Language of document : ECLI:EU:C:2013:176

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

YVES BOT

prednesené 19. marca 2013 (1)

Spojené veci C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P

Európska komisia,

Rada Európskej únie,

Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska


proti


Yassinovi Abdullahovi Kadimu

„Odvolanie – Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP) – Obmedzujúce opatrenia namierené proti niektorým osobám a subjektom spojeným s Usámom bin Ládinom, so sieťou Al‑Káida a s Talibanom – Nariadenie (ES) č. 881/2002 – Zmrazenie finančných prostriedkov a ekonomických zdrojov osoby zaradenej na zoznam zostavený orgánom Organizácie Spojených národov – Výbor Bezpečnostnej rady zriadený odsekom 6 rezolúcie Bezpečnostnej rady č. 1267 (1999) (výbor pre sankcie) – Zaradenie osoby do prílohy I nariadenia č. 881/2002 – Žaloba o neplatnosť – Základné práva – Právo byť vypočutý, právo na účinné súdne preskúmanie a právo na ochranu vlastníckeho práva – Rozsah a intenzita súdneho preskúmania“





1.        Súdny dvor vo svojom rozsudku z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia(2), konštatoval, že súdy Európskej únie musia zabezpečiť v zásade úplné preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií Európskej únie, ktorými sa vykonávajú rezolúcie Bezpečnostnej rady Organizácie Spojených národov(3), ktoré stanovujú zmrazenie finančných prostriedkov osôb a subjektov označených výborom Bezpečnostnej rady pre sankcie(4) na úplnom zozname(5).

2.        Súdny dvor má na základe prejednávaných vecí spresniť rozsah a povahu tohto preskúmania.

3.        Problém, ktorému Súdny dvor v tomto prípade čelí, súvisí s významom posudzovanej problematiky, ktorou je predchádzanie terorizmu koordinované na celosvetovej úrovni.

4.        V rámci inej veci(6) som už uviedol osobitosti, ktorými sa boj proti terorizmu vyznačuje.

5.        Terorizmus je trestná činnosť inšpirovaná totalitarizmom, ktorá popiera zásadu osobnej slobody a jej cieľom je zmocniť sa v danej spoločnosti politickej, hospodárskej a súdnej moci, aby sa v týchto oblastiach zaviedla ideológia, na ktorej je táto trestná činnosť založená. Vzhľadom na nepredvídateľnosť a ničivý účinok teroristických činov musia orgány verejnej moci využiť všetky prostriedky prevencie, ktoré prichádzajú do úvahy. Z tohto hľadiska je ochrana prostriedkov a zdrojov informácií absolútnou prioritou. Musí umožniť vyhodnotiť stupeň potenciálnej hrozby, ktorej musí zodpovedať preventívne opatrenie prispôsobené zistenému riziku. Tento postup si vyžaduje veľmi veľkú flexibilitu prístupu vyplývajúcu z mnohorakej povahy reálnych skutočností. Podmienky hrozby a boja proti nej sa totiž môžu líšiť podľa miesta a času, pričom skutočná existencia a intenzita rizika môžu v závislosti od zmien geopolitických podmienok vo svete kolísať.

6.        Napriek tomu boj proti terorizmu nemôže viesť demokratické režimy k zanechaniu alebo popretiu svojich základných zásad, medzi ktoré patrí zásada právneho štátu. Vedie ich však k tomu, aby tieto zásady upravili v rozsahu potrebnom na ich zachovanie.

7.        Akcie, o ktorých rozhoduje Bezpečnostná rada, a hodnotenia výboru pre sankcie týkajúce sa existencie teroristickej hrozby, ktorá by mohla narušiť medzinárodný mier a bezpečnosť, zohrávajú v boji proti medzinárodnému terorizmu rozhodujúcu úlohu.

8.        Preto musí súd Únie pri vymedzení rozsahu a intenzity preskúmania, ktoré vykonáva vo vzťahu k zákonnosti aktov Únie, ktorými sa vykonávajú rezolúcie Bezpečnostnej rady, vziať do úvahy hlavnú zodpovednosť zverenú tomuto medzinárodnému orgánu pri udržiavaní mieru a bezpečnosti na celosvetovej úrovni.

9.        V týchto návrhoch najprv vysvetlím, prečo podľa môjho názoru neprichádza do úvahy, aby Súdny dvor zmenil svoje rozhodnutie neposkytnúť súdnu imunitu nariadeniam, ktorými sa vykonávajú rezolúcie Bezpečnostnej rady.

10.      Ďalej vysvetlím, aké by mali byť podľa môjho názoru rozsah a intenzita preskúmania vykonávaného súdmi Únie vo vzťahu k takým nariadeniam. Po uvedení rôznych skutočností, ktoré odporujú názoru, ktorý Všeobecný súd Európskej únie uplatnil vo svojom rozsudku z 30. septembra 2010, Kadi/Komisia(7), sa vyslovím v prospech štandardného preskúmania vonkajšej zákonnosti a obmedzeného preskúmania vnútornej zákonnosti uvedených nariadení.

11.      Napokon z takto vymedzeného stupňa súdneho preskúmania vyvodím dôsledky pre chránený obsah základných práv, na ktoré sa odvoláva pán Kadi.

I –    Odvolania

12.      Európska komisia (vec C‑584/10 P), Rada Európskej únie (vec C‑593/10 P) a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska (vec C‑595/10 P) sa svojimi odvolaniami domáhajú zrušenia napadnutého rozsudku, ktorým Všeobecný súd zrušil nariadenie Komisie (ES) č. 1190/2008 z 28. novembra 2008(8), v rozsahu, v akom sa tento akt týka pána Kadiho. Komisia, Rada a Spojené kráľovstvo tiež navrhujú, aby Súdny dvor zamietol návrh pána Kadiho na zrušenie napadnutého nariadenia v rozsahu, v akom sa ho týka.

13.      Komisia, Rada a Spojené kráľovstvo uvádzajú na podporu svojich odvolaní rôzne odvolacie dôvody. Tieto odvolacie dôvody sú v podstate tri. Prvý odvolací dôvod je založený na nesprávnom právnom posúdení súvisiacom s tým, že v napadnutom rozsudku napadnutému nariadeniu nebola priznaná súdna imunita. Druhý odvolací dôvod je založený na viacnásobnom nesprávnom právnom posúdení týkajúcom sa miery intenzity súdneho preskúmania vymedzenej v napadnutom rozsudku. Tretí odvolací dôvod je založený na viacnásobnom nesprávnom posúdení, ktorého sa dopustil Všeobecný súd pri skúmaní žalobných dôvodov pána Kadiho týkajúcich sa porušenia jeho práva na obhajobu a jeho práva na účinnú súdnu ochranu, ako aj porušenia zásady proporcionality.

14.      Skôr, než začnem skúmať odvolania, stručne opíšem rozsudok Súdneho dvora Kadi, vývoj v nadväznosti naň a napadnutý rozsudok.

II – Rozsudok Súdneho dvora Kadi a vývoj v nadväznosti naň

15.      Pripomínam, že Súdny dvor svojím rozsudkom Kadi zrušil rozsudok Súdu prvého stupňa z 21. septembra 2005, Kadi/Rada a Komisia(9), ako aj nariadenie č. 881/2002 z 27. mája 2002, ktoré ukladá niektoré špecifické obmedzujúce opatrenia namierené proti niektorým osobám spojeným s Usámom bin Ládinom, sieťou Al-Qaida a Talibanom a ruší nariadenie Rady (ES) č. 467/2001, ktoré zakazuje vývoz určitého tovaru a služieb do Afganistanu, posilňuje zákaz letov a rozširuje zmrazenie finančných prostriedkov a ďalších finančných zdrojov vo vzťahu k Talibanu v Afganistane(10), v rozsahu, v akom sa týkalo pána Kadiho.

16.      Súdny dvor v podstate rozhodol, že povinnosti vyplývajúce z medzinárodnej dohody nemôžu mať za následok zasahovanie do ústavných zásad Zmluvy o ES, najmä do zásady povinného rešpektovania základných práv vo všetkých aktoch Únie, pričom toto dodržiavanie predstavuje podmienku ich zákonnosti, ktorú má Súdny dvor preskúmavať v rámci úplnej sústavy žalôb a konaní, ktoré upravuje uvedená zmluva. Konštatoval, že napriek tomu, že pri vykonávaní rezolúcií Bezpečnostnej rady sa majú náležite zohľadniť záväzky prevzaté v rámci Organizácie Spojených národov (OSN), zásady riadiace medzinárodný právny poriadok Organizácie Spojených národov nevyžadujú súdnu imunitu takého aktu Únie, akým je nariadenie č. 881/2002. Dodal, že takáto imunita nemá žiadny základ v Zmluve o ES.

17.      Za týchto podmienok rozhodol, že súdy Únie musia zabezpečiť v zásade úplné preskúmanie zákonnosti všetkých aktov Únie vzhľadom na základné práva, a to aj vtedy, keď sa takýmito aktmi majú vykonať rezolúcie Bezpečnostnej rady, a že názor Súdu prvého stupňa v dôsledku toho vychádza z nesprávneho právneho posúdenia.

18.      Pokiaľ ide o žalobu podanú pánom Kadim na Súd prvého stupňa, Súdny dvor rozhodol, že vzhľadom na to, že Rada pánovi Kadimu ani neoznámila skutočnosti pripísané v jeho neprospech na odôvodnenie obmedzujúcich opatrení prijatých proti nemu, ani mu nepriznala právo oboznámiť sa s týmito skutočnosťami v primeranej lehote po uložení týchto opatrení, pán Kadi nemal možnosť účinne sa vyjadriť v tomto ohľade. Súdny dvor za týchto podmienok dospel k záveru, že došlo k porušeniu práva pána Kadiho na obhajobu a jeho práva na účinné súdne preskúmanie, ako aj k neodôvodnenému obmedzeniu jeho práva vlastniť majetok. Účinky nariadenia zrušeného v rozsahu, v akom sa týkalo pána Kadiho, boli zachované na obdobie nepresahujúce tri mesiace, aby Rada mohla zistené porušenia napraviť.

19.      Vývoj v nadväznosti na tento rozsudok Súdneho dvora týkajúci sa pána Kadiho možno zhrnúť takto.

20.      Dňa 21. októbra 2008 predseda výboru pre sankcie oznámil zhrnutie dôvodov týkajúcich sa zapísania pána Kadiho do zoznamu stálemu zástupcovi Francúzska pri OSN, pričom povolil jeho oznámenie pánovi Kadimu. Znenie tohto zhrnutia je uvedené v bode 50 napadnutého rozsudku.

21.      Dňa 22. októbra 2008 stály zástupca Francúzska pri Únii postúpil to isté zhrnutie Komisii, ktorá v ten istý deň poslala pánovi Kadimu list, v ktorom ho informovala, že z dôvodov uvedených v tomto zhrnutí zamýšľa zachovať jeho zapísanie na zozname obsiahnutom v prílohe I nariadenia č. 881/2002. Komisia pánovi Kadimu poskytla lehotu do 10. novembra 2008 na predloženie pripomienok k týmto dôvodom a poskytnutie všetkých podľa jeho názoru relevantných informácií ešte predtým, ako prijme konečné rozhodnutie.

22.      Dňa 10. novembra 2008 pán Kadi zaslal svoje pripomienky Komisii, pričom požiadal o predloženie dôkazov potvrdzujúcich tvrdenia uvedené v zhrnutí dôvodov, ako aj príslušných dokumentov zo spisu Komisie a žiadal, aby mu bola poskytnutá ďalšia možnosť predložiť pripomienky k týmto dôkazom po tom, ako ich dostane. Okrem toho sa pokúšal pomocou dôkazov vyvrátiť tvrdenia uvedené v zhrnutí dôvodov v rozsahu, v akom sa domnieval, že je schopný reagovať na všeobecné obvinenia.

23.      Dňa 28. novembra 2008 Komisia prijala napadnuté nariadenie.

24.      Odôvodnenia 3 až 6, 8 a 9 preambuly napadnutého nariadenia znejú:

„(3)      Aby Komisia vyhovela rozsudku [Súdneho dvora Kadi], oznámila pánu Kadimu... [zhrnutie dôvodov] a umožnila [mu] predložiť pripomienky k týmto dôvodom a predstaviť [svoje] stanovisko.

(4)      Komisia dostala pripomienky pána Kadiho… a preskúmala ich.

(5)      Zoznam osôb, skupín a subjektov, na ktoré by sa malo uplatňovať zmrazenie finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov, zostavený [výborom pre sankcie], zahŕňa pána Kadiho…

(6)      Po starostlivom zvážení pripomienok pána Kadiho doručených listom z 10. novembra 2008 a vzhľadom na preventívny charakter zmrazenia finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov Komisia považuje zaradenie pána Kadiho do zoznamu za oprávnené, a to z dôvodu jeho spojenia so sieťou Al‑Káida.

...

(8)      Vzhľadom na uvedené by sa pán Kadi... mal doplniť do prílohy I.

(9)      Vzhľadom na preventívny charakter a ciele zmrazenia finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov podľa nariadenia… č. 881/2002 a potrebu chrániť oprávnený záujem hospodárskych subjektov, ktoré sa spoliehajú na zákonnosť zrušeného rozhodnutia [nariadenia – neoficiálny preklad] [rozsudkom Súdneho dvora Kadi], by sa toto nariadenie malo uplatňovať od 30. mája 2002.“

25.      Podľa článku 1 prílohy napadnutého nariadenia sa príloha I nariadenia č. 881/2002 mení a dopĺňa najmä v tom zmysle, že pod nadpis „Fyzické osoby“ sa dopĺňa tento záznam: „Yasin Abdullah Ezzedine Qadi [alias a) Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; b) Kahdi, Yasin; c) Yasin Al-Qadi]. Dátum narodenia: 23.2.1955. Miesto narodenia: Káhira, Egypt. Štátna príslušnosť: Saudská Arábia. Číslo cestovného pasu: a) B 751550; b) E 976177 (vydaný 6.3.2004, jeho platnosť sa skončí 11.1.2009). Ďalšie informácie: Džidda, Saudská Arábia“.

26.      Podľa článku 2 napadnutého nariadenia toto nariadenie nadobudlo účinnosť 3. decembra 2008 a uplatňuje sa od 30. mája 2002.

27.      Listom z 8. decembra 2008 Komisia odpovedala na pripomienky pána Kadiho z 10. novembra 2008, pričom v podstate uviedla, že:

–        odovzdaním zhrnutia dôvodov pánovi Kadimu a jeho vyzvaním na predloženie pripomienok vyhovela rozsudku Súdneho dvora Kadi,

–        rozsudok Súdneho dvora Kadi jej neuložil požadovanú povinnosť oznámiť dodatočné dôkazy,

–        keďže príslušné rezolúcie Bezpečnostnej rady vyžadujú „preventívne“ zmrazenie aktív, takéto zmrazenie sa musí, pokiaľ ide o požadovanú úroveň dôkazov, zakladať na „primeraných dôvodoch alebo základoch umožňujúcich podozrenie, že uvedený jednotlivec alebo subjekt je terorista financujúci terorizmus alebo teroristickú organizáciu“,

–        list pána Kadiho potvrdil jeho účasť na rozhodovaní a činnostiach Nadácie Muwafaq, ako aj jeho prepojenie s pánom Ayadim, členom siete, ktorá bola v kontakte s Usámom bin Ládinom, a

–        zastavenie trestných stíhaní začatých proti pánovi Kadimu vo Švajčiarsku, v Turecku a Albánsku nemalo vplyv na relevantnosť jeho zapísania do zoznamu vypracovaného výborom pre sankcie, ktoré môže byť založené na informáciách pochádzajúcich z iných členských štátov Organizácie Spojených národov. Okrem toho tieto rozhodnutia o zastavení trestných stíhaní boli prijaté v rámci trestných konaní, ktoré si vyžadujú štandardy dokazovania odlišné od štandardov uplatňujúcich sa na rozhodnutia prijaté výborom pre sankcie, ktoré sú svojou povahou preventívne.

28.      Komisia dospela k záveru, že zapísanie pána Kadiho do zoznamu pripojeného k nariadeniu č. 881/2002 je odôvodnené jeho spojením so sieťou Al‑Káida. K svojmu listu pripojila zhrnutie dôvodov totožné so zhrnutím dôvodov, ktoré predtým zaslala pánovi Kadimu, ako aj znenie napadnutého nariadenia, pričom pripomenula, že pán Kadi môže toto nariadenie napadnúť na Súde prvého stupňa a kedykoľvek predložiť výboru pre sankcie žiadosť o výmaz.

III – Napadnutý rozsudok

29.      Návrhom doručeným Súdu prvého stupňa 26. februára 2009 pán Kadi podal žalobu o neplatnosť proti napadnutému nariadeniu v rozsahu, v akom sa ho toto nariadenie týkalo. Na podporu svojich návrhov uviedol päť žalobných dôvodov. Druhý žalobný dôvod bol založený na porušení práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu a piaty žalobný dôvod na porušení zásady proporcionality.

30.      V napadnutom rozsudku Všeobecný súd na úvod v bode 126 konštatoval, že vzhľadom na body 326 a 327 rozsudku Súdneho dvora Kadi je povinný v prejednávanej veci zabezpečiť „v zásade úplné“ preskúmanie zákonnosti napadnutého nariadenia so zreteľom na základné práva, a to bez toho, aby napadnutému nariadeniu umožnil požívať akúkoľvek súdnu imunitu z dôvodu, že jeho účelom je vykonať rezolúcie Bezpečnostnej rady. V bodoch 127 až 129 napadnutého rozsudku ďalej uviedol, že kým postupy pri preskúmaní vykonávané výborom pre sankcie zjavne neposkytujú záruky účinnej súdnej ochrany, ako Súdny dvor uviedol v bode 322 svojho rozsudku Kadi, preskúmanie opatrení Únie spočívajúcich v zmrazení finančných prostriedkov vykonané súdom Únie možno hodnotiť ako účinné len vtedy, ak sa nepriamo týka meritórnych posúdení vykonaných samotným výborom pre sankcie, ako aj okolností, z ktorých tieto posúdenia vychádzajú.

31.      Argumentácia Komisie a Rady v súvislosti s tým, že Súdny dvor nezaujal stanovisko k otázke rozsahu a intenzity tohto súdneho preskúmania vo svojom rozsudku Kadi, bola v bode 131 napadnutého rozsudku označená ako zjavne nesprávna. Všeobecný súd v bodoch 132 až 135 uvedeného rozsudku v podstate rozhodol, že z bodov 326, 327, 336 a 342 až 344 rozsudku Súdneho dvora Kadi zreteľne vyplýva, že Súdny dvor mal v úmysle, aby sa v zásade úplné súdne preskúmanie týkalo nielen zjavnej dôvodnosti napadnutého aktu, ale aj dôkazov a informácií, na ktorých sa posúdenia obsiahnuté v tomto akte zakladajú.

32.      Všeobecný súd v bodoch 138 až 146 napadnutého rozsudku dodal, že Súdny dvor prevzatím podstaty odôvodnenia rozvinutého Súdom prvého stupňa v rozsudku z 12. decembra 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Rada(11), schválil a mal v úmysle osvojiť si úroveň a intenzitu súdneho preskúmania vykonaného Súdom prvého stupňa v uvedenom rozsudku, takže na tento kontext bolo potrebné prebrať zásady odvodené Súdom prvého stupňa v tomto rozsudku, ako aj v jeho následnej judikatúre týkajúcej sa „autonómneho“ režimu sankcií Únie.

33.      Všeobecný súd ďalej uviedol niekoľko doplňujúcich úvah založených na povahe a účinkoch sporných opatrení spočívajúcich v zmrazení finančných prostriedkov pre tých, ktorí sú im podrobení, vnímaných v ich časovej dimenzii. V tejto súvislosti si Všeobecný súd v bode 150 napadnutého rozsudku položil otázku, či posúdenie obsiahnuté v bode 248 rozsudku Súdu prvého stupňa Kadi I a v podstate prevzaté v bode 358 rozsudku Súdneho dvora Kadi, „podľa ktorého zmrazenie finančných prostriedkov je ochranné opatrenie, ktoré na rozdiel od zhabania neporušuje samotnú podstatu práva dotknutých osôb vlastniť majetok, čo sa týka ich finančných aktív, ale iba slobodu jeho použitia, by teraz po desiatich rokoch od pôvodného zmrazenia finančných prostriedkov žalobcu nemalo byť spochybnené“.

34.      Všeobecný súd v bode 151 napadnutého rozsudku dospel k záveru, že „ak sa pripustí premisa stanovená rozsudkom Súdneho dvora Kadi, že s takýmito aktmi sa nespája žiadna imunita z dôvodu, že ich účelom je vykonať rezolúcie prijaté Bezpečnostnou radou podľa kapitoly VII Charty Organizácie Spojených národov, zásada úplného a presného súdneho preskúmania opatrení zmrazenia finančných prostriedkov takého druhu, o aké ide v prejednávanej veci, je o to opodstatnenejšia, že tieto opatrenia sa citeľne a trvalo dotýkajú základných práv dotknutých osôb“.

35.      Všeobecný súd následne v rámci skúmania druhého a piateho žalobného dôvodu smerujúcich k zrušeniu vzhľadom na tieto jednotlivé úvodné úvahy v súvislosti s prvou časťou druhého žalobného dôvodu, založenou na porušení práva pána Kadiho na obhajobu, v bodoch 171 až 175 napadnutého rozsudku konštatoval, že:

–        uvedené právo bolo rešpektované len čisto formálne a zdanlivo, keďže Komisia považovala samu seba za striktne viazanú posúdeniami výboru pre sankcie, a preto v žiadnom okamihu nezamýšľala tieto posúdenia spochybniť s prihliadnutím na pripomienky pána Kadiho ani zohľadniť názor, ktorý vyjadril,

–        Komisia pánovi Kadimu odmietla prístup k dôkazom v jeho neprospech napriek jeho výslovnej žiadosti, a to bez akéhokoľvek zváženia jeho záujmov s ohľadom na nevyhnutnosť chrániť dôvernosť dotknutých informácií, a

–        niektoré informácie a nejasné tvrdenia uvedené v zhrnutí dôvodov, ako je tvrdenie, že pán Kadi bol akcionárom bosnianskej banky, v ktorej sa „možno“ konali stretnutia venované útoku na americké zariadenie v Saudskej Arábii, boli zjavne nedostatočné, aby dotknutej osobe umožnili účinne vyvrátiť obvinenia, ktoré sa jej týkali.

36.      Všeobecný súd preto v bode 177 napadnutého rozsudku, s odkazom na rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva z 19. februára 2009, A. a i. v. Spojené kráľovstvo, konštatoval, že pán Kadi zjavne nemohol účinne spochybniť žiadne z tvrdení uvádzaných voči nemu len so zreteľom na zhrnutie dôvodov, ktoré mu bolo oznámené. Všeobecný súd v bode 178 napadnutého rozsudku ďalej poukázal na to, že Komisia nevyvinula žiadne vážne mienené úsilie, aby vyvrátila dôkazy, ktoré predložil pán Kadi, a následne v bode 179 toho istého rozsudku dospel k záveru, že napadnuté nariadenie bolo prijaté za porušenia práva pána Kadiho na obhajobu. V bode 180 napadnutého rozsudku s odkazom na body 319 až 325 rozsudku Súdneho dvora Kadi dodal, že možnosť pána Kadiho byť vypočutý výborom pre sankcie s cieľom dosiahnuť výmaz zo zoznamu tohto výboru zjavne nemohlo napraviť toto porušenie.

37.      Pokiaľ ide o druhú časť druhého žalobného dôvodu, založenú na porušení zásady účinnej súdnej ochrany, Všeobecný súd v bodoch 181 a 182 napadnutého rozsudku rozhodol, že pán Kadi vzhľadom na to, že ani v najmenšom nemal skutočný prístup k informáciám a dôkazom uvádzaným v jeho neprospech, nemohol ani brániť svoje práva vo vzťahu k týmto skutočnostiam za uspokojivých podmienok pred súdom Únie, a že toto porušenie práva na účinné súdne preskúmanie sa počas konania pred Všeobecným súdom nenapravilo, keďže dotknuté inštitúcie v priebehu tohto konania neuviedli nijakú skutočnosť. Všeobecný súd v bode 183 napadnutého rozsudku určil, že nie je spôsobilý preskúmať zákonnosť napadnutého nariadenia, a dospel k záveru, že základné právo pána Kadiho na také preskúmanie v predmetnej veci nebolo dodržané. V bode 184 napadnutého rozsudku konštatoval, že napadnuté nariadenie bolo prijaté bez dodržania práva na obhajobu, a dospel k záveru, že došlo k porušeniu zásady účinnej súdnej ochrany.

38.      Tvrdenie Rady, že dodatočné procesné záruky uplatnené v prejednávanej veci Komisiou v nadväznosti na rozsudok Súdneho dvora Kadi zodpovedajú zárukám uplatneným ňou samotnou v nadväznosti na rozsudok OMPI, ktoré boli schválené v rozsudku Súdu prvého stupňa z 23. októbra 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Rada(12), bolo zamietnuté z dôvodu, že takéto tvrdenie nerešpektuje zásadné procesné rozdiely existujúce medzi dvomi spomenutými režimami Spoločenstva na zmrazenie finančných prostriedkov.(13)

39.      Druhý žalobný dôvod smerujúci k zrušeniu bol preto vyhlásený za dôvodný v oboch častiach.(14)

40.      Pokiaľ ide o piaty žalobný dôvod, Všeobecný súd v bodoch 192 až 194 napadnutého rozsudku rozhodol, že vzhľadom na to, že napadnuté nariadenie bolo prijaté bez toho, aby sa pánovi Kadimu umožnilo predložiť svoju vec príslušným orgánom, napriek značnému obmedzeniu jeho práva vlastniť majetok, ktoré vzhľadom na svoj všeobecný rozsah a pretrvávanie predstavuje opatrenia zmrazenia jeho finančných prostriedkov, uloženie takýchto opatrení predstavuje neodôvodnené obmedzenie tohto práva, takže výhrady pána Kadiho týkajúce sa porušenia zásady proporcionality v súvislosti so zásahom uvedeného nariadenia do jeho základného práva na ochranu vlastníckeho práva sú dôvodné.

41.      V dôsledku toho Všeobecný súd zrušil napadnuté nariadenie v rozsahu, v akom sa týkalo pána Kadiho.

42.      Poukazujem na to, že 5. októbra 2012 výbor pre sankcie rozhodol o výmaze pána Kadiho zo zoznamu po preskúmaní jeho žiadosti o výmaz, ako aj správy vypracovanej ombudsmanom. Záznam o mene pána Kadiho bol v dôsledku toho vypustený z prílohy I nariadenia č. 881/2002.(15) Tento výmaz, ku ktorému došlo po podaní prejednávaných odvolaní, podľa môjho názoru nemá za následok ani zánik záujmu Komisie, Rady a Spojeného kráľovstva na konaní, ani záujem pána Kadiho na konaní v rámci jeho žaloby o neplatnosť.(16)

43.      Teraz je potrebné vyhodnotiť úvahy, ktoré uviedol Všeobecný súd, postupným preskúmaním troch otázok, konkrétne otázky týkajúcej sa neexistencie súdnej imunity napadnutého nariadenia, otázky týkajúcej sa rozsahu a intenzity súdneho preskúmania v kontexte prejednávaných vecí a napokon otázky chráneného obsahu základných práv, na ktoré sa v tomto prípade odvoláva pán Kadi.

IV – O neexistencii súdnej imunity napadnutého nariadenia

44.      Tento prvý odvolací dôvod uvádza v prvom rade Rada. Rada, ktorú podporuje Španielske kráľovstvo, Írsko a Talianska republika, vytýka Všeobecnému súdu, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že v nadväznosti na rozsudok Súdneho dvora Kadi odmietol, osobitne v bode 126 napadnutého rozsudku, priznať napadnutému nariadeniu súdnu imunitu.

45.      Rada a Írsko formálne vyzývajú Súdny dvor, aby prehodnotil zásady stanovené v tejto súvislosti vo svojom rozsudku Kadi. Írsko tvrdí, že otázka neexistencie súdnej imunity napadnutého nariadenia nemá právnu silu rozhodnutej veci, keďže ani uvedené nariadenie, ani postup jeho tvorcu pri jeho prijímaní nie sú totožné s nariadením a postupom, ktoré boli predmetom veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Súdneho dvora Kadi. Rada a Írsko dodávajú, že Súdnemu dvoru sa už stalo, že sa odklonil od zásad stanovených vo svojej predchádzajúcej judikatúre.(17)

46.      Podľa môjho názoru neprichádza do úvahy, aby Súdny dvor zmenil svoje rozhodnutie v rozsudku Kadi, ktorým odmietol priznať takému aktu Únie, akým je napadnuté nariadenie, súdnu imunitu.

47.      Poznamenávam totiž, že riešenie spočívajúce v odmietnutí priznať súdnu imunitu aktom Únie, ktorými sa vykonávajú obmedzujúce opatrenia prijaté na medzinárodnej úrovni, nie je v judikatúre Súdneho dvora ojedinelé, keďže Súdny dvor toto rozhodnutie potvrdil vo svojich rozsudkoch z 3. decembra 2009, Hassan a Ayadi/Rada a Komisia(18), ako aj zo 16. novembra 2011, Bank Melli Iran/Rada(19).

48.      Súdny dvor v bode 105 tohto posledného rozsudku, odvolávajúc sa na rozsudok Súdneho dvora Kadi, pripomenul, že „bez toho, aby tým bola spochybnená prednosť rezolúcie Bezpečnostnej rady z hľadiska medzinárodného práva, rešpektovanie inštitúcií Spojených národov zo strany inštitúcií Spoločenstva nemôže mať za následok nepreskúmanie zákonnosti aktu Spoločenstva vzhľadom na základné práva, ktoré tvoria neoddeliteľnú súčasť všeobecných zásad práva Spoločenstva“.

49.      Pokiaľ ide o dôvodnosť tohto riešenia, nevidím nijaký dôvod domnievať sa, že súd Únie by sa mal vzdať svojej funkcie, ak má rozhodnúť o zákonnosti nariadenia, o aké ide v prejednávaných veciach. Stotožňujem sa teda s početnými tvrdeniami, ktoré Súdny dvor uviedol vo svojom rozsudku Kadi na odôvodnenie svojho rozhodnutia nepriznať súdnu imunitu nariadeniam, ktorými sa v rámci Únie vykonávajú obmedzujúce opatrenia prijaté na úrovni Organizácie Spojených národov, ako je zmrazenie finančných prostriedkov posudzované v tomto prípade. Tieto tvrdenia súvisia v podstate s „ústavnou“ zárukou, ktorú v Únii práva stelesňuje súdne preskúmanie súladu každého aktu Únie, a to aj vtedy, ak tento akt vykonáva akt medzinárodného práva, so základnými právami zakotvenými právom Únie, s neexistenciou nezlučiteľnosti takého preskúmania so zásadami upravujúcimi usporiadanie vzťahov medzi medzinárodným právnym poriadkom Organizácie Spojených národov a právnym poriadkom Únie, ako aj s neexistenciou základu na podporu súdnej imunity takých aktov, ako je napadnuté nariadenie, v zmluvách, na ktorých je Únia založená.

50.      Súdny dvor v podstate konštatoval, že aj v prípade existencie malého priestoru na rozhodovanie inštitúcií Únie pri vykonávaní medzinárodného práva sú tieto inštitúcie povinné rešpektovať základné práva. Mohol len konštatovať svoju schopnosť preskúmať rešpektovanie základných práv osôb zapísaných do zoznamu výboru pre sankcie, lebo inak by dovolil, aby v určitých prípadoch vykonávanie medzinárodného práva inštitúciami Únie mohlo porušovať základné práva. Opačné riešenie by sa značne odchyľovalo od ustálenej judikatúry Súdneho dvora zameranej na zabezpečenie všeobecnej ochrany základných práv, pokiaľ akt Únie podlieha jeho posúdeniu.

51.      Ako potvrdzujú ostatné odvolacie dôvody uvedené v rámci prejednávaných odvolaní, predmetom diskusie už nemôže byť otázka, či súdne preskúmanie je, alebo nie je možné, ale otázka, aké sú jeho pravidlá. Zohľadnenie okolností, za ktorých došlo k zmrazeniu finančných prostriedkov pána Kadiho, s cieľom prispôsobiť preskúmanie súdom Únie do veľkej miery umožňuje vyvrátiť námietky, ktoré boli niekedy vyjadrené vo vzťahu k zásadnému stanovisku, ktoré Súdny dvor zaujal vo svojom rozsudku Kadi.

52.      Náležité rešpektovanie záväzných noriem medzinárodného práva Úniou teda nemá viesť k súdnej imunite napadnutého aktu, ale k prispôsobeniu vykonávaného súdneho preskúmania. Preto sa domnievam, že potvrdenie úlohy Súdneho dvora v oblasti ochrany základných práv osôb zapísaných do zoznamu výboru pre sankcie musí byť spojené s nevyhnutnými spresneniami súvisiacimi s rozsahom a intenzitou preskúmania, ktoré by súdy Únie mali vykonávať vo vzťahu k aktom Únie, ktorými sa vykonávajú tieto zápisy.

V –    O rozsahu a intenzite súdneho preskúmania

A –    Viacnásobné nesprávne právne posúdenie, ktorého sa Všeobecný súd dopustil pri vymedzení uplatniteľného štandardu preskúmania

53.      Tak ako Komisia, Rada a Spojené kráľovstvo aj všetky vlády členských štátov, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, zastávam názor, že Všeobecný súd sa dopustil viacnásobného nesprávneho právneho posúdenia pri vymedzení znakov a úrovne preskúmania, ktoré má súd Únie vykonať v súvislosti s obmedzujúcimi opatreniami, ako je zmrazenie finančných prostriedkov pána Kadiho.

54.      Všeobecný súd v napadnutom rozsudku zamietol názor, ktorý obhajovala Komisia, Rada a vlády členských štátov, vedľajší účastníci konania, keď sa vyslovili v prospech obmedzenia súdneho preskúmania aktov Únie, ktorými sa v rámci Únie preberá zoznam osôb a subjektov označených výborom pre sankcie, ktorých finančné prostriedky sa majú zmraziť. Títo účastníci konania v podstate vyzvali Všeobecný súd, aby nenahradil posúdenie výboru pre sankcie vlastným posúdením. Komisia sa konkrétne domnievala, že Všeobecný súd sa má obmedziť na preskúmanie jednak toho, či bolo žalobcovi skutočne dané právo byť vypočutý, a jednak toho, či sa posúdenie pripomienok žalobcu Komisiou javí ako neprimerané alebo vychádza zo zjavne nesprávneho posúdenia.

55.      Všeobecný súd konštatoval, že také obmedzenie jeho preskúmania „by… znamenalo nevykonávať účinné súdne preskúmanie takého druhu, aký vyžaduje Súdny dvor vo svojom rozsudku Kadi, ale vykonávať len akési kvázi preskúmanie“. Dodal, že „to by de facto znamenalo zaujať prístup, ktorý mal Súd prvého stupňa vo svojom vlastnom rozsudku Kadi“(20).

56.      Už toto prvé posúdenie Všeobecného súdu, z ktorého vyplývajú jeho nadväzujúce úvahy, sa mi zdá zásadne nesprávne. Spočíva totiž na predpoklade, že Súdny dvor sa vo svojom rozsudku jednoznačne priklonil k podrobnému súdnemu preskúmaniu dôvodnosti zapísania pána Kadiho do zoznamu. Stanovisko, ktoré zaujal Všeobecný súd, je tiež nesprávne v rozsahu, v akom stavia obmedzené súdne preskúmanie na roveň neexistencii preskúmania.

57.      Všeobecný súd ďalej v napadnutom rozsudku spresnil svoje úvahy, pričom konštatoval, že „preskúmanie opatrení Spoločenstva spočívajúcich v zmrazení finančných prostriedkov vykonané súdom Spoločenstva [možno] hodnotiť ako účinné len vtedy, ak sa nepriamo týka meritórnych posúdení vykonaných samotným výborom pre sankcie, ako aj okolností, z ktorých tieto posúdenia vychádzajú“(21). Všeobecný súd tiež konštatoval, že „Súdny dvor mal v úmysle, aby sa jeho ,v zásade úplné‘ súdne preskúmanie týkalo nielen zjavnej dôvodnosti napadnutého aktu, ale aj dôkazov a informácií, na ktorých sa posúdenia obsiahnuté v tomto akte zakladajú“(22). Všeobecný súd tým podľa môjho názoru pripisuje rozsudku Súdneho dvora Kadi zmysel, ktorý tento rozsudok nemá.

58.      Na správne pochopenie významu zmienky Súdneho dvora týkajúcej sa „v zásade úplného“ preskúmania(23) aktov Únie, ktoré majú vykonať rezolúcie prijaté Bezpečnostnou radou podľa kapitoly VII Charty Organizácie Spojených národov, je totiž potrebné mať na zreteli, že Súdny dvor mal v úmysle použitím tohto spojenia reagovať na stanovisko, ktoré zaujal Súd prvého stupňa vo svojom rozsudku Kadi I, ktoré – pripomínam – spočívalo vo vylúčení akéhokoľvek preskúmania takých aktov Únie vzhľadom na základné práva chránené právom Únie.

59.      Táto zmienka Súdneho dvora týkajúca sa „v zásade úplného“ preskúmania teda má zdôrazniť skutočnosť, že súdne preskúmanie sa vzťahuje na všetky akty Únie bez ohľadu na to, či boli prijaté na základe normy medzinárodného práva, a že toto preskúmanie sa týka tak vonkajšej zákonnosti týchto aktov, ako aj ich vnútornej zákonnosti vzhľadom na základné práva chránené právom Únie. Na základe tohto zásadného stanoviska Súdny dvor zamietol stanovisko Všeobecného súdu, podľa ktorého sporné nariadenie malo „požíva[ť] súdnu imunitu, pokiaľ ide o jeho vnútornú zákonnosť, ibaže ide o jeho zlučiteľnosť s normami vyplývajúcimi z ius cogens“(24).

60.      Hoci teda zo zmienky Súdneho dvora týkajúcej sa „v zásade úplného“ preskúmania možno vyvodiť náznak rozsahu súdneho preskúmania, ktoré Súdny dvor zamýšľa vykonať vo vzťahu k napadnutému nariadeniu, podľa môjho názoru je neprimerané domnievať sa, že Súdny dvor sa použitím tohto spojenia jednoznačne vyjadril k miere intenzity tohto preskúmania. Súdny dvor sa vo svojom rozsudku Kadi vôbec výslovne nepriklonil k podrobnému preskúmaniu dôvodnosti zapísania pána Kadiho do zoznamu, ktoré si by si vyžadovalo presné preskúmanie dôkazov a informácií, na ktorých je založené posúdenie výboru pre sankcie.

61.      Z výrazu „v zásade úplné“, presnejšie z použitia spojenia „v zásade“ tam, kde ho Súdny dvor uviedol, podľa môjho názoru vyplýva presne opačný výklad ako ten, ktorý použil Všeobecný súd. Ak by Súdny dvor chcel vyjadriť myšlienku, že jeho preskúmanie má byť z hľadiska jeho intenzity úplné, bez akejkoľvek výnimky, použitie spojenia „v zásade“ by bolo nadbytočné. Ak chcel zdôrazniť, že z neho chce urobiť absolútnu zásadu, mal použiť výraz „zásadne úplné“. Súdny dvor v skutočnosti jasne a stručne troma slovami vyjadril myšlienku, že preskúmanie, ktoré konštatuje, bez ohľadu na jeho šírku, je úplné len v zásade, a teda zahŕňa možné výnimky. Ak pritom existuje oblasť, v ktorej výnimka nachádza uplatnenie, z dôvodov, ktoré som uviedol vyššie, je to oblasť boja proti terorizmu, ktorého súčasťou je prevencia, posudzovaná najmä z hľadiska koordinácie na celosvetovej úrovni.

62.      Hoci Súdny dvor uznal zásadu preskúmania vnútornej zákonnosti aktov Únie, ktoré majú vykonať rezolúcie prijaté Bezpečnostnou radou podľa kapitoly VII Charty Organizácie Spojených národov, nespresnil pravidlá tohto preskúmania. V tejto súvislosti na rozdiel od toho, čo Všeobecný súd uvádza v bode 133 napadnutého rozsudku, skutočnosť, že Súdny dvor v bode 336 svojho rozsudku Kadi uviedol, že súdne preskúmanie sa musí týkať najmä zákonnosti dôvodov, na ktorých je napadnutý akt Únie založený, neznamená podrobné preskúmanie dôvodnosti tohto aktu Súdnym dvorom na základe dôkazov podporujúcich uvedené skutkové a právne dôvody.

63.      Okrem toho je podľa môjho názoru nesprávne usudzovať, ako to urobil Všeobecný súd v bodoch 138 až 147 napadnutého rozsudku, že Súdny dvor vo svojom rozsudku Kadi „schválil a mal v úmysle osvojiť si úroveň a intenzitu súdneho preskúmania vykonaného Súdom prvého stupňa vo veci, ktorá viedla k rozsudku OMPI“. V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že rozsudok Súdneho dvora Kadi neobsahuje nijaký odkaz na tento rozsudok. Okrem toho sa zdá, že analýza Všeobecného súdu v prospech harmonizácie štandardov súdneho preskúmania v oboch oblastiach sporov týkajúcich sa opatrení spočívajúcich v zmrazení finančných prostriedkov je v rozpore so skutočnosťou, že samotný Všeobecný súd poukázal na „zásadné procesné rozdiely existujúce medzi oboma… režimami Spoločenstva pre zmrazenie finančných prostriedkov“(25).

64.      Navyše, pokiaľ ide o vecnú stránku, hoci už len z dôvodu rozdielnej povahy oboch režimov na zmrazenie finančných prostriedkov, zastávam názor, že by nebolo vhodné prebrať v rámci režimu zápisov schválených výborom pre sankcie štandard preskúmania stanovený Všeobecným súdom v judikatúre založenej na rozsudku OMPI. Pripomínam, že z tejto judikatúry(26) vyplýva, že ak Všeobecný súd prizná príslušnej inštitúcii Únie určitú mieru voľnej úvahy, „neznamená to, že sa musí zdržať preskúmania výkladu relevantných údajov touto inštitúciou“. Podľa Všeobecného súdu súd Únie „musí nielen preveriť vecnú presnosť predložených dôkazov, ich spoľahlivosť a súladnosť, ale aj preskúmať, či tieto dôkazy predstavujú súhrn podstatných údajov, ktoré musia byť zohľadnené pri posúdení situácie, a či sú spôsobilé opodstatniť závery, ktoré sa z nich vyvodili“. Všeobecný súd spresňuje, že „v rámci tohto posúdenia mu však neprináleží nahradiť posúdenie príslušnej inštitúcie Spoločenstva svojím vlastným posúdením“.

65.      Štandard preskúmania takto stanovený Všeobecným súdom sa vyznačuje tým, že „súdne preskúmanie zákonnosti rozhodnutia Spoločenstva o zmrazení finančných prostriedkov sa vzťahuje na posúdenie skutočností a okolností uvádzaných na jeho odôvodnenie, rovnako ako overenie dôkazov a informácií, na ktorých sa toto posúdenie zakladá“(27).

66.      Aj keď tu nebudem skúmať relevantnosť takého štandardu preskúmania v rámci režimu samostatných zoznamov o zmrazení finančných prostriedkov, musím poukázať na to, že premietnutie judikatúry, podľa ktorej komplexné ekonomické posúdenia môžu viesť k pomerne podrobnému preskúmaniu súdom Únie(28), do oblasti boja proti terorizmu podľa môjho názoru nie je vôbec zjavné. Mali by analýzy a zdroje spravodajských služieb podliehať súdom Únie? Okrem toho použitie takého štandardu preskúmania podľa môjho názoru nezohľadňuje skutočnosť, že zapísanie do samostatného zoznamu spočíva do veľkej miery na posúdení, ktoré vykonávajú príslušné vnútroštátne orgány, týkajúcom sa existencie, spoľahlivosti a dostatočnosti závažných a vierohodných dôkazov alebo indícií o zapojení dotknutej osoby do teroristických činností.(29) Treba si teda položiť otázku, či je v systéme spočívajúcom do veľkej miery na dôvere, ktorú inštitúcie Únie vkladajú do posúdenia vykonaného príslušnými vnútroštátnymi orgánmi, ktoré sa týka závažnosti dôkazov alebo indícií podporujúcich opatrenie spočívajúce v zmrazení finančných prostriedkov, podrobné preskúmanie týchto dôkazov súdom Únie skutočne vhodné.

67.      V každom prípade, pokiaľ ide o vykonanie obmedzujúcich opatrení schválených výborom pre sankcie, viaceré dôvody bránia tomu, aby sa použilo také podrobné súdne preskúmanie, aké vykonal Všeobecný súd v napadnutom rozsudku s odkazom na rozsudok Súdu prvého stupňa OMPI. Tieto dôvody súvisia s preventívnou povahou predmetných opatrení, medzinárodným kontextom, ktorého súčasťou je napadnutý akt, nevyhnutným zosúladením požiadaviek boja proti terorizmu s požiadavkami ochrany základných práv, politickou povahou posúdení vykonávaných výborom pre sankcie pri rozhodovaní o zapísaní osoby alebo subjektu do zoznamu, ako aj so zdokonalením konania pred týmto orgánom, ku ktorému došlo v posledných rokoch, najmä od rozsudku Súdneho dvora Kadi. Preskúmam ich postupne.

68.      Po prvé treba pripomenúť, že Súdny dvor ustálene a ešte nedávno konštatoval, že opatrenia na zmrazenie finančných prostriedkov predstavujú zabezpečujúce opatrenia, ktoré nemajú za následok zbavenie dotknutých osôb ich majetku.(30) Dochádza teda k dočasnému zmrazeniu finančných prostriedkov, a nie k ich zhabaniu. Tieto opatrenia nepredstavujú trestné sankcie a navyše nespôsobujú nijaké obvinenie tejto povahy.(31) Ich cieľom je zabrániť páchaniu nových teroristických činov a značné dôsledky, ktoré tieto opatrenia pre určené osoby a subjekty môžu mať, sú nevyhnutnou súčasťou tejto preventívnej funkcie. Financovanie terorizmu využíva natoľko široké, zložité a skryté kruhy, že jeho prevencia si vyžaduje činnosť, ktorá sa vykonáva v značnom predstihu pred konkrétnou trestnou činnosťou a v značnom odstupe od nej. Prevencia má skutočne smerovať k ochromeniu celého súboru sietí so všetkým, čo tento výraz znamená. Existencia takých obmedzujúcich opatrení má teda odstrašujúci účinok vo vzťahu k prípadným poskytovateľom finančných prostriedkov, ktorí vedia, že ak budú podporovať teroristické organizácie, hrozia im veľmi závažné dôsledky. Aj keď tieto opatrenia môžu trvať dlho (prečo by navyše prevencia mala trvať kratšie ako hrozba?), dôležité je, že opatrenie a dĺžka jeho trvania môžu podliehať súdnemu preskúmaniu, ktoré je – pripomínam – prispôsobené osobitnej povahe opatrenia. Okrem toho poukazujem, že tento druh opatrení môže byť časovo obmedzený, ako to navyše potvrdzuje prípad pána Kadiho. Z toho vyplýva, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bodoch 148 až 151 napadnutého rozsudku vychádzal z možného spochybnenia preventívnej povahy opatrení spočívajúcich v zmrazení finančných prostriedkov s cieľom odôvodniť podrobné súdne preskúmanie týchto opatrení.

69.      Po druhé Súdny dvor vo svojom rozsudku Kadi pripomenul, že „právomoci [Únie] musia byť vykonávané za dodržiavania medzinárodného práva“(32). Spresnil, že „dodržiavanie záväzkov prevzatých v rámci Organizácie Spojených národov je uložené… v oblasti zachovania medzinárodného mieru a bezpečnosti pri vykonávaní rezolúcií prijatých Bezpečnostnou radou podľa kapitoly VII Charty Organizácie Spojených národov zo strany [Únie]…“(33). Zdôraznil tiež skutočnosť, že „pri výkone tejto poslednej uvedenej právomoci musí [Únia] priznať osobitný význam skutočnosti, že v súlade s článkom 24 Charty Organizácie Spojených národov predstavuje prijatie rezolúcií Bezpečnostnou radou podľa kapitoly VII Charty výkon hlavnej zodpovednosti, ktorá je zverená tomuto medzinárodnému orgánu na zachovanie mieru a bezpečnosti na svetovej úrovni, teda zodpovednosti, ktorá v rámci uvedenej kapitoly VII zahŕňa právomoc určiť, čo predstavuje ohrozenie medzinárodného mieru a bezpečnosti, ako aj prijať opatrenia nevyhnutné na ich zachovanie alebo ich opätovné nastolenie“(34). Súdny dvor napokon uviedol, že pri vypracovávaní opatrení na vykonanie rezolúcie Bezpečnostnej rady prijatej podľa kapitoly VII Charty Organizácie Spojených národov musí Únia „riadne prihliada[ť] na znenie a ciele dotknutej rezolúcie, ako aj na relevantné povinnosti vyplývajúce z Charty Organizácie Spojených národov týkajúce sa takéhoto vykonania“(35).

70.      Hoci tieto úvahy nevylučujú preskúmanie zákonnosti aktu Únie, ktorým sa vykonáva rezolúcia Bezpečnostnej rady, súdom Únie, ako Súdny dvor rozhodol v bode 299 svojho rozsudku Kadi, podľa môjho názoru naopak prispievajú k odôvodneniu prispôsobenia vykonávaného súdneho preskúmania v závislosti od medzinárodného kontextu, v ktorom sa činnosť Únie vykonáva.

71.      Tento kontext sa v tomto prípade vyznačuje hlavnou zodpovednosťou zachovávať medzinárodný mier a bezpečnosť, ktorá prináleží Bezpečnostnej rade, pričom táto zodpovednosť v zásade bráni inštitúciám a súdu Únie v tom, aby posúdenie týkajúce sa dôvodnosti obmedzujúcich opatrení schválených v rámci tohto orgánu nahradili vlastným posúdením. Také podrobné súdne preskúmanie, aké presadzuje Všeobecný súd v napadnutom rozsudku, nemožno vykonať bez zásahu do právomocí Bezpečnostnej rady určiť, čo predstavuje ohrozenie medzinárodného mieru a bezpečnosti, a určiť opatrenia nevyhnutné na odstránenie tohto ohrozenia. Vzhľadom na to, že rozhodnutie o zapísaní osoby alebo subjektu do zoznamu prináleží výboru pre sankcie, súdne preskúmanie vykonávané v rámci Únie musí zodpovedať obmedzenej miere voľnej úvahy inštitúcií Únie. V konečnom dôsledku je potrebné nezbaviť hlavnú zodpovednosť, ktorá je v posudzovanej oblasti zverená Bezpečnostnej rade, jej podstaty a neurobiť z Únie odvolací alebo prieskumný orgán pre rozhodnutia prijaté výborom pre sankcie.

72.      Viaceré ustanovenia Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ takisto svedčia v prospech obmedzenia súdneho preskúmania v takom kontexte.

73.      Podľa článku 3 ods. 5 ZEÚ „[Únia] prispieva k mieru, bezpečnosti…, k ochrane ľudských práv…, ako aj k prísnemu dodržiavaniu a rozvoju medzinárodného práva, najmä k dodržiavaniu zásad Charty Organizácie Spojených národov“. Okrem toho podľa článku 21 ods. 1 ZEÚ sa činnosť Únie na medzinárodnej scéne spravuje najmä „dodržiavan[ím] zásad Charty Organizácie Spojených národov a medzinárodného práva“. Toto ustanovenie tiež stanovuje, že Únia „presadzuje mnohostranné riešenia spoločných problémov, najmä v rámci Organizácie Spojených národov“. Poukazujem aj na článok 21 ods. 2 písm. c) ZEÚ, ktorý stanovuje, že Únia pracuje na dosahovaní vysokého stupňa spolupráce vo všetkých oblastiach medzinárodných vzťahov s cieľom „zachovávať mier, predchádzať konfliktom a posilňovať medzinárodnú bezpečnosť v súlade s cieľmi a zásadami Charty Organizácie Spojených národov“. Napokon vo vyhlásení č. 13 sa ďalej uvádza, že „[konferencia] zdôrazňuje, že Európska únia a jej členské štáty zostanú pri udržiavaní medzinárodného mieru a bezpečnosti viazané ustanoveniami Charty Organizácie Spojených národov a najmä primárnou zodpovednosťou Bezpečnostnej rady a jej členov“(36).

74.      Tieto ustanovenia tvoria základ činnosti Únie v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky uskutočňovanej v súlade s činnosťou Organizácie Spojených národov.

75.      Pri vymedzení rozsahu a intenzity svojho preskúmania musí Súdny dvor vziať do úvahy pôvod a kontext aktu Únie, ktorý skúma. V tomto prípade Súdny dvor nemôže prehliadnuť skutočnosť, že o zapísaní do zoznamu sa rozhoduje centralizovaným a celosvetovým postupom na úrovni Organizácie Spojených národov, ani skutočnosť, že takéto rozhodnutie je založené na zhrnutí dôvodov vypracovanom výborom pre sankcie na základe informácií alebo dôkazov, ktoré mu – najčastejšie dôverne – poskytol jeden alebo viaceré štáty, ktoré požiadali o zapísanie do zoznamu, a o ktorých sa nepredpokladá, že inštitúcie Únie nimi disponujú.

76.      Vzhľadom na tieto skutočnosti podľa môjho názoru najúčinnejší spôsob zosúladenia cieľa boja proti terorizmu s optimálnou ochranou základných práv osôb zapísaných do zoznamu spočíva – v duchu už uvedených ustanovení zmlúv – v rozvoji spolupráce medzi Úniou a Organizáciou Spojených národov v posudzovanej oblasti. V tejto súvislosti poukazujem na to, že článok 220 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že „Únia nadväzuje všetky vhodné formy spolupráce s orgánmi Organizácie Spojených národov a jej odbornými organizáciami“. Z toho vyplýva, že konštatovanie nezávislosti právneho poriadku Únie, ktoré v rozsudku Súdneho dvora Kadi odôvodnilo rozhodnutie Súdneho dvora nepriznať súdnu imunitu aktom Únie, ktorými sa vykonávajú rozhodnutia výboru pre sankcie, podľa môjho názoru nie je v rozpore s nadviazaním užšej spolupráce s týmto orgánom. Navyše poznamenávam, že Súdny dvor vo svojom rozsudku z 19. júla 2012, Parlament/Rada(37), uviedol, že spoločná pozícia 2002/402, nariadenie č. 881/2002 a nariadenie (EÚ) č. 1286/2009(38) zaviedli „systém interakcie medzi sankčným výborom a Úniou“(39).

77.      Po tretie Súdny dvor vo svojom rozsudku Kadi najprv zdôraznil, že „naliehavé zistenia týkajúce sa bezpečnosti alebo vedenia medzinárodných vzťahov [Únie] a [jej] členských štátov môžu brániť oznámeniu niektorých skutočností dotknutým osobám“(40), a potom konštatoval, že súd Únie sa musí podieľať na nevyhnutnom zosúladení boja proti terorizmu s ochranou základných práv. Jeho úlohou je teda „vykonať v rámci súdneho preskúmavania, ktoré uskutočňuje, techniky umožňujúce zmieriť na jednej strane legitímne bezpečnostné obavy, pokiaľ ide o povahu a informačné zdroje, ktoré sa vzali do úvahy pri prijímaní dotknutého aktu, a na druhej strane nevyhnutnosť v dostatočnom rozsahu priznať osobe podliehajúcej súdnej právomoci možnosť využiť procesné pravidlá“(41). Jedna z týchto techník podľa môjho názoru spočíva v tom, že súd Únie prispôsobí intenzitu svojho preskúmania v závislosti od okolností, za ktorých bol prijatý sporný akt Únie.

78.      Po štvrté, ako Komisia a vlády členských štátov, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, zdôraznili na prvom stupni, právomoc rozhodnúť, či je určitá osoba spojená s Al-Káidou, a teda či je potrebné zmraziť jej aktíva, aby sa jej tak zabránilo vo financovaní alebo v príprave teroristických činov, bola zverená Bezpečnostnej rade a je ťažké predstaviť si dôležitejšiu a komplexnejšiu politickú oblasť, ktorá zahŕňa posúdenia týkajúce sa ochrany medzinárodnej bezpečnosti.

79.      Zoznamy na zmrazenie finančných prostriedkov sú súčasťou politiky, ktorej cieľom je predísť medzinárodnej teroristickej hrozbe. Cieľom opatrení spočívajúcich v zmrazení finančných prostriedkov určených osôb „je zabrániť tomu, aby tieto osoby mali prístup k ekonomickým alebo finančným zdrojom bez ohľadu na ich povahu, ktoré by mohli použiť na podporu teroristických činností“(42).

80.      Pokiaľ ide o zoznam vypracovaný výborom pre sankcie, zapísanie do tohto zoznamu je síce založené na indíciách, ktoré naznačujú, ako správanie osoby alebo subjektu svedčí o spojení s teroristickou organizáciou, a teda o hrozbe pre medzinárodný mier a bezpečnosť, ale tiež všeobecnejšie vychádza zo strategických a geopolitických záujmov. V tejto súvislosti musí výber osôb zapísaných do zoznamu zodpovedať vývoju hrozby a vyjadruje vôľu bojovať proti konkrétnej teroristickej organizácii nachádzajúcej sa v konkrétnom regióne sveta.(43) Zapísanie do zoznamu je teda súčasťou politického procesu, ktorý prekračuje individuálny prípad. Tento režim zmrazenia finančných prostriedkov je napriek jeho cielenej povahe, ktorá mu dáva osobný rozmer, predovšetkým prostriedkom na boj proti teroristickým organizáciám, na ich oslabenie či dokonca ich likvidáciu. Politický rozmer tohto procesu, na ktorom sa Únia rozhodla podieľať, si podľa môjho názoru vyžaduje zdržanlivosť pri výkone súdneho preskúmania súdom Únie, teda aby v zásade nenahrádzal posúdenie príslušných politických orgánov vlastným posúdením.

81.      Po piate zdokonalenie konania pred výborom pre sankcie, ku ktorému došlo od roku 2008, tiež svedčí v prospech obmedzeného preskúmania vnútornej zákonnosti napadnutého nariadenia zo strany súdu Únie. Či už sa v rámci prejednávaných odvolaní zohľadní len vývoj, ku ktorému došlo pred napadnutým nariadením, alebo sa preskúma aj neskorší vývoj, je nespochybniteľné, že Organizácia Spojených národov začala prijatím rezolúcií Bezpečnostnej rady č. 1822 (2008) z 30. júna 2008, 1904 (2009) zo 17. decembra 2009 a 1989 (2011) zo 17. júna 2011 proces zdokonaľovania postupov pri zápise a výmaze z hľadiska spravodlivosti a rešpektovania práva na obhajobu.

82.      Tento proces svedčí o tom, že Organizácia Spojených národov si uvedomila, že napriek požiadavkám dôvernosti sa postupy pri zápise a výmaze musia v súčasnosti vykonávať na základe dostatočnej úrovne informácií, že treba podporovať poskytovanie informácií dotknutej osobe a že odôvodnenie musí byť dostatočne podložené. Ombudsman, ktorý vykonáva svoje úlohy úplne nezávisle a nestranne, má v tejto súvislosti významnú úlohu. Získava informácie potrebné na svoje posúdenie od dotknutých štátov, na základe toho začne dialóg so sťažovateľom a následne predloží výboru pre sankcie svoje návrhy týkajúce sa nevyhnutnosti ponechať osobu alebo subjekt na zozname. V rámci postupu pri výmaze teda tento výbor prijíma rozhodnutia na základe nezávislého a nestranného vyhodnotenia nevyhnutnosti ponechať dotknuté osoby na zozname. Prísne preskúmanie, ktoré vykonáva ombudsman, si vyžaduje, aby bolo ponechanie mena na zozname riadne odôvodnené, teda aby existoval dostatok informácií na poskytnutie „opodstatneného a hodnoverného“ dôvodu zapísania do zoznamu.(44) Vzhľadom na dôležitú úlohu, ktorú pri rozhodnutiach prijatých výborom pre sankcie zohráva ombudsman, podľa môjho názoru už nemožno označiť konanie pred týmto výborom za výlučne diplomatické a medzištátne. Navyše treba poznamenať, že pravidelné preskúmavanie zoznamu umožňuje okrem iného zaručiť pravidelnú aktualizáciu údajov a prípadne doplniť odôvodnenie. Zdokonalenie konania pred výborom pre sankcie tak pomáha zabezpečiť, aby zápisy v zozname boli založené na dostatočne vážnych skutočnostiach a aby sa sústavne vyhodnocovali.

83.      Ako uznáva ombudsman(45), práve rozsudok Súdneho dvora Kadi spôsobil vytvorenie kancelárie ombudsmana, ktorá umožnila podstatne zvýšiť kvalitu zoznamu. Bolo by paradoxné, ak by Súdny dvor nevzal do úvahy zdokonalenie, ku ktorému priamo prispel, aj keď kancelária ombudsmana nepredstavuje súdny orgán.

84.      Ombudsman prispel k rozvoju poskytovania informácií výboru pre sankcie štátmi, čo zaručuje rozhodovanie založené na pevnejších základoch. Len vďaka takému dialógu bude zoznam aktualizovaný a naďalej bude požívať medzinárodnú podporu. Tento rozvoj by sa mohol zastaviť, ak by výbor pre sankcie bol de facto povinný, ako to vyplýva z riešenia použitého Všeobecným súdom v napadnutom rozsudku, oznamovať inštitúciám Únie dôkazy alebo informácie, ktoré mu štáty napriek ťažkostiam boli ochotné poskytnúť. Tieto štáty by mohli byť v budúcnosti menej ochotné poskytovať výboru pre sankcie dôverné informácie, čo by malo nepriaznivý vplyv na kvalitu a spravodlivosť postupov pri zápise a výmaze. Príliš prísne regionálne alebo vnútroštátne požiadavky by v skutočnosti mohli byť kontraproduktívne z hľadiska zosúladenia boja proti terorizmu s ochranou základných práv osôb zapísaných do zoznamu.

85.      Domnievam sa, že účinný boj proti terorizmu na celosvetovej úrovni si vyžaduje skôr dôveru a spoluprácu medzi medzinárodnými, regionálnymi a vnútroštátnymi inštitúciami, ktoré sa na ňom podieľajú, ako ich vzájomnú nedôveru. Vzájomná dôvera, ktorá musí prevládať medzi Úniou a Organizáciou Spojených národov, je odôvodnená skutočnosťou, že hodnoty týkajúce sa rešpektovania základných práv sú týmto dvom organizáciám spoločné.

86.      To neznamená, že rozhodnutiam výboru pre sankcie treba nechať voľnú ruku a uplatňovať ich automaticky, bez akejkoľvek kritiky, a to aj vtedy, ak sa pri vykonávacom postupe preukáže zjavne nesprávne posúdenie. Pokiaľ však postupy pri zápise a výmaze vo výbore pre sankcie umožňujú prísne preskúmanie dôvodnosti zápisov a nevyhnutnosti ich zachovania, podľa môjho názoru nie je potrebné, aby súdy Únie prijali takú úroveň preskúmania, ktorá by inštitúciám Únie ukladala povinnosť systematicky a podrobne skúmať dôvodnosť rozhodnutí prijatých výborom pre sankcie na základe dôkazov alebo informácií, ktorými tento orgán disponuje, pred ich vykonaním. Zdokonalenie postupu pri zápise a výmaze totiž môže posilniť dôveru, ktorú môžu mať inštitúcie a súd Únie, pokiaľ ide o rozhodnutia prijaté výborom pre sankcie.

87.      Vzhľadom na tieto skutočnosti sa domnievam, že postupy pri zápise a výmaze vo výbore pre sankcie poskytujú dostatočné záruky na to, aby inštitúcie Únie mohli predpokladať, že rozhodnutia prijaté týmto orgánom sú dôvodné. Zdokonalenie konania v rámci Organizácie Spojených národov osobitne umožňuje predpokladať, že dôvody uvádzané na podporu zápisu sú dostatočne podložené dôkazmi a informáciami. Súd Únie by teda nemal vykonávať podrobné preskúmanie dôvodnosti zápisu na základe dôkazov a informácií, na ktorých sú založené posúdenia vykonané výborom pre sankcie.

88.      Túto domnienku dôvodnosti však bude možné spochybniť počas vykonávacieho postupu v rámci Únie, v priebehu ktorého bude môcť zapísaná osoba uviesť nové dôkazy alebo informácie. V tejto súvislosti je jasné, že čím bude konanie v rámci Organizácie Spojených národov transparentnejšie a väčšmi založené na dostatočnom počte závažných informácií, tým menej budú regionálne a vnútroštátne vykonávacie orgány spochybňovať posúdenia vykonané výborom pre sankcie.

89.      Uskutočnenie vykonávacieho postupu inštitúciami Únie v úplnom súlade s právom na obhajobu umožňuje práve týmto inštitúciám dohliadať na to, aby napriek domnienke dôvodnosti spojenej s posúdením vykonaným výborom pre sankcie zápis v rámci Únie nemohol byť založený na odôvodnení, v prípade ktorého sa ukáže, že je zjavne nedostatočné alebo nesprávne. Preto vykonávací postup musí umožniť zapísaným osobám a subjektom napadnúť odôvodnenie a prípadne predložiť nové dôkazy alebo informácie.

90.      Preto má rozhodujúci význam, aby súd Únie vykonal prísne preskúmanie týkajúce sa spôsobu, akým Komisia viedla vykonávací postup. Preskúmanie týkajúce sa vnútornej zákonnosti napadnutého aktu Únie by sa malo naproti tomu obmedziť na overenie prípadného zjavne nesprávneho posúdenia. Teraz podrobnejšie opíšem, aké by podľa môjho názoru mali byť rozsah a intenzita preskúmania vykonávaného súdom Únie vo vzťahu k aktom Únie, ktorými sa vykonávajú rozhodnutia výboru pre sankcie.

B –    Môj návrh týkajúci sa uplatniteľného štandardu preskúmania

91.      Vymedzenie rozsahu a intenzity tohto preskúmania vyvoláva tri otázky: Aké sú referenčné normy, vzhľadom na ktoré sa preskúmanie vykonáva? Čo skúma súd? Ako to skúma?

92.      Odpoveď na prvé dve otázky vyplýva z rozsudku Súdneho dvora Kadi. Súd Únie môže skúmať zákonnosť aktov Únie, ktorými sa vykonávajú rozhodnutia výboru pre sankcie, vzhľadom na celé právo Únie a najmä vzhľadom na základné práva chránené v rámci právneho poriadku Únie. Okrem toho sa súdne preskúmanie môže týkať nielen vonkajšej zákonnosti napadnutého aktu, ale aj jeho vnútornej zákonnosti. Rozsah súdneho preskúmania je teda mimoriadne široký, takže toto preskúmanie možno označiť za „úplné“.

93.      Odpoveď na tretiu otázku vedie k skúmaniu intenzity súdneho preskúmania.

94.      Ako vyplýva z úvah, ktoré som uviedol vyššie, nestotožňujem sa so stanoviskom, ktoré zaujal Všeobecný súd, podľa ktorého sa má súdne preskúmanie obmedzenej intenzity v podstate postaviť na roveň neexistencii preskúmania. Súd Únie svoje preskúmanie vždy prispôsoboval v závislosti od druhu konania, v ktorom rozhoduje, od kontextu, ktorého súčasťou je napadnutý akt, a od povahy posúdení, na ktorých je tento akt založený, teda podľa toho, či majú napríklad komplexný charakter alebo politickú povahu.(46)

95.      Osobitný kontext opísaný vyššie, v ktorom bolo prijaté napadnuté nariadenie, podľa môjho názoru odôvodňuje, aby boli aspekty týkajúce sa jeho vonkajšej zákonnosti predmetom štandardného preskúmania, zatiaľ čo aspekty týkajúce sa vnútornej zákonnosti uvedeného nariadenia by mali byť predmetom obmedzeného preskúmania.

1.      Štandardné preskúmanie vonkajšej zákonnosti napadnutého nariadenia

96.      V súvislosti s rozsudkom Súdneho dvora Kadi istý autor poznamenal, že využitie procesných práv často umožňuje zabezpečiť nepriamu ochranu hmotnoprávnych práv.(47) Ďalší poznamenali, že v prípade neoznámenia dôvodov – tak ako vo veci Kadi I – platí domnienka nevhodnosti alebo neprimeranosti, ktorá môže odôvodniť zrušenie aktu.(48) Tieto dve poznámky správne kladú dôraz na význam súdneho preskúmania týkajúceho sa formálnych a procesných aspektov napadnutého aktu.

97.      Zabezpečenie prísneho preskúmania dodržania podstatných formálnych náležitostí a existencie konania, v ktorom je dodržané právo na obhajobu, dovoľuje súdu Únie zaujať zdržanlivejší prístup pri skúmaní vnútornej zákonnosti napadnutého aktu. Ide tu o klasický dialektický vzťah medzi preskúmaním vonkajšej zákonnosti a preskúmaním vnútornej zákonnosti. Súd Únie na jednej strane prizná určitú mieru voľnej úvahy príslušným politickým orgánom a v dôsledku toho obmedzí preskúmanie hmotnoprávnej zákonnosti a na druhej strane posilní formálne a procesné obmedzenia, ktorým podrobí prijatie aktu.(49) Cieľom procesných a formálnych pravidiel je zaručiť hmotnoprávnu zákonnosť aktu, umožniť jej overenie a navyše uľahčiť posúdenie vhodnosti aktu jeho tvorcom. Sprísnením procesných a formálnych obmedzení sa teda súd usiluje posilniť domnienku vnútornej zákonnosti a vhodnosti napadnutého opatrenia.(50) Aj keď teda súd zaujme zdržanlivý prístup („self-restraint“), pokiaľ ide o dôvodnosť zápisu, vysoká úroveň požiadavky, ktorú stanoví v procesnej oblasti, zaručí primerané zosúladenie ochrany základných práv s bojom proti terorizmu.

98.      Pokiaľ ide o napadnutý akt, súd Únie musí prísne preskúmať, či bol tento akt prijatý v konaní, v ktorom bolo dodržané právo na obhajobu. Osobitne musí overiť, či boli dotknutej osobe oznámené dôvody zápisu, či sú tieto dôvody dostatočné na to, aby jej umožnili účinne sa obhajovať, či mohla oznámiť svoje pripomienky Komisii a či Komisia tieto pripomienky dostatočne zohľadnila.

99.      Pokiaľ ide o overenie dostatočnosti dôvodov oznámených zapísanej osobe, je potrebné poukázať na ustálenú judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa povinnosti odôvodnenia aktov Únie.(51) Odôvodnenie musí v podstate umožniť dotknutej osobe pochopiť dôvody prijatých opatrení a príslušnému súdu tieto opatrenia preskúmať. V odôvodnení musia byť uvedené osobitné a konkrétne dôvody, pre ktoré príslušný orgán konštatoval, že proti dotknutej osobe sa má prijať obmedzujúce opatrenie, tak, aby toto odôvodnenie umožnilo dotknutej osobe pochopiť, čo sa jej vytýka, a aby sa mohla účinne obhajovať spochybnením uvádzaných dôvodov.

100. Požiadavka odôvodnenia sa líši podľa povahy predmetného aktu a kontextu, v ktorom bol prijatý. Táto požiadavka musí byť posudzovaná v závislosti od okolností prípadu, najmä v závislosti od obsahu aktu, povahy uvádzaných dôvodov a záujmu, ktorý na jeho objasnení môžu mať osoby, ktorým je akt určený, alebo iné osoby, ktorých sa akt priamo a osobne týka. Nevyžaduje sa, aby boli v odôvodnení presne uvedené všetky relevantné právne a skutkové okolnosti, keďže otázka, či je odôvodnenie dostatočné, sa má posudzovať nielen s ohľadom na jeho znenie, ale tiež s ohľadom na jeho kontext, ako aj na všetky právne predpisy upravujúce dotknutú oblasť.(52)

101. V konečnom dôsledku sa dotknutej osobe musí umožniť, aby na základe odôvodnenia spochybnila dôvodnosť sporného aktu. Musí mať predovšetkým možnosť spochybniť skutočnú existenciu spomenutých skutočností, ich právnu kvalifikáciu a všeobecnejšie obsah tohto aktu, a to najmä vzhľadom na zásadu proporcionality.

102. Okrem oznámenia dostatočného odôvodnenia musí súd Únie tiež overiť, či dotknutá osoba mohla oznámiť svoje pripomienky Komisii a či Komisia tieto pripomienky dostatočne zohľadnila. V tejto súvislosti je dôležité, aby Komisia dôkladne preskúmala pripomienky a nové skutočnosti, ktoré dotknutá osoba prípadne uviedla.

103. Naproti tomu v kontexte, v akom bolo prijaté napadnuté nariadenie, z požiadavky konania, v ktorom je dodržané právo na obhajobu, inštitúciám Únie nevyplýva povinnosť získať od výboru pre sankcie všetky informácie alebo dôkazy, ktoré má tento výbor k dispozícii, a následne ich poskytnúť zapísanej osobe, aby mohla oznámiť svoje pripomienky k ich relevantnosti.

104. Takéto oznámenie dôkazov je odôvodnené o to menej, že súd Únie musí podľa môjho názoru obmedziť intenzitu svojho preskúmania hmotnoprávnej zákonnosti napadnutého nariadenia.

2.      Obmedzené preskúmanie vnútornej zákonnosti napadnutého nariadenia

105. Hoci súd Únie, ako bolo uvedené, musí vykonať prísne preskúmanie dostatočnosti odôvodnenia, naopak obmedzené preskúmanie musí vykonať, pokiaľ ide o dôvodnosť odôvodnenia. Najmä vzhľadom na skutočnosť, že hodnotenie vhodnosti zápisu prináleží výboru pre sankcie, úlohou súdu Únie nie je skúmať dôkazy o údajnom konaní.

106. Jednotlivé zložky hmotnoprávnej zákonnosti aktu Únie, ktorým sa vykonávajú rozhodnutia výboru pre sankcie, teda podľa môjho názoru musia byť obmedzené na overenie existencie zjavne nesprávneho posúdenia.

107. Platí to po prvé pre preskúmanie vecnej správnosti skutkových okolností. V rámci systému interakcie zavedeného medzi Úniou a výborom pre sankcie totiž prináleží tomuto výboru(53) zozbierať od dotknutých štátov informácie alebo dôkazy, ktoré umožňujú preukázať existenciu skutočností, ktoré môžu odôvodniť zapísanie do zoznamu. Nepredpokladá sa, že tieto informácie alebo dôkazy majú k dispozícii inštitúcie Únie. Keďže sa musí predpokladať vecná správnosť skutkových okolností preukázaná výborom pre sankcie, k zrušeniu vykonávacieho aktu môže viesť len zjavná nesprávnosť v zistení skutkového stavu.

108. Po druhé to platí aj pre preskúmanie právnej kvalifikácie skutkového stavu. Súd Únie sa musí podľa môjho názoru obmedziť na overenie, či sa Komisia nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď vzhľadom na odôvodnenie konštatovala, že právne podmienky dovoľujúce prijať opatrenie spočívajúce v zmrazení finančných prostriedkov sú splnené.

109. Napokon čo sa týka preskúmania obsahu sporného aktu, preskúmanie súdom Únie sa musí vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje výbor pre sankcie, pokiaľ ide o vhodnosť zapísania do zoznamu, obmedziť na overenie, či toto zapísanie nebolo zjavne nevhodné alebo neprimerané vzhľadom na význam sledovaného cieľa, teda boja proti medzinárodnému terorizmu.

110. V konečnom dôsledku preskúmanie vykonávané súdom Únie vo vzťahu k vnútornej zákonnosti aktov Únie, ktorými sa vykonávajú rozhodnutia prijaté výborom pre sankcie, ho v zásade nemôže viesť k spochybneniu dôvodnosti zápisu v zozname, okrem prípadu, ak postup vykonávania tohto zápisu v rámci Únie umožnil odhaliť zjavnú nesprávnosť v zistení skutkového stavu, právnej kvalifikácii skutkového stavu alebo v posúdení proporcionality opatrenia.

VI – O chránenom obsahu uvádzaných základných práv

111. Teraz odpoviem na tretí odvolací dôvod uvedený Komisiou, subsidiárne Radou a Spojeným kráľovstvom, podľa ktorého sa Všeobecný súd dopustil viacnásobného nesprávneho právneho posúdenia pri skúmaní žalobných dôvodov uvedených pánom Kadim, týkajúcich sa porušenia jeho práva na obhajobu a jeho práva na účinnú súdnu ochranu, ako aj porušenia zásady proporcionality.

112. Všeobecný súd v prvom stupni potvrdil argumentáciu pána Kadiho, podľa ktorej z obsahu práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu vyplývalo, že Komisia bola pred vykonaním zápisu schváleného výborom pre sankcie povinná zhromaždiť a preskúmať dôkazy, na ktorých bol tento zápis založený. Komisia sa tak stala prieskumným orgánom pre rozhodnutia prijaté výborom pre sankcie a súd Únie odvolacím orgánom pre tieto rozhodnutia.

113. Vyššie som vysvetlil dôvody, pre ktoré by sa vzťah medzi výborom pre sankcie a Úniou nemal chápať v tomto zmysle, ale na základe vzájomnej dôvery a efektívnej spolupráce.

114. V tomto zmysle sa domnievam, že odkazy Súdneho dvora v jeho rozsudku Kadi na nevyhnutnosť oznámiť zapísaným osobám „skutočnosti zistené proti nim“ alebo „pripísané v ich neprospech“ sa týkajú len oznámenia dostatočne podrobného odôvodnenia, no vôbec sa netýkajú oznámenia dôkazov alebo informácií, ktorými disponuje výbor pre sankcie, na podporu zápisov schválených týmto výborom. V tejto súvislosti pripomínam, že Súdny dvor v bode 342 svojho rozsudku Kadi osobitne spresnil, že „naliehavé zistenia týkajúce sa bezpečnosti alebo vedenia medzinárodných vzťahov [Únie] a [jej] členských štátov môžu brániť oznámeniu niektorých skutočností dotknutým osobám“.

115. V rámci systému interakcie zavedeného medzi výborom pre sankcie a Úniou teda chránený obsah práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu spočíva predovšetkým v tom, že dotknutej osobe sa oznámi odôvodnenie, v ktorom sú uvedené osobitné a konkrétne dôvody, pre ktoré príslušný politický orgán konštatoval, že sa musí prijať opatrenie spočívajúce v zmrazení finančných prostriedkov, a v tom, že sa dôsledne zohľadnia pripomienky predložené zapísanou osobou na spochybnenie relevantnosti týchto dôvodov. Na základe ochrany práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu podľa môjho názoru nemožno vyžadovať, aby Komisia a súd Únie skúmali dôkazy a informácie, ktorými výbor pre sankcie disponuje a o ktoré sa tento výbor opieral pri tvorbe odôvodnenia.

116. V tomto prípade treba vzhľadom na znenie odôvodnenia citovaného v bode 50 napadnutého rozsudku konštatovať, že pán Kadi vedel o osobitných a konkrétnych dôvodoch, ktoré podľa názoru výboru pre sankcie odôvodňovali jeho zapísanie do zoznamu. Na rozdiel od toho, čo Všeobecný súd konštatoval v bode 174 napadnutého rozsudku, skutočnosti pripísané v neprospech pána Kadiho nepredstavujú „vágne tvrdenia“, ale sú dostatočne presné na to, aby dotknutej osobe umožnili spochybniť osobné a profesijné vzťahy v spojení s Al‑Káidou a jej financovaním, ktoré sa jej vytýkajú. Platí to najmä pre tvrdenie, že Nadácia Muwafaq, ktorej bol pán Kadi zakladajúcim členom a vedúcim predstaviteľom, sa pripojila k Al-Káide, pre úlohu, ktorú táto nadácia zohrávala vo financovaní teroristických činností, pre vzťahy, ktoré pán Kadi udržiaval s pánom Al‑Ayadim, ktorému sa vytýka, že spolupracoval s Usámom bin Ládinom, ako aj pre tvrdenie, že spoločnosti patriace pánovi Kadimu v Albánsku prijali prevádzkové prostriedky vyplatené Usámom bin Ládinom.

117. Navyše na rozdiel od konštatovania Všeobecného súdu v bode 171 napadnutého rozsudku nič nenasvedčuje tomu, že právo žalobcu na obhajobu bolo rešpektované „len čisto formálne a zdanlivo“. Pán Kadi v tejto súvislosti nepreukázal, že Komisia dostatočne prísne a pozorne nepreskúmala pripomienky, ktoré predložil po tom, ako mu bolo oznámené odôvodnenie.(54)

118. Z toho vyplýva, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že pri prijatí napadnutého nariadenia bolo porušené právo žalobcu na obhajobu.

119. Okrem toho oznámenie odôvodnenia pánovi Kadimu mu umožnilo obhajovať sa pred súdom Únie a súdu Únie umožnilo vykonať preskúmanie zákonnosti napadnutého nariadenia podľa pravidiel, ktoré som opísal vyššie.

120. Všeobecný súd sa teda dopustil ďalšieho nesprávneho právneho posúdenia, keď v bodoch 182 a 183 napadnutého rozsudku konštatoval, že vzhľadom na to, že nemôže preskúmať dôkazy uvádzané proti žalobcovi, nie je schopný vykonať preskúmanie zákonnosti napadnutého nariadenia, na základe čoho konštatoval porušenie práva žalobcu na účinné súdne preskúmanie.

121. Napokon sa Všeobecný súd dopustil posledného nesprávneho právneho posúdenia, keď usúdil, že vzhľadom na jeho konštatovanie o porušení práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu sú výhrady žalobcu týkajúce sa porušenia zásady proporcionality v súvislosti so zásahom napadnutého nariadenia do jeho základného práva na ochranu vlastníckeho práva dôvodné.

122. Zo všetkých týchto dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok.

123. Keďže odvolania sú podľa môjho názoru dôvodné, považujem nielen za odôvodnené vzhľadom na článok 61 prvý odsek Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, ale aj za vhodné na uzavretie ságy vecí Kadi, aby Súdny dvor sám rozhodol o žalobe o neplatnosť, ktorú podal pán Kadi. Ako uvediem nižšie, väčšina odpovedí na jednotlivé žalobné dôvody uvedené pánom Kadim do veľkej miery vyplýva z mojich úvah uvedených vyššie.

VII – O žalobe pred Všeobecným súdom

124. Žalobca uvádza na podporu svojho návrhu na zrušenie napadnutého nariadenia päť žalobných dôvodov. Prvý je založený na nedostatočnom právnom základe. Druhý je založený na porušení práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu. Tretí je založený na porušení povinnosti odôvodnenia stanovenej v článku 296 ZFEÚ. Štvrtý je založený na zjavne nesprávnom posúdení skutkového stavu. Napokon piaty je založený na neprimeranom zásahu do jeho práva vlastniť majetok.

125. Pokiaľ ide o žalobný dôvod založený na nedostatočnom právnom základe, žalobca sa domnieva, že napadnuté nariadenie nebolo prijaté v súlade s článkom 7 ods. 1 prvou zarážkou nariadenia č. 881/2002 v znení platnom v tom čase. Podľa tohto ustanovenia „Komisia bude splnomocnená… zmeniť a doplniť prílohu I na základe zistení buď Bezpečnostnej rady... , alebo Výboru pre sankcie…“. Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, uvedené ustanovenie nepodmieňovalo prijatie napadnutého nariadenia novým „zistením“ vedúcim k novému zapísaniu pána Kadiho do zoznamu výborom pre sankcie. Komisia vyhovela rozsudku Súdneho dvora Kadi a konala v súlade s článkom 7 ods. 1 prvou zarážkou nariadenia č. 881/2002, keď doplnila meno pána Kadiho do prílohy I tohto nariadenia po druhom konaní, v ktorom bolo tentoraz dodržané právo pána Kadiho na obhajobu. Prvý žalobný dôvod sa teda musí zamietnuť ako nedôvodný.

126. Pokiaľ ide o druhý žalobný dôvod, založený na porušení práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu, a tretí žalobný dôvod, založený na porušení povinnosti odôvodnenia stanovenej v článku 296 ZFEÚ, odkazujem na svoje úvahy uvedené vyššie, z ktorých vyplýva, že tieto žalobné dôvody sa musia zamietnuť ako nedôvodné.

127. Pokiaľ ide o štvrtý žalobný dôvod, založený na zjavne nesprávnom posúdení skutkového stavu, poukazujem po prvé na to, že diskusia, ktorá sa uskutočnila tak v konaní pred Všeobecným súdom, ako aj v konaní pred Súdnym dvorom, podľa môjho názoru neumožnila preukázať zjavne nesprávne posúdenie, pokiaľ ide o vecnú správnosť skutkových zistení, ako sú uvedené v odôvodnení. Po druhé Komisia sa podľa môjho názoru nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia tým, že po výbore pre sankcie na základe odôvodnenia, ktoré vypracoval, a po výmene korešpondencie so žalobcom konštatovala, že skutočnosti zistené výborom pre sankcie vyjadrujú existenciu hrozby pre medzinárodný mier a bezpečnosť, v prípade ktorej žalobca nebol schopný preukázať, že od jeho prvého zapísania do zoznamu pominula.

128. Napokon, pokiaľ ide o piaty žalobný dôvod, založený na neprimeranom zásahu do práva pána Kadiho vlastniť majetok, už som uviedol, že na rozdiel od prípadu posudzovaného v rozsudku Súdneho dvora Kadi taký zásah v tomto prípade nemôže vyplývať z porušenia práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu, ku ktorému podľa môjho názoru nedošlo. Okrem procesného aspektu ochrany práva vlastniť majetok navyše k porušeniu tohto práva nedošlo ani z meritórneho hľadiska. V tejto súvislosti odkazujem na úvahy Súdneho dvora uvedené v bodoch 354 až 366 rozsudku Kadi, ako aj – analogicky s rozhodnutím Súdneho dvora v rámci samostatného režimu na zmrazenie finančných prostriedkov – na body 120 až 130 už citovaného rozsudku Al‑Aqsa/Rada a Holandsko/Al‑Aqsa.

VIII – Návrh

129. Vzhľadom na všetky úvahy uvedené vyššie navrhujem, aby Súdny dvor:

–        zrušil rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 30. septembra 2010, Kadi/Komisia (T‑85/09), a

–        zamietol žalobu, ktorú podal Yassin Abdullah Kadi.


1 – Jazyk prednesu: francúzština.


2 – C‑402/05 P a C‑415/05 P, Zb. s. I‑6351, ďalej len „rozsudok Súdneho dvora Kadi“.


3 – Ďalej len „Bezpečnostná rada“.


4 – Ďalej len „výbor pre sankcie“.


5 – Ďalej len „zoznam“.


6 – Pozri body 35 až 46 mojich návrhov vo veci ZZ (C‑300/11), v konaní pred Súdnym dvorom.


7 – T‑85/09, Zb. s. II‑5177, ďalej len „napadnutý rozsudok“.


8 – Ú. v. EÚ L 322, s. 25, ďalej len „napadnuté nariadenie“.


9 – T‑315/01, Zb. s. II‑3649, ďalej len „rozsudok Súdu prvého stupňa Kadi I“.


10 –      Ú. v. ES L 139, s. 9; Mim. vyd. 18/001, s. 294.


11 – T‑228/02, Zb. s. II‑4665, ďalej len „rozsudok OMPI“.


12 – T‑256/07, Zb. s. II‑3019.


13 – Pozri body 185 až 187 napadnutého rozsudku.


14 – Pozri bod 188 napadnutého rozsudku.


15 –      Pozri vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 933/2012 z 11. októbra 2012, ktorým sa stoosemdesiatykrát mení a dopĺňa nariadenie Rady (ES) č. 881/2002, ktoré ukladá niektoré špecifické obmedzujúce opatrenia namierené proti niektorým osobám a subjektom spojeným so sieťou al-Káida (Ú. v. EÚ L 278, s. 11).


16 –      O otázke trvania záujmu na konaní po výmaze zo zoznamu pozri návrhy, ktoré som predniesol vo veci Abdulrahim/Rada a Komisia (C‑239/12 P), v konaní pred Súdnym dvorom.


17 – Pozri napríklad rozsudok z 24. novembra 1993, Keck a Mithouard (C‑267/91 a C‑268/91, Zb. s. I‑6097, bod 16).


18 – C‑399/06 P a C‑403/06 P, Zb. s. I‑11393, body 69 až 75.


19 – C‑548/09 P, Zb. s. I‑11381, body 100 až 103 a 105.


20 – Bod 123 napadnutého rozsudku.


21 – Bod 129 napadnutého rozsudku.


22 – Bod 135 napadnutého rozsudku.


23 – Rozsudok Súdneho dvora Kadi (bod 326). Súdny dvor v bode 330 svojho rozsudku tiež spomína požiadavku v zásade úplného „preskúmania“.


24 – Tamže (bod 327).


25 – Pozri bod 185 napadnutého rozsudku.


26 – Pozri bod 142 napadnutého rozsudku.


27 – Pozri bod 143 napadnutého rozsudku.


28 – Pozri v tejto súvislosti odkaz Všeobecného súdu v bode 142 napadnutého rozsudku na rozsudok Súdneho dvora z 22. novembra 2007, Španielsko/Lenzing (C‑525/04 P, Zb. s. I‑9947, bod 57 a citovaná judikatúra). Podľa tejto judikatúry existencia určitej miery voľnej úvahy v ekonomickej oblasti nevylučuje „podrobné vecné a právne preskúmanie“. Pozri rozsudok z 8. decembra 2011, Chalkor/Komisia (C‑386/10 P, Zb. s. I‑13085, body 54 a 62). Pozri tiež rozsudok z 24. januára 2013, Frucona Košice/Komisia (C‑73/11 P, body 75 a 76).


29 – Pozri rozsudok z 15. novembra 2012, Al-Aqsa/Rada a Holandsko/Al-Aqsa (C‑539/10 P a C‑550/10 P, bod 69).


30 – Rozsudok Al-Aqsa/Rada a Holandsko/Al-Aqsa (už citovaný, bod 120).


31 –      Pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa z 2. septembra 2009, El Morabit/Rada (T‑37/07 a T‑323/07, bod 43).


32 – Bod 291 a citovaná judikatúra.


33 – Bod 293.


34 – Bod 294.


35 – Bod 296.


36 – Vyhlásenie pripojené k záverečnému aktu medzivládnej konferencie, ktorá prijala Lisabonskú zmluvu.


37 – C‑130/10.


38 – Nariadenie Rady z 22. decembra 2009, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Rady (ES) č. 881/2002, ktoré ukladá niektoré špecifické obmedzujúce opatrenia namierené proti niektorým osobám a subjektom spojeným s Usámom bin Ládinom, sieťou Al Káida a Talibanom (Ú. v. EÚ L 346, s. 42).


39 – Bod 71 rozsudku Parlament/Rada, už citovaného.


40 – Bod 342.


41 – Bod 344.


42 – Rozsudok z 29. apríla 2010, M a i. (C‑340/08, Zb. s. I‑3913, bod 54). Pozri v tomto zmysle tiež rozsudok Al‑Aqsa/Rada a Holandsko/Al-Aqsa (už citovaný, bod 67).


43 – Úplná revízia zoznamu stanovená rezolúciou č. 1822 (2008) z 30. júna 2008 svedčí, že Bezpečnostná rada dbá na to, aby činnosť, ktorú vykonáva na účely boja proti terorizmu, zodpovedala vývoju hrozby.


44 – Pozri 12. správu skupiny analytickej podpory a monitorovania sankcií predloženú na základe rezolúcie č. 1989 (2011) týkajúcu sa Al-Káidy a s ňou spojených osôb a subjektov (bod 31).


45 – Konferencia v Mexiku z 24. júna 2011, príloha I dupliky Francúzskej republiky.


46 – Pokiaľ ide o podrobnú analýzu okolností, za ktorých má súd Únie prispôsobiť svoje súdne preskúmanie, pozri BOUVERESSE, A.: Le pouvoir discrétionnaire dans l’ordre juridique communautaire. Bruylant, 2010, s. 309 a nasl.


47 – JACQUÉ, J.-P.: Conclusions. In: Le droit à un procès équitable au sens du droit de l’Union européenne. Anthemis, 2012, s. 325.


48 – LABAYLE, H., MEHDI, R.: Le contrôle juridictionnel de la lutte contre le terrorisme: Les black lists de l’Union dans le prétoire de la Cour de justice. In: Revue trimestrielle de droit européen. 2009, s. 259.


49 – RITLENG, D.: Le juge communautaire de la légalité et le pouvoir discrétionnaire des institutions communautaires. In: AJDA. 1999, s. 645. Súdny dvor vyjadril tento dialektický vzťah vo svojom rozsudku z 21. novembra 1991, Technische Universität München (C‑269/90, Zb. s. I‑5469, bod 14).


50 – RITLENG, D.: Contentieux de l’Union européenne. 1, Annulation, Exception d’illégalité. Lamy, 2011, s. 218.


51 – Pozri najmä rozsudky Al-Aqsa/Rada a Holandsko/Al-Aqsa (už citovaný, bod 138 a nasl.), ako aj z 15. novembra 2012, Rada/Bamba (C‑417/11 P, bod 49 a nasl.).


52 – Pozri najmä rozsudky Al-Aqsa/Rada (už citovaný, body 139 a 140) a Rada/Bamba (už citovaný, bod 53).


53 –      Od rezolúcie č. 1904 (2009) s pomocou ombudsmana a monitorovacej skupiny.


54 – Pokiaľ ide o zhrnutie listu, ktorý Komisia zaslala pánovi Kadimu 8. decembra 2008 v reakcii na pripomienky, ktoré predložil, odkazujem na bod 27 týchto návrhov.