SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
de 30 de mayo de 2013 (*)
«Agricultura – Organización común de mercados – Ayudas en el sector de las frutas y hortalizas – Recurso de anulación – Afectación directa – Admisibilidad – Frutas y hortalizas transformadas – Fondos operativos y programas operativos – Financiación de actividades que no están “auténticamente relacionadas con la transformación”»
En los asuntos acumulados T‑454/10 y T‑482/11,
Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav), con domicilio social en Nápoles (Italia), representada inicialmente por el Sr. J.L. da Cruz Vilaça y por las Sras. S. Estima Martins y S. Carvalho de Sousa, posteriormente por las Sras. Estima Martins y Carvalho de Sousa y el Sr. R. Oliveira, abogados,
parte demandante en el asunto T‑454/10,
Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon), con domicilio social en Madrid, y las otras dieciséis demandantes cuyos nombres figuran en el anexo I, representados inicialmente por el Sr. J.L. da Cruz Vilaça y por las Sras. S. Estima Martins y S. Carvalho de Sousa, posteriormente por las Sras. Estima Martins y Carvalho de Sousa y el Sr. R. Oliveira, abogados,
partes demandantes en el asunto T‑482/11,
apoyados por
Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA), con domicilio social en Milán (Italia), y las otras diez coadyuvantes cuyos nombres figuran en el anexo II, representadas inicialmente por el Sr. J.L. da Cruz Vilaça y las Sras. S. Estima Martins y S. Carvalho de Sousa, posteriormente por las Sras. Estima Martins y Carvalho de Sousa y el Sr. R. Oliveira, abogados,
partes coadyuvantes en el asunto T‑454/10,
contra
Comisión Europea, representada, en el asunto T‑454/10, inicialmente por el Sr. B. Schima y la Sra. M. Vollkommer, posteriormente por los Sres. Schima y N. Donnelly, y, en el asunto T‑482/11, por la Sra. K. Banks y el Sr. Schima, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Confederazione Cooperative Italiane, con domicilio social en Roma (Italia), y los otros ocho coadyuvantes cuyos nombres figuran en el anexo III, representados por el Sr. M. Merola, la Sra. M.C. Santacroce y el Sr. L. Cappelletti, abogados,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto, en el asunto T‑454/10, la anulación del artículo 52, apartado 2 bis, y del anexo VIII del Reglamento (CE) nº 1580/2007 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CE) nº 2200/96, (CE) nº 2201/96 y (CE) nº 1182/2007 del Consejo en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 350, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) nº 687/2010 de la Comisión, de 30 de julio de 2010 (DO L 199, p. 12), y, en el asunto T‑482/11, la anulación del artículo 50, apartado 3, y del artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución (UE) nº 543/2011 de la Comisión, de 7 de junio de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo en los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas (DO L 157, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por el Sr. N.J. Forwood (Ponente), Presidente, y los Sres. F. Dehousse y J. Schwarcz, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de noviembre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (DO L 299, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento único para las OCM») se aplica, de conformidad con su artículo 1, apartado 1, letras i) y j), al sector de las frutas y hortalizas y al sector de las frutas y hortalizas transformadas.
2 El Reglamento (CE) nº 361/2008 del Consejo, de 14 de abril de 2008, que modifica el Reglamento único para las OCM (DO L 121, p. 1), incorporó a este último, entre otras, determinadas disposiciones del Reglamento (CE) nº 1182/2007 del Consejo, de 26 de septiembre de 2007, por el que se establecen disposiciones específicas con respecto al sector de las frutas y hortalizas, se modifican las Directivas 2001/112/CE y 2001/113/CE y los Reglamentos (CEE) nº 827/68, (CE) nº 2200/96, (CE) nº 2201/96, (CE) nº 2826/2000, (CE) nº 1782/2003 y (CE) nº 318/2006 y se deroga el Reglamento (CE) nº 2202/96 (DO L 273, p. 1) (véase el considerando 8 del Reglamento nº 361/2008).
3 El considerando 6 del Reglamento nº 1182/2007 indica que «el presente Reglamento debe aplicarse a los productos regulados por las organizaciones comunes de mercado de los sectores de las frutas y hortalizas y de los productos transformados a base de frutas y hortalizas», pero precisa que, «no obstante, las disposiciones relativas a las organizaciones de productores y a las organizaciones y acuerdos interprofesionales se aplican únicamente a los productos regulados por la organización común de mercados de las frutas y hortalizas y [que] conviene mantener esta distinción».
4 El artículo 1, número 22, del Reglamento nº 361/2008 insertó la sección IV bis en el capítulo IV del título I de la parte II del Reglamento único para las OCM. Según los artículos 103 ter, 103 quater y 103 quinquies de esta nueva sección, las organizaciones de productores del sector de las frutas y hortalizas podrán constituir fondos operativos para financiar programas operativos que deberán tener objetivos específicos. Estos fondos se financiarán con contribuciones de los miembros y con ayuda financiera comunitaria.
5 Según el artículo 103 quinquies, apartado 2, del Reglamento único para las OCM, la ayuda financiera comunitaria quedará sometida a un límite máximo del 4,1 % del valor de la producción comercializada de cada organización de productores, pudiendo aumentarse al 4,6 % de dicho valor siempre y cuando el importe que supere el 4,1 % del referido valor se utilice únicamente para medidas de prevención y gestión de crisis.
6 El artículo 52, apartados 1 y 6, del Reglamento (CE) nº 1580/2007 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CE) nº 2200/96, (CE) nº 2201/96 y nº 1182/2007 del Consejo en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 350, p. 1), dispone lo siguiente:
«Base de cálculo
1. A efectos del presente capítulo, el valor de la producción comercializada de una organización de productores se calculará sobre la base de la producción de los miembros de las organizaciones de productores con respecto a la que la organización de productores es reconocida.
[…]
6. La producción comercializada será facturada en la fase “franco organización de productores”:
a) en su caso, como producto envasado, preparado o sometido a una primera transformación;
b) sin incluir el IVA; y
c) sin incluir los costes de transporte internos […]»
7 El considerando 4 del Reglamento (UE) nº 687/2010 de la Comisión, de 30 de julio de 2010, que modifica el Reglamento nº 1580/2007 (DO L 199, p. 12), establece:
«Es difícil calcular el valor de las frutas y hortalizas destinadas a la transformación. A efectos de control y en aras de la simplificación, es conveniente establecer, para el cálculo de dicho valor, un porcentaje a tanto alzado que represente el valor del producto de base, concretamente las frutas y hortalizas destinadas a la transformación, y las actividades que no constituyan actividades auténticamente relacionadas con la transformación. Dado que el volumen de frutas y hortalizas necesario para la producción de frutas y hortalizas transformadas varía notablemente entre los distintos grupos de productos, estas diferencias deben reflejarse en los porcentajes a tanto alzado aplicables.»
8 El artículo 1, número 1, del Reglamento nº 687/2010 modificó el artículo 21, apartado 1, letra i), del Reglamento nº 1580/2007 al definir el término «preparación» como «actividades preparatorias tales como la limpieza, el despiece, el pelado, el recorte y el secado de frutas y hortalizas, sin que estas se transformen en frutas y hortalizas transformadas».
9 El artículo 1, número 2, del Reglamento nº 687/2010 añadió el apartado 2 bis en el artículo 52 del Reglamento nº 1580/2007, que dispone:
«El valor de la producción comercializada no incluirá el valor de las frutas y hortalizas transformadas ni de otro producto que no pertenezca al sector de las frutas y hortalizas.
Sin embargo, el valor de la producción comercializada de frutas y hortalizas destinadas a la transformación que hayan sido transformadas en una de las frutas y hortalizas transformadas enumeradas en la parte X del anexo I del Reglamento [único para la OCM] o en cualquier otro producto agrícola mencionado en el presente artículo y descrito con más detalle en el anexo VI bis del presente Reglamento, bien por una organización de productores, una asociación de organizaciones de productores o sus miembros, siendo éstos productores o cooperativas, o las filiales a que se refiere el apartado 7 del presente artículo, por ellos mismos o mediante externalización, se calculará mediante la aplicación al valor facturado de estos productos transformados de un porcentaje a tanto alzado.
Dicho porcentaje a tanto alzado será de:
a) un 53 % en el caso de los jugos de fruta;
b) un 73 % en el caso de los jugos concentrados;
c) un 77 % en el caso del concentrado de tomate;
d) un 62 % en el caso de las frutas y hortalizas congeladas;
e) un 48 % en el caso de las frutas y hortalizas enlatadas;
f) un 70 % en el caso de las setas enlatadas del género Agaricus;
g) un 81 % en el caso de la fruta conservada provisionalmente en salmuera;
h) un 81 % en el caso de los frutos secos;
i) un 27 % en el caso de las demás frutas y hortalizas transformadas;
j) un 12 % en el caso de las hierbas aromáticas transformadas;
k) un 41 % en el caso del pimentón en polvo.»
10 El artículo 1, número 2, del Reglamento nº 687/2010 sustituyó el apartado 6 del artículo 52 del Reglamento nº 1580/2007 por el siguiente texto:
«6. La producción comercializada de frutas y hortalizas será facturada en la fase “franco organización de productores”, en su caso, como producto enumerado en la parte IX del anexo I del Reglamento [único para la OCM], preparado y envasado, sin incluir:
a) el IVA;
b) los costes de transporte internos, cuando sea importante la distancia entre los puntos centralizados de recogida o envasado de la organización de productores y el punto de distribución de dicha organización.
A efectos […] de la letra b) del párrafo primero, los Estados miembros establecerán la reducción que vaya a aplicarse al valor facturado de los productos facturados en las distintas fases de entrega o de transporte.»
11 El artículo 61, apartado 4, del Reglamento nº 1580/2007 –disposición no modificada por el Reglamento nº 687/2010– precisa que «los programas operativos no incluirán acciones o gastos contemplados en la lista que figura en el anexo VIII».
12 El Reglamento nº 1580/2007 fue derogado en virtud del artículo 149 del Reglamento de Ejecución (UE) nº 543/2011 de la Comisión, de 7 de junio de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento único para las OCM en los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas (DO L 157, p. 1), integrando este último Reglamento las disposiciones de aplicación relativas a estos sectores.
13 El considerando 35 del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 dispone lo siguiente:
«Con objeto de facilitar la aplicación del régimen de ayuda a los programas operativos, es necesario definir con claridad la producción comercializada de las organizaciones de productores, especificando qué productos deben tenerse en cuenta y en qué fase de comercialización debe calcularse el valor de dicha producción. A efectos de control y en aras de la simplificación, es conveniente utilizar, para el cálculo de dicho valor, un porcentaje a tanto alzado que represente el valor del producto de base, concretamente las frutas y hortalizas destinadas a la transformación, y las actividades que no constituyan actividades auténticamente relacionadas con la transformación. Dado que el volumen de frutas y hortalizas necesario para la producción de frutas y hortalizas transformadas varía notablemente entre los distintos grupos de productos, estas diferencias deben reflejarse en los porcentajes a tanto alzado aplicables. […]»
14 En este contexto, el artículo 21, apartado 1, letra i), del Reglamento nº 1580/2007 (véase el apartado 8 supra) pasó a ser el artículo 19, apartado 1, letra j), del Reglamento de Ejecución nº 543/2011, y el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 pasó a ser el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011, mientras que el artículo 50, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 reproduce, en lo esencial, el artículo 52, apartado 6, del Reglamento nº 1580/2007 (véanse los apartados 9 y 10 supra).
15 Además, según el artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011, «las inversiones y acciones relacionadas con la transformación de frutas y hortalizas en frutas y hortalizas transformadas pueden tener derecho a la ayuda cuando dichas inversiones y acciones persigan los objetivos contemplados en el artículo 103 quater, apartado 1, del [Reglamento único para las OCM], incluidas las mencionadas en el artículo 122, párrafo primero, letra c), de dicho Reglamento, y siempre que estén identificadas en la estrategia nacional a la que se refiere el artículo 103 septies, apartado 2, del [Reglamento único para las OCM]».
Procedimiento y pretensiones de las partes
16 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 30 de septiembre de 2010, la Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav) interpuso el recurso en el asunto T‑454/10. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 5 de septiembre de 2011, la Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon) y las otras dieciséis demandantes cuyos nombres figuran en el anexo I interpusieron el recurso en el asunto T‑482/11.
17 Mediante cinco escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 13 y 17 de enero de 2011, la Associazione Italiana Industrie Alimentari (AIIPA) y las entidades que figuran en el anexo II solicitaron intervenir en el asunto T‑454/10 en apoyo de las pretensiones de Anicav.
18 Mediante cuatro escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 24 de enero de 2011, la Confederazione Cooperative Italiane y las entidades que figuran en el anexo III solicitaron intervenir en el asunto T‑454/10 en apoyo de las pretensiones de la Comisión Europea.
19 Mediante dos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 19 de diciembre de 2011, la Confederazione Cooperative Italiane y las entidades que figuran en el anexo III solicitaron intervenir en el asunto T‑482/11 en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
20 Mediante dos autos de 5 de octubre de 2011 y 6 de marzo de 2012, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal admitió dichas intervenciones. Las partes coadyuvantes presentaron sus escritos de formalización de la intervención y las otras partes presentaron sus observaciones sobre éstas dentro de los plazos señalados.
21 Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de 22 de octubre de 2012, se acumularon los asuntos T‑454/10 y T‑482/11 a efectos de la fase oral del procedimiento y de la sentencia, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
22 En el asunto T‑454/10, Anicav solicita al Tribunal que:
– Anule el artículo 52 y el anexo VIII del Reglamento nº 1580/2007, en su versión modificada por el Reglamento nº 687/2010.
– Condene en costas a la Comisión.
23 En el asunto T‑482/10, Agrucon y las dieciséis demandantes cuyos nombres figuran en el anexo I solicitan al Tribunal que:
– Anule el artículo 50, apartado 3, y el artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011.
– Condene en costas a la Comisión.
24 En los asuntos T‑454/10 y T‑482/11 la Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad de los recursos y, en cualquier caso, los desestime por infundados.
– Condene en costas a Anicav, Agrucon y las otras dieciséis demandantes cuyos nombres figuran en el anexo I.
25 En el asunto T‑454/10, las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de Anicav solicitan al Tribunal que:
– Anule las disposiciones impugnadas.
– Condene en costas a la Comisión.
26 En los asuntos T‑454/10 y T‑482/11, las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de la Comisión solicitan al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad de los recursos y, en cualquier caso, los desestime por infundados.
– Condene en costas a Anicav, Agrucon y las otras dieciséis demandantes cuyos nombres figuran en el anexo I.
Fundamentos de Derecho
27 Las demandantes invocan tres motivos, alegando que las disposiciones cuya anulación se solicita infringen, en primer lugar, el Reglamento único para las OCM; en segundo lugar, el principio de no discriminación, y, en tercer lugar, el principio de proporcionalidad.
28 La Comisión se opone, primero, a la admisibilidad y, además, a la fundamentación de los recursos.
Sobre la admisibilidad
Sobre la admisibilidad del recurso en el asunto T‑454/10 en lo que se refiere al anexo VIII del Reglamento nº 1580/2007.
29 Procede recordar que, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo sexto, el recurso de anulación deberá interponerse en el plazo de dos meses a partir, según los casos, de la publicación o de la notificación del acto impugnado, o, a falta de ello, desde el día en que el recurrente haya tenido conocimiento del mismo. De los términos de dicha disposición, al igual que de su objeto, que es garantizar la seguridad jurídica, resulta que el acto que no haya sido impugnado en ese plazo adquiere firmeza. Esta firmeza se refiere no solo al propio acto, sino también a cualquier acto posterior que tenga un carácter puramente confirmatorio. Esta solución, que se justifica por la necesaria estabilidad jurídica, es válida tanto para los actos individuales como para aquellos que, como los reglamentos, tienen carácter normativo. En cambio, cuando se modifica una disposición de un reglamento, queda de nuevo abierta la vía de recurso, no sólo contra esa disposición concreta, sino también contra todas aquellas que, aunque no hayan sido modificadas, forman un todo con ella. (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 2007, Comisión/Parlamento y Consejo, C‑299/05, Rec. p. I‑8695, apartados 28 a 30).
30 La Comisión considera que el anexo VIII del Reglamento nº 1580/2007 –que no fue modificado por el Reglamento nº 687/2010– no forma un todo con el artículo 52 del Reglamento nº 1580/2007, que sí fue modificado por aquél.
31 En el presente asunto, según el artículo 103 quinquies del Reglamento único para las OCM (véase el apartado 5 supra), la ayuda financiera comunitaria quedará sometida, particularmente, a un límite máximo del 4,1 % del valor de la producción comercializada de cada organización de productores, pudiendo aumentarse al 4,6 % si la diferencia se utiliza únicamente para medidas de prevención y gestión de crisis.
32 Tal como se desprende del considerando 4 del Reglamento nº 687/2010 (véase el apartado 7 supra), los porcentajes a tanto alzado que figuran en el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007, sobre los que se establece el valor de la producción comercializada de frutas y hortalizas destinadas a la transformación, representan tanto el valor del producto de base como «las actividades que no constituyen actividades auténticamente relacionadas con la transformación». Este extremo viene confirmado por el párrafo segundo de la disposición mencionada, que crea una excepción a la regla establecida en el párrafo primero, según la cual el valor de la producción comercializada no incluye el valor de las frutas y hortalizas transformadas.
33 Además, en virtud del artículo 61, apartado 4, del Reglamento nº 1580/2007, los programas operativos no incluyen las acciones ni los gastos contemplados en la lista que figura en el anexo VIII de dicho Reglamento. Debe observarse que esta lista constituye el corolario de una disposición que fija las modalidades de cálculo de la ayuda comunitaria en el marco de los programas operativos. De ello se deduce que, en esta medida, contrariamente a lo que mantiene la Comisión, el anexo VIII del Reglamento nº 1580/2007 forma un todo con el artículo 52 de este mismo Reglamento, en el sentido de la jurisprudencia mencionada en el apartado 29 de la presente sentencia.
34 Sin embargo, como se desprende de los apartados 104 y 105 del recurso, en relación con la primera pretensión de éste, Anicav solicita la anulación del anexo VIII del Reglamento nº 1580/2007 en la medida en que no se refiere a los costes de transformación como gasto excluible de la financiación en el marco de los programas operativos.
35 A este respecto, es necesario señalar que el carácter subvencionable de los gastos relativos a las «actividades que no constituyen actividades auténticamente relacionadas con la transformación» se deriva de los porcentajes a tanto alzado previstos en el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 y no del anexo VIII de este Reglamento. Además, una eventual anulación del artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 por los motivos invocados por la demandante implicaría la obligación de la Comisión de adoptar todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal según el artículo 266 TFUE, incluyendo, en su caso, la modificación del anexo VIII de dicho Reglamento. En consecuencia, cualquier análisis del contenido que debería tener el anexo VIII del Reglamento nº 1580/2007 para ser conforme con el Reglamento único para las OCM dependerá de las medidas de ejecución que la Comisión estaría obligada a adoptar en caso de anulación del artículo 52, apartado 2 bis, de este Reglamento. La pretensión de anulación del anexo VIII del Reglamento nº 1580/2007 en la medida en que este último no excluye expresamente el coste de transformación tiene en realidad el mismo objeto de la pretensión de anulación del artículo 52, apartado 2 bis, del mismo Reglamento, de modo que no procede que el Tribunal se pronuncie sobre aquélla en el caso de que declare la anulación de esta última disposición.
Sobre la legitimación activa de las demandantes
36 Según reiterada jurisprudencia, el requisito de que la decisión impugnada afecte directamente a una persona física o jurídica, tal como dispone el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, implica que la medida de la Unión Europea impugnada debe producir directamente efectos en la situación jurídica del particular y no dejar ninguna facultad de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener ésta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin intervención de otras normas intermedias (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2008, Comisión/Infront WM, C‑125/06 P, Rec. p. I‑1451, apartado 47, y la jurisprudencia citada).
37 En los dos asuntos, la Comisión alega que el principio según el cual las organizaciones de productores pueden recibir ayudas comunitarias en el marco de programas operativos, mientras que los transformadores no pueden tomarse en consideración a tal fin no viene determinado por el Reglamento nº 1580/2007 ni por el Reglamento de Ejecución nº 543/2011, sino por el Reglamento único para las OCM. Precisamente, en consecuencia, el Reglamento nº 1580/2007 y el Reglamento de Ejecución nº 543/2011 únicamente aplican este principio, de manera que, a su juicio, ni el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007, ni el artículo 50, apartado 3, ni el artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 (en lo sucesivo, «disposiciones impugnadas») afectan directamente a las demandantes.
38 A este respecto, es necesario señalar que, como se desprende de los apartados 91, 92, 97, 103, 104 y 111 del recurso y de los apartados 27 y 30 del escrito de réplica en el asunto T‑454/10 y de los apartados 92, 97, 100, 110, 117 y 119 del recurso en el asunto T‑482/11, las demandantes no critican la distinción general entre organizaciones de productores y transformadores, ni pretenden que se reconozca a los transformadores que no forman parte de una organización de productores un derecho a una ayuda. Las demandantes alegan que las disposiciones impugnadas son contrarias a Derecho en cuanto establecen la concesión de una ayuda a las organizaciones de productores relativa a actividades de transformación realizadas también por transformadores que no forman parte de una organización de productores, así como a inversiones y acciones vinculadas a la transformación de frutas y hortalizas. Sin embargo, según considera la Comisión, las disposiciones impugnadas han instaurado realmente un sistema según el cual las organizaciones de productores pueden recibir la ayuda relativa a las actividades de transformación efectuadas también por transformadores que no forman parte de una organización de productores, incluso en el caso de que se considere que estas actividades no están «auténticamente» relacionadas con la transformación.
39 Además, no resulta controvertido que el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 ni el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 dejen facultad de apreciación a los Estados miembros, al tratarse de la aplicación de porcentajes a tanto alzado para calcular el valor de la producción comercializada. Lo mismo sucede con el artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011, que establece el carácter subvencionable de las inversiones y las acciones vinculadas a la transformación cuando persiguen los objetivos contemplados en el artículo 103 quater, apartado 1, y en el artículo 122, párrafo primero, letra c), del Reglamento único para las OCM, y siempre que estén identificadas en la estrategia nacional a la que se refiere el artículo 103 septies, apartado 2, de este último Reglamento.
40 En lo que respecta a la alegación de la Comisión de que la desventaja competitiva que se desprende de las disposiciones impugnadas por las demandantes y sus miembros constituye una consecuencia fáctica indirecta, hay que recordar que la afectación de la posición competitiva de las demandantes y sus miembros se deriva directamente de los porcentajes a tanto alzado específicos establecidos en el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 y en el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011, así como del carácter subvencionable de las inversiones y acciones relacionadas con la transformación mediante financiación de la Unión en virtud del artículo 60, apartado 7, de este último Reglamento, por lo que aquéllos resultan directamente afectados por las disposiciones impugnadas (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 11 de julio de 1996, Métropole télévision y otros/Comisión, T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 y T‑546/93, Rec. p. II‑649, apartado 64).
41 Además, la interpretación de la Comisión sobre el sentido de la afectación directa impediría a todo justiciable solicitar la anulación de un acto que tuviera por objeto el pago de una ayuda a sus competidores, ya que la desventaja correspondiente sólo sería una consecuencia fáctica indirecta. Pues bien, si, en virtud de reiterada jurisprudencia, se entiende que el competidor del beneficiario de una ayuda está directamente afectado por una decisión de la Comisión que autoriza a un Estado miembro a pagar dicha ayuda cuando no cabe duda de la voluntad del Estado miembro de proceder en tal sentido (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de 27 de abril de 1995, AAC y otros/Comisión, T‑442/93, Rec. p. II‑1329, apartados 45 y 46; ASPEC y otros/Comisión, T‑435/93, Rec. p. II‑1281, apartados 60 y 61, y de 22 de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, T‑266/94, Rec. p. II‑1399, apartado 49), una disposición del Derecho de la Unión que fija por sí misma la concesión de una ayuda de la Unión afecta con mayor motivo directamente, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, al competidor del beneficiario de dicha ayuda.
42 Por otro lado, el Reglamento nº 1580/2007 y el Reglamento de Ejecución nº 543/2011 son actos reglamentarios en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, porque no se trata de actos legislativos, según la definición del artículo 289 TFUE, apartado 3, ni de actos individuales. Hay que añadir, según alegan las demandantes, sin que la Comisión contradiga este extremo, que debe considerarse que el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 y el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 no incluyen medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
43 En efecto, si bien es cierto que el pago de las ayudas de la Unión en aplicación de estas disposiciones se lleva a cabo a través de las autoridades nacionales, no resulta menos cierto que los instrumentos en virtud de los cuales estas autoridades efectúan los pagos en cuestión no hacen referencia a las demandantes ni les son remitidos ni notificados. Además, cada organismo pagador ejerce sus funciones según las reglas aplicables en el Estado miembro de que se trate, que no prevén necesariamente la adopción de actos que puedan ser impugnados ante los órganos jurisdiccionales nacionales. En estas condiciones, según expone, por lo demás, la Comisión en el apartado 16 de su escrito de dúplica en el asunto T‑454/10 y en el apartado 32 de su escrito de contestación en el asunto T‑482/11, es preciso subrayar que no se puede considerar que el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 y el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 incluyan medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
44 Lo mismo cabe afirmar, con mayor razón, con respecto al artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011. En efecto, las demandantes impugnan la legalidad de esta disposición en la medida en que determina qué inversiones y acciones relacionadas con la transformación son subvencionables mediante financiación de la Unión, a saber, un aspecto definido en exclusiva por dicho Reglamento, sin que los Estados miembros deban, o siquiera puedan, intervenir al respecto.
45 En cuanto a la alegación de las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de la Comisión, de que el carácter subvencionable de las inversiones o de las acciones relacionadas con la transformación de frutas y hortalizas está supeditada a su inclusión en las estrategias nacionales elaboradas en virtud del artículo 103 septies, apartado 2, del Reglamento único para las OCM, es preciso señalar en primer lugar que dichas estrategias en cuestión se establecen en ejecución de esta última disposición, y no en ejecución del artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011. Su elaboración no constituye pues una medida de ejecución de la disposición citada en último término. En segundo lugar, tal como se desprende del artículo 103 septies, apartado 2, del Reglamento único para las OCM, las estrategias nacionales implican en esencia un análisis de la situación en términos de puntos fuertes y deficiencias y de justificación de las prioridades, citan los objetivos de los programas operativos, los evalúan y citan las obligaciones de las organizaciones de productores en materia de información. Por lo tanto, estas estrategias no constituyen, por su naturaleza, medidas que tengan por objeto decretar el carácter subvencionable de las inversiones y acciones relacionadas con la transformación mediante la financiación de la Unión. En consecuencia, este carácter subvencionable, cuya legalidad se impugna, no constituye una característica de las referidas estrategias, sino que está directamente establecida por el artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011.
46 Por último, ni la Comisión ni las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de sus pretensiones discuten que las asociaciones demandantes tengan encomendada la defensa de los intereses de sus miembros, incluida la presentación de recursos. Dado que los miembros de estas asociaciones resultan directamente afectados por las disposiciones impugnadas, las asociaciones demandantes cumplen también este requisito relativo a la admisibilidad de sus recursos (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03, Rec. p. I‑5479, apartado 56).
Sobre el interés de Anicav en ejercitar la acción
47 En el asunto T‑454/10, la Comisión alega que la anulación solicitada por Anicav conllevaría la aplicación del marco jurídico anterior a la adopción del Reglamento nº 687/2010. Ahora bien, dicho marco jurídico preveía la concesión de ayudas para actividades de «primera transformación», de manera que era aún menos ventajoso para la demandante.
48 A este respecto, resulta necesario poner de manifiesto que, como se desprende de los considerandos 2, 3 y 4 del Reglamento nº 687/2010, éste derogó el sistema anterior de cálculo del valor de la producción comercializada para sustituirlo por un sistema basado en la aplicación de porcentajes a tanto alzado. La eventual anulación del artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 no tendría como consecuencia automática la vuelta a un sistema de ayuda que el legislador decidió abandonar. Por el contrario, dicha anulación obligaría a la Comisión a adoptar las medidas que implicara la sentencia del Tribunal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 266 TFUE.
49 No puede acogerse la alegación de las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de la Comisión, de que el recurso de Anicav ya no tiene objeto y es, por tanto, inadmisible por falta de interés en ejercitar la acción, como consecuencia de la entrada en vigor del Reglamento de Ejecución nº 543/2011, que derogó el Reglamento nº 1580/2007 (véase el apartado 12 supra). Sobre este extremo, en primer lugar, es preciso observar que la derogación del Reglamento nº 1580/2007 no equivale a su eventual anulación por el Tribunal, por cuanto esta derogación no es un reconocimiento de la ilegalidad del artículo 52, apartado 2 bis, de dicho Reglamento. Además, esta derogación produjo efectos ex nunc, mientras que la anulación produciría, en su caso, efectos ex tunc. Sólo en este último supuesto se considerarían las disposiciones impugnadas nulas y sin valor ni efecto alguno en el sentido del artículo 264 TFUE. En segundo lugar, en caso de que un acto sea anulado, la institución de la que emane el acto está obligada, en virtud del artículo 266 TFUE, a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia. Tales medidas guardan relación, en especial, con la supresión de los efectos de las ilegalidades declaradas en la sentencia de anulación. En este sentido, la institución interesada puede verse obligada a reponer al demandante en la situación en que se encontraba inicialmente o a evitar que se adopte un acto idéntico (sentencia del Tribunal de 13 de diciembre de 1995, Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión, T‑481/93 y T‑484/93, Rec. p. II‑2941, apartados 46 y 47). Por consiguiente, Anicav conserva un interés en la anulación del artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007.
50 En estas circunstancias, procede declarar la admisibilidad de los recursos, en cuanto su objeto es la anulación de las disposiciones impugnadas.
Sobre el fondo
51 Teniendo en cuenta su conexión material, es necesario examinar conjuntamente los dos primeros motivos, basados, respectivamente, en la violación del Reglamento único para las OCM y del principio de no discriminación. En efecto, según se expondrá más adelante, las decisiones en materia de política agrícola materializada en las disposiciones pertinentes del Reglamento único para las OCM tienen en cuenta la obligación de asegurar la igualdad de trato, de conformidad con el artículo 34 CE, apartado 2 (actualmente artículo 40 TFUE, apartado 2), entre, por un lado, los transformadores de frutas y hortalizas que no forman parte de una organización de productores y, por otro lado, las organizaciones de productores que, en cuanto transformadores, desarrollan su actividad en el sector de las frutas y hortalizas transformadas.
52 Las demandantes consideran que el Reglamento único para las OCM no contempla la posibilidad de otorgar ayudas en el marco de programas operativos en favor de actividades de transformación. Así pues, según las demandantes, las disposiciones impugnadas son contrarias al Reglamento único para las OCM en la medida en que este último no prevé el pago de ayudas relativas al coste de dichas actividades. Alegan que las disposiciones impugnadas son también contrarias al principio de no discriminación, por cuanto reservan las ayudas relativas a las actividades de transformación a las organizaciones de productores, con exclusión, por ende, de los transformadores que no forman parte de tales organizaciones.
53 Es preciso señalar, con carácter preliminar, que los motivos invocados formalmente en el asunto T‑454/10 con relación al artículo 52 del Reglamento nº 1580/2007 se refieren exclusivamente al apartado 2 bis de este artículo. Preguntado sobre este extremo en la vista, Anicav precisó que el objeto de la pretensión de anulación es en realidad únicamente este apartado del Reglamento nº 1580/2007. Siendo el párrafo segundo de dicho apartado el que establece la posibilidad de tener en cuenta el valor de determinadas actividades de transformación y siendo la legalidad de esta posibilidad la que Anicav impugna, procede considerar que en el asunto T‑454/10 se impugna el artículo 52, apartado 2 bis, párrafo segundo, del Reglamento nº 1580/2007. En cambio, ningún motivo se invoca contra el párrafo primero del referido apartado, ya que este último excluye precisamente la consideración del valor de las frutas y hortalizas transformadas o de todo otro producto que no pertenezca al sector de las frutas y hortalizas del cálculo del valor de la producción comercializada. Por lo tanto, la referencia a las disposiciones impugnadas se entenderá hecha en lo sucesivo al artículo 52, apartado 2 bis, párrafo segundo, del Reglamento nº 1580/2007, y al artículo 50, apartado 3, y al artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011.
54 Por lo que respecta a la fundamentación de los motivos invocados por las demandantes, hay que recordar brevemente, en primer lugar, el marco jurídico correspondiente a la concesión de ayudas relativas a las actividades de transformación de frutas y hortalizas.
55 A este respecto, el Reglamento (CE) nº 2201/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 297, p. 29), estableció, en sus artículos 2 a 4, un régimen de ayuda a la producción aplicable a determinados productos que se dividía en dos partes. La primera tenía por objeto la determinación de un precio mínimo en favor de los productores, que debían pagar los transformadores para adquirir la materia prima. Este régimen implicaba entonces una ayuda compensatoria a los transformadores a cambio del pago por parte de éstos de un precio mínimo a los productores, lo que constituía la segunda parte de dicho régimen (sentencia del Tribunal de 20 de junio de 2006, Grecia/Comisión, T‑251/04, no publicada en la Recopilación, apartado 97).
56 El Reglamento (CE) nº 2699/2000 del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, que modifica el Reglamento (CE) nº 2200/96, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, el Reglamento nº 2201/96 y el Reglamento (CE) nº 2202/96, por el que se establece un régimen de ayuda a los productores de determinados cítricos (DO L 311, p. 9), derogó el régimen precedente a partir de la campaña de comercialización 2001/2002 para la mayoría de los productos a los que se aplicaba y, en virtud de su artículo 2, lo sustituyó por una única ayuda abonada directamente a las organizaciones de productores, sin fijar ninguna ayuda en favor del sector de la transformación, que a partir de ese momento tenía libertad para negociar los precios con los productores (sentencia Grecia/Comisión, citada en el apartado 55 supra, apartado 98). Es importante señalar que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2201/96, en su versión modificada por el Reglamento nº 2699/2000, no establece ninguna distinción relativa a los requisitos que deben cumplir las organizaciones de productores para beneficiarse de la ayuda, en función de si los transformadores que efectúan la transformación de sus productos forman parte o no de una organización de productores.
57 Además, se estableció un régimen de ayuda a las organizaciones de productores que entregaran para su transformación determinados cítricos cosechados en la Comunidad en virtud de los artículos 1 a 5 del Reglamento (CE) nº 2202/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece un régimen de ayuda a los productores de determinados cítricos (DO L 297, p. 49). Este régimen implicaba una única ayuda abonada directamente a las organizaciones de productores, sin establecer ninguna ayuda en favor del sector de la transformación, que tenía libertad para negociar los precios con los productores. En este contexto también es importante observar que el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 2202/1996 tampoco establece ninguna distinción relativa a los requisitos que deben cumplir las organizaciones de productores para beneficiarse de la ayuda, en función de si los transformadores que efectúan la transformación de sus productos forman parte o no de una organización de productores.
58 Estos regímenes de ayuda al sector de productos transformados a base de frutas y hortalizas se mantuvieron en vigor, en virtud del artículo 55 del Reglamento nº 1182/2007, hasta la campaña de comercialización que concluyó en 2008, fecha en la que fueron suprimidos (véanse igualmente los considerandos 18 a 20, 38 y 42 del Reglamento nº 1182/2007). Esta última disposición fue incorporada, como artículo 203 bis, apartado 1, al Reglamento único para las OCM mediante el artículo 1, apartado 43, del Reglamento nº 361/2008.
59 La supresión de dichas ayudas se produjo al mismo tiempo que se incluyeron las frutas y hortalizas que se beneficiaban de aquéllas en el régimen de pago único establecido por el Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nº 2019/93, (CE) nº 1452/2001, (CE) nº 1453/2001, (CE) nº 1454/2001, (CE) nº 1868/94, (CE) nº 1251/1999, (CE) nº 1254/1999, (CE) nº 1673/2000, (CEE) nº 2358/71 y (CE) nº 2529/2001 (DO L 270, p. 1). Esta inclusión se produjo en virtud del artículo 52 del Reglamento nº 1182/2007, que modificó varias disposiciones del Reglamento nº 1782/2003 (véanse igualmente los considerandos 18 a 20 del Reglamento nº 1182/2007).
60 Posteriormente, como señala la Comisión en los apartados 58 y 44 de sus escritos de contestación presentados, respectivamente, en los asuntos T‑454/10 y T‑482/11, la sección IV bis del capítulo IV del título I de la parte II del Reglamento único para las OCM, titulada «Ayudas en el sector de las frutas y hortalizas», se refiere únicamente a este último sector, según la definición contenida en el artículo 1, apartado 1, letra i), del Reglamento único para las OCM, con exclusión del sector de las frutas y hortalizas transformadas, según la definición del artículo 1, apartado 1, letra j), del mismo Reglamento. Es importante señalar a este respecto que, según estas disposiciones, cada uno de dichos sectores se define por los productos en cuyo ámbito se inscriben, tal como el legislador de la Unión los enumera. De este modo, cuando una ayuda cubre gastos de transformación de frutas y hortalizas destinados a la comercialización de productos transformados, dicha ayuda se concede en el marco del sector de las frutas y hortalizas transformadas. La Comisión señaló también, en una nota de 17 de noviembre de 2009 dirigida al comité de gestión, que el Reglamento único para las OCM no contenía base jurídica que permitiera el pago de ayudas en el sector de las frutas y hortalizas transformadas.
61 Es necesario además recordar que los sectores que tienen derecho a la financiación de la Unión son los que establece el Reglamentó único para la OCM, resultando excluidos de aquélla los sectores para los cuales el Reglamento no prevé el pago de ninguna ayuda. En estas circunstancias, hay que poner de manifiesto que, a partir de la campaña de comercialización que concluyó en 2008, no puede pagarse ninguna ayuda de la Unión que cubra gastos referidos a la transformación de frutas y hortalizas.
62 Esta conclusión viene confirmada por el considerando 7 del Reglamento único para las OCM, según el cual éste constituye un instrumento de simplificación que no cuestiona las decisiones políticas adoptadas a lo largo de los años con respecto a la política agrícola común (PAC), y, por lo tanto, no tiene como objeto derogar o modificar instrumentos ya existentes, ni establecer medidas o instrumentos nuevos. Este extremo fue reiterado en el considerando 2 del Reglamento nº 361/2008, que incorporó al Reglamento único para las OCM las prescripciones del Reglamento nº 1182/2007, el cual había suprimido las ayudas al sector de las frutas y hortalizas transformadas (véase el apartado 58 supra).
63 Sin embargo, según se desprende del artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 y del artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011, las frutas y hortalizas a las que se aplican los porcentajes a tanto alzado establecidos por éstos son los productos transformados a los que se refiere la parte X del anexo I del Reglamento único para las OCM, así como los productos transformados mencionados en el anexo VI bis del Reglamento nº 1580/2007 y en el anexo VI del Reglamento de Ejecución nº 543/2011. La Comisión y las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de sus pretensiones aceptan, por lo demás, que los porcentajes a tanto alzado establecidos por las disposiciones mencionadas incluyen también el coste de determinadas actividades que el considerando 4 del Reglamento nº 687/2010 y el considerando 35 del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 denominan actividades que no están «auténticamente relacionadas con la transformación». Estas actividades se realizan por lo tanto en el marco de un proceso que tiene por objeto la producción de frutas y hortalizas transformadas, así como en el de la comercialización de dichos productos transformados. Este extremo también se plasma en la comunicación que la Comisión envió a los Estados miembros en junio de 2010, según la cual los costes de preparación, como por ejemplo el corte o la limpieza, se producen antes de la entrada de los productos en la cadena de transformación, mientras que otra categoría de gastos también tomados en consideración para el cálculo del valor de la producción comercializada se refiere a gastos «posteriores a la transformación».
64 Además, la Comisión afirma en los apartados 70 y 61 de sus escritos de contestación presentados en los asuntos T‑454/10 y T‑482/11, respectivamente, que las actividades que no están «auténticamente relacionadas con la transformación» consisten en actividades de preparación y en actividades posteriores a la transformación, tales como la promoción, la comercialización y el almacenaje.
65 Finalmente, la Comisión no discute que las actividades de que se trata sean igualmente llevadas a cabo por los transformadores que no forman parte de una organización de productores como parte de sus actividades de transformación de los productos enumerados en el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 y en el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011.
66 Hay que reconocer que el Reglamento único para las OCM no admite una interpretación como la que pretende la Comisión.
67 En efecto, si bien es cierto que el Reglamento único para las OCM no establece ninguna lista de actividades de transformación, no lo es menos que tales actividades no son subvencionables mediante financiación en el marco de los programas operativos (véanse los apartados 58 a 62 supra). Así, a pesar de la ausencia de definición del concepto de valor de la producción comercializada en el artículo 103 quinquies del Reglamento único para las OCM, la Comisión no puede interpretar este concepto de tal modo que entrañe la concesión de ayudas de la Unión a sectores para los que no se ha previsto ninguna ayuda en el Reglamento único para las OCM.
68 La alegación de la Comisión basada en el artículo 103 quater, apartado 1, letras c) y d), del Reglamento único para las OCM tampoco puede acogerse.
69 Efectivamente, en virtud del apartado 1, letra c), de dicha disposición, los programas operativos en el sector de las frutas y hortalizas pueden tener como objetivo el desarrollo de métodos para incrementar el valor comercial de estos productos. Ahora bien, según se ha expuesto en el apartado 60 supra, la sección IV bis del capítulo IV del título I de la parte II del Reglamento único para las OCM se refiere al sector de las frutas y hortalizas, con exclusión del sector de las frutas y hortalizas transformadas. Por consiguiente, el desarrollo de métodos para incrementar el valor comercial de las frutas y hortalizas destinadas a la transformación debe referirse a toda actividad relacionada con la producción de dichos productos, excluyendo las actividades relativas a su transformación. Además, el hecho de que los beneficiarios de la financiación de las actividades relacionadas con la transformación sean organizaciones de productores que desarrollan su actividad en la producción de frutas y hortalizas no cambia en absoluto el hecho de que la financiación en cuestión se refiera a actividades de transformación y, por ende, al sector de las frutas y hortalizas transformadas (véase el apartado 60 supra), para el cual el Reglamento único para las OCM no establece ninguna ayuda.
70 En cuanto al apartado 1, letra d), de la mencionada disposición, según el cual los programas operativos en el sector de las frutas y hortalizas pueden tener como objetivo la promoción de los productos, ya sean frescos o transformados, hay que observar que esta prescripción responde a la naturaleza de la acción que se propone promover. En efecto, en el marco de una campaña promocional de frutas y hortalizas, es prácticamente imposible distinguir entre productos frescos y productos transformados, de manera que se incite únicamente el consumo de frutas y hortalizas frescas, excluyendo los productos transformados. En estas circunstancias, someter el carácter subvencionable de las acciones de promoción en el sector de las frutas y hortalizas a la condición de que sólo los productos frescos sean objeto de tales acciones equivaldría a no poder declarar subvencionable ninguna acción de promoción. Por lo tanto, el artículo 103 quater, apartado 1, letra d), del Reglamento único para las OCM, que se limita a las actividades de promoción, no permite la concesión de financiación comunitaria en relación con actividades relacionadas con la transformación de frutas y hortalizas. Debe añadirse que el artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 y el artículo 50, apartado 3, y el artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 no limitan el pago de ayudas exclusivamente a las organizaciones de productores para las que se haya aprobado un programa operativo cuyo objetivo sea el previsto en el artículo 103 quater, apartado 1, letra d), del Reglamento único para las OCM, ni restringen las acciones subvencionables mediante financiación a aquellas relativas a dicho objetivo.
71 Hay que añadir que, según reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Derecho de la Unión deben interpretarse y aplicarse de manera que se garantice el respeto del principio de igualdad de trato (sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de mayo de 1982, BayWa y otros, 146/81, 192/81 y 193/81, Rec. p. 1503, apartado 30; de 17 de septiembre de 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, Rec. p. I‑7213, apartado 69, y de 12 de diciembre de 2002, Universale‑Bau y otros, C‑470/99, Rec. p. I‑11617, apartado 99; y sentencias del Tribunal General de 2 de julio de 1998, Ouzounoff Popoff/Comisión, T‑236/97, RecFP pp. I‑A‑311 y II‑905, apartado 35; de 16 de julio de 1998, Regione Toscana/Comisión, T‑81/97, Rec. p. II‑2889, apartados 50 y 51, y de 18 de octubre de 2001, X/BCE, T‑333/99, Rec. p. II‑3021, apartado 38).
72 En el marco de la PAC, este principio encuentra su expresión específica en el artículo 40 TFUE, apartado 2, párrafo segundo (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker, C‑33/08, Rec. p. I‑5035, apartado 46), que prohíbe toda discriminación entre productores o consumidores de la Unión.
73 A este respecto, es preciso señalar que los distintos regímenes de ayuda que cubre los costes de transformación (véanse los apartados 55 a 57 supra) fueron elaborados de manera que se respetara la igualdad de trato entre los transformadores de la Unión, a saber, los operadores que desarrollan su actividad en el sector de las frutas y hortalizas transformadas, ya formen parte o no de una organización de productores. En especial, el régimen establecido por el Reglamento nº 2201/96 preveía el abono de la ayuda directamente tan sólo a los transformadores (sentencia Grecia/Comisión, citada en el apartado 55 supra, apartados 101 y 102), sin discriminación según su pertenencia a una organización de productores, mientras el Reglamento nº 2699/2000 dispuso el pago de una ayuda a los productores cuya producción fuera destinada a la transformación, sin distinción entre los transformadores que pertenecen a una asociación de productores y los que no. Éste fue también el caso del régimen instaurado por el Reglamento nº 2202/96.
74 En relación con este mismo concepto de trato igualitario entre los operadores de la Unión que ejercen actividades de transformación de frutas y hortalizas, el Reglamento único para las OCM refleja las decisiones que el Consejo ha adoptado en el ámbito de la política agrícola con respecto a las ayudas en el sector de las frutas y hortalizas transformadas. Según se ha expuesto en los apartados 58 a 62 y 67 a 70 supra, esta política consiste en la supresión de toda ayuda en el sector sin distinción basada en la pertenencia o no de un transformador a una organización de productores.
75 Por consiguiente, la Comisión no puede conceder una ayuda que cubra los costes relativos a actividades de transformación calificando de actividades que no constituyen «actividades auténticamente relacionadas con la transformación» –concepto que además no aparece en el Reglamento único para las OCM– determinadas actividades que se corresponden exclusivamente con procesos que tienen como objeto la producción de frutas y hortalizas transformadas. Con mayor motivo, tampoco puede hacerlo estableciendo una discriminación en detrimento de los transformadores que no forman parte de una organización de productores y en beneficio de las organizaciones de productores en la medida en que éstas ejercen actividades de transformación.
76 Pues bien, en el presente asunto, el efecto del artículo 52, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1580/2007 y del artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 es precisamente la concesión de ayudas en el sector de las frutas y hortalizas transformadas en beneficio de las organizaciones de productores que transforman por sí mismas su producción o que encargan su transformación para que sea realizada por su cuenta. Estas disposiciones infringen el Reglamento único para las OCM por cuanto éste no prevé el pago de este tipo de ayuda y, por los motivos expuestos en los apartados 73 y 74 supra, implican una discriminación entre transformadores de la Unión que se encuentran en situación de competencia. Estos efectos se producen porque los porcentajes a tanto alzado citados en estas disposiciones cubren también el coste de determinadas actividades que los transformadores ejercen en el marco de la transformación de frutas y hortalizas que les son suministradas por las asociaciones de productores, por cuanto la ayuda relativa a determinados costes de estas actividades se concede únicamente cuando la transformación se realiza por las organizaciones de productores o bajo su responsabilidad a través de una externalización, en el sentido del artículo 29 del Reglamento nº 1580/2007 y del artículo 27 del Reglamento de Ejecución nº 543/2011.
77 Éste es el caso, con mayor razón, del artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011.
78 Especialmente, en primer lugar, como confirmó la Comisión en la vista, esta disposición declara subvencionable mediante financiación de la Unión toda acción o inversión llevada a cabo por una organización de productores y relacionada con la transformación, sin limitar el alcance a las actividades que no constituyen «actividades auténticamente relacionadas con la transformación». En segundo lugar, el hecho de que el carácter subvencionable mediante la financiación en cuestión dependa de la persecución de los objetivos del artículo 103 quater o del artículo 122, párrafo primero, letra c), del Reglamento único para las OCM no hace compatible la disposición en cuestión con el Reglamento único para las OCM. Efectivamente, el artículo 103 quater del Reglamento único para las OCM está incluido en la sección IV bis del capítulo IV del título I de la parte II de este Reglamento y, por lo tanto, únicamente se refiere a las ayudas en el sector de las frutas y hortalizas, con exclusión del sector de las frutas y hortalizas transformadas (véase el apartado 60 supra). Además, el artículo 122 del Reglamento único para las OCM está incluido en el capítulo II del título II de la parte II del Reglamento único para las OCM, titulado «Organizaciones de productores, organizaciones interprofesionales y organizaciones profesionales». A este respecto, debe destacarse que las reglas relativas a las organizaciones de productores, las organizaciones interprofesionales y las agrupaciones de productores en el sector de las frutas y hortalizas están contenidas en los artículos 125 bis a 125 quindecies del Reglamento único para las OCM, introducidos en este último por el artículo 1, número 28, del Reglamento nº 361/2008, que incorporó al Reglamento único para las OCM determinadas disposiciones del Reglamento nº 1182/2007 (véase el apartado 2 supra). Sin embargo, según el considerando 6 de este último Reglamento, «las disposiciones relativas a las organizaciones de productores y a las organizaciones y acuerdos interprofesionales se aplican únicamente a los productos regulados por la organización común de mercados de las frutas y hortalizas y conviene mantener esta distinción». Así, el hecho de que una organización de productores persiga uno de los objetivos del artículo 122, párrafo primero, letra c), del Reglamento único para las OCM –disposición a la que se remite el artículo 125 ter, apartado 1, letra a), del mismo Reglamento– no permite financiar actividades relativas a la transformación de frutas y hortalizas.
79 No puede acogerse la tesis de la Comisión, según la cual un tratamiento favorable de las organizaciones de productores viene justificado por la necesidad de conceder también a éstas una ayuda que cubra determinadas actividades financiadas en el sector de las frutas y hortalizas que están destinadas a ser comercializadas frescas. A este respecto, en primer lugar, suponiendo que tal razonamiento pudiera defenderse de lege ferenda, el hecho es que el Reglamento único para las OCM no prevé la concesión de tal ayuda. En segundo lugar, si bien es cierto que la comercialización de frutas y hortalizas frescas puede precisar determinadas actividades de limpieza, envasado o almacenamiento, similares a determinadas actividades llevadas a cabo en el marco de la transformación, no lo es menos que tales frutas y hortalizas siguen siendo productos comercializados frescos. Por lo tanto, dado que no compiten entre sí, por una parte, las frutas y hortalizas comercializadas frescas –incluso habiendo sido objeto de algunas de las operaciones mencionadas anteriormente– y, por otra, las frutas y hortalizas destinadas a la transformación, no procede dispensarles un tratamiento similar del tipo referido. En tercer lugar, la distinción que efectúa la Comisión entre estas dos categorías de productores es artificial respecto a la mayoría de éstos, por cuanto la comercialización de productos como productos frescos o como productos destinados a la transformación depende esencialmente de si se ajustan a las normas de comercialización aplicables a los productos destinados a la venta como productos frescos establecidas en el artículo 113 bis del Reglamento único para las OCM y detalladas en el Reglamento de Ejecución nº 543/2011. Por lo tanto, el hecho de que el mercado de frutas y hortalizas se distinga del mercado de frutas y hortalizas transformadas no implica que deba distinguirse necesariamente de manera similar entre los productores, y menos aún entre las organizaciones de productores beneficiarios de las ayudas controvertidas. En cuarto lugar, hay que señalar que la explicación relativa al supuesto objetivo de conceder una ayuda a los productores de frutas y hortalizas destinadas a la transformación para reflejar la financiación de actividades análogas llevadas a cabo sobre frutas y hortalizas destinadas a ser comercializadas frescas queda en entredicho por el hecho de que ni el artículo 52, apartado 2 bis, párrafo segundo, del Reglamento nº 1580/2007 ni el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 prevén la concesión de una ayuda a las organizaciones de productores que no pueden transformar por sí mismas ni externalizar la transformación de sus productos, sin que, no obstante, exista una justificación clara para este trato diferente.
80 Finalmente, no puede aceptarse la argumentación de la Comisión que pretende justificar la diferencia de trato entre, por un lado, las organizaciones de productores que reciben ayudas para acciones relacionadas con la transformación y, por otro, los transformadores. En primer lugar, especialmente, no puede concederse ninguna ayuda de este tipo, aunque la Comisión las denomine actividades que no están «auténticamente relacionadas» con la transformación, debido a que el Reglamento único para las OCM no establece la concesión de ayudas que cubran los gastos de actividades que formen parte del proceso de transformación. En segundo lugar, en cualquier caso, contrariamente a lo que alega la Comisión, un transformador y una organización de productores que realiza actividades de transformación no se encuentran en situaciones diferentes por lo que respecta a su intervención en el sector de las frutas y hortalizas transformadas, sino que, al contrario, son competidores en el mismo mercado. A este respecto, no puede considerarse que un transformador se encuentre en una posición análoga a la de una organización de productores cuyos miembros no llevan a cabo labores de cultivo de frutas y hortalizas, puesto que, en virtud del artículo 2, apartado 2, letra a), del artículo 122, párrafo primero, letra a), inciso iii), y del artículo 125 ter del Reglamento único para las OCM en relación con el artículo 2, letras a) y c), del Reglamento nº 1782/2003, tal actividad constituye un requisito que una entidad jurídica debe cumplir para que se la reconozca como organización de productores en este sector. Así, es inconcebible una organización de productores del sector de las frutas y hortalizas cuyos miembros no realizan labores de cultivo de frutas y hortalizas. Por lo tanto, el objetivo del reagrupamiento de la oferta enunciado en el considerando 10 del Reglamento nº 1182/2007 no justifica un tratamiento discriminatorio en favor de organizaciones de productores cuando llevan a cabo actividades de transformación, en detrimento de los transformadores, tratamiento que, por otro lado, este último Reglamento no establece. En este contexto, el referido objetivo requiere ayudas que cubran únicamente la producción de frutas y hortalizas, por cuanto el legislador de la Unión había decidido suprimir todas las ayudas relativas al coste de las actividades de transformación.
81 De todo lo expuesto se deduce que las disposiciones impugnadas deben ser anuladas en la medida en que establecen que el valor de las actividades que no están «auténticamente relacionadas con la transformación» está incluido en el valor de la producción comercializada y en la medida en que establecen el carácter subvencionable mediante financiación de la Unión de inversiones y acciones relacionadas con la transformación de frutas y hortalizas, y que no procede pronunciarse sobre el recurso interpuesto en el asunto T‑454/10 por cuanto dicho recurso persigue la anulación del anexo VIII del Reglamento nº 1580/2007.
82 En estas circunstancias, no ha lugar a entrar a conocer del tercer motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad, ya que el alcance de la anulación solicitada sobre la fundamentación de este motivo es idéntica a la solicitada sobre la fundamentación de los dos primeros motivos.
Sobre el mantenimiento de los efectos de las disposiciones anuladas
83 En virtud del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal puede, si lo estima necesario, indicar aquellos efectos del acto anulado que deban ser considerados definitivos.
84 En la vista, las demandantes y las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de Anicav consideraron que en el presente asunto no procedía aplicar el artículo 264 TFUE, párrafo segundo. Por el contrario, la Comisión se pronunció a favor de mantener los efectos de las disposiciones impugnadas.
85 Procede señalar que el artículo 52, apartado 2 bis, párrafo segundo, del Reglamento nº 1580/2007 y el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 son anulados porque los porcentajes a tanto alzado que establecen incluyen determinados costes de actividades ejercidas en el marco de la transformación de frutas y hortalizas. En este contexto, es necesario evitar que se cuestionen parcialmente las operaciones de financiación de la Comisión, los organismos pagadores nacionales y las organizaciones de productores, en la medida en que procedería calcular nuevamente la totalidad de las ayudas abonadas a estas últimas en virtud de las disposiciones controvertidas con el objetivo de cuantificar la parte correspondiente a las actividades de transformación de cada producto al que se refieren, lo que suscitaría además dificultades técnicas considerables en este caso.
86 Por consiguiente, procede resolver que los efectos producidos por el artículo 52, apartado 2 bis, párrafo segundo, del Reglamento nº 1580/2007 y por el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 en las relaciones entre la Comisión, los Estados miembros y las organizaciones de productores se mantendrán en el sentido de que sólo se considerarán definitivos los pagos a las organizaciones de productores llevados a cabo en virtud de estas disposiciones desde la entrada en vigor del Reglamento nº 687/2010 hasta el pronunciamiento de la presente sentencia.
87 Por el contrario, por lo que respecta a las inversiones o acciones que se han beneficiado de la ayuda de la Unión en virtud del artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011, no procede declarar que los efectos de dicha disposición sean definitivos, por cuanto la financiación correspondiente está por naturaleza viciada íntegramente de la ilegalidad señalada.
Costas
88 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, excepto las correspondientes a las intervenciones en apoyo de sus pretensiones, de conformidad con lo solicitado por las demandantes.
89 La Comisión cargará también con las costas de las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de Anicav en el asunto T‑454/10.
90 Las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de la Comisión cargarán con las costas de las demandantes relativas a sus intervenciones.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1) Anular el artículo 52, apartado 2 bis, párrafo segundo, del Reglamento (CE) nº 1580/2007 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CE) nº 2200/96, (CE) nº 2201/96 y (CE) nº 1182/2007 del Consejo en el sector de las frutas y hortalizas, en su versión modificada por el Reglamento (UE) nº 687/2010 de la Comisión, de 30 de julio de 2010, en la medida en que establece que el valor de las actividades que no están «auténticamente relacionadas con la transformación» está incluido en el valor de la producción comercializada de las frutas y hortalizas destinadas a la transformación.
2) Anular el artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución (UE) nº 543/2011 de la Comisión, de 7 de junio de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo en los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas, en la medida en que establece que el valor de las actividades que no están «auténticamente relacionadas con la transformación» está incluido en el valor de la producción comercializada de las frutas y hortalizas destinadas a la transformación.
3) Anular el artículo 60, apartado 7, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011.
4) No procede pronunciarse sobre el recurso interpuesto en el asunto T‑454/10 por cuanto el objetivo de dicho recurso es la anulación del anexo VIII del Reglamento nº 1580/2007.
5) Se mantienen los efectos del artículo 52, apartado 2 bis, párrafo segundo, del Reglamento nº 1580/2007 y del artículo 50, apartado 3, del Reglamento de Ejecución nº 543/2011 en el sentido de que sólo se considerarán definitivos los pagos a las organizaciones de productores llevados a cabo en virtud de estas disposiciones hasta el pronunciamiento de la presente sentencia.
6) En el asunto T‑454/10, la Comisión Europea cargará con sus propias costas, así como con las de la Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav) y las de las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de ésta, cuyos nombres figuran en el anexo II.
7) En el asunto T‑454/10, las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de la Comisión, cuyos nombres figuran en el anexo III, cargarán con sus propias costas.
8) En el asunto T‑482/11, la Comisión cargará, además de con sus propias costas, con las de la Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon) y las de las demás demandantes cuyos nombres figuran en el anexo I.
9) En el asunto T‑482/11, las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las pretensiones de la Comisión, cuyos nombres figuran en el anexo III, cargarán con sus propias costas.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 30 de mayo de 2013.
Firmas
[ANEXO I]
Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA), con domicilio social en Milán (Italia),
Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav), con domicilio social en Nápoles (Italia),
Campil‑Agro‑Industrial do Campo do Tejo, Lda, con domicilio social en Cartaxo (Portugal),
Evropaïka Trofima AE, con domicilio social en Larissa (Grecia),
FIT – Fomento da Indústria do Tomate, SA, con domicilio social en Águas de Moura (Portugal),
Konservopoiia Oporokipeftikon Filippos AE, con domicilio social en Veria (Grecia),
Panellinia Enosi Konservopoion, con domicilio social en Atenas (Grecia),
Elliniki Etairia Konservon AE, con domicilio social en Nafplio (Grecia),
Anonymos Viomichaniki Etaireia Konservon D. Nomikos, con domicilio social en Marousi (Grecia),
Italagro – Indústria de Transformação de Produtos Alimentares, SA, con domicilio social en Castanheira do Ribatejo (Portugal),
Kopaïs AVEE Trofimon & Poton, con domicilio social en Marousi,
Serraïki Konservopoiia Oporokipeftikon Serko AE, con domicilio social en Serres (Grecia),
Sociedade de Industrialização de Produtos Agrícolas – Sopragol, SA, con domicilio social en Mora (Portugal),
Sugalidal – Indústrias de Alimentação, SA, con domicilio social en Benavente (Portugal),
Sutol – Indústrias Alimentares, L.da, con domicilio social en Alcácer do Sal (Portugal),
ZANAE Zymai Artopoiias Nikoglou AE Viomichania Emporio Trofimon, con domicilio social en Tesalónica (Grecia).
[ANEXO II]
Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon), con domicilio social en Madrid,
AIT – Associação dos Industriais de Tomate, con domicilio social en Lisboa (Portugal),
Panellinia Enosi Konservopoion, con domicilio social en Atenas (Grecia),
Kopaïs AVEE Trofimon & Poton, con domicilio social en Maroussi (Grecia),
Evropaïka Trofima AE, con domicilio social en Larissa (Grecia),
Konservopoiia Oporokipeftikon Filippos AE, con domicilio social en Veria (Grecia),
Anonymos Viomichaniki Etaireia Konservon D. Nomikos, con domicilio social en Maroussi,
Serraïki Konservopoiia Oporokipeftikon Serko AE, con domicilio social en Serres (Grecia),
Elliniki Etairia Konservon AE, con domicilio social en Nafplio (Grecia),
ZANAE Zymai Artopoiias Nikoglou AE Viomichania Emporio Trofimon, con domicilio social en Tesalónica (Grecia).
[ANEXO III]
Cooperativas Agro‑alimentarias, con domicilio social en Madrid,
Fédération française de la coopération fruitière, légumière y horticole (Felcoop), con domicilio social en París (Francia),
VOG Products Soc. agr. coop., con domicilio social en Laives (Italia),
Consorzio Padano Ortofrutticolo Soc. agr. coop. (Copador), con domicilio social en Collecchio (Italia),
Consorzio Casalasco del Pomodoro Soc. agr. coop., con domicilio social en Rivarolo del Re ed Uniti (Italia),
ARP Agricoltori Riuniti Piacentini Soc. agr. coop., con domicilio social en Podenzano (Italia),
Orogel Fresco Soc. coop. agr., con domicilio social en Cesena (Italia),
Conserve Italia –Consorzio Italiano Fra Cooperative Agricola Soc. coop. agr., con domicilio social en San Lazzaro di Savena (Italia).