Дело C‑117/20
bpost SA
срещу
Autorité belge de la concurrence
(Преюдициално запитване, отправено от Сour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел, Белгия)
Решение на Съда (голям състав) от 22 март 2022 година
„Преюдициално запитване — Конкуренция — Пощенски услуги — Система за ценообразуване, приета от доставчик на универсална услуга — Глоба, наложена от национален регулаторен орган за пощенския сектор — Глоба, наложена от национален орган по конкуренция — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 50 — Принцип ne bis in idem — Наличие на едно и също престъпление — Член 52, параграф 1 — Ограничения на принципа ne bis in idem — Кумулиране на производства и санкции — Условия — Преследване на цел от общ интерес — Пропорционалност“
1. Основни права — Принцип ne bis in idem — Установяване в Хартата на основните права и в допълнителния Протокол № 7 към Европейската конвенция за защита на правата на човека — Еднакъв смисъл и обхват
(член 50 и член 52, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 22 и 23)
2. Основни права — Принцип ne bis in idem — Условия за прилагане — Кумулиране на производства и санкции с наказателноправен характер — Критерии за преценка на наказателноправния характер — Правна квалификация на нарушението във вътрешното право, естество на нарушението и тежест на наложената санкция
(член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 24—27)
3. Основни права — Принцип ne bis in idem — Условия за прилагане — Наличие на предходно окончателно решение — Критерии за преценка — Окончателен акт, постановен след преценка на делото по същество
(член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 29 и 30)
4. Основни права — Принцип ne bis in idem — Условия за прилагане — Наличие на едно и също престъпление — Критерий за преценка — Идентичност на фактите
(член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 33—38)
5. Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Ограничаване на упражняването на предвидените в Хартата права и свободи — Ограничение на принципа ne bis in idem — Условия — Зачитане на основното съдържание на посочения принцип — Преценка
(член 50 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 43)
6. Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Ограничаване на упражняването на предвидените в Хартата права и свободи — Ограничение на принципа ne bis in idem — Условия — Преследване на цел от общ интерес — Кумулиране на производства и санкции съгласно секторна правна уредба и правото в областта на конкуренцията —Правни уредби, които преследват различни законосъобразни цели
(член 50 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 44—47)
7. Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Ограничаване на упражняването на предвидените в Хартата права и свободи — Ограничение на принципа ne bis in idem — Условия — Спазване на принципа на пропорционалност — Кумулиране на производства и санкции съгласно секторна правна уредба и правото в областта на конкуренцията — Подходящо, съразмерно и абсолютно необходимо кумулиране на производства и санкции — Преценка — Критерии
(член 50 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 48—57)
Резюме
Считано от 2010 г., традиционният доставчик на пощенски услуги в Белгия, bpost SA, въвежда нова система за ценообразуване.
С решение от 20 юли 2011 г. белгийският регулаторен орган за пощенския сектор(1) осъжда bpost да заплати глоба в размер на 2,3 милиона евро за нарушение на приложимата секторна правна уредба, тъй като тази нова система се базира на необоснована разлика в третирането между посредници и преки клиенти.
Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел, Белгия) отменя това решение, с мотива че разглежданата ценова практика не е дискриминационна. Това влязло в сила решение е прието след преюдициално запитване, във връзка с което е постановено решение на Съда bpost от 11 февруари 2015 г.(2)
Междувременно, с решение от 10 декември 2012 г. белгийският орган по конкуренция установява, че bpost е извършило злоупотреба с господстващо положение, забранена от Закона за защита на конкуренцията(3) и от член 102 ДФЕС. Тази злоупотреба се състои в приемането и прилагането на новата система за ценообразуване в периода между януари 2010 г. и юли 2011 г. Така белгийският орган по конкуренция осъжда bpost да заплати глоба в размер на 37 399 786 EUR, изчислена при отчитане на по-рано наложената глоба от регулаторния орган за пощенския сектор.
Това решение също е отменено от Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел) поради противоречието му с принципа ne bis in idem. В това отношение посочената юрисдикция приема, че производствата на регулаторния орган за пощенския сектор и на органа по конкуренция се отнасят до едни и същи факти.
Cour de cassation (Касационен съд, Белгия) обаче отменя това решение и връща делото на Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел).
В рамките на производството след посоченото връщане Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел) решава да постави на Съда два преюдициални въпроса, с които по същество цели да се установи дали принципът ne bis in idem, закрепен в член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), допуска доставчик на пощенски услуги да бъде санкциониран с глоба за нарушение на конкурентното право на Съюза, когато за същото деяние спрямо този доставчик вече е прието окончателно решение във връзка с нарушение на правната уредба в областта на пощенските услуги.
В отговор на тези въпроси големият състав на Съда уточнява както обхвата, така и границите на закрилата, предоставена от принципа ne bis in idem, гарантиран в член 50 от Хартата.
Съображения на Съда
Съдът най-напред припомня, че принципът ne bis in idem, закрепен в член 50 от Хартата, забранява кумулирането както на производства, така и на санкции, които имат наказателноправен характер по смисъла на този член, за същото деяние срещу същото лице.
Тъй като наказателноправният характер на производствата, образувани срещу bpost съответно от белгийския регулаторен орган за пощенския сектор и от белгийския орган по конкуренция, е потвърден от запитващата юрисдикция, Съдът по-нататък отбелязва, че прилагането на принципа ne bis in idem е подчинено на две условия, а именно, от една страна, да има предходно окончателно решение (условието „bis“) и от друга, едни и същи деяния да са били предмет на предходно решение и на последващи производства или решения (условието „idem“).
Доколкото решението на белгийския регулаторен орган за пощенския сектор е отменено с влязло в сила съдебно решение, съгласно което bpost е било оправдано в производство, проведено спрямо него на основание на секторната уредба на пощенските услуги, изглежда, че образуваното от този орган производство е приключило с окончателен акт, така че условието „bis“ е изпълнено в конкретния случай.
Що се отнася до условието „idem“, релевантният критерий за преценка дали е налице едно и също престъпление е идентичността на фактите, независимо от правната им квалификация по националното право или защитения правен интерес. В това отношение идентичността на фактите се разбира като съвкупност от конкретни фактически обстоятелства, произтичащи от събития, които по същество са едни и същи, тъй като се отнасят до един и същи извършител и са неразделно свързани помежду си във времето и в пространството.
Следователно запитващата юрисдикция трябва да определи дали фактите, които са предмет на двете производства, образувани срещу bpost въз основа съответно на секторната правна уредба в областта на пощенските услуги и на правото в областта на конкуренцията, са идентични. Ако случаят е такъв, кумулирането на двете производства, водени срещу bpost, ще представлява ограничение на принципа ne bis in idem, гарантиран в член 50 от Хартата.
Такова ограничение на принципа ne bis in idem обаче може да бъде обосновано въз основа на член 52, параграф 1 от Хартата. Съгласно тази разпоредба всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от Хартата, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на тези права и свободи. Освен това в посочената разпоредба се уточнява, че при спазване на принципа на пропорционалност ограничения на посочените права и свободи могат да бъдат налагани само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
В това отношение Съдът отбелязва, че предвидената в закона възможност за кумулиране на производствата, водени от два различни национални органа, и на санкциите, наложени от тях, зачита основното съдържание на член 50 от Хартата, при условие че националната правна уредба не позволява преследване и санкциониране на едни и същи факти във връзка със същото престъпление или за преследване на една и съща цел, а предвижда единствено възможността за кумулиране на производства и санкции въз основа на различни правни уредби.
Що се отнася до въпроса дали подобно кумулиране може да отговаря на призната от Съюза цел от общ интерес, Съдът констатира, че двете правни уредби, на които се основават производствата срещу bpost, преследват законосъобразни цели, които са различни. Всъщност, докато секторната правна уредба в областта на пощенските услуги има за цел либерализацията на вътрешния пазар на пощенските услуги, правилата за защита на конкуренцията преследват целта да се гарантира ненарушаването на конкуренцията във вътрешния пазар. В този смисъл е оправдано, за да гарантира продължаването на процеса на либерализация на вътрешния пазар на пощенските услуги, като същевременно следи за правилното му функциониране, дадена държава членка да санкционира неспазването както на секторната правна уредба, която има за цел либерализацията на съответния пазар, така и на националните правила и на правилата на Съюза в областта на конкуренцията.
Що се отнася до спазването на принципа на пропорционалност, той изисква предвиденото в националната правна уредба кумулиране на производства и санкции да не превишава границите на това, което е уместно и необходимо за постигане на законосъобразните цели, преследвани от тази правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели.
В това отношение Съдът подчертава, че обстоятелството, че две производства преследват различни цели от общ интерес, които е законосъобразно да бъдат защитени кумулативно, може да бъде взето предвид при анализа на пропорционалността на дадено кумулиране на производства и санкции като фактор, който цели да обоснове това кумулиране, при условие че тези процедури са взаимнодопълващи се и че така допълнителната тежест, която представлява посоченото кумулиране, може да се обоснове с двете преследвани цели.
Що се отнася до абсолютната необходимост от подобно кумулиране на производства и санкции, следва да се прецени дали тежестта за съответните лица, която произтича от посоченото кумулиране, се ограничава до строго необходимото и дали съвкупността от наложените санкции съответства на тежестта на извършените нарушения. За тази цел следва да се прецени дали съществуват ясни и точни правила, позволяващи да се предвидят действията и бездействията, които могат да бъдат предмет на кумулиране на производства и санкции, както и координирането между двата компетентни органа, дали двете производства са били проведени достатъчно координирано в близък период от време и дали съвкупността от наложените санкции съответства на тежестта на извършените нарушения.
В този смисъл евентуалното обосноваване на кумулирането на санкции зависи от условия, които, когато са изпълнени, целят по-специално да ограничат, без обаче да поставят под въпрос съществуването на условието „bis“ като такова, различието във функционално отношение на разглежданите производства и следователно конкретното въздействие, което произтича за съответните лица от факта, че провежданите по отношение на тях производства са кумулирани.