Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
del 22 febbraio 2024 (1)
Causa C-66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (Società ornitologica ellenica) e a.
contro
Ypourgos Esoterikon (Ministro degli Interni, Grecia) e a.
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato, Grecia)]
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2009/147/CE – Conservazione degli uccelli selvatici – Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche – Zone di protezione speciale (ZPS) – Misure di protezione, conservazione e ripristino – Specie contemplate – Obiettivi di conservazione – Priorità»
I. Introduzione
1. Ai sensi della direttiva «Uccelli» (2), gli Stati membri istituiscono zone di protezione speciale per gli uccelli (in prosieguo: le «ZPS»). Si pone la questione di quali siano le specie da proteggere all'interno delle stesse. Nel presente procedimento occorre risolvere tale questione.
2. Le specie di uccelli da proteggere mediante la designazione di ZPS sono quelle elencate nell'allegato I della direttiva «Uccelli», le quali sono considerate particolarmente vulnerabili, nonché tutte le specie migratrici che ritornano regolarmente. Devono essere designati come ZPS i territori che, dal punto di vista scientifico. sono i più idonei alla tutela della specie interessata.
3. Per ciascuna zona devono essere definite misure di protezione, conservazione e ripristino. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale mira a chiarire se tali misure possano essere limitate alla protezione delle specie di uccelli che sono state determinanti per la designazione della zona, vale a dire quelle per la cui protezione il territorio è il più idoneo, o se debbano includere anche gli altri uccelli di cui all'allegato I e le specie migratrici anch'esse presenti in tale zona.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Direttiva «Uccelli»
4. La direttiva «Uccelli» attualmente in vigore è una versione codificata della direttiva «Uccelli» originaria (3). Ai fini del presente procedimento, le due versioni sono, per quanto ravvisabile, identiche.
5. L'articolo 4 della direttiva «Uccelli» riguarda la designazione delle zone di protezione speciale per gli uccelli:
«1. Per le specie elencate nell'allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l'habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
A tal fine si tiene conto:
a) delle specie minacciate di sparizione;
b) delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat;
c) delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa o la loro ripartizione locale è limitata;
d) di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat.
Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.
Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie, tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
2. Analoghe misure vengono adottate dagli Stati membri per le specie migratrici non menzionate nell'allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono una importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone d’importanza internazionale.
3. (...)
4. Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli, che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo. Gli Stati membri cercano inoltre di prevenire l’inquinamento o il deterioramento degli habitat al di fuori di tali zone di protezione».
2. Direttiva «Habitat»
6. La direttiva «Habitat» (4) estende l'ambito di applicazione della protezione della natura ai sensi del diritto dell'Unione ad altre specie animali e vegetali nonché a taluni tipi di habitat e integra parzialmente la precedente direttiva «Uccelli».
7. L'articolo 3, paragrafo 1, della direttiva «Habitat» descrive la rete delle zone di conservazione europee:
«È costituita una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata Natura 2000. Questa rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell'allegato I e habitat delle specie di cui all'allegato II, deve garantire il mantenimento ovvero, all'occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale.
La rete “Natura 2000” comprende anche le zone di protezione speciale classificate dagli Stati membri a norma della [direttiva “Uccelli”]».
8. L'articolo 4, paragrafo 4, della direttiva «Habitat» disciplina la designazione delle zone di conservazione ai sensi di tale direttiva:
«Quando un sito di importanza comunitaria è stato scelto a norma della procedura di cui al paragrafo 2, lo Stato membro interessato designa tale sito come zona speciale di conservazione il più rapidamente possibile e entro un termine massimo di sei anni, stabilendo le priorità in funzione dell'importanza dei siti per il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno o più tipi di habitat naturali di cui all'allegato I o di una o più specie di cui all'allegato II e per la coerenza di Natura 2000, nonché alla luce dei rischi di degrado e di distruzione che incombono su detti siti».
9. L'articolo 6 della direttiva «Habitat» contiene disposizioni sulla protezione di tali zone:
«1. Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all'occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all'allegato I e delle specie di cui all'allegato II presenti nei siti.
2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l'integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell'opinione pubblica.
4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell'incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell'uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».
10. L'articolo 7 della direttiva «Habitat» sostituisce una disposizione della direttiva «Uccelli» in materia di protezione con disposizioni specifiche della direttiva «Habitat»:
«Gli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4 della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della [direttiva “Uccelli”] per quanto riguarda le [ZPS] classificate a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell’articolo 4, paragrafo 2 di detta direttiva a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della [direttiva “Uccelli”] qualora essa sia posteriore».
B. Diritto greco
11. La controversia principale verte sul decreto interministeriale n. 8353/276/Ε103 (5), che modifica il decreto interministeriale n. 37338/1807/2010 (6).
12. Il decreto interministeriale n. 8353/276/Ε103 contiene misure speciali di conservazione, condizioni, divieti, procedure e interventi applicabili a tutte le ZPS. Esso funge da linea guida per la conduzione delle attività all'interno delle ZPS e comprende «misure precauzionali», in attesa della definizione di un quadro protettivo completo per ogni singola ZPS, che non ha ancora trovato attuazione. Infatti, in Grecia ad oggi non sono stati stabiliti obiettivi di conservazione e misure di conservazione adeguati a ogni singola ZPS, come invece richiesto dalla legislazione nazionale in vigore al momento dell'adozione dell'atto impugnato e come continua a essere richiesto dalla legislazione attualmente vigente.
13. Le misure previste dal decreto interministeriale n. 8353/276/Ε103 sono limitate alle «specie di designazione». Si tratta delle specie di avifauna per le quali le ZPS sono state designate a seguito di una valutazione scientifico-ornitologica.
14. Le misure previste dal decreto interministeriale n. 8353/276/Ε103 sono state adottate in consultazione con le istituzioni dell'Unione europea sulla base di uno studio scientifico specifico, che ha raggruppato le specie di avifauna di designazione delle ZPS in base alle loro esigenze ecologiche, ha individuato le minacce e i principi generali per la loro protezione, per specie o gruppo di specie. Inoltre, lo studio ha valutato le misure proposte per regolamentare le attività che costituiscono una minaccia per le specie di designazione, nonché le misure di gestione appropriate in generale.
15. Il decreto interministeriale n. 8353/276/Ε103 include non solo misure per l'attuazione di progetti e attività all'interno di una ZPS secondo la procedura prevista dalla direttiva VIA (7) e dalla direttiva «Habitat», ma anche misure di protezione per attività per le quali non sono richieste la previa autorizzazione ambientale né una debita valutazione ai sensi di tale normativa (caccia, ricomposizione fondiaria, silvicoltura, uso di esche avvelenate, pesca, ricerca scientifica, ecc.).
16. Tali misure, considerate nel loro complesso, non pregiudicano quindi le procedure per l'adozione di ulteriori misure di protezione e gestione delle ZPS da parte delle autorità competenti né l'obbligo di effettuare all’occorrenza una valutazione dell'impatto ambientale dei progetti e delle attività ai sensi della direttiva VIA o una valutazione dell'incidenza ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat».
III. Fatti e domanda di pronuncia pregiudiziale
17. Nel procedimento principale, diverse associazioni e numerosi individui contestano il regime di protezione previsto dal decreto interministeriale n. 8353/276/Ε103. Essi sostengono, tra l'altro, che tale atto ha recepito in modo errato la direttiva «Uccelli» nell'ordinamento giuridico greco, in quanto prevede misure di protezione applicabili allo stesso modo a tutte le ZPS, ma non tutela ognuna delle specie elencate nell'allegato I della direttiva e gli uccelli migratori regolarmente presenti in ciascuna zona.
18. In particolare, secondo le disposizioni dell'atto impugnato, sarebbero protette solo le specie di designazione di una ZPS e solo a condizione che soddisfino i criteri numerici stabiliti nel precedente decreto interministeriale n. 37338/1807/2010. Per contro, ai sensi dell'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli», la protezione sarebbe concessa in ragione dell'inclusione di una specie nell'allegato I di tale direttiva. Pertanto, secondo i ricorrenti nel procedimento principale, viene violato anche il principio dell'effettiva applicazione della direttiva «Uccelli».
19. La controversia è pendente dinanzi al Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato, Grecia), che sottopone pertanto alla Corte le seguenti questioni:
1) Se l'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli», in combinato disposto con l'articolo 6, paragrafi da 2 a 4, della direttiva «Habitat», debba essere interpretato nel senso che esso osta a disposizioni nazionali, come quelle indicate in motivazione, che prevedono che le misure speciali di protezione, conservazione e ripristino delle specie e degli habitat degli uccelli selvatici nelle ZPS si applichino solo alle «specie di designazione», vale a dire solo alle specie di uccelli selvatici elencate nell'allegato I della direttiva «Uccelli» e agli uccelli migratori regolarmente presenti all'interno di ciascuna ZPS che, insieme ai criteri per la designazione delle ZPS contenuti nella legislazione nazionale, sono utilizzati come indicatori decisivi per la designazione di un territorio come ZPS.
2) Se ai fini di una risposta alla precedente questione sia rilevante il fatto che le suddette misure speciali di protezione, conservazione e ripristino delle specie e degli habitat degli uccelli selvatici nelle ZPS sono essenzialmente misure preventive basiche di salvaguardia («misure precauzionali») delle ZPS, con applicazione orizzontale, vale a dire per tutte le ZPS, e che a tutt'oggi non sono stati adottati nell'ordinamento giuridico greco piani di gestione per ogni specifica ZPS, che definiscano gli obiettivi e le misure necessarie per raggiungere o garantire la conservazione soddisfacente di ciascuna ZPS e delle specie che in essa vivono.
3) Se ai fini di una risposta alle due precedenti questioni sia rilevante il fatto che, sul fondamento dell’obbligo di valutazione ambientale di progetti e attività ai sensi della direttiva VIA e della «opportuna valutazione» di cui all'articolo 6, paragrafi da 2 a 4, della direttiva «Habitat», le specie elencate nell'allegato I della direttiva «Uccelli» o gli uccelli migratori regolarmente presenti in ciascuna ZPS siano, nell’ambito di una valutazione degli effetti sull’ambiente di ogni specifico piano di lavori pubblici o privati, presi in considerazione tutti.
20. Hanno presentato osservazioni scritte due ricorrenti nel procedimento principale, il Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (Associazione Rete Egea di Organizzazioni Ecologiche; in prosieguo: l'«Associazione rete») e il Perivallontikos Syllogos Rethymnou (Associazione ambientale di Rethymno; in prosieguo: l'«Associazione a tutela dell'ambiente»), la Repubblica ellenica, il Regno dei Paesi Bassi, la Polonia e la Commissione europea. Essi hanno presenziato, così come le altre parti sopra citate ad eccezione della Polonia, all'udienza del 18 gennaio 2024, chiesta dalla Repubblica ceca.
IV. Valutazione giuridica
21. La domanda di pronuncia pregiudiziale mira a stabilire se uno Stato membro possa limitare le misure di protezione, conservazione e ripristino delle specie e degli habitat di uccelli selvatici nelle ZPS alle specie la cui presenza è stata determinante per la designazione di ciascuna zona. I ricorrenti nel procedimento principale chiedono che tale protezione sia estesa anche ad altre specie di uccelli meritevoli di protezione, parimenti presenti nelle ZPS.
22. La prima questione mira a stabilire le modalità con cui gli Stati membri devono definire tali misure conformemente alla pertinente normativa dell'Unione. La seconda questione riguarda la situazione particolare della Grecia, che finora non ha definito tali misure individualmente per ciascuna ZPS, bensì solo collettivamente per tutte le ZPS. La terza questione mira a chiarire se sia sufficiente che le altre specie di uccelli meritevoli di protezione siano prese in considerazione nell'ambito di valutazioni ambientali collegate a piani e progetti.
A. Prima questione - Definizione delle misure di protezione, conservazione e ripristino nelle ZPS ai sensi della direttiva «Uccelli»
23. La prima questione è al centro della domanda di pronuncia pregiudiziale: se le misure di protezione, conservazione e ripristino previste dalla direttiva «Uccelli» debbano essere definite in una ZPS unicamente per le specie di uccelli per le quali il sito è stato designato o anche per altre specie ivi presenti che necessitano di protezione. Tale questione si spiega nel contesto della regolamentazione relativa all'individuazione delle ZPS [v., sul punto, sub 1)] e occorre rispondervi alla luce delle disposizioni relative alle misure di protezione nelle ZPS [v., sul punto, sub 2)].
1. Identificazione delle ZPS
24. L'articolo 4 della direttiva «Uccelli» prevede disposizioni di tutela rafforzata segnatamente per le specie elencate nell'allegato I e le specie migratrici. Ciò trova giustificazione nel fatto che (per le specie elencate nell'allegato I) si tratta delle specie più minacciate o (nel caso delle specie migratrici) delle specie che costituiscono un patrimonio comune dell'Unione europea (8).
25. Ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «Uccelli», gli Stati membri classificano in particolare come ZPS i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione delle specie di cui all'allegato I di tale direttiva. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, essi adottano analoghe misure per le specie migratrici non menzionate nell’allegato I che ritornano regolarmente, per quanto riguarda le loro aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. Tali territori devono essere identificati sulla base di criteri di natura ornitologica (9).
26. Ciascuna ZPS è quindi caratterizzata da determinate specie di uccelli elencate nell'allegato I per la cui conservazione il territorio è il più idoneo e/o da determinate specie migratrici per le quali essa costituisce la zona di riproduzione, di muta o di svernamento più idonea, o in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. La normativa greca in esame prevede per tali specie e per i loro habitat misure speciali di protezione, conservazione e ripristino.
27. Nondimeno, è possibile che in una ZPS siano presenti anche altre specie che necessitano di protezione, vale a dire altre specie elencate nell'allegato I della direttiva «Uccelli», o altre specie migratrici, per la cui conservazione la ZPS è idonea, ma non la più idonea. Tali presenze non sono state determinanti per la designazione della ZPS, ma i ricorrenti nel procedimento principale e la Commissione ritengono che le misure di protezione, conservazione e ripristino debbano essere estese anche a tali altre specie che necessitano di protezione e ai loro habitat.
28. La Repubblica ceca, in particolare, obietta che tali altre specie che necessitano di protezione sarebbero già sufficientemente protette nelle ZPS appositamente designate per le stesse. Gli altri Stati membri interessati sono inclini a condividere tale opinione, ma non escludono del tutto la protezione di altre specie meritevoli di tutela in altre ZPS.
2. Disposizioni relative alle misure di conservazione nelle ZPS
29. La fondatezza di entrambe le tesi si evince dalle disposizioni in materia di misure di protezione nelle ZPS. Queste erano originariamente previste unicamente dall'articolo 4, paragrafi 1 e 2 e paragrafo 4, prima frase, della direttiva «Uccelli». Tuttavia, mentre l'articolo 4, paragrafi 1 e 2, resta applicabile, l'articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva «Uccelli» è stato sostituito dall'articolo 6, paragrafi da 2 a 4, della direttiva «Habitat».
30. Un esame complessivo delle disposizioni delle due direttive porta alla conclusione che, nello stabilire le misure di protezione e gli obiettivi di conservazione per le ZPS, gli Stati membri devono tener conto anche delle altre specie meritevoli di protezione ivi presenti, stabilendo tuttavia delle priorità.
31. Per dimostrarlo, esaminerò innanzitutto le disposizioni originariamente in vigore che rimangono parzialmente applicabili [v., sul punto, sub a)] e in seguito le disposizioni introdotte successivamente dalla direttiva «Habitat» per le ZPS [v., sul punto, sub b)]. Sebbene tali norme successive sembrino, prima facie, deporre in senso contrario ad un obbligo di protezione di altre specie meritevoli di tutela, alla luce di altre disposizioni della direttiva «Habitat» relative alle zone protette istituite in forza di tale direttiva, risulta chiaramente che anche la direttiva «Habitat» esige, in linea di principio, che siano prese in considerazione altre specie meritevoli di tutela. Peraltro, la direttiva «Habitat» impone agli Stati membri di stabilire priorità con riferimento alle misure di protezione [v., sul punto, sub c)]. Tale logica, per quanto non sia espressa in modo altrettanto chiaro nelle disposizioni tuttora applicabili della direttiva «Uccelli», deve comunque essere applicata anche in tale contesto per via interpretativa [v., sul punto, sub d)]. Infine dimostrerò che tale sistema di protezione è conforme alle finalità della direttiva «Uccelli» [v., sul punto, sub e)].
a) Le disposizioni della direttiva «Uccelli»
32. L'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli» resta applicabile alle ZPS parallelamente a determinate disposizioni della direttiva «Habitat».
33. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, prima frase, per le specie elencate nell’allegato 1 sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione. Le specie elencate nell'allegato I sono le specie più minacciate (10). Esse comprendono, secondo i criteri di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettere da a) a d), le specie minacciate di sparizione, le specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat, le specie rare e altre specie che richiedono una particolare attenzione. Ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, quarta frase, le misure speciali di conservazione per tali specie comprendono, in particolare, la designazione di ZPS.
34. L'articolo 4, paragrafo 2, della direttiva «Uccelli» prevede che gli Stati membri adottino misure analoghe per le specie migratrici non menzionate nell’allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione.
35. La Corte ne ha dedotto un obbligo per gli Stati membri di conferire alle ZPS uno status giuridico di protezione che possa garantire le esigenze di cui all'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli» (11). Al riguardo, la tutela delle ZPS non deve limitarsi a misure volte ad ovviare ai danni e alle perturbazioni causati dall’uomo, ma deve anche comprendere, a seconda della situazione di fatto, misure positive per la conservazione e il miglioramento dello stato del sito (12).
36. Il tenore letterale dell'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli» e la giurisprudenza resa su tale base non distinguono tali requisiti di protezione a seconda che la ZPS di cui trattasi sia stata designata per le specie di uccelli protette o che siano ivi presenti specie protette in quanto altre specie meritevoli di protezione.
37. Del pari, neppure l'articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva «Uccelli», non più applicabile alle ZPS designate, opera una siffatta distinzione. In base a tale disposizione gli Stati membri devono adottare misure idonee a prevenire, nelle ZPS, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative in considerazione degli obiettivi di tale articolo.
38. Secondo il loro tenore letterale, le disposizioni di protezione originariamente in vigore coprivano quindi anche le altre specie meritevoli di protezione presenti nelle ZPS.
b) Le disposizioni applicabili della direttiva «Habitat»
39. Ai sensi dell’articolo 7 della direttiva «Habitat», gli obblighi derivanti dall'articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, di quest’ultima sostituiscono ormai gli obblighi precedentemente derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva «Uccelli».
40. La direttiva «Uccelli», prima normativa dell'Unione in materia di protezione della natura, si limita tuttora alla protezione degli uccelli, ma è stata integrata nel 1992 dalla direttiva «Habitat», che prevede la designazione di zone protette anche per altre specie animali e vegetali nonché per taluni tipi di habitat. Tali zone protette e le ZPS di cui alla direttiva «Uccelli» costituiscono, ai sensi dell'articolo 3 della direttiva «Habitat», una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata «Natura 2000». I rispettivi regimi di protezione, pur perseguendo obiettivi analoghi, differiscono tuttavia in alcuni punti.
41. L'articolo 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva «Habitat» riguarda l'autorizzazione di piani e progetti che potrebbero avere incidenza sui siti Natura 2000. Tali disposizioni non presentano un interesse immediato per le misure di protezione, conservazione e ripristino nelle ZPS, che vengono definite indipendentemente dai piani e dai progetti.
42. Più importante è il divieto di degrado di cui all'articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «Habitat». Secondo tale disposizione, infatti, lo status giuridico di protezione dei siti Natura 2000 deve altresì garantire che siano evitati il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione significativa delle specie. Orbene, tale disposizione si applica espressamente solo alle specie per cui le zone sono state designate.
43. Tale formulazione potrebbe essere intesa, come hanno fatto la Polonia e la Repubblica ceca, nel senso che la protezione ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «Habitat» comprende solo le specie di uccelli che sono state determinanti per la designazione di una ZPS (13). Tale interpretazione equivarrebbe a ritenere che la tutela conferita dall'articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, della direttiva «Habitat» sia meno estesa di quella inizialmente accordata dall'articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva «Uccelli» (14).
44. In effetti, ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «Habitat», occorre evitare non solo la perturbazione delle specie (e il degrado dei tipi di habitat) che hanno determinato la designazione di un sito Natura 2000, ma soprattutto l'incidenza sugli obiettivi di conservazione del medesimo. Tali obiettivi costituiscono espressamente l'oggetto della tutela prevista dall'articolo 6, paragrafo 3 (e 4), della direttiva «Habitat» (15), che mira a garantire lo stesso livello di protezione dell'articolo 6, paragrafo 2 (16). Di conseguenza, anche il livello di protezione garantito dall'articolo 6, paragrafo 2, deve essere misurato alla luce degli obiettivi di conservazione del sito Natura 2000 di cui trattasi. Tuttavia, nel fissare gli obiettivi di conservazione, occorre tener conto anche delle altre specie meritevoli di tutela presenti in una ZPS.
c) Determinazione degli obiettivi di conservazione ai sensi della direttiva «Habitat»
45. Gli obiettivi di conservazione possono provvisoriamente risultare da informazioni specifiche relative ad un sito, come ad esempio dal formulario informativo (17), il cui formato è stato definito dalla Commissione (18), ma in linea di principio occorre determinarli separatamente.
46. Sebbene la direttiva «Habitat» non preveda espressamente l'obbligo di stabilire obiettivi di conservazione, si tratta tuttavia di un requisito risultante dall'articolo 4, paragrafo 4, e dall'articolo 6, paragrafo 1, della stessa (19).
47. L'articolo 4, paragrafo 4, della direttiva «Habitat» enuncia che, all'atto della designazione dei siti, gli Stati membri stabiliscono le priorità in funzione dell'importanza di tali siti per il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno o più tipi di habitat naturale di cui all'allegato I o di una o più specie di cui all'allegato II e per la coerenza di Natura 2000, nonché alla luce dei rischi di degrado o di distruzione che incombono sugli stessi. Orbene, stabilire tali priorità implica che gli obiettivi di conservazione siano stati fissati (20). Infatti, stabilendo le priorità, le autorità competenti decidono l'importanza che attribuiscono a ciascuno obiettivo di conservazione. Se tali obiettivi venissero fissati solo successivamente, tuttavia, le priorità stabilite in precedenza non verrebbero necessariamente prese in considerazione.
48. Inoltre, ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «Habitat», gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all'allegato I e delle specie di cui all'allegato II presenti nei siti (21).
49. Anche la determinazione delle esigenze ecologiche presuppone (obbligatoriamente (22)) che gli obiettivi di conservazione siano già stati stabiliti (23). Pur avendo natura scientifica, tali esigenze si riferiscono a specifici beni naturali, che sono definiti dagli obiettivi di conservazione.
50. Come riconosciuto dai Paesi Bassi, le misure di conservazione di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «Habitat», a differenza della protezione di cui all'articolo 6, paragrafo 2, sono espressamente non limitate alle specie e agli habitat per i quali il sito protetto di cui trattasi è stato designato, ma devono essere stabilite in funzione di ciascuna specie e di ciascun tipo di habitat degli allegati ivi presente (24). Ciò implica che, in linea di principio, gli obiettivi di conservazione includano anche le specie e i tipi di habitat che, pur presenti nei siti, non sono stati determinanti per la designazione degli stessi.
51. Ciò non significa necessariamente che ciascuna specie e ciascun tipo di habitat presente debba beneficiare in egual misura degli obiettivi e delle misure di conservazione. Piuttosto, come ho già rilevato, l'articolo 4, paragrafo 4, della direttiva «Habitat» impone agli Stati membri di stabilire priorità (25).
52. Per loro natura, tali priorità riguarderanno innanzitutto le specie e gli habitat per i quali i siti sono stati designati. Tuttavia, se ulteriori specie o habitat rari o vulnerabili sono presenti nel sito, la loro protezione nel sito può integrare la protezione nelle zone per loro specificamente designate. In quale misura il contributo di tale complemento agli obiettivi trasversali della direttiva «Habitat» giustifichi l'adozione di misure, deve essere considerato in sede della definizione delle priorità.
53. A tal riguardo, neppure l'articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «Habitat» è necessariamente limitato alla protezione delle specie e dei tipi di habitat che sono stati determinanti ai fini della designazione di una zona protetta ai sensi di tale direttiva, ma deve includere anche altre specie e tipi di habitat ivi presenti, nella misura in cui essi sono oggetto degli obiettivi di conservazione stabiliti.
d) Determinazione degli obiettivi di conservazione ai sensi della direttiva «Uccelli»
54. Le considerazioni che precedono, concernenti la fissazione di obiettivi di conservazione per le zone protette ai sensi della direttiva «Habitat», non possono essere direttamente trasposte alle ZPS ai sensi della direttiva «Uccelli», poiché l'articolo 4, paragrafo 4, e l'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «Habitat» non sono applicabili alle ZPS. Piuttosto, come già rilevato (26), le ZPS restano soggette all'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli». Tali obblighi di protezione sono certamente formulati in modo meno specifico, tuttavia, essi mirano in pratica a garantire una protezione equivalente a quella dell'articolo 4, paragrafo 4, e all'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «Habitat» nelle ZPS (27). Pertanto, anche lo status di protezione delle ZPS deve includere obiettivi di conservazione (28).
55. Anche la fissazione di priorità è già prevista all'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli», in quanto le misure devono essere adottate tenendo conto delle esigenze di protezione delle specie. Tali esigenze dipendono dalla situazione concreta della ZPS in questione (29).
56. All’atto pratico, ciò significa che le autorità competenti devono determinare quali specie di uccelli meritevoli di protezione siano presenti in una ZPS, quale sia il contributo di tali popolazioni agli obiettivi della direttiva «Uccelli», nonché i rischi e i pericoli cui sono esposte. Su tale base devono essere sviluppati gli obiettivi di conservazione e le misure di conservazione necessarie alla realizzazione di tali obiettivi per le ZPS. In tale contesto, le autorità competenti possono accordare priorità a specifici obiettivi di conservazione rispetto ad altri e concentrare i mezzi disponibili in tal senso, evitando al contempo di sprecare tali risorse per misure di protezione di scarsa efficacia, cosa che in particolare la Repubblica ceca intende garantire.
57. Il fatto che una data ZPS sia la più idonea per la protezione di talune specie di uccelli deve generalmente riflettersi in tali priorità, dal momento che il sito è stato designato per la loro conservazione (30).
58. Tuttavia, le presenze delle altre specie meritevoli di protezione nelle ZPS non devono essere genericamente ignorate. Al contrario, una rinuncia o una limitazione degli obiettivi e delle misure di conservazione per quanto riguarda altre specie meritevoli di protezione presenti in una ZPS richiede un’attenta valutazione dell'importanza di tali presenze per la conservazione di dette specie, che deve riflettersi anche nella motivazione delle rispettive priorità.
59. La classificazione della rispettiva presenza nel formulario standard del sito fornirà una prima indicazione in tal senso: esso prevede una valutazione di ciascuna popolazione nel sito rispetto alla popolazione presente sul territorio nazionale (31). Come indicato dalla Commissione, una valutazione con classificazione A, B o C indica che la popolazione riveste una certa importanza e che pertanto, in linea di principio, merita protezione. Se la popolazione di una specie viene classificata solo come «D», non è significativa e non necessita quindi, di regola, di misure di protezione, quantomeno se la valutazione è corretta.
60. Per le popolazioni valutate con una classificazione migliore (A, B o C) è opportuno, come riconosciuto dai Paesi Bassi, prestare particolare attenzione alle altre specie meritevoli di protezione di cui all'allegato I della direttiva «Uccelli», trattandosi delle specie più minacciate (32). Appare quindi in linea di principio dubbio che sia consentito escluderle dalle misure di protezione nelle ZPS per la cui designazione non sono state determinanti, ma in cui sono comunque presenti.
61. Inoltre, l'Associazione Rete sottolinea, giustamente, che alcune specie non sono concentrate in territori specifici, ma vivono sparpagliate per loro natura. Per quanto riguarda tali specie, le differenze tra le ZPS considerate come le più idonee alla loro conservazione e le altre ZPS in cui esse sono comunque presenti sono minime. Per esempio, l'Associazione Rete sostiene che la presenza dell'aquila di Bonelli (Hieraaetus fasciatus) nelle dieci ZPS che la Grecia ha designato per tale specie è pari, se non inferiore, alla presenza nelle altre 81 ZPS nelle quali esse sono presenti solo come altre specie meritevoli di tutela. Secondo l'Associazione Rete, anche nel caso dell'aquila anatraia minore (Aquila pomarina) la maggior parte della popolazione globale è presente in ZPS che non sono state designate specificamente per tale specie. È quindi difficile sostenere che tali specie sono già sufficientemente protette nelle zone più idonee alla loro protezione. Al contrario, sarebbero necessarie serie ragioni per escluderle dalle misure di protezione in tutte le altre zone nelle quali sono presenti come altre specie meritevoli di protezione.
62. Ciò è tanto più vero nella misura in cui l'Associazione Rete menziona le specie di uccelli di cui all'allegato I o le specie migratrici che ritornano regolarmente che sono effettivamente presenti in ZPS, ma per le quali non è stata ritenuta necessaria la designazione di una ZPS o lo è stata in misura minore (33). Non è necessario risolvere in questa sede la questione se la Grecia abbia ottemperato sufficientemente al suo obbligo di designare ZPS per tali specie, tuttavia, in mancanza di ZPS proprie, o se il numero di ZPS è insufficiente, appare necessario tutelarle, quantomeno in quanto altre specie meritevoli di tutela, nelle ZPS nelle quali esse sono presenti. In caso contrario, infatti, tali specie non sarebbero affatto protette in Grecia o lo sarebbero in misura insufficiente.
63. I Paesi Bassi affermano, tuttavia, che alcune specie migratrici in particolare, come il luì piccolo (Phylloscopus collybita), il pettirosso (Erithacus rubecula), il merlo (Turdus merula) o la taccola eurasiatica (Corvus monedula), benché presenti regolarmente nelle ZPS, non sono minacciate, bensì ampiamente diffuse, indipendentemente dalle ZPS. Per tali specie dovrebbe allora essere sufficiente, come regola generale, limitare le misure di protezione alle ZPS specificamente designate al loro riguardo, dal momento che, ad esempio, esse si concentrano in tali zone in determinati periodi del loro ciclo di vita o di migrazione.
64. Infine, nello stabilire gli obiettivi di conservazione e le priorità è anche possibile dirimere adeguatamente i conflitti tra finalità diverse (34).
65. È quindi logico, nell'ambito delle misure previste all'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli», tenere conto, in linea di principio, di tutte le specie di uccelli meritevoli di protezione presenti in una ZPS, e dei loro habitat, stabilendo tuttavia anche le priorità per la loro protezione.
e) Obiettivi del regime di protezione
66. Tale interpretazione è conforme agli obiettivi dell'articolo 4 della direttiva «Uccelli».
67. Ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, prima frase, della direttiva «Uccelli», le misure di protezione mirano a garantire la sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli elencate nell'allegato I nella loro area di distribuzione. Tale area di distribuzione non è limitata alle ZPS più idonee alla protezione di ciascuna specie, ma si estende, in particolare, anche ad altre ZPS nelle quali tali specie sono presenti.
68. Lo stesso obiettivo deve essere perseguito per le altre specie migratrici, dal momento che l'articolo 4, paragrafo 2, della direttiva «Uccelli» prevede che gli Stati membri adottino misure analoghe al loro riguardo.
69. Di conseguenza, conformemente all'articolo 4, paragrafo 4, seconda frase, tuttora applicabile, della medesima direttiva, gli Stati membri si adoperano per prevenire l'inquinamento o il deterioramento degli habitat anche al di fuori delle ZPS. In ogni caso, essi non assolverebbero tale compito, né soddisferebbero l'obiettivo fondamentale di cui all'articolo 4, se autorizzassero, all'interno delle ZPS e senza ragioni specifiche, il deterioramento degli habitat delle altre specie meritevoli di tutela per le quali la ZPS non è stata designata.
70. Inoltre, misure di protezione che ignorino le esigenze ecologiche delle altre specie meritevoli di protezione nelle ZPS non soddisferebbero i requisiti minimi dei principi di precauzione e di azione preventiva (35). I potenziali rischi e i pericoli noti per tali specie sarebbero, di fatto, accettati in blocco e senza ulteriori ponderazioni. Orbene, tali principi sono parte fondamentale della politica di protezione elevata perseguita dall'Unione nel settore dell'ambiente, conformemente all'articolo 191, paragrafo 2, primo comma, TFUE. Occorre quindi tenerne segnatamente conto ai fini dell'interpretazione della direttiva «Habitat» e della direttiva «Uccelli» (36).
3. Conclusione intermedia
71. L'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli» impone agli Stati membri di stabilire, per ciascuna ZPS, obiettivi e misure di conservazione individuali per tutte le specie di uccelli elencate nell'allegato I e le specie migratrici regolarmente presenti, nonché i loro habitat. Al riguardo, gli Stati membri devono definire le priorità e, in tale contesto, concentrare gli obiettivi e le misure di conservazione su talune specie e sui loro habitat.
B. Seconda questione - Fissazione «orizzontale» di misure di protezione, conservazione e ripristino per tutte le ZPS
72. La seconda questione mira a chiarire l'importanza del fatto che le misure di protezione greche si applicano allo stesso modo a tutte le ZPS.
73. La direttiva «Uccelli» non prevede tale scenario. Al contrario, le considerazioni che precedono dimostrano che le misure di protezione devono, in linea di principio, essere basate sulle esigenze ecologiche nelle diverse ZPS. Le misure greche, tuttavia, sono individualizzate solo in quanto dirette a vantaggio delle specie di uccelli determinanti per la designazione di ciascuna ZPS. Per il resto, la situazione specifica nelle ZPS e, in particolare, le esigenze delle altre specie meritevoli di protezione non sono prese in considerazione.
74. Tuttavia, dalle considerazioni che precedono risulta altresì che, in linea di principio, tanto le specie di uccelli per le quali è stata designata una ZPS, quanto le altre specie di uccelli meritevoli di essere protette presenti nelle stesse hanno diritto a protezione. Solo al momento della fissazione di obiettivi e misure di conservazione per i siti interessati è possibile stabilire priorità e privilegiare talune specie e i loro habitat. Questo modo di procedere è peraltro il solo conforme ai principi della precauzione e dell'azione preventiva.
75. Tuttavia, finché uno Stato membro non ha ancora stabilito obiettivi e misure di conservazione per una specifica ZPS, non ha ancora stabilito neppure le priorità. Esso non può nemmeno sviluppare tali priorità per l'intero territorio nazionale dal momento che, così facendo, non terrebbe sufficientemente conto della situazione concreta delle diverse ZPS. Il fatto che le disposizioni greche controverse ignorino le esigenze ecologiche delle altre specie meritevoli di protezione nelle ZPS lo dimostra molto chiaramente.
76. Di conseguenza, le misure di protezione, conservazione e ripristino applicabili allo stesso modo a tutte le ZPS di uno Stato membro, che non possono, di per sé, comportare un ordine di priorità sufficiente, devono essere applicate, conformemente all'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli» sia alle specie di uccelli per le quali la ZPS di cui trattasi è stata designata, sia alle altre specie di uccelli ivi presenti elencate nell'allegato I della medesima direttiva nonché alle altre specie migratrici ivi regolarmente presenti.
C. Terza questione - Valutazioni ambientali
77. Con la terza questione il Consiglio di Stato desidera sapere se, nell'ambito della valutazione ambientale di progetti ai sensi della direttiva VIA, o di piani e progetti ai sensi della direttiva «Habitat», l'obbligo di prendere in considerazione sia le specie di uccelli per le quali la ZPS è stata designata sia le altre specie di uccelli meritevoli di protezione presenti nelle stesse incida sull'obbligo di protezione di entrambi i gruppi di uccelli mediante misure di protezione, conservazione e ripristino.
78. La risposta a tale questione si evince dai rispettivi oggetti delle normative di cui trattasi: mentre le valutazioni ambientali devono essere effettuate per piani e progetti, le controverse misure di protezione, conservazione e ripristino riguardano, secondo la domanda di pronuncia pregiudiziale, soprattutto attività che non necessitano una valutazione ambientale. Le due misure sono pertanto complementari, ma non possono colmare le rispettive lacune.
79. L'obbligo di procedere a una valutazione ambientale dei progetti ai sensi della direttiva VIA e della direttiva «Habitat» non incide, quindi, sulla portata degli obblighi derivanti dall'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli».
V. Conclusione
80. Propongo pertanto alla Corte di rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale nei seguenti termini:
1) L'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2009/147/CE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, impone agli Stati membri di stabilire, per ciascuna zona di protezione speciale, obiettivi e misure di conservazione individuali per tutte le specie di uccelli elencate nell'allegato I e le specie migratrici regolarmente presenti, nonché i loro habitat. Al riguardo, gli Stati membri devono definire le priorità e, in tale contesto, concentrare gli obiettivi e le misure di conservazione su talune specie e sui loro habitat.
2) Le misure di protezione, conservazione e ripristino applicabili allo stesso modo per tutte le ZPS di uno Stato membro, che non possono, di per sé, comportare un ordine di priorità, devono essere applicate, conformemente all'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2009/147, sia alle specie di uccelli per le quali la zona di protezione speciale è stata designata, sia alle altre specie di uccelli ivi presenti elencate nell'allegato I della direttiva, nonché alle altre specie migratrici ivi regolarmente presenti.
3) L'obbligo di effettuare una valutazione ambientale dei progetti ai sensi della direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, e della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, non incide sulla portata degli obblighi derivanti dall'articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2009/147.