UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
2 päivänä syyskuuta 2015 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema – Direktiivi 2003/109/EY – Kansallinen lainsäädäntö – Oleskeluluvan myöntäminen ja uusiminen – Edellytys – Pakollinen maksu – Määrä, joka on kahdeksan kertaa korkeampi kuin kansallisen henkilökortin myöntämisestä perittävä maksu – Direktiivistä 2003/109/EY ilmenevien periaatteiden loukkaaminen
Asiassa C‑309/14,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia) on esittänyt 17.12.2013 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 30.6.2014, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) ja
Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA)
vastaan
Presidenza del Consiglio dei Ministri
Ministero dell’Interno ja
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. Silva de Lapuerta (esittelevä tuomari) sekä tuomarit J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, J. L. da Cruz Vilaça ja C. Lycourgos,
julkisasiamies: Y. Bot,
kirjaaja: hallintovirkamies L. Carrasco Marco,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 16.4.2015 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), edustajinaan avvocato V. Angiolini, avvocato L. Formilan ja avvocato L. Santini,
– Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA), edustajinaan avvocato V. Angiolini, avvocato L. Formilan ja avvocato L. Santini,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato G. Palatiello,
– Ranskan hallitus, asiamiehinään F.-X. Bréchot ja D. Colas,
– Puolan hallitus, asiamiehenään B. Majczyna,
– Euroopan komissio, asiamiehinään M. Condou-Durande ja A. Aresu,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44), sellaisena kuin se on muutettuna 11.5.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2011/51/EU (EUVL L 132, s. 1; jäljempänä direktiivi 2003/109), tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Confederazione Generale Italiana del Lavoro (jäljempänä CGIL) ja Istituto Nazionale Confederale Assistenza (jäljempänä INCA) sekä Presidenza del Consiglio dei Ministri (ministerineuvoston puheenjohtajisto), Ministero dell’Interno (sisäasiainministeriö) ja Ministero dell’Economia e delle Finanze (talous- ja valtiovarainministeriö) ja jossa ennakkoratkaisupyynnön esittänyttä tuomioistuinta pyydetään kumoamaan näiden kahden ministeriön 6.10.2011 oleskeluluvan myöntämisestä ja uusimisesta perittävästä maksusta antama asetus (GURI nro 304, 31.12.2011; jäljempänä vuoden 2011 asetus) sekä kaikki sitä valmistelleet, seuranneet tai siihen liittyvät toimet.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Direktiivin 2003/109 johdanto-osan 9, 10 ja 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(9) Taloudelliset syyt eivät saisi olla perusteena kieltäytymiselle myöntämästä pitkään oleskelleen henkilön asemaa eikä niiden voida katsoa olevan yhteydessä asiaa koskeviin ehtoihin.
(10) Olisi laadittava menettelysäännöt, joiden mukaan pitkään oleskelleen henkilön asemaa koskevat hakemukset tutkitaan. Näitä menettelyjä olisi voitava soveltaa tehokkaasti jäsenvaltioiden hallintojen keskimääräiseen työtaakkaan nähden, ja niiden olisi oltava avoimia ja tasapuolisia, jotta niiden avulla voitaisiin taata kyseisille henkilöille asianmukainen oikeusvarmuuden taso. Niiden avulla ei saisi estää oleskeluoikeuden haltijoita käyttämästä oikeuttaan.
– –
(18) Niiden edellytysten määrittäminen, joiden perusteella pitkään oleskelleet kolmansien maiden kansalaiset voivat oleskella toisessa jäsenvaltiossa, edistää sisämarkkinoiden toteutumista alueena, missä kaikilla henkilöillä on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen. Tämä voisi myös muodostaa merkittävän liikkuvuuteen vaikuttavan tekijän erityisesti unionin työmarkkinoilla.”
4 Kyseisen direktiivin 8 artiklan, jonka otsikko on ”Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen [EU]-oleskelulupa”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on annettava pitkään oleskelleelle kolmannen maan kansalaiselle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen [EU]-oleskelulupa. Tämä oleskelulupa on voimassa vähintään viisi vuotta, ja se uusitaan tarvittaessa hakemuksen perusteella ilman eri toimenpiteitä.”
5 Direktiivin 2003/109 19 artiklassa, jonka otsikko on ”Hakemuksen tutkiminen ja oleskeluluvan myöntäminen”, säädetään seuraavaa:
”– –
2. Jos 14, 15 ja 16 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja jollei 17 ja 18 artiklassa säädetyistä yleistä järjestystä, yleistä turvallisuutta sekä kansanterveyttä koskevista säännöksistä muuta johdu, toisen jäsenvaltion on myönnettävä pitkään oleskelleelle kolmannen maan kansalaiselle oleskelulupa, joka voidaan uusia. Kyseinen oleskelulupa uusitaan tarvittaessa hakemuksesta. Toisen jäsenvaltion on ilmoitettava päätöksestään ensimmäiselle jäsenvaltiolle.
3. Toisen jäsenvaltion on myönnettävä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenille oleskelulupa, joka voidaan uusia ja joka on voimassa yhtä kauan kuin pitkään oleskelleelle kolmannen maan kansalaiselle myönnetty oleskelulupa.”
Italian oikeus
6 Maahanmuuttoa ja ulkomaalaisasemaa koskevien säännösten koonnoksesta 25.7.1998 annetun asetuksen (decreto legislativo) nro 286/1998 (Supplemento ordinario, GURI nro 191, 18.8.1998) 5 §:n 2-ter momentissa, joka on lisätty kyseiseen asetukseen yleistä turvallisuutta koskevista säännöksistä 15.7.2009 annetun lain nro 94 (Supplemento ordinario, GURI nro 170, 24.7.2009) 1 §:n 22 momentin b kohdalla, säädetään seuraavaa:
”Oleskeluluvan myöntämistä ja uusimista koskevan hakemuksen yhteydessä on suoritettava talous- ja valtionvarainministeriön yhteisymmärryksessä sisäasiainministeriön kanssa antamassa asetuksessa, jossa säädetään myös maksua sekä [asetuksen (decreto legislativo) nro 286/1998] 14-bis §:n 2 momentin täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, vahvistettu vähintään 80:n ja enintään 200 euron määräinen maksu. Oleskeluluvan myöntämisestä tai uusimisesta ei peritä maksua, mikäli oleskelulupa myönnetään tai uusitaan turvapaikan, turvapaikkahakemuksen, toissijaisen suojelun tai humanitaaristen syiden perusteella.”
7 Asetuksen nro 286/1998 14-bis §:llä otetaan käyttöön ja säännellään niin kutsuttua paluurahastoa (Fondo rimpatri) seuraavasti:
”1. Sisäasiainministeriön alaisuuteen perustetaan paluurahasto, jonka tarkoituksena on rahoittaa ulkomaalaisten paluumuutosta alkuperä- tai lähtömaahansa koituvia kuluja.
2. Kyseiseen rahastoon sijoitetaan puolet 5 §:n 2-ter momentissa määrätyistä maksuista kertyneistä varoista sekä Euroopan unionin mahdollisesti rahaston päämäärien tukemiseen asettamat varat. Loput 5 §:n 2-ter momentissa tarkoitetusta maksusta kertyvät varat käytetään sisäasiainministeriön tulo- ja menoarviossa oleskeluluvan myöntämiseen ja uusimiseen liittyvistä selvitystoimista koituvien kulujen kattamiseen.”
8 Vuoden 2011 asetuksessa, joka on annettu asetuksen nro 286/1998 5 §:n 2-ter momentin ja 14-bis §:n perusteella, oleskeluluvan myöntämisestä ja uusimisesta perittävien maksujen määrä vahvistetaan seuraavasti:
”a) 80,00 euroa, jos oleskeluluvan kesto on pidempi kuin kolme kuukautta mutta enintään yksi vuosi;
b) 100,00 euroa, jos oleskeluluvan kesto on pidempi kuin vuosi mutta enintään kaksi vuotta;
c) 200,00 euroa, jos kyseessä on pitkään oleskelleiden EY-oleskeluluvan myöntäminen sekä niiden oleskeluluvan hakijoiden osalta, joiden hakemus perustuu [asetuksen nro 286/1998] 27 §:n 1 momentin a kohtaan.”
9 Vaikka ennakkoratkaisupyynnössä ei viitata oleskelulupien myöntämisestä ja uusimisesta perittäviä muita maksuja koskeviin muihin kansallisiin säännöksiin, Euroopan komission ja CGIL:n sekä INCA:n esittämistä huomautuksista ilmenee, että aiemman ja yhä voimassa olevan Italian lainsäädännön mukaan oleskelulupien myöntämisestä ja uusimisesta on oleskeluluvan kestosta riippumatta maksettava yhteensä 73,50 euroa vuoden 2011 asetuksessa säädettyjen maksujen lisäksi.
10 Komission huomautuksista ilmenee etenkin, että yliopistoja ja tutkimusta, kulttuuriperintöä ja ‑toimintaa, suurten strategisten töiden toteuttamista, virkamiesten liikkuuvuutta ja leima- sekä lupamaksujen perintää koskevien muodollisuuksien yksinkertaistamista koskevista kiireellisistä säännöksistä 31.1.2005 annetun asetuksen (decreto legge) nro 7, joka on muuttaen muunnettu 31.3.2005 annetuksi laiksi nro 43, 7-vicies ter §:n 1 momentin b kohdan perusteella paperialustaiset oleskeluluvat korvataan niiden myöntämistä ensimmäistä kertaa tai uusimista haettaessa kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta 13.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1030/2002 (EYVL L 157, s. 1) mukaisesti sähköisillä oleskeluluvilla 1.1.2006 lukien.
11 Talous- ja valtiovarainministeriön sähköisen oleskeluluvan hakijoiden maksettavien maksujen määrästä 4.4.2006 antaman asetuksen 1 §:n mukaan näiden maksujen määrä on 27,50 euroa arvonlisäveroineen.
12 Sisäasiainministeriön 16.12.2003 annetun lain nro 3 39 §:n 4-bis momentissa tarkoitetun sopimuksen puitteissa myönnettävistä ja uusittavista oleskeluluvista asianomaiselle aiheutuvien kulujen määrän vahvistamisesta 12.10.2005 annetun asetuksen ainoan pykälän mukaan tämän tyyppisestä menettelystä aiheutuvista kuluista hakijan vastattavaksi määräksi vahvistetaan 30 euroa.
13 Leimamaksujen sääntelystä 26.10.1972 annetun tasavallan presidentin asetuksen nro 642, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, liitteessä A olevan 4 §:n 1 osan mukaan oleskeluluvan myöntämisestä tai uusimisesta perittävän leimamaksun kiinteä määrä vahvistetaan 16 euroksi.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
14 CGIL ja INCA vaativat Tribunale amministrativo regionale per il Laziota (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin) kumoamaan vuoden 2011 asetuksen väittäen, että kolmansien maiden kansalaisilta oleskeluluvan myöntämisestä ja uusimisesta kyseisen asetuksen nojalla perittävä maksu on epäoikeudenmukainen ja/tai suhteeton.
15 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi, että asiassa oli viran puolesta tutkittava, soveltuvatko oleskeluluvan myöntämisestä maksettavaa maksua koskevat kansalliset säännöt muun muassa täytäntöönpanosäädöksissä vahvistettujen enimmäismäärien vuoksi yhteen unionin kyseistä alaa koskevan oikeuden kanssa.
16 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin tuomioon komissio v. Alankomaat (C‑508/10, EU:C:2012:243) tukeutuen, että asianomaisen jäsenvaltion lainsäädäntö noudattaa direktiivissä 2003/109 ilmaistuja periaatteita ainoastaan, jos vaadittujen maksujen määrät, jotka tosin voivat vaihdella määrätyllä asteikolla, eivät jo alimmasta maksuluokasta alkaen ole suhteettoman korkeita ja näin ollen suhteettomia verrattuna maksuun, joka saman valtion kansalaisten on maksettava vastaavan asiakirjan, kuten kansallisen henkilökortin, myöntämisestä.
17 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa erityisesti, että tuomiossa komissio v. Alankomaat (C-508/10, EU:C:2012:243) todettiin direktiivistä 2003/109 ilmenevien periaatteiden kanssa yhteen soveltumattomiksi sellaiset Alankomaiden kuningaskunnan oikeusjärjestyksen säännökset, joiden mukaan jo alinkin oleskeluluvan myöntämisestä perittävä maksu oli noin seitsemän kertaa korkeampi kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaiselta henkilökortista perittävä maksu.
18 Kun otetaan huomioon, että kansallisen henkilökortin myöntämisestä aiheutuva kulu Italiassa on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan noin 10 euroa ja että vuoden 2011 asetuksessa säädetty alin maksu on määrältään 80 euroa ja että siten Italian alueella oleskeluun oikeuttavasta luvasta kolmannen maan kansalaiselle koituva taloudellinen rasitus on noin kahdeksan kertaa suurempi, kyseinen tuomioistuin epäilee, etteivät pääasiassa kyseessä olevat kansalliset säännökset tuomion komissio v. Alankomaat (C-508/10, EU:C:2012:243) valossa ole yhteen soveltuvia direktiivistä 2003/109 ilmenevien periaatteiden kanssa.
19 Näin ollen Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt lykätä asian ratkaisemista ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko neuvoston direktiivissä 2003/109 – – vahvistetut periaatteet esteenä – – asetuksen (decreto legislativo) nro 286 5 §:n 2-ter momentin kaltaiselle lainsäädännölle, jossa säädetään, että ’oleskeluluvan myöntämistä ja uusimista koskevan hakemuksen yhteydessä on suoritettava talous- ja valtionvarainministeriön yhteisymmärryksessä sisäasiainministeriön kanssa antamassa asetuksessa, jossa säädetään myös maksua – – koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, vahvistettu vähintään 80:n ja enintään 200 euron määräinen maksu’, ja jossa maksun vähimmäismääräksi siten vahvistetaan määrä, joka on noin kahdeksankertainen kansallisen henkilökortin myöntämisestä perittävään maksuun verrattuna?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
20 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivi 2003/109 esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kyseisessä jäsenvaltiossa oleskeluluvan myöntämistä tai uusimista hakevien kolmansien maiden kansalaisten on maksettava maksu, jonka määrä vaihtelee 80 ja 200 euron välillä.
21 Aluksi on syytä muistuttaa, että – kuten direktiivin 2003/109 4, 6 ja 12 perustelukappaleesta ilmenee – sen päätavoitteena on jäsenvaltioihin pysyvästi asettautuneiden kolmansien maiden kansalaisten kotouttaminen (tuomio komissio v. Alankomaat, C-508/10, EU:C:2012:243, 66 kohta).
22 On tärkeää todeta unionin tuomioistuimen jo myöntäneen, että jäsenvaltiot voivat vaatia direktiivin 2003/109 nojalla myönnettävistä oleskeluluvista maksuja ja että niillä on harkintavaltaa näiden maksujen määrää määrittäessään (tuomio komissio v. Alankomaat, C-508/10, EU:C:2012:243, 64 kohta).
23 Unionin tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, ettei jäsenvaltioille tältä osin annettu harkintavalta kuitenkaan ole rajaton ja etteivät nämä saa soveltaa kansallista lainsäädäntöä, jolla saatetaan vaarantaa direktiivillä 2003/109 tavoiteltujen päämäärien toteuttaminen ja estää näin sen tehokas vaikutus (ks. tuomio komissio v. Alankomaat, C-508/10, EU:C:2012:243, 65 kohta).
24 Unionin oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti direktiivin 2003/109 tavoitteiden on oltava toteutettavissa kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa varten käytettyjen keinojen avulla, eikä kyseisillä keinoilla saa ylittää sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio komissio v. Alankomaat, C-508/10, EU:C:2012:243, 75 kohta).
25 Vaikka jäsenvaltiot näin ollen voivat asettaa direktiivin 2003/109 nojalla myönnettävän oleskeluluvan myöntämisedellytykseksi maksujen perimisen, suhteellisuusperiaate edellyttää kuitenkin, ettei sen tason, jolle ne on vahvistettu, tarkoituksena tai seurauksena saa olla esteen luominen tässä direktiivissä vahvistetun pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman eikä tästä asemasta johtuvien muiden oikeuksien saamiselle, koska muutoin sekä direktiivillä tavoitellulle päämäärälle että sen tarkoitukselle aiheutuisi haittaa (ks. vastaavasti tuomio komissio v. Alankomaat, C-508/10, EU:C:2012:243, 69 kohta).
26 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevan oleskeluluvan myöntämisestä ja uusimisesta perittävän maksun määrä on 80,00 euroa, jos oleskeluluvan kesto on pidempi kuin kolme kuukautta mutta korkeintaan yksi vuosi, 100,00 euroa, jos oleskeluluvan kesto on pidempi kuin vuosi mutta korkeintaan kaksi vuotta ja 200,00 euroa, jos kyseessä on pitkään oleskelleiden hakijoiden EU-oleskeluluvan myöntäminen.
27 Tällaisella maksulla voi olla huomattava taloudellinen vaikutus tietyille kolmansien maiden kansalaisille, jotka täyttävät direktiivissä 2003/109 näiden oleskelulupien myöntämiselle säädetyt edellytykset, ja näin on sitäkin suuremmalla syyllä sen vuoksi, että nämä kansalaiset joutuvat aika usein hakemaan lupiensa uusimista ja että tämän saman maksun määrää saatetaan korottaa muilla jo olemassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön perustuvilla määrillä, jolloin velvollisuus maksaa pääasiassa kyseessä oleva maksu saattaa estää kyseisiä kolmansien maiden kansalaisia vetoamasta heille mainitulla direktiivillä annettuihin oikeuksiin.
28 Tässä suhteessa on korostettava, että pääasian kantajat ja komissio ovat sekä huomautuksissaan että istunnossa todenneet, että aiemman yhä voimassa olevan Italian lainsäädännön mukaan sekä oleskelulupien myöntämisestä että uusimisesta on kyseisen oleskeluluvan kestosta riippumatta joka tapauksessa maksettava 73,50 euroa pääasiassa kyseessä olevan maksun lisäksi.
29 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että asetuksen nro 286/1998 14-bis §:n mukaan puolet pääasiassa kyseessä olevalla maksulla saaduista tuloista käytetään Italian alueella laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen näiden alkuperä- tai lähtömaahan, minkä Italian hallitus on istunnossa vahvistanut.
30 Italian hallituksen perusteluja, joiden mukaan pääasiassa kyseessä oleva maksu ei voi olla suhteeton, koska siitä saatavat tulot ovat sidoksissa sellaiseen selvitystoimintaan, jota tarvitaan sen tarkistamiseksi, noudatetaanko oleskeluluvan saamiselle direktiivissä 2003/109 asetettuja edellytyksiä, ei näin voida hyväksyä.
31 Edellä lausutun perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava siten, että direktiivi 2003/109 on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kyseisessä jäsenvaltiossa oleskeluluvan myöntämistä tai uusimista hakevien kolmansien maiden kansalaisten on maksettava maksu, jonka määrä vaihtelee 80 ja 200 euron välillä, koska tällainen maksu on suhteeton kyseisen direktiivin tavoitteisiin nähden ja koska sillä saatetaan estää direktiivillä annettujen oikeuksien käyttämistä.
Oikeudenkäyntikulut
32 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annettua neuvoston direktiiviä 2003/109/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 11.5.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2011/51/EU, on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kyseisessä jäsenvaltiossa oleskeluluvan myöntämistä tai uusimista hakevien kolmansien maiden kansalaisten on maksettava maksu, jonka määrä vaihtelee 80 ja 200 euron välillä, koska tällainen maksu on suhteeton kyseisen direktiivin tavoitteisiin nähden ja koska sillä saatetaan estää direktiivillä annettujen oikeuksien käyttämistä.
Allekirjoitukset