przez Komisję mają techniczny lub złożony charakter (zob. wyrok z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, pkt 87, 88 i przytoczone tam orzecznictwo).

 W przedmiocie części pierwszej, odnoszącej się zasadniczo do błędnego zastosowania kryterium prywatnego inwestora

95      Skarżące utrzymują, że Komisja popełniła błąd w swej analizie kryterium prywatnego inwestora. W tym względzie wskazują one, że Komisja powinna była wziąć pod uwagę także analizy z 2011 r. i z 2012 r., zamiast opierać się wyłącznie na analizie z 2010 r. Decyzja inwestycyjna jest wynikiem procesu uwzględniającego określone założenia wstępne i ich dostosowania. Chociaż strategia została opracowana przed rokiem 2010, to szczegóły, rozmiar i intensywność inwestycji nie były jeszcze znane w tamtym  czasie. Skarżące zwracają uwagę na fakt, że porozumienie wspólników i „podpisanie umowy” nastąpiły po opracowaniu analizy z 2011 r. Analizy z 2011 r. i z 2012 r. miały zatem charakter dostosowania planu inwestycyjnego do zmieniających się warunków. Te trzy analizy, a także poszczególne wkłady kapitałowe, powinny były zostać uwzględnione przez Komisję w sposób kompleksowy.

96      Ponadto skarżące twierdzą, że ocena Komisji powinna była uwzględniać specyfikę konkretnego inwestora i mieć charakter długookresowy. Z uwagi na publicznoprawny charakter państwa działającego w charakterze wspólnika prywatny inwestor nie mógłby zachować się w sposób identyczny jak państwo działające w charakterze prywatnego inwestora. Komisja nie dokonała jednak całościowej analizy inwestycji. Instytucja ta skoncentrowała się na kwestii „zysków i strat” i nie wzięła pod uwagę szeregu istotnych elementów, w tym uzupełniającej roli, jaką miał pełnić port lotniczy Gdynia-Kosakowo w ramach regionalnego węzła lotniczego (obejmującego port lotniczy Gdańsk). Komisja poruszyła kwestię potencjału rozwoju portu lotniczego Gdańsk w sposób uproszczony. Skarżące zarzucają Komisji także to, że uznała, iż przewidywana stopa zwrotu i zysku jest niesatysfakcjonująca dla prywatnego inwestora i że oparła ten wniosek wyłącznie na elemencie bliskości Gdańska i wyższych opłatach pasażerskich w porcie lotniczym Gdynia-Kosakowo, jak też na założeniu, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo będzie konkurować z portem lotniczym w Gdańsku, nie generując własnych źródeł przychodów. Ponadto zastrzeżenia Komisji dotyczące zbyt wysokiej długoterminowej stopy wzrostu są arbitralne i nieuzasadnione. Konstatacje Komisji są konsekwencją redukcjonistycznego podejścia do inwestycji oraz rentowności, jakiej należy oczekiwać.

97      Skarżące kwestionują również szereg elementów zawartych w zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności uwzględnienie jako decydującego czynnika istnienia usytuowanego w pobliżu portu lotniczego (portu lotniczego w Gdańsku). Port lotniczy Gdynia-Kosakowo posiada szereg zalet, które pozwolą mu przyciągnąć nowy ruch lotniczy. Przedstawiona przez Komisję teza ma charakter arbitralny i antykonkurencyjny. Skarżące utrzymują także, że Komisja powinna była zmienić swą decyzję z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie pomocy państwa N 153/08 na rzecz rozbudowy portu lotniczego Gdańsk-Rębiechowo (Dz.U. 2009, C 46, s. 7).

98      W replice spółka PLGK utrzymuje poza tym, że przy analizie istnienia korzyści, Komisja powinna była odróżnić kontekst wytworzenia infrastruktury lotniskowej od kontekstu jej eksploatacji. W szczególności spółka PLGK nie jest właścicielem owej infrastruktury. Tak więc korzyść, która została jej przyznana, wynika jedynie z prawa do wykonywania działalności operatora portu lotniczego z wykorzystaniem tej infrastruktury, a nie ze stworzenia tej infrastruktury. W swych uwagach w przedmiocie wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym skarżące powołują się także na zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE] (Dz.U. 2016, C 262, s. 1). Argument spółki PLGK został także powtórzony w ramach przedstawionej poniżej części drugiej zarzutu. Ponadto Komisja nie zbadała, czy przekształcenie przez gminę Kosakowo wierzytelności w udziały w kapitale zakładowym spółki PLGK stanowi korzyść związaną z realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego. Skarżące podnoszą w tym względzie, że Komisja oparła swą ocenę kryterium prywatnego inwestora na analizie z 2010 r., która nie dotyczy operacji przeprowadzonych przez gminę Kosakowo.

99      Komisja utrzymuje, że argumenty podniesione przez spółkę PLGK w replice są nowe, a zatem niedopuszczalne. Instytucja ta uważa ponadto, że argumenty przedstawione na poparcie części pierwszej zarzutu pierwszego są bezzasadne.

100    Na wstępie należy zaznaczyć, że kiedy Komisja musi zastosować kryterium prywatnego inwestora w celu sprawdzenia, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, posłużenie się tym kryterium wiąże się z zasady z dokonaniem przez Komisję złożonej oceny ekonomicznej (zob. wyroki: z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 września 2017 r., Komisja/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo). W ramach kontroli, jaką sprawują sądy Unii nad dokonywanymi przez Komisję złożonymi ocenami ekonomicznymi w dziedzinie pomocy państwa, sąd Unii nie może zastąpić oceny ekonomicznej dokonanej przez Komisję swoją własną oceną (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).

101    Ponieważ część pierwsza zarzutu pierwszego dotyczy trzeciej z przesłanek wymienionych w pkt 93 powyżej, należy przypomnieć, że za pomoc państwa uznaje się środki, które niezależnie od ich formy, mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w bezpośredni lub pośredni sposób lub które należy uznać za korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Komisja/FIH Holding i FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, pkt 44).

102    Mając zatem na uwadze cel art. 107 ust. 1 TFUE, jakim jest zapewnienie niezakłóconej konkurencji, w tym między przedsiębiorstwami publicznymi a przedsiębiorstwami prywatnymi, pojęcie „pomocy” w rozumieniu tego postanowienia nie może obejmować środka przyznanego przedsiębiorstwu przy użyciu zasobów państwowych, w sytuacji gdy przedsiębiorstwo to mogłoby uzyskać taką samą korzyść w okolicznościach, które odpowiadają normalnym warunkom rynkowym, przy czym oceny warunków, w których tego rodzaju korzyść została przyznana, dokonuje się, co do zasady, z zastosowaniem zasady podmiotu prywatnego (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo). Ciężar dowodu, czy przesłanki zastosowania rzeczonej zasady zostały spełnione, spoczywa zatem na Komisji (zob. wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).

103    W tym kontekście należy przypomnieć, że Komisja nie może twierdzić, iż przedsiębiorstwo odniosło korzyść stanowiącą pomoc państwa, przyjmując za podstawę tego twierdzenia po prostu negatywne domniemanie, oparte na braku informacji pozwalających na dojście do przeciwnego wniosku, gdy brak jest innych informacji umożliwiających stwierdzenie odniesienia takiej korzyści. Tak więc w wypadku gdy Komisja stosuje zasadę prywatnego podmiotu gospodarczego, jest ona zobowiązana co najmniej do zapewnienia, że informacje, którymi dysponuje, nawet jeśli w danym wypadku są one niepełne i fragmentaryczne, stanowią wystarczającą podstawę dla stwierdzenia, że przedsiębiorstwo odniosło korzyść stanowiącą pomoc państwa (wyrok z dnia 7 maja 2020 r., BTB Holding Investments i Duferco Participations Holding/Komisja, C‑148/19 P, EU:C:2020:354, pkt 48, 49).

104    W związku z tym w sytuacji, w której okazuje się, że kryterium prywatnego inwestora może mieć zastosowanie, na Komisji spoczywa obowiązek zwrócenia się do danego państwa członkowskiego o dostarczenie jej wszelkich istotnych informacji, które umożliwią jej sprawdzenie, czy przesłanki zastosowania tego kryterium są spełnione (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).

105    Zastosowanie kryterium prywatnego inwestora ma na celu ustalenie, czy korzyść gospodarcza przyznana w jakiejkolwiek formie przedsiębiorstwu przy użyciu zasobów państwowych może z powodu swoich skutków zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W konsekwencji należy sprawdzić nie to, czy inwestor prywatny postąpiłby dokładnie w taki sam sposób jak inwestor publiczny, lecz czy zainwestowałby on na podobnych warunkach kwotę równą kwocie zainwestowanej przez inwestora publicznego (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo).

106    W celu dokonania oceny, czy to samo działanie zostałoby podjęte w normalnych warunkach rynkowych przez prywatnego inwestora znajdującego się w sytuacji możliwie podobnej do sytuacji państwa, należy uwzględnić jedynie korzyści i zobowiązania związane z sytuacją tego państwa jako akcjonariusza, z pominięciem korzyści i zobowiązań, które wiążą się z jego statusem jako podmiotu władzy publicznej. Jeżeli państwo członkowskie powołuje się w trakcie postępowania administracyjnego na kryterium prywatnego inwestora, to w razie wątpliwości musi ono jednoznacznie wykazać na podstawie obiektywnych i weryfikowalnych elementów, że wprowadzone w życie działanie zostało podjęte w ramach jego działalności jako akcjonariusza (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo).

107    Owe dowody muszą jasno wskazywać na to, że dane państwo członkowskie przed przyznaniem korzyści gospodarczej lub równocześnie z jej przyznaniem  wydało decyzję o dokonaniu inwestycji w kontrolowane przedsiębiorstwo publiczne za pomocą środka rzeczywiście wprowadzonego w życie. W związku z powyższym mogą być między innymi wymagane elementy, które wskazują na to, że wspomniana decyzja jest oparta na szacunkach gospodarczych porównywalnych z tymi, jakie w okolicznościach niniejszego przypadku rozsądny inwestor prywatny znajdujący się w sytuacji możliwie podobnej do sytuacji wspomnianego państwa kazałby przeprowadzić przed przystąpieniem do inwestycji, o której mowa powyżej, by ustalić przyszłą opłacalność takiej inwestycji (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 107 i przytoczone tam orzecznictwo).

108    W świetle tych zasad należy zbadać trzy zastrzeżenia, na których opiera się część pierwsza zarzutu pierwszego, przy czym o ile skarżące kwestionują analizę przeprowadzoną przez Komisję w odniesieniu do kryterium prywatnego inwestora, o tyle nie podważają one możliwości zastosowania takiej zasady do spornego środka.

–       W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego wziętej pod uwagę analizy

109    Skarżące zarzucają Komisji, że w celu zbadania, czy spełnione jest kryterium prywatnego inwestora, posłużyła się analizą z 2010 r., podczas gdy powinna była uwzględnić również analizy z 2011 r. i z 2012 r.

110    W niniejszej sprawie z motywów 121 i 129 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja uznała, iż „najbardziej istotną” lub „najwłaściwszą” analizą na potrzeby ustalenia, czy gminy Gdynia i Kosakowo działały jak inwestor prywatny, była analiza z 2010 r.

111    Komisja oparła swój wniosek na okoliczności, że kilka istotnych decyzji związanych ze spornym środkiem zostało wydanych przez gminy Gdynia i Kosakowo po uzyskaniu analizy z 2010 r. (z dnia 16 lipca 2010 r.), lecz przed uzyskaniem analiz z 2011 r. (z dnia 13 maja 2011 r.) i z 2012 r. (z dnia 13 lipca 2012 r.). Otóż pierwszą istotną decyzją była decyzja dotycząca podwyższenia kapitału spółki PLGK, przyjęta w dniu 29 lipca 2010 r. Następnie, po pierwsze, w dniu 9 września 2010 r. między gminą Kosakowo a wojewodą pomorskim reprezentującym polski Skarb Państwa została zawarta, na okres 30 lat (czyli do dnia 9 września 2040 r.), umowa użyczenia gruntów, na których położone jest lotnisko wojskowe, zgodnie z którą grunty te mogły zostać wykorzystane jedynie w celu utworzenia nowego cywilnego portu lotniczego. Po drugie, w dniu 7 marca 2011 r. zawarto umowę operacyjną z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego. Po trzecie, w dniu 11 marca 2011 r. zawarto umowę wspólników przewidującą nowe wkłady kapitałowe do 2040 r., oraz umowę przewidującą oddanie w dzierżawę przez gminę Kosakowo spółce PLGK wskazanych wyżej gruntów do dnia 9 września 2040 r. W odniesieniu do umowy wspólników, Komisja stwierdziła, że gmina Gdynia zobowiązała się do wniesienia do spółki [PLGK] w latach 2011–2013 łącznej kwoty 59 048 000 PLN (złotych polskich) (czyli około 14 800 000 EUR) oraz że gmina Kosakowo zobowiązała się do wniesienia w latach 2011–2040, wkładu niepieniężnego w formie przekształcenia części swej rocznej wierzytelności czynszowej w udziały w spółce PLGK. Umowa ta przewidywała zastosowanie kar umownych w przypadku niewypełnienia przyjętych zobowiązań.

112    W motywie 124 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała również, że same polskie władze potwierdziły, iż wkłady kapitałowe wniesione na podstawie decyzji przyjętej w dniu 29 lipca 2010 r. opierały się na ocenie ekonomicznej projektu, zawartej w analizie z 2010 r.

113    Komisja stwierdziła ponadto, że w 2012 r. roczne wydatki kapitałowe były wyższe i że ponad połowa tych wydatków została poniesiona przed przekazaniem analizy z 2012 r.

114    Komisja podniosła wreszcie, że analizy z 2011 r. i z 2012 r. wskazują, iż wspólnicy podążali za zmianami na rynku i dostosowywali do nich zakres projektu, jakkolwiek skala zmian była względna, ponieważ szacunki inwestycyjne przedstawione w analizie z 2010 r. i w analizie z 2012 r. były bardzo podobne.

115    Niemniej jednak w motywach 160–183 zaskarżonej decyzji, zawartych w części zatytułowanej „Zastosowanie testu prywatnego inwestora na podstawie analizy TPI 2011 i analizy TPI 2012”, Komisja uwzględniła również analizy z 2011 r. i z 2012 r.

116    Komisja zbadała zatem, czy uwzględnienie analizy z 2011 r. mogło mieć wpływ na ocenę kryterium prywatnego inwestora, którą instytucja ta przeprowadziła na podstawie analizy z 2010 r. W motywie 169 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że kryterium prywatnego inwestora nie zostało spełnione nawet w świetle analizy z 2011 r., która opierała się na nierealistycznych założeniach dotyczących ruchu lotniczego i opłat lotniskowych.

117    Ponadto, stwierdzając w motywie 183 zaskarżonej decyzji, że analiza z 2012 r. nie była właściwa do dokonania oceny, czy sporny środek spełnia kryterium prywatnego inwestora, Komisja zbadała zawarte w tej analizie dane. W szczególności w motywie 178 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że ocena dotycząca ruchu pasażerskiego i związanych z nim przychodów, przeprowadzona w ramach analiz z 2010 r. i z 2011 r., zachowuje moc również w świetle oceny zawartej w analizie z 2012 r.

118    Wynika z tego, że zastrzeżenie oparte na twierdzeniu, iż Komisja powinna była uwzględnić również analizy z 2011 r. i z 2012 r., jest samo w sobie bezskuteczne. Według Komisji wniosek dotyczący kryterium prywatnego inwestora nie byłby bowiem inny w świetle analiz z 2011 r. i z 2012 r.

119    W każdym wypadku zastrzeżenie podniesione przez skarżące jest bezzasadne.

120    Zgodnie z orzecznictwem do celów zastosowania kryterium prywatnego inwestora istotne są bowiem jedynie elementy dostępne w momencie wydania decyzji o przeprowadzeniu inwestycji oraz rozwój wydarzeń przewidywalny w tymże momencie (zob. wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo).

121    W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, co zostało potwierdzone na rozprawie, że jeszcze przed sporządzeniem analiz z 2011 r. i z 2012 r. gminy Gdynia i Kosakowo podjęły zobowiązania dotyczące przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie w cywilny port lotniczy. Zobowiązania te zostały podjęte w ramach umów wymienionych w pkt 111 powyżej, a w szczególności w ramach umowy wspólników podpisanej w dniu 11 marca 2011 r. Podniesiona podczas rozprawy okoliczność, że przewidziane w tej ostatniej umowie podwyższenia kapitału spółki PLGK miały miejsce po sporządzeniu analizy z 2011 r., jest bez znaczenia, ponieważ skarżące nie kwestionują faktu, że zobowiązania określone w umowie wspólników były wiążące. Ponadto wkłady kapitałowe były wnoszone już przed sporządzeniem analiz z 2011 r. i z 2012 r. Z powyższego wynika zatem, że decyzja o zainwestowaniu w przekształcenie wspomnianego lotniska w cywilny port lotniczy została podjęta przed sporządzeniem tych analiz. Ponadto w pkt 56 skargi skarżące przyznały, że w 2010 r. wspólnicy mieli już uzgodnioną strategię w odniesieniu do rzeczonego przekształcenia.

122    Prawdą jest, jak podnoszą skarżące, że założenia przyjęte w ramach analizy z 2010 r. zostały dostosowane w celu uwzględnienia zmian dotyczących sytuacji gospodarczej i ich wpływu na prognozy ruchu pasażerskiego, co znalazło odzwierciedlenie w skali inwestycji. Jednakże, po pierwsze, okoliczność tego rodzaju nie może podważyć faktu, że jeszcze przed sporządzeniem analiz z 2011 r. i z 2012 r. podjęto decyzję o zainwestowaniu w operację przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy oraz zaciągnięto w tym względzie wiążące zobowiązania. Po drugie, bezsporne jest to, że w następstwie analizy z 2012 r. pierwotny projekt zmienił się jedynie nieznacznie.

123    Wynika z tego, że skarżące nie mają podstaw by twierdzić, iż opierając się na analizie z 2010 r., Komisja w sposób niewłaściwy wyznaczyła okres, w trakcie którego podjęto decyzję o zastosowaniu spornego środka.

124    W związku z tym zastrzeżenie pierwsze należy oddalić.

–       W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego nieuwzględnienia specyfiki inwestora

125    Skarżące zarzucają Komisji, że nie dokonała całościowej oceny spornego środka, gdyż nie wzięła pod uwagę specyfiki inwestora, którym są organy publiczne, ani faktu, że ów inwestor kierował się zamiarem osiągnięcia rentowności w dłuższej perspektywie. Zdaniem skarżących Komisja powinna była zbadać, czy przyjęta decyzja była porównywalna, a nie identyczna z decyzją, jaką podjąłby inwestor prywatny.

126    W tym względzie kwestia, czy środek identyczny ze spornym środkiem zostałby zastosowany w normalnych warunkach rynkowych przez prywatny podmiot gospodarczy znajdujący się w sytuacji możliwie najbardziej zbliżonej do sytuacji państwa członkowskiego, musi zostać zbadana przez Komisję w ramach całościowej oceny uwzględniającej wszelkie istotne okoliczności (zob. podobnie wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo). Uwzględnić należy tylko te korzyści i zobowiązania, które są powiązane z rolą państwa członkowskiego jako prywatnego podmiotu gospodarczego, natomiast nie te, które odnoszą się do jego roli jako podmiotu władzy publicznej (zob. wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Komisja/FIH Holding i FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

127    W związku z tym w swej analizie kryterium prywatnego inwestora Komisja nie musiała brać pod uwagę specyfiki związanej z publicznym charakterem inwestorów.

128    Punkt 92 wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318), na który powołują się skarżące, nie może w żaden sposób podważyć tego wniosku. We wspomnianym punkcie Trybunał wyjaśnił bowiem w istocie, że Komisja powinna była dokonać całościowej oceny okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy dane państwo działało w charakterze akcjonariusza, w którym to przypadku kryterium prywatnego inwestora znajduje zastosowanie, czy też w charakterze organu władzy publicznej, w którym to przypadku kryterium prywatnego inwestora nie może mieć zastosowania. Orzecznictwo to ma zatem znaczenie w odniesieniu do możliwości zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego, ale nie do zastosowania tej zasady w konkretnym przypadku (zob. wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Komisja/FIH Holding i FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).

129    W związku z powyższym zastrzeżenie drugie należy oddalić jako bezzasadne.

–       W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, dotyczącego błędów popełnionych przez Komisję przy badaniu kryterium prywatnego inwestora

130    Skarżące zasadniczo zarzucają Komisji, że przyjęła, iż rozpatrywana inwestycja nie spełnia kryterium prywatnego inwestora.

131    Na wstępie należy przypomnieć, że zgodność z prawem decyzji w sprawie pomocy państwa powinna być oceniana przez sąd Unii w świetle informacji, którymi Komisja mogła dysponować w momencie jej wydania. Informacje, którymi „mogła dysponować” Komisja, zawierają informacje, które wydawały się znaczące dla dokonania oceny zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 107 i 120 powyżej, oraz informacje, których przedstawienia Komisja mogła domagać się w toku postępowania administracyjnego (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2017 r., Komisja/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, pkt 70, 71).

132    W niniejszej sprawie wniosek Komisji dotyczący kryterium prywatnego inwestora opiera się zasadniczo na trzech istotnych ustaleniach zawartych w motywach 131–159 zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, port lotniczy Gdynia-Kosakowo jest położony w odległości około 25 km od portu lotniczego w Gdańsku, który dysponuje niewykorzystaną przepustowością i którego rozbudowa jest już zaplanowana. Działalność obu portów lotniczych nie ma charakteru komplementarnego, ponieważ każdy nastawia się głównie na obsługę lotów czarterowych i przewoźników niskokosztowych. Po drugie, opłaty przewidziane w projekcie inwestycyjnym nie są konkurencyjne, ponieważ są one wyższe od opłat obowiązujących w porcie lotniczym w Gdańsku, jak też od opłat stosowanych w dwóch innych portach lotniczych oddalonych o 196 i 296 km. Biorąc pod uwagę konkurencję, której będzie musiał sprostać port lotniczy Gdynia-Kosakowo, prognozy dotyczące ruchu przedstawione w analizie z 2010 r. opierają się na nierealistycznych założeniach, o czym świadczy znaczne zmniejszenie prognoz ruchu przedstawionych w analizie z 2012 r. Po trzecie, przez cały okres realizacji projektu (czyli do 2040 r.) skumulowane zdyskontowane przepływy pieniężne będą ujemne. Projekt stanie się rentowny dopiero pod koniec planowanej inwestycji (czyli w 2040 r.), biorąc pod uwagę w szczególności jego wartość końcową. Wartość ta nie jest jednak wiarygodna; bardzo prawdopodobnie jest ona zawyżona, ponieważ po zakończeniu projektu infrastruktura powinna powrócić do państwa, biorąc pod uwagę umowę zawartą między polskim Skarbem Państwa a gminą Kosakowo. Infrastruktura wybudowana na dzierżawionych gruntach nie należy ani do gminy Kosakowo, ani do spółki PLGK. Komisja zwraca również uwagę, że w ramach analizy z 2010 r. nie przeprowadzono testu wrażliwości. Tymczasem, jeśli założy się pewien spadek rocznych przychodów związanych z opłatami (który mógłby wynikać ze spadku ruchu lub spadku poziomu opłat), to ostatecznie projekt może okazać się nierentowny, pomimo wysokiej wartości końcowej, która w świetle umowy zawartej z polskim Skarbem Państwa jest zresztą elementem niepewnym. Wreszcie, wartość końcową projektu obliczono na podstawie założenia, że po roku 2040 roczna stopa wzrostu przepływów pieniężnych pozostanie na tym samym poziomie i będzie stała. Tymczasem przyjęta stopa wzrostu zakłada, że po roku 2040 port lotniczy w dalszym ciągu będzie się rozwijał. Ponadto również w tym względzie nie przeprowadzono żadnego testu wrażliwości. W tym kontekście zdaniem Komisji prywatny inwestor nie zdecydowałby się na dokonanie inwestycji, o których mowa w niniejszej sprawie.

133    Argumenty skarżących skupiają się zasadniczo na czterech kwestiach.

134    W pierwszej kolejności, co się tyczy podnoszonego komplementarnego charakteru portów lotniczych Gdynia-Kosakowo i Gdańsk, z jednej strony skarżące zarzucają Komisji, że nie uwzględniła roli, jaką powinien odgrywać ten pierwszy port lotniczy w ramach Pomorskiego Węzła Lotniczego. Wyjaśniają, że chodzi o jedyny w Polsce zintegrowany zespół lotnisk obejmujący trzy porty lotnicze, a mianowicie Gdańsk-Rębiechowo, Gdynia-Kosakowo i Pruszcz Gdański, mające obsługiwać metropolię trójmiejską (Polska). Utworzenie tego zespołu lotnisk zostało uzgodnione wiele lat temu w ramach regionalnej strategii rozwoju.

135    W tym względzie z zaskarżonej decyzji wynika, że władze polskie powołały się na konieczność utworzenia takiego zespołu lotnisk, zwanego także „węzłem lotniczym”, wyłącznie w celu wykazania zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Komisja podnosi zresztą w swych pismach – a skarżące temu nie zaprzeczyły – że ani władze polskie, ani skarżące na żadnym etapie postępowania nie powołały się na dokumenty dotyczące tego regionalnego zespołu lotnisk na poparcie spełnienia kryterium prywatnego inwestora.

136    Ponadto zgodnie z orzecznictwem, o którym wspomniano w pkt 126 powyżej, w celu dokonania oceny kwestii, czy to samo działanie zostałoby podjęte w normalnych warunkach rynkowych przez prywatny podmiot gospodarczy znajdujący się w sytuacji możliwie najbardziej zbliżonej do sytuacji państwa, należy uwzględnić jedynie korzyści i zobowiązania związane z sytuacją tego państwa jako prywatnego podmiotu gospodarczego, z pominięciem korzyści i zobowiązań, które wiążą się z jego statusem jako podmiotu władzy publicznej. W związku z tym okoliczność – przy założeniu, że zostanie ona wykazana – iż budowa Pomorskiego Węzła Lotniczego przyczyniłaby się do rozwoju gospodarczego regionu, nie ma wpływu na zastosowanie kryterium prywatnego inwestora.

137    Ponadto, jeśli chodzi o komplementarny, a nie konkurencyjny charakter lotnisk tworzących ten węzeł, należy zaznaczyć, że Komisja słusznie wzięła pod uwagę przedstawiony przez władze polskie argument, zgodnie z którym działalność dwóch portów lotniczych, oddalonych od siebie o około 25 km, ma charakter komplementarny. Postanowiła jednak go oddalić, uwzględniając dostępne informacje.

138    W tym względzie z motywów 85 i 89 zaskarżonej decyzji wynika, że argument władz polskich opierał się na okoliczności, iż działalność portu lotniczego Gdynia-Kosakowo skoncentruje się na lotnictwie ogólnym i na współpracy z portem morskim w Gdyni. Niemniej jednak w motywach 136 i 140 zaskarżonej decyzji Komisja podniosła, iż w analizie z 2010 r. wskazano, że przychody uzyskiwane dzięki obsłudze przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych będą stanowić główną część przychodów tego portu lotniczego przez cały okres od 2010 r. do 2040 r., a ponadto, że źródłem zasadniczej części przychodów portu lotniczego w Gdańsku również są loty obsługiwane przez przewoźników niskokosztowych i loty czarterowe. Uznała ona zatem, że oba porty lotnicze będą konkurowały ze sobą i że wniosek ten pozostaje aktualny w świetle analiz z 2011 r. i z 2012 r.

139    W pkt 83 skargi skarżące przyznają, że zgodnie z analizami z 2010 r., z 2011 r. i z 2012 r. głównym źródłem przychodów portu lotniczego Gdynia-Kosakowo będą opłaty dotyczące lotów czarterowych i lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych, zaś w pkt 96 skargi wyjaśniają, że lotnictwo ogólne będzie podstawowym obszarem działalności tego portu lotniczego jedynie w pierwszym okresie jego funkcjonowania. W pkt 88 skargi wskazują one także, z jednej strony, że „[b]rak analizy ekonomicznej po stronie Komisji zostaje zastąpiony prostymi zabiegami, zgodnie z którymi skoro Port Lotniczy Gdańsk ma potencjał rozwoju, to czekamy, aż ten potencjał zostaje zrealizowany, zamiast dawać szansę innym podmiotom budować swój własny potencjał, czy że Gdańsk utraci pasażerów [na rzecz] Gdyni i w ten sposób nie wykorzysta swojego potencjału”, a z drugiej strony, że „[s]trata Gdańska może być zyskiem Gdyni”.

140    Komisja słusznie zatem uznała, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo i port lotniczy w Gdańsku będą konkurowały ze sobą w tym samym sektorze.

141    Z drugiej strony w zakresie, w jakim skarżące zarzucają Komisji, że w sposób uproszczony podeszła do problemu możliwości rozwoju portu lotniczego w Gdańsku, należy stwierdzić, że ograniczają się one do stwierdzenia, iż zdolności adaptacyjne tego portu lotniczego są ograniczone z uwagi na brak możliwości ekspansji przestrzennej, co nie jest problemem w przypadku portu lotniczego Gdynia-Kosakowo. Nie przedstawiają one jednak żadnego dowodu, który umożliwiałby podważenie dowodów, na których Komisja oparła się w motywach 137–139 zaskarżonej decyzji. Otóż, w świetle tych dowodów w 2010 r., podczas gdy przepustowość portu lotniczego w Gdańsku wynosiła 5 mln pasażerów, obsłużono 2,2 mln pasażerów. W  2010 r. postanowiono zwiększyć przepustowość tego portu lotniczego do 7 mln pasażerów do 2015 r., a ponadto przewidziano rozbudowę drogi startowej w celu zwiększenia przepustowości do 10 mln pasażerów.

142    Co więcej, w zakresie, w jakim gmina Gdynia zarzuca Komisji, że przy okazji badania spornego środka nie rozważyła, czy istniała konieczność skorygowania decyzji przyjętej w dniu 4 czerwca 2008 r., w której instytucja ta postanowiła nie wnosić zastrzeżeń wobec pomocy państwa przyznanej spółce zarządzającej portem lotniczym w Gdańsku, wystarczy stwierdzić, że gmina Gdynia nie sprecyzowała, na jakiej podstawie Komisja mogłaby zakwestionować tę decyzję.

143    W drugiej kolejności skarżące zasadniczo zarzucają Komisji, że oceniła prognozy ruchu w porcie lotniczym Gdynia-Kosakowo wyłącznie w świetle poziomu opłat stosowanych w tym porcie lotniczym i w pobliskich portach lotniczych, w szczególności w porcie lotniczym w Gdańsku, bez uwzględnienia wszystkich istotnych czynników.

144    Z zaskarżonej decyzji wynika, że wobec stwierdzenia, iż w bardzo małej odległości od portu lotniczego Gdynia-Kosakowo znajduje się port lotniczy w Gdańsku, który nie jest przeciążony i funkcjonuje według tego samego modelu biznesowego, Komisja uznała, że zdolność operatora portu lotniczego Gdynia-Kosakowo do przyciągnięcia ruchu lotniczego będzie w dużej mierze uzależniona od poziomu opłat lotniskowych, które zaproponuje on przewoźnikom lotniczym (motyw 141). Komisja porównała zatem wysokość opłat w obu tych portach lotniczych i stwierdziła, że biorąc pod uwagę różne zniżki i rabaty stosowane przez port lotniczy w Gdańsku w szczególności w odniesieniu do lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych, opłaty oferowane przez port lotniczy Gdynia-Kosakowo są znacznie wyższe. Są one również wyższe od opłat stosowanych w dwóch innych pobliskich portach lotniczych. Komisja doszła na tej podstawie do wniosku, że prognozy dotyczące ruchu lotniczego w tym porcie lotniczym nie są realistyczne (motyw 147).

145    W tym względzie, po pierwsze, należy zaznaczyć, że skarżące nie kwestionują faktu, iż poziom przewidywanych opłat lotniskowych w porcie lotniczym Gdynia-Kosakowo jest wyższy od poziomu opłat stosowanych w pobliskim porcie lotniczym w Gdańsku, jeśli uwzględni się zniżki i rabaty przyznawane przez ten drugi port lotniczy. Powołują się one jednak na tymczasowy charakter tych zniżek i rabatów oraz podnoszą, że ze względu na koszty związane z inwestycjami i koszty funkcjonowania ponoszone przez port lotniczy w Gdańsku konieczne będzie ich zawieszenie.

146    Bezsporne jest jednak to, że te zniżki i rabaty będą przyznawane przez port lotniczy w Gdańsku do roku 2028. Ponadto, jak podnosi Komisja, skarżące nie przedstawiły dowodów w celu wykazania ich prawdopodobnego zawieszenia.

147    Po drugie, skarżące podnoszą, że o atrakcyjności oferty handlowej portu lotniczego dla przewoźników świadczą również inne obciążające ich koszty i że w tym względzie port lotniczy Gdynia-Kosakowo dysponował atrakcyjną ofertą wynikającą z jednej strony z bezpośredniej sprzedaży paliwa (bez udziału operatora zewnętrznego), a z drugiej strony z planowanego powołania własnych służb żeglugi powietrznej.

148    Zgodnie z motywem 184 zaskarżonej decyzji, projekty dotyczące bezpośredniej sprzedaży paliwa i oferowania usług nawigacyjnych przez port lotniczy Gdynia-Kosakowo nie zostały uwzględnione w analizie z 2010 r. ani w analizach z 2011 r. i z 2012 r. W szczególności z motywu 115 zaskarżonej decyzji wynika, że projekty te zostały przedstawione Komisji po raz pierwszy w formie ustnej podczas spotkania, które odbyło się w dniu 26 listopada 2013 r. Jeśli chodzi o bezpośrednią sprzedaż paliw, to zgodnie z motywem 70 zaskarżonej decyzji władze polskie przyznały w toku postępowania administracyjnego, że wszystkie analizy dotyczące kryterium prywatnego inwestora przewidywały sprzedaż paliwa przez operatora zewnętrznego. W pkt 80 odpowiedzi na skargę Komisja przytacza fragment pisma z dnia 3 grudnia 2013 r., w którym władze polskie wyjaśniły, po wspomnianym wyżej spotkaniu z dnia 26 listopada 2013 r., że w analizie z 2012 r. przyjęto, iż baza paliw zostanie wybudowana, ale ze względów ostrożnościowych obliczenia zostały dokonane przy założeniu, że dostawy paliwa będą realizowane przez osoby trzecie, przy czym za każdy litr paliwa sprzedawanego spółce PLGK pobierana będzie marża. Co się tyczy usług nawigacyjnych, z uwag przedstawionych przez władze polskie w toku postępowania administracyjnego (motyw 74 zaskarżonej decyzji) wynika, że spółka PLGK miała zamiar sama oferować takie usługi.

149    Skarżące nie kwestionują okoliczności wskazanych w pkt 148 powyżej. Wynika z tego, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 107 i 120 powyżej Komisja słusznie uznała, iż w ramach analizy kryterium prywatnego inwestora nie mogła ona uwzględnić dodatkowych źródeł przychodów spółki PLGK ani atrakcyjnych stawek opłaty terminalowej czy opłaty za dostawę paliwa, ponieważ elementy te nie mogły uzasadniać decyzji gmin Gdynia i Kosakowo o zainwestowaniu w sporny środek.

150    Po trzecie, skarżące zarzucają Komisji, że nie uwzględniła różnych atutów portu lotniczego Gdynia-Kosakowo uzasadniających jego zdolność do przyciągnięcia nowego, znacznego ruchu lotniczego. Atuty te polegają w szczególności na możliwości zaoferowania przedsiębiorstwom lotniczym atrakcyjnych godzin operacji lotniczych z bardzo małym wyprzedzeniem, na atrakcyjnej lokalizacji ze względu na bliskość portu morskiego i przyszłej strefy przemysłowej oraz korzystny mikroklimat, na atrakcyjnym poziomie opłat lotniskowych stosowanych w dziedzinie lotnictwa ogólnego, na dostępności już istniejącej infrastruktury, a w szczególności dwóch pasów startowych, podczas gdy port lotniczy w Gdańsku dysponuje tylko jednym pasem, oraz na możliwości współużytkowania lotniska ze stroną wojskową.

151    Co się tyczy dostępności infrastruktury lotniska wojskowego i możliwości pokrycia przez państwo kosztów operacyjnych wynikających z działalności wojskowej, z motywu 66 zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem władz polskich, analiza z 2012 r. nie uwzględnia udziału wojska w kosztach operacyjnych portu lotniczego i że warunki współużytkowania tego portu lotniczego nie zostały jeszcze ustalone z wojskiem. W tym kontekście Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając w motywach 180 i 181 zaskarżonej decyzji, że w braku uzgodnionego klucza podziału i ilościowego określenia obniżki kosztów, prywatny inwestor nie uwzględniłby tego czynnika w swej ocenie rentowności projektu.

152    Jeśli chodzi o inne elementy, na które powołują się skarżące twierdząc, że Komisja nie dokonała całościowej oceny sytuacji, instytucja ta podnosi, że nie zostały one podniesione w toku postępowania administracyjnego. Nawet przy założeniu, że zostały one uwzględnione w decyzji o zainwestowaniu w sporny środek i że Komisja powinna była je uwzględnić w zaskarżonej decyzji, nie wystarczają one do podważenia wniosku Komisji. Korzyść dotycząca godzin operacji lotniczych jest bowiem związana z rozpoczęciem działalności portu lotniczego Gdynia-Kosakowo. Wpływ atutu w postaci niskiego poziomu opłat w sektorze lotnictwa ogólnego, nawet gdyby został dowiedziony, jest względny, zważywszy na niewielki udział tej działalności w całkowitych zasobach tego portu lotniczego. To samo dotyczy bliskości portu morskiego, ponieważ odległość między portem lotniczym Gdynia-Kosakowo i portem lotniczym w Gdańsku wynosi około 25 km. W każdym razie wszystkie te elementy wymienione w pkt 150 powyżej nie są w stanie podważyć faktu, że, po pierwsze, przez cały okres realizacji projektu (czyli do 2040 r.) skumulowane zdyskontowane przepływy pieniężne będą ujemne, po drugie, władze polskie nie przeprowadziły żadnego testu wrażliwości, po trzecie, opłaty pobierane przez port lotniczy Gdynia-Kosakowo sytuują się na poziomie wyższym niż w konkurencyjnym względem niego porcie lotniczym w Gdańsku, po czwarte, projekt staje się rentowny po zakończeniu planowanej inwestycji jedynie dzięki wartości końcowej projektu, która jest niemiarodajna, w szczególności ze względu na fakt, że grunty i infrastruktura pozostają własnością Skarbu Państwa i muszą zostać zwrócone po zakończeniu projektu.

153    W trzeciej kolejności skarżące podnoszą, że wniosek Komisji dotyczący zbyt wysokiej długoterminowej stopy wzrostu jest arbitralny i nieuzasadniony, a przynajmniej niewystarczająco uzasadniony.

154    W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała kwestionowany akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a sądowi Unii – dokonać jej kontroli. Nie wymaga się, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Komisja/Hiszpania i in., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).

155    W niniejszym przypadku, z zaskarżonej decyzji, a w szczególności z motywów 153–155 dotyczących kryterium prywatnego inwestora w świetle analizy z 2010 r., wynika, że Komisja uznała, iż stopa wzrostu przyjęta w długim okresie (czyli po 2040 r.) oznacza, że port lotniczy będzie się w dalszym ciągu rozwijał, a jednocześnie wartość końcową obliczono na moment oczekiwanego osiągnięcia dojrzałości przez przedsiębiorstwo. W tym kontekście Komisja wyjaśniła, że stopa wzrostu dojrzałych przedsiębiorstw powinna być niższa od średniej stopy wzrostu całej gospodarki. Komisja podniosła również, że władze polskie nie wskazały, na jakiej podstawie przyjęły wspomnianą stopę wzrostu w bardzo długim okresie. Poza tym Komisja stwierdziła, że z uwagi na długość okresu objętego prognozami i odległą datę obliczonej wartości końcowej rozważny inwestor przeprowadziłby testy wrażliwości, co w tym wypadku nie miało miejsca. Wreszcie Komisja podkreśliła różnice, jakie istniały w odniesieniu do okresu przyjętego do obliczenia wartości końcowej projektu (a zatem stadium dojrzałości działalności gospodarczej) między analizą z 2010 r. (gdzie przewidywaną datą jest 2040 r.) i analizą z 2012 r. (gdzie przewidywaną datą jest 2030 r.).

156    Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzą skarżące, dokonana przez Komisję ocena poziomu długoterminowej stopy wzrostu jest wystarczająco uzasadniona.

157    Z uwagi na treść argumentacji skarżących można również uznać, że podważają one zasadność dokonanej przez Komisję oceny dotyczącej długoterminowej stopy wzrostu. Skarżące utrzymują, że wskaźnik wzrostu produktu krajowego brutto (PKB) Polski jest najbardziej obiektywnym punktem odniesienia i że w sektorze regionalnych portów lotniczych, w szczególności w województwie pomorskim, a zwłaszcza w regionie Trójmiasta (Polska), które tworzą trzy główne miasta: Gdańsk, Sopot (Polska) i Gdynia, przewidywany był dynamiczny rozwój. Powołują się one również na stopę długoterminowego wzrostu przyjętą w analizie z 2012 r., niższą niż stopa przyjęta w analizie z 2010 r., i podnoszą, że w każdym wypadku projekt pozostawał rentowny przy założeniu, że stabilna roczna stopa wzrostu wyniesie przynajmniej 2,3%.

158    W tym względzie, jak stwierdzono w pkt 123 powyżej, Komisja słusznie oparła swą ocenę na analizie z 2010 r. Ponadto żaden z dowodów przedstawionych przez skarżące nie umożliwia wykazania oczywistego błędu w ocenie Komisji, zważywszy, że z jednej strony stopa wzrostu przyjęta w długim okresie czasu nie była uzasadniona, a z drugiej strony prowadziła ona do wniosku, że po osiągnięciu dojrzałości port lotniczy będzie się w dalszym ciągu rozwijał. W pkt 81 skargi skarżące same zresztą przyznały, że przyjęcie w tak długiej perspektywie stopy długoterminowego wzrostu na poziomie przewyższającym inflację nie może istotnie być uznane za podejście ostrożnościowe, nawet jeżeli stopa ta nie przewyższa prognozowanej średniej stopy wzrostu całej gospodarki. Ponadto należy zauważyć, że z danych przedstawionych w postępowaniu przez gminę Gdynia wynika, iż średni wzrost PKB dla Polski w latach 2010–2020 oraz w latach 2020–2030 powinien być znacznie niższy od stopy wzrostu przyjętej dla spółki PLGK.

159    Co więcej, bezsporne jest to, że przez cały okres realizacji projektu (czyli do 2040 r.) przepływy pieniężne, w ujęciu zdyskontowanym, pozostaną ujemne, a projekt będzie rentowny jedynie dzięki swej zaktualizowanej wartości końcowej. Tymczasem nawet przy założeniu, że Komisja powinna była uwzględnić stopę długoterminowego wzrostu przyjętą w analizie z 2012 r., nie popełniła ona oczywistego błędu w ocenie, uznając, że końcowa wartość projektu nie jest wiarygodna. W motywie 135 zaskarżonej decyzji instytucja ta wyjaśnia bowiem, że grunt, na którym znajduje się lotnisko wojskowe, został użyczony przez Skarb Państwa gminie Kosakowo na okres 30 lat, który upłynie we wrześniu 2040 r., z kolei gmina Kosakowo wydzierżawiła ten grunt spółce PLGK. Zgodnie z prawem polskim infrastruktura wybudowana przez tę spółkę pozostaje własnością Skarbu Państwa. Zawarta ze Skarbem Państwa umowa użyczenia nie przewiduje ani zwrotu dokonanych inwestycji, ani klauzuli automatycznego przedłużenia okresu obowiązywania umowy. W związku z tym Komisja miała podstawy, by uznać, że wartość końcowa portu lotniczego, określona przy założeniu kontynuowania jego eksploatacji przez czas nieokreślony, była „najprawdopodobniej znacznie zawyżona”.

160    W czwartej kolejności, w replice spółka PLGK podnosi, że w celu przeprowadzenia analizy istnienia korzyści należy dokonać rozróżnienia pomiędzy działalnością polegającą na budowie infrastruktury lotniskowej a działalnością polegającą na jej eksploatacji oraz uwzględnić ich odpowiedni kontekst. Spółka ta zarzuca zatem Komisji, że nie wzięła pod uwagę faktu, iż nie jest ona właścicielem ani gruntu, ani infrastruktury. Zarzuca ona również Komisji, że nie przeanalizowała istnienia korzyści w odniesieniu do transakcji przeprowadzonych przez gminę Kosakowo, w szczególności przekształcenia wierzytelności w udziały w spółce PLGK.

161    W tym względzie, z jednej strony, argument spółki PLGK dotyczący koniecznego rozróżnienia, na potrzeby analizy istnienia korzyści, między stworzeniem infrastruktury lotniskowej a jej eksploatacją wynika z mylnego określenia charakteru przyznanej tej spółce korzyści. Korzyść ta polega na finansowaniu poprzez wniesienie do tej spółki wkładów kapitałowych, a nie na prawie do eksploatacji portu lotniczego Gdynia-Kosakowo.

162    Należy również zaznaczyć, że budowa infrastruktury lotniskowej przez podmiot zarządzający portem lotniczym w celu jej wykorzystania na zasadach komercyjnych stanowi działalność gospodarczą, której nie można oddzielić od eksploatacji tej infrastruktury przez podmiot nią zarządzający (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisja, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, pkt 43, 44). W niniejszej sprawie spółce PLGK powierzono zarówno zadanie wybudowania infrastruktury niezbędnej do przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy, jak i zadanie eksploatacji portu lotniczego Gdynia-Kosakowo. Wynika to jasno z umowy wspólników z dnia 11 marca 2011 r. oraz z pisma z dnia 7 września 2012 r., w drodze którego sporny środek został zgłoszony Komisji. W celu realizacji swego przedmiotu działalności, spółka PLGK skorzystała ze spornego środka polegającego na finansowaniu, po pierwsze, inwestycji koniecznych do tego przekształcenia, a po drugie, części kosztów operacyjnych przyszłego cywilnego portu lotniczego.

163    Wynika z tego, że Komisja słusznie przeanalizowała korzyść przyznaną spółce PLGK w świetle wkładów wniesionych przez jej dwóch wspólników publicznych w celu realizacji projektu przekształcenia lotniska, przy czym nie musiała ona uwzględniać okoliczności, że spółka ta nie jest właścicielem ani gruntu, ani infrastruktury.

164    Ponadto, ponieważ korzyść przyznana spółce PLGK nie polegała na przyznaniu prawa do eksploatacji portu lotniczego, skarżące nie mają podstaw, by twierdzić, że Komisja powinna była zbadać, czy prawo do eksploatacji zostało przyznane po cenie niższej od ceny rynkowej. W konsekwencji argument zawarty w uwagach skarżących w przedmiocie wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym, oparty na niemającym zastosowania ratione temporis zawiadomieniu Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a w szczególności na pkt 223 tego zawiadomienia dotyczącym przyznania prawa do eksploatacji infrastruktury po cenie niższej od ceny rynkowej, należy oddalić bez potrzeby orzekania w przedmiocie jego dopuszczalności.

165    Z drugiej strony, jeśli chodzi o przekształcenie części wierzytelności czynszowej przysługującej gminie Kosakowo względem spółki PLGK w udziały w tej spółce, należy zauważyć, że przekształcenie to zostało ocenione przez Komisję jako stanowiące część zasobów państwowych oddanych do dyspozycji spółki PLGK (motywy 109–111 zaskarżonej decyzji) i jako przyznające jej korzyść gospodarczą, ponieważ kryterium prywatnego inwestora nie zostało spełnione.

166    Należy zaznaczyć, że Sąd uznał już, iż podwyższenie kapitału dokonane w drodze zrzeczenia się wierzytelności może być przedmiotem analizy w świetle kryterium prywatnego inwestora w celu ustalenia, czy owo podwyższenie kapitału stanowiło pomoc państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2009 r., EDF/Komisja, T‑156/04, EU:T:2009:505, pkt 246–251).

167    Spółka PLGK nie wyjaśnia, z jakich powodów Komisja powinna była potraktować odrębnie z jednej strony wkłady kapitałowe wniesione przez gminę Gdynia, a z drugiej strony przekształcenie części wierzytelności czynszowej gminy Kosakowo w udziały w tej spółce, skoro sporny środek dotyczy jednego i tego samego projektu przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy, finansowanego z zasobów państwowych i zgłoszonego Komisji w ramach jednego i tego samego zgłoszenia.

168    Ponadto w zakresie, w jakim spółka PLGK utrzymuje zasadniczo, że Komisja nie zbadała, czy przekształcenie wierzytelności w udziały stanowiło korzyść w świetle kryterium prywatnego inwestora zastosowanego tylko do tej transakcji, w sytuacji gdy nie wspomniano o niej w analizie z 2010 r., należy stwierdzić, że chociaż analiza ta dotyczyła finansowania tego projektu przez gminę Gdynia i miała tym samym na celu zbadanie, czy wkłady kapitałowe zostały wniesione przez tę gminę na normalnych warunkach rynkowych, to jednak potencjał rozwojowy portu lotniczego Gdynia-Kosakowo zbadano w tej analizie w szczególności w kontekście rozwoju ruchu lotniczego w Polsce i znaczenia lotnictwa ogólnego dla tego portu lotniczego. W owej analizie określono stopę zwrotu omawianego projektu w świetle prognoz przychodów, a także kosztów inwestycyjnych i operacyjnych w latach 2010–2040. Analiza ta dotyczyła zatem rentowności inwestycji koniecznych do uruchomienia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo i rozpoczęcia jego eksploatacji. W związku z tym okoliczność, że w analizie z 2010 r. nie odniesiono się do wkładów gminy Kosakowo wynikających z przekształcenia wierzytelności w udziały w spółce PLGK, nie może pozbawić tego dokumentu znaczenia dla zastosowania kryterium prywatnego inwestora do całości finansowania spornego środka. Należy również przypomnieć, że analiza ta była jedyną analizą dostępną przed rozpoczęciem finansowania omawianego projektu.

169    Wobec powyższego zastrzeżenie trzecie należy oddalić w całości, bez konieczności badania dopuszczalności argumentów spółki PLGK przedstawionych w replice.

170    Ze wszystkich powyższych względów część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić.

 W przedmiocie części drugiej, odnoszącej się zasadniczo do braku uzasadnienia oraz braku wystarczającego dowodu zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową

171    Skarżące kwestionują wniosek Komisji, że sporny środek doprowadzi do zakłócenia konkurencji i  będzie miał wpływ na wymianę handlową. W szczególności twierdzą one, że wniosek ten nie jest poparty wystarczającym uzasadnieniem ani dowodami. Komisja nie może kierować się tylko wielkością pomocy, powołując się na progi, ale powinna przeprowadzić analizę ekonomiczną jej oddziaływania. W tym zakresie Komisja powinna wykazać, opierając się na konkretnych okolicznościach sprawy, że zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową są znaczne. W niniejszej sprawie tak nie jest, a sądy Unii odrzuciły już tezę, którą Komisja przedstawiła w zaskarżonej decyzji. Ponadto wysiłki Komisji powinny koncentrować się na dużych portach lotniczych, a wspieranie małych lotnisk regionalnych powinno zostać wyłączone z zakresu stosowania pomocy państwa. Każda inna interpretacja oznacza, że wytyczne wykraczają poza zakres traktatu. Wreszcie oferta handlowa portu lotniczego Gdynia-Kosakowo różni się od oferty portu lotniczego w Gdańsku, co ten ostatni potwierdził.

172    Komisja utrzymuje, że argumenty przedstawione na poparcie części drugiej badanego zarzutu są w części bezskuteczne, a w części bezzasadne.

173    Na wstępie należy przypomnieć, że w świetle obowiązku uzasadnienia, o którym przypomniano w pkt 154 powyżej, Komisja powinna wskazać powody, dla których uznaje, że dany środek jest objęty zakresem zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE. W tym względzie nawet w przypadkach, w których z okoliczności przyznania pomocy wynika, że może ona wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję czy też grozić jej zakłóceniem, Komisja musi w uzasadnieniu swej decyzji co najmniej powołać się na te okoliczności (zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Komisja/Hiszpania i in., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo).

174    Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do celów zakwalifikowania działania krajowego jako pomocy państwa nie jest konieczne stwierdzenie faktycznego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, lecz jedynie zbadanie, czy pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i zakłócać konkurencję (zob. wyrok z dnia 26 października 2016 r., Orange/Komisja, C‑211/15 P, EU:C:2016:798, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).

175    Co się tyczy konkretnie przesłanki wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, w sytuacji gdy pomoc przyznana przez państwo członkowskie wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących z nim w owej wymianie, należy uznać, że ma ona wpływ na tę wymianę (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r., Cassa di Risparmio di Firenze i in., C‑222/04, EU:C:2006:8, pkt 141 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie nie jest konieczne, aby przedsiębiorstwo będące beneficjentem samo uczestniczyło w wymianie handlowej między państwami członkowskimi. Jeżeli bowiem państwo członkowskie przyznaje pomoc przedsiębiorstwu, działalność krajowa może być przez to utrzymana lub zwiększona z tym skutkiem, że zmniejszą się szanse wejścia na rynek tego państwa członkowskiego przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich (zob. wyroki: z dnia 10 stycznia 2006 r., Cassa di Risparmio di Firenze i in., C‑222/04, EU:C:2006:8, pkt 143 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 21 grudnia 2016 r., Vervloet i in., C‑76/15, EU:C:2016:975, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).

176    W odniesieniu do przesłanki zakłócenia konkurencji należy przypomnieć, że pomoc mająca na celu uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które w normalnych warunkach musiałoby ono ponosić w ramach zwykłego zarządu lub zwykłej działalności, zakłóca co do zasady warunki konkurencji (zob. wyrok z dnia 26 października 2016 r., Orange/Komisja, C‑211/15 P, EU:C:2016:798, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).

177    W niniejszej sprawie Komisja przypomniała przede wszystkim orzecznictwo, w myśl którego, jeśli pomoc finansowa przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących w wymianie handlowej między państwami członkowskimi, należy uznać, że pomoc ta ma wpływ na ową wymianę. Komisja wskazała następnie, że sporne środki wzmacniają pozycję gospodarczą spółki PLGK, ponieważ operator portu lotniczego będzie mógł rozpocząć swoją działalność bez ponoszenia kosztów inwestycji i kosztów operacyjnych nieodłącznie związanych z tą działalnością. Komisja wskazała ponadto, że konkurencja ma miejsce z jednej strony między portami lotniczymi dążącymi do przyciągnięcia przewoźników lotniczych oraz związanego z nimi ruchu lotniczego (pasażerskiego i towarowego), a z drugiej strony między operatorami portów lotniczych, którzy mogą konkurować ze sobą o powierzenie im zarządzania danym portem lotniczym. Komisja uznała wreszcie, że szczególnie w przypadku przewoźników niskokosztowych także porty lotnicze, które nie znajdują się w tym samym obszarze ciążenia i położone są w różnych państwach członkowskich, mogą konkurować ze sobą o przyciągnięcie tych przewoźników. Komisja zauważyła również, że prognozuje się, iż w 2030 r. port lotniczy Gdynia-Kosakowo obsłuży nawet milion pasażerów. Instytucja ta dodała, że zgodnie z pkt 40 wytycznych z 2005 r. wyłączenie małych portów lotniczych z zakresu zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE nie jest możliwe, oraz wskazała, że mogą one konkurować z innymi małymi portami lotniczymi o przyciągnięcie przede wszystkim lotów czarterowych i przewoźników niskokosztowych. Komisja uznała, że sporne środki zakłócają konkurencję lub grożą jej zakłóceniem oraz wywierają wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (motywy 187–190 zaskarżonej decyzji).

178    Prawdą jest, że uzasadnienie Komisji przedstawione w pkt 176 powyżej jest zwięzłe. Jednakże uzasadnienie to, rozważane całościowo w połączeniu z elementami dotyczącymi sytuacji portów lotniczych, które mogą stanowić konkurencję dla portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, ukazuje w sposób wystarczająco jasny rozumowanie Komisji. U podstaw tego rozumowania leży okoliczność, że przyznanie spółce PLGK pomocy polega na zmniejszeniu kosztów inwestycyjnych i kosztów operacyjnych związanych z jej działalnością gospodarczą, w sytuacji gdy spółka ta będzie konkurentem dla innych spółek, które mogą uczestniczyć w wymianie handlowej między państwami członkowskimi lub które znajdują się w innych państwach członkowskich. Komisja zwróciła również uwagę na liczbę pasażerów, jaką docelowo ma obsługiwać port lotniczy Gdynia-Kosakowo.

179    Wobec powyższego zastrzeżenie dotyczące niewystarczającego uzasadnienia należy oddalić jako bezzasadne.

180    Co się tyczy zasadności oceny Komisji, należy zaznaczyć, że sporne środki wzmacniają pozycję gospodarczą spółki PLGK, ponieważ operator portu lotniczego będzie mógł rozpocząć swą działalność bez konieczności ponoszenia związanych z nią kosztów inwestycyjnych i operacyjnych, jak wskazała Komisja.

181    Ponadto Komisja słusznie uznała, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo i port lotniczy w Gdańsku, oddalone od siebie o około 25 km, mają prowadzić działalność w tym samym sektorze (obsługa przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych), mają „ten sam obszar ciążenia” oraz istnieje między nimi „konkurencja cenowa” (motywy 136, 137, 145 zaskarżonej decyzji). Okoliczność, że chodzi tu o odrębne kategorie portów lotniczych w rozumieniu wytycznych z 2005 r., czyli o port lotniczy kategorii D (obsługujący poniżej 1 mln pasażerów rocznie) w przypadku portu lotniczego Gdynia-Kosakowo i o port lotniczy kategorii C (obsługujący między 1 a 5 mln pasażerów rocznie) w przypadku portu lotniczego w Gdańsku, jest w tym względzie bez znaczenia. Komisja wskazała również na obecność dwóch innych regionalnych portów lotniczych położonych w odległości 196 i 296 km od portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, w odniesieniu do których dokonała ona porównania wysokości opłat (motyw 146 zaskarżonej decyzji).

182    Z informacji zawartych w zaskarżonej decyzji wynika zatem, że sporny środek ma na celu uwolnienie spółki PLGK od kosztów, które musiałaby ona normalnie ponieść w ramach bieżącego zarządu lub swej zwykłej działalności, a zatem środek ten może zakłócać warunki konkurencji.

183    Jeśli chodzi o wpływ na wymianę handlową, port lotniczy Gdynia-Kosakowo bezpośrednio konkuruje w szczególności z portem lotniczym w Gdańsku, który uczestniczy w wymianie handlowej między państwami członkowskimi. Z przypisu 8 zawartego w motywie 19 zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że osiem przedsiębiorstw lotniczych oferuje regularne usługi lotnicze z portu lotniczego w Gdańsku, w tym kilka przedsiębiorstw, które nie mają siedziby w Polsce (Wizz Air, Ryanair, Lufthansa, SAS, Air Berlin i Norwegian). W motywie 215 zaskarżonej decyzji Komisja wskazuje również, że port lotniczy w Gdańsku oferuje ponad 40 połączeń krajowych i międzynarodowych. Ponadto, jak podnosi Komisja, prognozowano, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo obsłuży do 1 mln pasażerów w 2030 r. Taka liczba nie tyko nie jest znikoma, ale pozwala przypuszczać, że część tych pasażerów będzie przybywać z portów lotniczych położonych w innych państwach członkowskich lub udawać się do takich portów, w szczególności w świetle planów portu lotniczego Gdynia-Kosakowo zmierzających do przyciągnięcia przewoźników niskokosztowych lub lotów czarterowych. Skarżące same zresztą wskazały w swych pismach dotyczących zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo miał w szczególności na celu zwiększenie atrakcyjności Pomorza dla turystów zagranicznych.

184    Wreszcie sektor transportu lotniczego w Unii jest sektorem zliberalizowanym. Tymczasem okoliczność, że dany sektor gospodarki został zliberalizowany na poziomie Unii, może oznaczać faktyczny lub potencjalny wpływ pomocy na konkurencję, jak i na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r., Cassa di Risparmio di Firenze i in., C‑222/04, EU:C:2006:8, pkt 142 i przytoczone tam orzecznictwo).

185    Wynika z tego, że skarżące nie mają podstaw, by twierdzić, iż stanowisko Komisji opiera się na domniemaniach i że instytucja ta nie wykazała, iż określone w art. 107 ust. 1 TFUE przesłanki dotyczące zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową zostały spełnione w okolicznościach niniejszej sprawy.

186    Pozostałe argumenty przytoczone przez skarżące nie wystarczają do podważenia tego wniosku.

187    Jako że port lotniczy Gdynia-Kosakowo jest niewielki, należy przypomnieć, że ani stosunkowo nieduża wielkość pomocy, ani stosunkowo mały rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem nie wykluczają a priori możliwości wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo). Jak podnoszą skarżące, w pkt 39 wytycznych z 2005 r. faktycznie wskazano, że „[f]inansowanie przyznane na rzecz małych regionalnych portów lotniczych (kategoria D) niesie ze sobą mniejsze ryzyko zakłócenia konkurencji lub wywarcia na wymianę wpływu sprzecznego ze wspólnym interesem”. Jednakże w pkt 40 tych wytycznych dodano natychmiast, że „[p]oza tymi bardzo ogólnymi uwagami, niemożliwe jest ustalenie metodologii dostosowanej do wszystkich możliwych sytuacji, zwłaszcza jeśli chodzi o porty lotnicze kategorii C i D” oraz że w tym kontekście „wszelkie środki, które mogłyby stanowić pomoc państwa na rzecz portu lotniczego, powinny być zgłaszane, aby można było zbadać ich wpływ na konkurencję i wymianę między państwami członkowskimi lub [w stosownym wypadku] stwierdzić ich zgodność”. Wytyczne z 2005 r. przewidują więc zindywidualizowane badanie pomocy przyznanej małym portom lotniczym, a zatem nie można wykluczyć, że taka pomoc może mieć wpływ na konkurencję lub wymianę handlową między państwami członkowskimi.

188    Ponadto, jak podnosi Komisja w duplice, a także biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w pkt 182 powyżej, okoliczność, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo nie konkuruje z małymi portami lotniczymi położonymi w innych państwach członkowskich, nie może podważyć wniosku Komisji dotyczącego wpływu na wymianę handlową.

189    Co więcej, w zakresie w jakim skarżące podnoszą, że zaskarżona decyzja jest świadectwem nieproporcjonalnej ingerencji Komisji w wykonywanie uprawnień administracji lokalnej i że  instytucja ta powinna skoncentrować swe wysiłki na dużych portach lotniczych, należy stwierdzić, że argument ten odnosi się do celowości kontroli sprawowanej przez Komisję, a nie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i, jako bezskuteczny, należy go oddalić.

190    Wreszcie w zakresie, w jakim skarżące powołują się na okoliczność, że w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r. skierowanym do władz polskich nawet port lotniczy w Gdańsku reprezentowany przez członków zarządu, uznał, iż port lotniczy Gdynia-Kosakowo z nim nie konkuruje, należy zauważyć, że pismo to zostało sporządzone w kontekście europejskiego finansowania rozbudowy infrastruktury portu lotniczego w Gdańsku. Ponadto, jak podnosi Komisja w duplice, odpowiedź portu lotniczego w Gdańsku, który nie jest wspólnikiem spółki PLGK, jest oparta na informacjach, którym przeczą dane przedstawione w analizach z lat 2010 i 2011. W tym kontekście wspomniane pismo nie jest w stanie podważyć stwierdzenia, zgodnie z którym oba porty lotnicze będą ze sobą konkurowały w sektorze lotów czarterowych i niskokosztowych, a tym samym wniosku Komisji co do wpływu na konkurencję i wymianę handlową.

191    Z tych względów część drugą zarzutu pierwszego należy oddalić, jako że opiera się ona w części na argumencie bezskutecznym, a w części na argumentach bezzasadnych.

 W przedmiocie części trzeciej, odnoszącej się zasadniczo do naruszenia art. 107 TFUE i zasady pewności prawa

192    Skarżące utrzymują, że inwestycja polegająca na rozbudowie i powiększeniu infrastruktury lotniska, które jeszcze nie funkcjonuje, nie wchodzi w zakres pomocy państwa, ale jest elementem regionalnej polityki gospodarczej. W tym względzie w wytycznych z 2005 r., które przewidują, że udostępnienie infrastruktury lotniskowej operatorowi lotniska wchodzi w zakres pomocy państwa, dokonano zmiany filozofii w stosunku do wytycznych Komisji w sprawie stosowania art. 92 i 93 traktatu WE oraz art. 61 porozumienia EOG do pomocy państwa w sektorze lotnictwa (Dz.U. 1994, C 350, s. 5, zwanych dalej „wytycznymi z 1994 r.”), które wytyczne z 2005 r. uzupełniają. Według skarżących ta nowa filozofia nie znajdowała jednak oparcia w orzecznictwie wcześniejszym niż wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r. Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisja (C‑288/11 P, EU:C:2012:821). Ponieważ w dniu ogłoszenia tego wyroku sporne inwestycje były już w trakcie realizacji, Komisja powinna była przyjąć interpretację wynikającą z wytycznych z 1994 r. Przyjęcie innej wykładni prowadzi do naruszenia zasad pewności prawa.

193    Komisja odpiera argumentację skarżących, podnosząc, że jest ona sprzeczna z orzecznictwem.

194    W tym względzie w motywie 101 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego i sposobu jego finansowania i że za działalność gospodarczą uznaje się każdą działalność polegającą na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku. W motywach 102 i 103 zaskarżonej decyzji Komisja przypomniała również, że eksploatacja w celach komercyjnych infrastruktury portowej lub lotniskowej oraz budowa takiej infrastruktury w zamiarze jej eksploatacji do celów komercyjnych stanowią działalność gospodarczą. Komisja wywnioskowała z tego, że w zakresie, w jakim spółka PLGK będzie eksploatować infrastrukturę, o której mowa w niniejszej sprawie, na zasadach komercyjnych, pobierając opłaty z tytułu korzystania z niej, spółkę tę należy uznać za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

195    W pierwszej kolejności, chociaż skarżące podnoszą, że inwestycja w infrastrukturę portu lotniczego Gdynia-Kosakowo stanowi środek regionalnej polityki gospodarczej, to jednak same przyznają, że komercyjna eksploatacja i budowa infrastruktury lotniskowej w celu takiej eksploatacji stanowi działalność gospodarczą (zob. wyrok z dnia 20 września 2019 r., Havenbedrijf Antwerpen i Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Komisja, T‑696/17, EU:T:2019:652, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisja, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, pkt 40–43). W niniejszej sprawie skarżące nie kwestionują tego, że przedmiotowa infrastruktura lotniskowa powinna być eksploatowana przez spółkę PLGK na zasadach komercyjnych. W związku z tym okoliczność, że budowa tej infrastruktury została uwzględniona przy dokonywaniu jej kwalifikacji jako pomocy państwa, nie jest obarczona żadnym błędem.

196    W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące naruszenia zasady pewności prawa, należy przypomnieć, że zasada ta, która jest ogólną zasadą prawa Unii, wymaga, aby przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a jej celem jest zapewnienie przewidywalności sytuacji i stosunków prawnych podlegających prawu Unii (wyrok z dnia 15 lutego 1996 r., Duff i in., C‑63/93, EU:C:1996:51, pkt 20).

197    W tym względzie skarżące nie kwestionują faktu, że wytyczne z 2005 r. miały zastosowanie ratione temporis. Twierdzą one, że wytyczne te – jeśli chodzi o stanowisko przyjęte w dziedzinie inwestycji w infrastrukturę – nie były zgodne z wytycznymi z 1994 r., które uzupełniały. Zdaniem skarżących, wobec zaistnienia takiej sprzeczności i w sytuacji gdy wspomniane stanowisko Komisji zostało potwierdzone przez orzecznictwo Unii dopiero w 2012 r., w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisja (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), w momencie gdy sporne inwestycje zostały już poczynione, Komisja powinna była zastosować wytyczne z 1994 r.

198    Tymczasem z zaskarżonej decyzji wynika, że uwzględniając budowę infrastruktury lotniskowej przy kwalifikacji jako pomoc państwa, Komisja zastosowała art. 107 ust. 1 TFUE w wykładni nadanej mu w orzecznictwie Unii, a nie wytyczne z 2005 r. (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisja, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, pkt 63, 64). Wynika z tego, że zastrzeżenie dotyczące niezgodnego z prawem zastosowania wytycznych z 2005 r. jest bezskuteczne i z tego powodu należy je oddalić.

199    W każdym wypadku zastrzeżenie to jest bezzasadne. Jak bowiem podnoszą skarżące, wytyczne z 2005 r., które miały na celu właśnie przedstawienie wykładni Komisji w odniesieniu do stosowania art. 107 TFUE w rozpatrywanym sektorze, jedynie uzupełniały – a nie zastępowały – wytyczne z 1994 r. Te wcześniejsze wytyczne zawierały zasadniczo uregulowania dotyczące warunków przyznawania pomocy państwa przedsiębiorstwom lotniczym i wyłączały z zakresu kontroli Komisji na podstawie postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa w szczególności realizację projektów z zakresu infrastruktury lotniskowej ze względu na to, że stanowi ona środek polityki gospodarczej (zob. pkt 12 wytycznych z 1994 r.). Jak wynika z pkt 19 wytycznych z 2005 r., uzupełniły one wytyczne z 1994 r., w szczególności poprzez uściślenie, w jaki sposób reguły konkurencji powinny być stosowane do sposobów finansowania portów lotniczych, w tym finansowania budowy infrastruktury i wyposażenia portów lotniczych, które było dotąd wyłączone z zakresu pojęcia pomocy państwa. W związku z tym skarżące nie mają podstaw by twierdzić, że wytyczne te są wewnętrznie sprzeczne. Ponadto zostały one przyjęte i opublikowane przed podjęciem przez władze polskie decyzji o dokonaniu inwestycji, o których mowa w niniejszej sprawie.

200    Wynika z tego, że zastrzeżenie dotyczące naruszenia zasady pewności prawa należy oddalić jako bezskuteczne, a w każdym razie jako bezzasadne.

201    W konsekwencji należy oddalić część trzecią zarzutu pierwszego, a w związku z tym cały zarzut pierwszy.

 W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego zasadniczo na naruszeniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, art. 296 TFUE oraz zasady równego traktowania

202    Skarżące zarzucają Komisji, że nie zbadała w sposób staranny i bezstronny wszystkich istotnych elementów sprawy ani oraz że nie przedstawiła wystarczającego uzasadnienia w odniesieniu do oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Według nich zaskarżona decyzja stanowi przykład „nadregulacji” ze strony Komisji oraz – w świetle stanowiska, jakie Komisja prezentowała w innych sprawach – przejaw naruszenia zasady równego traktowania.

203    W szczególności, co się tyczy celu interesu ogólnego, skarżące zwracają uwagę na wkład portu lotniczego Gdynia-Kosakowo w tworzenie miejsc pracy i generowanie przychodów, a także na jego zdolność do generowania rozwoju turystyki w regionie. Co więcej, Komisja nie uwzględniła pewnych istotnych elementów świadczących o tym, że rozpatrywana inwestycja służy realizacji celów leżących w ogólnym interesie gospodarczym. Skarżące powołują się w tym względzie na rozwój trójmiejskiego obszaru metropolitalnego, wzajemne uzupełnianie się portu lotniczego Gdynia-Kosakowo i portu lotniczego w Gdańsku, strategię rozwoju infrastruktury lotniskowej poprzez wykorzystanie lotnisk wojskowych do celów cywilnych, której to strategii polskie władze przypisują zasadnicze znaczenie, a także względy bezpieczeństwa związane z odmiennym mikroklimatem Gdyni i Gdańska. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii skarżące przedstawiły w replice różne dokumenty mające potwierdzać korzystne z punktu widzenia warunków meteorologicznych usytuowanie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo.

204    Ponadto skarżące odpierają twierdzenie, że rozpatrywana inwestycja jest nieproporcjonalna w stosunku do realizowanego celu. Inwestycja ta jest odpowiedzią na wzrost ruchu lotniczego w Polsce, a w szczególności w regionie Pomorza, zaś jej koszt jest znacznie niższy niż koszt wybudowania nowego portu lotniczego. Według skarżących Komisja nie wzięła pod uwagę tej ostatniej okoliczności. Komisja pominęła również inne elementy, takie jak prognozy ruchu lotniczego w regionie pomorskim, skromna sieć polskich lotnisk, szybki wzrost rynku przewozów lotniczych, dane ekonomiczne z właściwego regionu, lokalizacja portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, a zwłaszcza okoliczność, że jest on położony najbliżej dużego portu morskiego, dynamiczny wzrost trójmiejskiego obszaru metropolitalnego, czy ogólna korzyść, jaką niesie ze sobą istnienie dwóch uzupełniających się i wzajemnie powiązanych portów lotniczych. Skarżące kwestionują również podniesiony przez Komisję argument dotyczący niewykorzystania możliwości przepustowych portu lotniczego w Gdańsku. Może dochodzić do sytuacji, w których port ten jest czasowo niedostępny, wobec czego powstanie dodatkowego lotniska byłoby korzystne. Skarżące podkreślają ponadto, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo ma być nastawiony na obsługę lotnictwa ogólnego. Poza tym niemożność zagwarantowania przejściowego charakteru pomocy nie uzasadnia wniosku, że jest ona nieproporcjonalna. Skarżące powołują się wreszcie na dowody współpracy, a nawet potencjalnej fuzji portu lotniczego Gdynia-Kosakowo i portu lotniczego w Gdańsku. Ingerencja Komisji doprowadziła do przerwania konkretnych działań w tym zakresie.

205    Komisja utrzymuje, że zarzut drugi jest bezzasadny.

206    Należy zaznaczyć, iż art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE stanowi, że pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Co się tyczy odstępstwa od ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, przepis ten należy interpretować ściśle (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).

207    Ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądów Unii (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).

208    W tym względzie Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, z czym wiąże się dokonywanie złożonych ocen ekonomicznych i społecznych (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).

209    Przy wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych Komisja może wydawać wytyczne w celu ustalania kryteriów, na podstawie których zamierza ona oceniać zgodność z rynkiem wewnętrznym środków pomocy planowanych przez państwa członkowskie (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).

210    Przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie ona je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama wyznacza sobie granice wspomnianego uznania i zasadniczo nie może odejść od tych norm bez narażania się w danym przypadku na sankcję za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).

211    W niniejszej sprawie Komisja wskazała w zaskarżonej decyzji, że zgodność spornej pomocy z rynkiem wewnętrznym może zostać oceniona na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Wyjaśniła ona również, że stosuje wytyczne z 2005 r. w odniesieniu do pomocy inwestycyjnej oraz wytyczne z 2014 r. w odniesieniu do pomocy operacyjnej (motywy 193–202 zaskarżonej decyzji).

212    Ponadto w odniesieniu do pomocy inwestycyjnej Komisja zbadała, czy spełnia ona przesłanki określone w pkt 61 wytycznych z 2005 r. Instytucja ta uznała, że: rozpatrywana inwestycja nie odpowiada jasno sprecyzowanemu celowi związanemu z ogólnym interesem gospodarczym, ponieważ nie przyczynia się ona do rozwoju regionu i prowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury w tym regionie; nie jest ona konieczna i proporcjonalna do ustalonego celu; port lotniczy Gdynia-Kosakowo nie oferuje zadowalających perspektyw użytkowania w średnim okresie; sporna pomoc wpływa na wymianę handlową w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii (motywy 206–239 zaskarżonej decyzji). Ponadto Komisja wskazała, że w braku takiego jasno sprecyzowanego celu związanego z ogólnym interesem gospodarczym, pomoc nie może zostać uznana za niezbędną i współmierną do tego celu (motywy 240–242 zaskarżonej decyzji). Komisja doszła na tej podstawie do wniosku, że pomoc inwestycyjna nie spełnia wymogów określonych w wytycznych z 2005 r. i nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym (motyw 243 zaskarżonej decyzji).

213    Ponadto, co się tyczy pomocy operacyjnej, Komisja przypomniała, iż w decyzji 2014/883 uznała ona, że przyznanie pomocy operacyjnej celem zapewnienia realizacji projektu inwestycyjnego, w którym wykorzystuje się pomoc na inwestycje niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest ze swej natury niezgodne z rynkiem wewnętrznym oraz, że ten sformułowany zgodnie z wytycznymi z 2005 r. wniosek zachowuje znaczenie także na gruncie wytycznych z 2014 r. i jest wystarczający do stwierdzenia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym. Komisja uznała ponadto, że sporna pomoc nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w wytycznych z 2014 r., a mianowicie nie przyczynia się do realizacji wyraźnie określonego celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania, ponieważ sporna pomoc operacyjna miała na celu zapewnienie funkcjonowania portu lotniczego wybudowanego dzięki pomocy inwestycyjnej niezgodnej z rynkiem wewnętrznym. Komisja wskazała wreszcie, że doszłaby do takiego samego wniosku, nawet gdyby pomoc operacyjna została oceniona w świetle przywołanych przez polskie władze zasad pomocy regionalnej (motywy 244–254 zaskarżonej decyzji).

214    Skarżące kwestionują ogólny wniosek Komisji co do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, nieoparty na rozróżnieniu między pomocą inwestycyjną a pomocą operacyjną.

215    W pierwszej kolejności twierdzą one, że sporny środek odpowiada jasno sprecyzowanemu celowi związanemu z ogólnym interesem gospodarczym a tym samym, że spełnia pierwszą przesłankę ustanowioną w pkt 61 wytycznych z 2005 r. W ramach swej argumentacji skarżące kwestionują wniosek Komisji, zgodnie z którym sporny środek nie przyczynia się do rozwoju regionu i prowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury.

216    W tym względzie, po pierwsze, skarżące podnoszą, że Komisja nie uwzględniła potencjału rozwoju regionalnego w szczególności w zakresie tworzenia miejsc pracy i przychodów wynikających z utworzenia nowego portu lotniczego.

217    W motywie 217 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że utworzenie nowego portu lotniczego na Pomorzu nie przyczyni się do rozwoju regionu, zaznaczając wcześniej, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo jest położony w odległości jedynie około 25 km od portu lotniczego w Gdańsku, który jest łatwo dostępny dla mieszkańców Trójmiasta dzięki istniejącej już sieci drogowej. Dostęp do tego portu lotniczego stanie się jeszcze łatwiejszy dzięki pomorskiej kolei metropolitalnej, której budowa była w toku na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Komisja wskazała również, że przepustowość portu lotniczego w Gdańsku wynosi 5 mln pasażerów rocznie, podczas gdy rzeczywisty ruch w 2013 r. był niższy niż 3 mln pasażerów. Ponadto do 2015 r. przepustowość wskazanego portu lotniczego miała zostać zwiększona do 7 mln pasażerów, a zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze polskie plan generalny dla tego portu lotniczego przewiduje realizację inwestycji mających na celu zwiększenie jego przepustowości do ponad 10 mln pasażerów, jeżeli będzie to uzasadnione rozwojem ruchu. Komisja stwierdziła, że port lotniczy w Gdańsku będzie zatem w stanie, nawet bez tych dodatkowych inwestycji, wchłonąć cały prognozowany ruch w regionie co najmniej do roku 2025. Wskazała ona również, że aktualna przepustowość drogi startowej portu lotniczego w Gdańsku jest daleka od nasycenia, ponieważ średni poziom jej wykorzystania wynosi około 10%.

218    Skarżące powołują się na perspektywy wzrostu popytu na usługi lotnicze w Polsce, w szczególności w świetle współczynnika mobilności lotniczej kraju należącego do najniższych w Europie. Powołują się one również na wzrost popytu na Pomorzu, a także na dynamikę, zamożność i strategiczną lokalizację tego regionu. Nie kwestionują one jednak wspomnianej w zaskarżonej decyzji zaktualizowanej prognozy, zgodnie z którą do roku 2030 liczba pasażerów korzystających z przewozów lotniczych na Pomorzu wzrośnie do poziomu 9 mln rocznie. Tymczasem w regionie istnieje już położony w niedalekiej odległości od projektowanego nowego lotniska cywilnego port lotniczy będący w stanie wchłonąć ten dodatkowy ruch co najmniej do 2025 r., a nawet do 2030 r., jeżeli przewidywane inwestycje w porcie lotniczym w Gdańsku zostaną zrealizowane. Co się tyczy wykorzystania drogi startowej w tym porcie lotniczym, skarżące ograniczają się do stwierdzenia, że wskazana przez Komisję w motywie 213 zaskarżonej decyzji średnia, czyli 4,7 operacji na godzinę w 2013 r., nie odzwierciedla faktu, że natężenie ruchu w ciągu dnia cechuje duża zmienność, a liczba operacji lotniczych może wynieść nawet 10 na godzinę. Jednakże, jak zauważa Komisja, liczba ta pozostaje znacznie poniżej niekwestionowanej przepustowości wynoszącej 40–44 operacji na godzinę, jaką dysponuje port lotniczy w Gdańsku.

219    Skarżące powołują się również na rozwój turystyki, który ma być efektem uruchomienia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, biorąc pod uwagę w szczególności okoliczność, że jest on położony w regionie atrakcyjnym dla turystów i w pobliżu portu morskiego. Nie wyjaśniają one jednak, na jakiej podstawie twierdzą, że rozwoju takiego nie będzie w stanie zapewnić istniejący, oddalony o około 25 km, nieprzepełniony, łatwo dostępny i dysponujący adekwatną liczbą połączeń port lotniczy. W tym względzie można nadmienić, że Komisja wskazała – a skarżące temu nie zaprzeczyły – iż odległość drogowa centrum Gdyni od obu portów lotniczych jest jednakowa.

220    Po drugie, skarżące podnoszą, że Komisja niesłusznie wykluczyła komplementarny charakter portu lotniczego Gdynia-Kosakowo i portu lotniczego w Gdańsku oraz współpracę między nimi.

221    W motywie 218 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że biorąc pod uwagę model biznesowy portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, port ten, jak i port lotniczy w Gdańsku, będą konkurowały ze sobą i że stworzenie nowego portu lotniczego, który miałby służyć jako zapasowy, awaryjny port lotniczy, nie może uzasadniać skali przedmiotowych inwestycji. W motywie 226 rzeczonej decyzji instytucja ta uznała również, że sporny środek doprowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury.

222    W tym względzie twierdzeniu skarżących, zgodnie z którym port lotniczy Gdynia-Kosakowo powinien być ukierunkowany przede wszystkim na obsługę lotnictwa ogólnego, przeczy fakt, że głównym źródłem dochodów tego portu lotniczego w całym okresie 2010–2040 mają być opłaty uiszczane przez przewoźników niskokosztowych i operatorów lotów czarterowych, a nie przez lotnictwo ogólne. Ponadto skarżące nie poparły żadnymi dowodami swych twierdzeń, zgodnie z którymi usługi oferowane przez port lotniczy w Gdańsku są niewystarczające w świetle rozwoju sektora lotnictwa ogólnego.

223    Skarżące podnoszą również, że port lotniczy Gdynia-Kosakowo, którego położenie cechują korzystne warunki klimatyczne, byłby wykorzystywany jako lotnisko zapasowe, gdy w pełni bezpieczne lądowania w porcie lotniczym w Gdańsku nie byłyby możliwe. Ich zdaniem port lotniczy Gdynia-Kosakowo mógłby również zastąpić port lotniczy w Gdańsku podczas remontu drogi startowej.

224    Nawet gdyby uznać, co wynika z dokumentów, których wiarygodność Komisja kwestionuje, że położenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo rzeczywiście cechują korzystne parametry meteorologiczne, wniosek Komisji dotyczący niedostatecznego interesu związanego z zapewnieniem bezpieczeństwa nie wydaje się obarczony oczywistym błędem w ocenie. Skarżące nie przedstawiły bowiem żadnego dowodu co do skali podnoszonych problemów związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa czy przekierowywaniem lotów z portu lotniczego w Gdańsku. Gmina Gdynia wskazała zresztą w replice, że korzystne warunki meteorologiczne cechujące położenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo stanowią dodatkową korzyść, która nie przesądziła o inwestycji. Podobnie sam fakt pełnienia funkcji zapasowego portu lotniczego w okresie prac w porcie lotniczym w Gdańsku nie może wystarczyć do podważenia wniosku Komisji, że infrastruktura w regionie zostałaby powielona.

225    Ponadto, co się tyczy przykładów, które potwierdzają, że dwa porty lotnicze położone w stosunkowo niewielkiej odległości od siebie mogą funkcjonować równolegle, oferując odmienne usługi, jeśli chodzi o obsługiwane połączenia lub segmenty usług, takie jak porty lotnicze w Brukseli Zaventem i w Charleroi, w Düsseldorfie i w Weeze, w Bonn, w Dortmundzie i w Maastricht, należy stwierdzić, że samo istnienie tych portów lotniczych nie jest w stanie podważyć zasadności oceny Komisji co do braku wykazania komplementarnego charakteru portu lotniczego Gdynia-Kosakowo i portu lotniczego w Gdańsku, dokonanej w świetle szczególnych okoliczności sprawy.

226    Jeśli chodzi o argumenty oparte na konieczności budowy węzła lotniczego w celu zaspokojenia potrzeb populacji Pomorza, zostały one obalone przez Komisję w motywach 220–225 zaskarżonej decyzji. I tak Komisja uznała, że przywołana przez władze polskie „Regionalna strategia rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007–2020” zawiera jedynie bardzo ogólne wnioski dotyczące portu lotniczego Gdynia-Kosakowo. Podobnie, zdaniem Komisji, list intencyjny podpisany w dniu 29 kwietnia 2005 r. przez różne władze krajowe i regionalne oraz przez przedstawicieli portu lotniczego w Gdańsku miał charakter ogólny i wskazywał jedynie na zamiar wykorzystania lotniska wojskowego do celów lotnictwa cywilnego. List ten został zinterpretowany przez niektórych z jego autorów jako zmierzający nie do rozpoczęcia budowy nowego portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, lecz do zabezpieczenia istniejącej infrastruktury lotniska wojskowego, tak aby lotnisko to mogło być wykorzystywane wyłącznie na potrzeby lotnictwa ogólnego, ponieważ zdaniem tych autorów przewidywana inwestycja nie ma uzasadnienia ekonomicznego.

227    W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że o ile skarżące wielokrotnie powołują się na istnienie „ścisłej współpracy lotnisk w ramach pomorskiego węzła lotniczego”, o tyle nie przedstawiają one żadnego dowodu, który pozwalałby wykazać istnienie uzasadnionego wniosku ze strony portu lotniczego w Gdańsku, usług, które miałby świadczyć port lotniczy Gdynia-Kosakowo, czy też umowy o współpracy.

228    Jeśli chodzi o „Regionalną strategię rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007–2020”, która została sporządzona w dniu 29 września 2008 r., należy zauważyć, że w części 2.1, dotyczącej diagnozy stanu systemu transportu, stwierdzono, iż „[w]ysoka dynamika wzrostu pasażerskiego ruchu lotniczego w województwie pomorskim wskazuje na szybką potrzebę modernizacji i rozbudowy [portu lotniczego w Gdańsku], jak i w przyszłości komunikacyjne wykorzystanie lotnisk wojskowych i innych”. W odniesieniu do prognoz transportu lotniczego pasażerów i ładunków wyjaśniono również, że „[w]ysoka dynamika wzrostu ruchu lotniczego wskazuje również na potrzebę analizy wykorzystania potencjału lotnisk wojskowych (Gdynia-Kosakowo, Pruszcz Gdański, Malbork, Słupsk-Redzikowo) i innych dla lotnictwa cywilnego”. Jeśli chodzi o utworzenie węzła lotniczego na Pomorzu, w części 7.2 dotyczącej kierunków rozwoju, wskazano, że „dalszy rozwój infrastruktury lotniskowej powinien się odbywać poprzez […] budowę pomorskiego węzła lotniczego na [tym] obszarze […] – lotnisk ściśle ze sobą współpracujących i obsługujących potrzeby przewozowe w zakresie transportu lotniczego liczącej ponad milion mieszkańców metropolii”. W „Regionalnej strategii rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007–2020” określono wreszcie trzy grupy portów lotniczych, z których pierwsza (lotniska o znaczącym potencjale) składa się z portu lotniczego w Gdańsku i portu lotniczego Gdynia-Kosakowo.

229    Biorąc pod uwagę prospektywny charakter dokumentu, o którym mowa w pkt 227 powyżej, oraz bardzo ogólny charakter przewidywanych kierunków rozwoju, Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że nie jest on w stanie podważyć stwierdzenia, zgodnie z którym sporny środek prowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury w regionie.

230    To samo dotyczy wspomnianego w pkt 225 powyżej listu intencyjnego z dnia 29 kwietnia 2005 r., odnoszącego się do utworzenia nowego portu lotniczego na Pomorzu na bazie infrastruktury lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie. Bezsporne jest bowiem, że list ten odzwierciedla jedynie wyrażoną przez władze krajowe i regionalne oraz port lotniczy w Gdańsku wolę wprowadzenia lotnictwa cywilnego na teren tego lotniska wojskowego.

231    Wreszcie, co się tyczy możliwego „połączenia” obu portów lotniczych, w motywach 224 i 225 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że została poinformowana o utworzeniu grupy roboczej po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w celu przeanalizowania możliwych scenariuszy współpracy między tymi dwoma portami lotniczymi oraz że, jak wskazał prezydent Gdyni, przewidziano przeprowadzenie analizy możliwości takiego połączenia. Komisja zaznaczyła jednak, że nie została poinformowana o żadnych dalszych działaniach w tym kierunku. Z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika również, że w trakcie postępowania administracyjnego Komisja otrzymała pismo od prezydenta Gdańska, w którym uściślono, że „Gmina Miasta Gdańska jako największy udziałowiec Portu Lotniczego Gdańsk […] nigdy nie wyraziła woli połączenia [dwóch rozpatrywanych portów lotniczych]”.

232    Skarżące, które zarzucają Komisji, że wskutek wydania decyzji 2014/883 w sposób odgórny przerwała skomplikowany proces docierania się dwóch partnerów, nie zaprzeczają, że toczące się dyskusje nie dały jeszcze rezultatów.

233    W każdym razie, niezależnie od przewidywanego zbliżenia obu portów lotniczych, skarżące nie wyjaśniają, w jaki sposób mogłoby ono podważyć wniosek Komisji, zgodnie z którym sporny środek prowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury w regionie.

234    Tak więc w świetle przedstawionych powyżej argumentów, Komisja nie popełniła błędu w zakresie ustaleń faktycznych ani oczywistego błędu w ocenie, gdy po dokonaniu ogólnej oceny istotnych materiałów dowodowych uznała, że sporny środek nie przyczynia się do rozwoju regionu i prowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury.

235    W drugiej kolejności, jako że skarżące podnoszą, iż konkluzja Komisji, że sporny środek nie przyczynia się do rozwoju regionalnego, jest arbitralna i niewystarczająco uzasadniona, z elementów przedstawionych w pkt 210–233 powyżej wynika, iż Komisja przedstawiła swe rozumowanie w sposób jasny i jednoznaczny, bez pomijania w sposób wybiórczy okoliczności faktycznych i dowodów. Zastrzeżenie dotyczące niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy zatem oddalić jako bezzasadne.

236    W trzeciej kolejności skarżące podnoszą, że w innych podobnych sprawach Komisja przyjęła podejście odmienne, co stanowi naruszenie zasady równego traktowania.

237    Ogólna zasada równego traktowania, należąca do zasad ogólnych prawa Unii, wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyroki: z dnia 26 października 2006 r., Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, EU:C:2006:666, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 8 kwietnia 2014 r., ABN Amro Group/Komisja, T‑319/11, EU:T:2014:186, pkt 110 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto ciężar dowodu na okoliczność porównywalnego charakteru sytuacji spoczywa na osobie, która się na tę okoliczność powołuje (zob. podobnie wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., ABN Amro Group/Komisja, T‑319/11, EU:T:2014:186, pkt 114).

238    Stosowanie tej zasady musi jednak pozostawać w zgodzie z przestrzeganiem zasady legalności. Wynika z tego, że strona skarżąca nie może powoływać się na wcześniejszą praktykę decyzyjną Komisji – nawet gdyby wykazała, że taka praktyka rzeczywiście miała miejsce – jeśli byłaby ona sprzeczna z prawidłową wykładnią postanowień traktatu (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 września 2003 r., Freistaat Sachsen i in./Komisja, C‑57/00 P i C‑61/00 P, EU:C:2003:510, pkt 52, 53; z dnia 12 września 2013 r., Niemcy/Komisja, T‑347/09, niepublikowany, EU:T:2013:418, pkt 51).

239    W niniejszej sprawie, po pierwsze, skarżące zarzucają Komisji, że nie podążyła za swą wcześniejszą praktyką, polegającą na przywiązywaniu szczególnej wagi do rozwoju regionalnego, a w szczególności do poprawy dostępności regionu, tworzenia miejsc pracy i rozwoju turystyki. Powołują się one na decyzje Komisji z dnia 5 czerwca 2013 r. w sprawie dotyczącej finansowania infrastruktury w Memmingen [sprawa SA. 36377 (13/N)] i z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie dotyczącej modernizacji lotniska w Macedonii [sprawa SA. 35220 (12/N)]. W odniesieniu do portu lotniczego w Memmingen gmina Gdynia utrzymuje, że Komisja zastosowała podwójny standard przy ocenie zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, dokonując bardzo powierzchownego badania zgodności pomocy przyznanej na rzecz lotniska wojskowego w Memmingen, przekształconego w cywilny port lotniczy.

240    W tym względzie z jednej strony należy stwierdzić, że – jak wynika z motywów 206–217 zaskarżonej decyzji – Komisja stwierdziła niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym nie dlatego, że nie uwzględniła ona w wystarczającym stopniu interesów związanych z rozwojem regionalnym, tworzeniem miejsc pracy i dostępnością infrastruktury, ale dlatego, że uznała, iż cele te nie zostaną osiągnięte z powodu bliskości portu lotniczego w Gdańsku, którego przepustowość nie jest w pełni wykorzystywana, który jest łatwo dostępny i który zapewnia adekwatną siatkę połączeń. Z drugiej strony skarżące ograniczają się do przytoczenia decyzji wydanych przez Komisję, nie umożliwiając Sądowi dokonania oceny, czy szczególne okoliczności każdej z tych spraw były wystarczająco podobne, aby można było zastosować identyczne rozwiązanie. W szczególności nie zauważają one, że – jak słusznie podkreśla Komisja – port lotniczy w Memmingen położony jest w odległości odpowiednio 90 km, 140 km i 145 km od portów lotniczych we Friedrichshafen, w Stuttgarcie i w Monachium oraz że przyczynił się on do odciążenia tych dwóch ostatnich portów lotniczych, których rozbudowa nie była planowana.

241    Po drugie, skarżące powołują się na przykład portu lotniczego w Antwerpii, będącego małym lotniskiem regionalnym konkurującym z innymi portami lotniczymi, które skorzystało z pomocy uznanej przez Komisję za zgodną z rynkiem wewnętrznym.

242    Przedstawiając to twierdzenie, Skarżące nie wykazały jednak, pod jakim względem sytuacja portu lotniczego w Antwerpii jest porównywalna z sytuacją portu lotniczego Gdynia-Kosakowo. W tym względzie Komisja zaprzecza wszelkiej analogii pomiędzy dwiema parami portów lotniczych, a mianowicie w Brukseli i w Antwerpii z jednej strony oraz w Gdańsku i w Gdyni-Kosakowie z drugiej strony, przedstawiając konkretne powody, dla których port lotniczy w Antwerpii nie może konkurować z portem lotniczym w Brukseli. Skarżące nie przedstawiły żadnego dowodu, który pozwalałby podważyć argumenty Komisji w tym względzie.

243    Z powyższego wynika, że zastrzeżenie oparte na naruszeniu zasady równego traktowania należy oddalić jako bezzasadne.

244    W związku z tym i w świetle przedstawionych powyżej argumentów, skarżące nie mają podstaw, by twierdzić, że Komisja bezprawnie uznała, iż sporny środek, jako nieprzyczyniający się do rozwoju regionu, nie służy realizacji jasno sprecyzowanego celu związanego z ogólnym interesem gospodarczym. Ponadto ze względu na to, że kryteria określone w pkt 61 wytycznych z 2005 r. mają charakter kumulatywny, Komisja nie była zobowiązana ani do oceny innych kryteriów, co jednak uczyniła w motywach 227–239 zaskarżonej decyzji, ani też do zbadania, czy sporny środek jest konieczny i czy powoduje on efekt zachęty. Argumenty przedstawione w tym względzie przez skarżące są zatem bezskuteczne i z tego względu należy je oddalić.

245    Wynika z tego, że skarżące bezzasadnie kwestionują wniosek Komisji dotyczący niezgodności pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym, jak również wniosek dotyczący niezgodności z tym rynkiem pomocy operacyjnej, jako że do uzasadnienia tego drugiego wniosku wystarczy stwierdzenie niezgodności pomocy inwestycyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut drugi należy w całości oddalić.

 W przedmiocie zarzutu piątego, opartegozasadniczo na naruszeniu zasad pewności prawa, niedziałania prawa wstecz, lojalnej współpracyrównego traktowania

246    Skarżące podnoszą, że Komisja zastosowała w zaskarżonej decyzji zarówno wytyczne z 2005 r., jak i wytyczne z 2014 r. Tymczasem w tych drugich wytycznych wprowadzono zmianę w zakresie kontroli pomocy przyznawanej w szczególności małym regionalnym portom lotniczym, która stała się bardziej rygorystyczna. Według skarżących Komisja w sposób niezgodny z prawem „połączyła” swą koncepcję opisaną w wytycznych z 2005 r. z nową doktryną, która nie obowiązywała jeszcze w chwili wydania decyzji 2014/883. Tymczasem sporną pomoc można było badać jedynie na podstawie wytycznych z 2005 r., a w szczególności na podstawie pkt 61 tego dokumentu, dotyczącego zgodności badanego środka z rynkiem wewnętrznym. Skarżące dodają, że opierając się na wytycznych z 2014 r., w szczególności w celu dokonania rozróżnienia między pomocą inwestycyjną a pomocą operacyjną, mimo że cała inwestycja była związana z okresem poprzedzającym przyjęcie tych wytycznych, Komisja w sposób niezgodny z prawem zastosowała te wytyczne z mocą wsteczną. Twierdzą one ponadto, że wytyczne te zastosowano w sposób selektywny, jako że w innych regionach Europy istnieją duopole lotnicze.

247    Komisja kwestionuje te argumenty.

248    Na wstępie należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji Komisja powołała się na wytyczne z 2005 r. w związku z badaniem, czy sporny środek może wpływać na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi (motyw 189 zaskarżonej decyzji; zob. także pkt 176 powyżej). Jeśli chodzi o zgodność spornego środka z rynkiem wewnętrznym, Komisja dokonała rozróżnienia w zależności od tego, czy sporny środek polega na pomocy inwestycyjnej, czy na pomocy operacyjnej, w świetle definicji zawartych w wytycznych z 2014 r. (motywy 198–202). Komisja zastosowała wytyczne z 2005 r. w celu zbadania pomocy inwestycyjnej, a wytyczne z 2014 r. w celu zbadania pomocy operacyjnej (zob. pkt 210–212 powyżej). Jednakże, jak wskazano w pkt 90 powyżej, wniosek Komisji co do niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym jest oparty również na argumencie odrębnym, nierozerwalnie związanym z logiką postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa, a zatem niezależnym od stosowania wytycznych z 2014 r., czyli od stwierdzenia niezgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy inwestycyjnej.

249    Po pierwsze, wynika z tego, że zastrzeżenia oparte na naruszeniu zasad pewności prawa, niedziałania prawa wstecz i lojalnej współpracy są bezskuteczne w zakresie, w jakim opierają się na badaniu zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym na podstawie wytycznych z 2014 r. Nawet jeśli zastrzeżenia takie zostałyby udowodnione, nie mają one wpływu na zgodność z prawem wniosku Komisji dotyczącego niezgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy operacyjnej, który oparty jest ponadto na niezgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy inwestycyjnej.

250    Podobnie jest w zakresie, w jakim zastrzeżenia te opierają się na zastosowaniu wytycznych z 2014 r. w celu dokonania rozróżnienia w zależności od tego, czy sporny środek stanowi pomoc inwestycyjną czy pomoc operacyjną. W tym względzie należy stwierdzić, że po przypomnieniu tych dwóch rodzajów pomocy, które zostały opisane w wytycznych z 2014 r., lecz nie w wytycznych z 2005 r., Komisja zakwalifikowała jako pomoc inwestycyjną tę część spornego środka, która miała na celu sfinansowanie aktywów trwałych oraz związanych z nimi kosztów, zaś jako pomoc operacyjną tę część spornego środka, która miała na celu pokrycie strat z działalności operacyjnej. Nawet jeśli wynik takiego rozróżnienia mógłby być inny w zależności od mających zastosowanie wytycznych, to jednak skarżące nie wyjaśniają, w jaki sposób zastosowanie wytycznych z 2014 r. w tym względzie wpłynęło na wniosek Komisji dotyczący zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym. Ponieważ sporny środek nie przyczyniał się do rozwoju regionu, stwierdzenie braku jasno sprecyzowanego celu związanego z ogólnym interesem gospodarczym było wystarczające, aby uzasadnić niezgodność pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym na podstawie wytycznych z 2005 r. Niezgodność ta była wystarczająca, by stwierdzić niezgodność z rynkiem wewnętrznym pomocy operacyjnej.

251    W każdym wypadku zastrzeżenia te są bezzasadne.

252    W tym względzie należy przypomnieć, że sporny środek, w tym pomoc operacyjna, nie został zgłoszony przez Rzeczpospolitą Polską przed jego wprowadzeniem w życie. Tymczasem państwo członkowskie, które nie zgłosiło pomocy Komisji, nie może racjonalnie oczekiwać, że pomoc ta zostanie oceniona w świetle przepisów mających zastosowanie w chwili jej przyjęcia (zob. podobnie wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., Diputación Foral de Vizcaya i in./Komisja, od C‑465/09 P do C‑470/09 P, niepublikowany, EU:C:2011:372, pkt 127).

253    Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nowy przepis stosuje się zasadniczo bezpośrednio do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania dawniejszego przepisu (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2010 r., Monsanto Technology, C‑428/08, EU:C:2010:402, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo). Zakres stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może być rozszerzony na tyle, żeby w sposób ogólny wykluczyć zastosowanie nowego przepisu do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania starego przepisu (zob. wyrok z dnia 6 października 2015 r., Komisja/Andersen, C‑303/13 P, EU:C:2015:647, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

254    Materialne przepisy prawa Unii należy natomiast interpretować – w celu zapewnienia przestrzegania zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań – jako dotyczące sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie jedynie w przypadku, gdy z ich treści, celowości i logiki jasno wynika, że należy im przypisać taki skutek (zob. wyrok z dnia 6 października 2015 r., Komisja/Andersen, C‑303/13 P, EU:C:2015:647, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

255    W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że zastosowanie wytycznych z 2014 r. do pomocy operacyjnej, w tym pomocy przyznanej przed dniem 4 kwietnia 2014 r., zostało wyraźnie przewidziane w przepisach przejściowych zawartych w pkt 170 i 171 rzeczonych wytycznych. Ponadto pomoc operacyjna miała być wypłacana w pierwszych latach działalności portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, aż do 2019 r. Wynika z tego, że nie mogła ona zostać uznana za sytuację zaistniałą przed wejściem w życie wytycznych z 2014 r. Chodziło zatem o sytuację powstałą w czasie obowiązywania wytycznych z 2005 r. i wywołującą skutki na przyszłość.

256    Po drugie, skarżące utrzymują, że Komisja dokonała oceny wpływu spornego środka na rynek wewnętrzny w ramach podejścia łączącego koncepcje wyrażone w wytycznych z 2005 r. i w wytycznych z 2014 r., przy czym koncepcje wyrażone w tych drugich wytycznych implikują ściślejszą kontrolę nad małymi regionalnymi portami lotniczymi, takimi jak Gdynia-Kosakowo.

257    W tym względzie należy przypomnieć, że zgodność z rynkiem wewnętrznym pomocy inwestycyjnej została zbadana w świetle kryteriów określonych w pkt 61 wytycznych z 2005 r. Jak wskazano w pkt 186 powyżej, wytyczne z 2005 r. przewidują zindywidualizowane badanie pomocy przyznanej małym portom lotniczym. Na gruncie tych wytycznych nie można zatem wykluczyć, że środek pomocy przyznany portowi lotniczemu kategorii D (małe regionalne porty lotnicze) może mieć wpływ na konkurencję lub wymianę handlową między państwami członkowskimi. W związku z tym wniosek Komisji w tym względzie nie może świadczyć o zastosowaniu z mocą wsteczną, nawet w sposób dorozumiany, wytycznych z 2014 r.

258    Po trzecie, w zakresie, w jakim skarżące zarzucają Komisji zastosowanie wytycznych w sposób selektywny z geograficznego punktu widzenia, ograniczają się one do przytoczenia przykładów istniejących w Europie „duopoli” lotniczych, nie wykazując, w jaki sposób przykłady te świadczą o nieuzasadnionej różnicy w traktowaniu, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 236 powyżej to na nich spoczywa ciężar dowodu na okoliczność porównywalnego charakteru przywołanych sytuacji.

259    W tym stanie rzeczy zarzut piąty należy oddalić jako w części bezskuteczny, a w części bezzasadny.

 W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 5 ust. 4 TUE i zasady proporcjonalności

260    Skarżące utrzymują, że Komisja nie wykazała, iż powołanie do życia nowego cywilnego portu lotniczego zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prognoz ekonomicznych. Ingerencja tej instytucji w decyzje podejmowane na poziomie krajowym i lokalnym ma charakter nieproporcjonalny. Według skarżących, w sytuacji gdy Komisja nie jest w stanie wykazać w sposób pewny i oczywisty, że państwo członkowskie ewidentnie przekroczyło przysługujący mu zakres uznania, konstytucyjna zasada proporcjonalności (art. 5 ust. 4 TUE) powinna stanowić istotną przeciwwagę dla nadregulacji rynku ze strony Komisji i zbyt intensywnej ingerencji w zarządzanie krajowymi sprawami publicznymi.

261    Komisja utrzymuje, że argumenty te są bezpodstawne.

262    Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów przyświecających danemu uregulowaniu, przy czym, jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów [wyroki: z dnia 17 maja 1984 r., Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, pkt 25; z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego), C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 55]. Zasada ta została przypomniana w art. 5 ust. 4 TUE oraz w art. 1 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, załączonego do traktatu UE i do traktatu FUE. Jako ogólna zasada prawa Unii, zasada proporcjonalności jest kryterium zgodności z prawem wszelkich działań instytucji Unii, włącznie z decyzjami Komisji działającej w charakterze organu ochrony konkurencji (zob. wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., ABN Amro Group/Komisja, T‑319/11, EU:T:2014:186, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

263    Na wstępie należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska zgłosiła Komisji projekt przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie, na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE. Należy zresztą nadmienić, że zgłoszenie to zostało dokonane pismem z dnia 7 września 2012 r., po tym jak w dniu 17 kwietnia 2012 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Polska) wydał opinię, w myśl której projekt finansowania przez gminę Gdynia i gminę Kosakowo stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

264    Postępowanie przeprowadzone przez Komisję w celu zbadania, czy sporny środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i czy jest on zgodny z rynkiem wewnętrznym, nie może zatem być postrzegane jako odgórna ingerencja tej instytucji w decyzje podejmowane na szczeblu lokalnym.

265    Ponadto skarżące nie mają podstaw, by twierdzić, że w ramach stosowania art. 107 i 108 TFUE Komisja może podważyć ocenę gospodarczą dokonaną przez władze krajowe lub lokalne tylko wtedy, gdy ocena ta jest oczywiście błędna. Należy bowiem przypomnieć, że pojęcie pomocy państwa określone w traktacie FUE ma charakter prawny i powinno być interpretowane na podstawie obiektywnych elementów. Do Komisji należy zatem zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki istnienia pomocy państwa określone w art. 107 ust. 1 TFUE. Z rozważań przedstawionych w ramach analizy zarzutów pierwszego i drugiego skargi wynika zaś, że Komisja słusznie uznała, iż sporny środek stanowi pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym.

266    W świetle powyższych uwag zarzut trzeci należy zatem oddalić jako bezzasadny.

 W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu zasady impossibilium nulla obligatio est oraz zasady proporcjonalności

267    Skarżące podnoszą, że konsekwencją przyjęcia zaskarżonej decyzji jest zakończenie działalności spółki PLGK, a w efekcie zwrot władzom krajowym nieruchomości usytuowanych na wydzierżawionym spółce PLGK terenie, bez możliwości uzyskania przez tę spółkę zwrotu zainwestowanych kwot. Ponieważ korzyść płynąca z udzielenia pomocy została przekazana państwu, gmina Gdynia utraciła możliwość odzyskania kwoty pomocy wraz z odsetkami od pierwotnego adresata tej pomocy, spółki PLGK. Wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzi w rzeczywistości do absurdalnej sytuacji gospodarczej, w której państwo powinno wszcząć procedurę, aby dochodzić zwrotu kwoty pomocy od samego siebie. Poza tym zwrot wkładów kapitałowych wniesionych przez gminę Gdynia przed zaspokojeniem innych wierzycieli spółki PLGK może budzić kontrowersje. Przewidziany w zaskarżonej decyzji obowiązek odzyskania pomocy jest zatem niewłaściwy.

268    W replice spółka PLGK wskazuje ponadto, po pierwsze, że skoro korzyść nie została prawidłowo oceniona, to obowiązek odzyskania pomocy jest błędny. Po drugie, podnosi ona, że Komisja powinna była przynajmniej udzielić wskazówek umożliwiających obliczenie kwoty pomocy, którą należy odzyskać. Spółka ta utrzymuje w szczególności, że skoro Komisja uznała, że podlegająca odzyskaniu pomoc obejmuje wkłady kapitałowe o charakterze de minimis zrealizowane w pierwszej fazie (w latach 2007–2009), to powinna była uzasadnić ten wniosek w zaskarżonej decyzji.

269    Komisja twierdzi, że argumenty przedstawione przez spółkę PLGK na etapie repliki są nowe, a tym samym niedopuszczalne, zaś pozostałe argumenty nie są zasadne.

270    Należy przypomnieć, że państwo członkowskie będące adresatem decyzji nakazującej mu odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy jest zobowiązane, na podstawie art. 288 TFUE, do podjęcia wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia wykonania tej decyzji. Musi ono doprowadzić do skutecznego odzyskania należnych kwot (zob. wyrok z dnia 17 października 2013 r., Komisja/Grecja, C‑263/12, niepublikowany, EU:C:2013:673, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).

271    Z utrwalonego orzecznictwa wynika ponadto, że odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie ma na celu przywrócenie poprzedniej sytuacji i że cel ten jest osiągnięty, gdy sporna pomoc, powiększona w stosownych przypadkach o odsetki za zwłokę, została zwrócona przez beneficjenta lub, innymi słowy, przez przedsiębiorstwa, które z niej faktycznie korzystały. Poprzez jej zwrot, beneficjent traci bowiem przewagę, którą uzyskał na rynku względem swych konkurentów, a sytuacja sprzed wypłaty pomocy zostaje przywrócona. W konsekwencji zasadniczym celem zwrotu pomocy państwa udzielonej bezprawnie jest eliminacja zakłócenia konkurencji spowodowanego przewagą konkurencyjną powstałą na skutek przyznania takiej pomocy (zob. wyrok z dnia 1 października 2015 r., Electrabel i Dunamenti Erőmű/Komisja, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, pkt 110, 111 i przytoczone tam orzecznictwo).

272    W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zaznaczyć, że – wbrew temu, co wskazują skarżące w swych pismach – odzyskanie spornej pomocy jest zadaniem Rzeczypospolitej Polskiej, będącej adresatem zaskarżonej decyzji. Dlatego też argument, jakoby gmina Gdynia nie była w stanie odzyskać tej pomocy, jest bezskuteczny.

273    Następnie należy podkreślić, że spółka PLGK posiada osobowość prawną, a zatem może być adresatem żądania zwrotu spornej pomocy, w tym w ramach postępowania likwidacyjnego. Podniesiony przez skarżące argument, że państwo dochodziłoby zwrotu pomocy od samego siebie, jest zatem bezzasadny.

274    Ponadto okoliczność, że w ramach procedury odzyskiwania pomocy infrastruktura sfinansowana za pomocą spornego środka ostatecznie powraca do państwa i że w konsekwencji spółka PLGK nie może już z niej faktycznie korzystać, jest zgodna z celem zwrotu pomocy, którym jest wyeliminowanie zakłócenia konkurencji spowodowanego przez przewagę konkurencyjną powstałą na skutek przyznania niezgodnej z prawem pomocy. Co więcej, nawet jeśli spółka PLGK rzeczywiście nie jest w stanie spełnić żądania zwrotu pomocy, a wydanie zaskarżonej decyzji doprowadzi faktycznie do likwidacji tej spółki, należy przypomnieć, że ponieważ celem Komisji jest zniesienie pomocy, cel ten może zostać osiągnięty poprzez likwidację danego przedsiębiorstwa (zob. wyrok z dnia 2 lipca 2002 r., Komisja/Hiszpania, C‑499/99, EU:C:2002:408, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

275    Ponadto, w zakresie w jakim zwrot wniesionych przez gminę Gdynia wkładów kapitałowych przed zaspokojeniem innych wierzycieli spółki PLGK mógłby wzbudzać kontrowersje, wystarczy przypomnieć, że obawa przed trudnościami wewnętrznymi, nawet niemożliwymi do przezwyciężenia, nie może uzasadniać nieprzestrzegania przez państwo członkowskie zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa Unii (zob. wyrok z dnia 13 września 2017 r., Komisja/Belgia, C‑591/14, EU:C:2017:670, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, dowody przedstawione przez Komisję przed Sądem zmierzają do wykazania, że Rzeczpospolita Polska nie powołała się na jakiekolwiek trudności dotyczące procedury odzyskiwania spornej pomocy. Dowody te nie zostały zakwestionowane ani przez skarżące, ani przez Rzeczpospolitą Polską.

276    Jeśli chodzi o argumenty przedstawione przez spółkę PLGK dotyczące okoliczności, że pomoc przyznana na początku realizacji projektu, to znaczy między 2007 r. a 2009 r., miała charakter pomocy de minimis, należy zaznaczyć, że z uwagi na jednolity charakter spornego środka, Komisja słusznie zbadała go w sposób całościowy, bez przeprowadzania odrębnej analizy każdego etapu projektu. W związku z tym nic nie pozwala uznać, że zaskarżona decyzja jest obarczona błędem w tym względzie.

277    Co się tyczy podnoszonej przez spółkę PLGK okoliczności, że Komisja nie sprecyzowała kwoty pomocy podlegającej zwrotowi lub, co najmniej, że nie przedstawiła wskazówek pozwalających obliczyć kwotę pomocy, należy przypomnieć, że żaden przepis prawa Unii nie wymaga, aby Komisja, nakazując zwrot pomocy uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, określała dokładną kwotę pomocy, która ma zostać zwrócona. Wystarczy w tym względzie, by decyzja Komisji zawierała wskazówki pozwalające adresatowi na samodzielne ustalenie tej kwoty bez nadmiernych trudności (zob. wyrok z dnia 6 maja 2015 r., Komisja/Niemcy, C‑674/13, niepublikowany, EU:C:2015:302, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie, pomimo tego, że władze polskie nie powołały się na zaistnienie trudności w tym względzie, w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że pomoc podlegająca odzyskaniu obejmuje wkłady kapitałowe wniesione między dniem 28 sierpnia 2007 r. a dniem 17 czerwca 2013 r. (art. 2 ust. 1 zaskarżonej decyzji) i zawiera ona tabelę (tabela 3, motyw 57 zaskarżonej decyzji) pozwalającą określić kwoty, które zostały wniesione na poczet kapitału spółki PLGK przez każdego ze wspólników, a także daty tych wkładów w rozpatrywanym okresie. Zaskarżona decyzja zawiera ponadto przeprowadzoną na podstawie danych dostarczonych przez władze polskie ocenę inwestycji wchodzących w zakres misji publicznej i niebędących przedmiotem żądania odzyskania pomocy (motywy 107, 108 zaskarżonej decyzji). Argument podniesiony przez spółkę PLGK na etapie repliki należy zatem oddalić jako bezzasadny, bez potrzeby orzekania w przedmiocie jego dopuszczalności.

278    Wreszcie, jeśli chodzi o powołanie się w sposób ogólny na zasadę proporcjonalności, należy przypomnieć, że zniesienie bezprawnie przyznanej pomocy poprzez jej odzyskanie jest logiczną konsekwencją stwierdzenia jej bezprawnego charakteru, wobec czego odzyskanie tej pomocy w celu przywrócenia dawnego stanu rzeczy nie może co do zasady zostać uznane za środek nieproporcjonalny w stosunku do celów postanowień traktatu FUE w dziedzinie pomocy państwa (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P i C‑165/15 P, EU:C:2016:990, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw, by uznać, że żądanie odzyskania spornej pomocy jest nieproporcjonalne.

279    W świetle tych wszystkich argumentów zarzut czwarty należy oddalić jako bezzasadny.

280    Z całości powyższych rozważań wynika, że skargę należy oddalić.

 W przedmiocie kosztów

281    Na podstawie art. 219 regulaminu postępowania, Sąd, w orzeczeniach wydanych po uchyleniu orzeczenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, rozstrzyga, po pierwsze, o kosztach postępowania przed Sądem, a po drugie, o kosztach postępowania odwoławczego przed Trybunałem.

282    Ponieważ w wyroku wydanym w postępowaniu odwoławczym Trybunał uchylił początkowy wyrok i orzekł, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie, do Sądu należy rozstrzygnięcie w niniejszym wyroku o wszystkich kosztach związanych z postępowaniami przed nim oraz o kosztach związanych z postępowaniem odwoławczym w sprawie C‑56/18 P.

283    Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę T‑263/15 RENV, zgodnie z żądaniami Komisji należy obciążyć je kosztami postępowania, w tym kosztami pierwotnego postępowania przed Sądem oraz kosztami postępowania przed Trybunałem.

284    Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów

SĄD (szósta izba)

orzeka, co następuje:

1)      Skarga zostaje oddalona.

2)      Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. pokrywają własne koszty, a także koszty poniesione przez Komisję Europejską przed Trybunałem w ramach sprawy C56/18 P oraz przed Sądem w ramach spraw T263/15 i T263/15 RENV.

3)      Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.

Marcoulli

Frimodt Nielsen

Schwarcz

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 grudnia 2021 r.

Sekretarz

 

Prezes

E. Coulon

 

M. van der Woude


*      Język postępowania: polski.