DOMSTOLENS KENDELSE (Store Afdeling)
20. november 2017 (*)
»Særlige rettergangsformer – anmodning om foreløbige forholdsregler – direktiv 92/43/EØF – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – direktiv 2009/147/EF – beskyttelse af vilde fugle«
I sag C-441/17 R,
angående en anmodning om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 279 TEUF og artikel 160, stk. 2, i Domstolens procesreglement, fremsat den 20. juli 2017,
Europa-Kommissionen ved C. Hermes, H. Krämer, K. Herrmann og E. Kružíková, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Republikken Polen ved miljøminister J. Szyszko samt ved B. Majczyna og D. Krawczyk, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, A. Tizzano (refererende dommer), afdelingsformændene R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J.L. da Cruz Vilaça, A. Rosas, C.G. Fernlund og C. Vajda samt dommerne E. Juhász, A. Arabadjiev, C. Toader, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal og E. Jarašiūnas,
efter at have hørt generaladvokat M. Wathelet,
afsagt følgende
Kendelse
1 Europa-Kommissionen har med sin anmodning om foreløbige forholdsregler anmodet Domstolen om at pålægge Republikken Polen, at denne, indtil Domstolen har afsagt dom i hovedsagen, medmindre der foreligger en trussel mod den offentlige sikkerhed, indstiller de foranstaltninger til aktiv skovforvaltning i levested 91D 0 – skovbevoksede tørvemoser – og 91E0 – elle- og askeskove med overdrev, popler, el og ask – og i de over 100 år gamle skovbestande i levested 9170 – subkontinentale ege-avnbøge-skove – og i levestederne for den hvidryggede flagspætte (Dendrocopos leucotos), den tretåede spætte (Picoides tridactylus), spurveuglen (Glaucidium passerinum), perleuglen (Aegolius funereus), hvepsevågen (Pernis apivorus), den lille fluesnapper (Ficedula parva), halsbåndfluesnapperen (Ficedula albicollis) og hulduen (Colomba oenas) og i levestederne for de saprofytiske billearter – sinoberbillen (Cucujus cinnaberinus), Boros Schneideri, melandryidaebillen (Phryganophilus ruficollis), Pytho kolwensis, pythidaebillen (Rhysodes sulcatus) og pragtbillen (Buprestis splendens), samt indstiller fjernelsen af over 100 år gamle, døde grantræer og fældningen af træer inden for rammerne af udvidelsen af skovhugsten i på lokaliteten PLC200004 Puszcza Białowieska (Polen, herefter »Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska«), hvilke foranstaltninger følger af den beslutning, der blev truffet af Republikken Polens miljøminister den 25. marts 2016, og af artikel 1, nr. 2 og 3, i beslutning nr. 51 fra generaldirektøren for Lasy Państwowe (Skovstyrelsen, Polen), af 17. februar 2017 (herefter »beslutning nr. 51«).
2 Anmodningen er fremsat inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, iværksat af Kommissionen den 20. juli 2017 med påstand om, at det fastslås, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser:
– i henhold til artikel 6, stk. 3, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13. maj 2013 (EUT 2013, L 158, s. 193) (herefter »habitatdirektivet«), idet den 25. marts 2016 har godkendt en ændring af skovforvaltningsplanen for skovfogedsområdet Białowieża (Polen) og har gennemført de i denne ændring omhandlede foranstaltninger til skovforvaltning uden at have sikret sig, at denne ændring ikke ville have en negativ indvirkning på integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska
– i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og artikel 4, stk. 1 og 2, i Europa Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle (EUT 2010, L 20, s. 7), som ændret ved direktiv 2013/17 (herefter »fugledirektivet«), idet den ikke har truffet de nødvendige bevaringsforanstaltninger, som opfylder de økologiske behov for naturtyper i bilag I til habitatdirektivet, for arter i bilag II til samme direktiv, for fugle i bilag I til fugledirektivet og regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i det sidstnævnte bilag, for hvilke lokaliteten af fællesskabsbetydning og det særlige bevaringsområde for fugle inden for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska er blevet udpeget
– i henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og d), idet den ikke har sikret en streng beskyttelse af saprofytiske billearter, der er anført i bilag IV, litra a), til dette direktiv (sinoberbille (Cucujus cinnaberinus), pragtbille (Buprestis splendens), melandryidaebille (Phryganophilus ruficollis) og pythidaebille (Pytho kolwensis)), dvs. ikke reelt har forbudt forsætligt drab og forstyrrelse samt beskadigelse eller ødelæggelse af disse billers yngleområder i skovfogedsområdet Białowieża
– i henhold til fugledirektivets artikel 5, litra b) og d), idet den ikke har sikret beskyttelse af fuglearter anført i bilag I til dette direktiv, især den hvidryggede flagspætte (Dendrocopos leucotos), den tretåede spætte (Picoides tridactylus), spurveuglen (Glaucidium passerinum) og perleuglen (Aegolius funereus), dvs. ikke har sikret, at disse fuglearter i skovfogedsområdet Białowieża ikke dræbes eller forstyrres i yngletiden, og at deres reder og æg ikke forsætligt ødelægges, beskadiges eller fjernes.
3 Kommissionen har desuden i henhold til artikel 160, stk. 7, i Domstolens procesreglement anmodet om, at de i denne kendelses præmis 1 anførte foreløbige forholdsregler fastsættes, før sagsøgte har fremsat sine bemærkninger, på grund af risikoen for alvorlige og uoprettelige skader på levestederne på og integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.
4 Ved kendelse af 27. juli 2017, Kommissionen mod Polen (C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622), tog Domstolens vicepræsident midlertidigt denne anmodning til følge, indtil der er afsagt kendelse i nærværende sag om foreløbige forholdsregler.
5 Den 4. august 2017 indgav Republikken Polen skriftlige bemærkninger vedrørende anmodningen om foreløbige forholdsregler.
6 Den 11. september 2017 afgav parterne mundtlige indlæg i et retsmøde for Domstolens vicepræsident.
7 Efter dette retsmøde supplerede Kommissionen den 13. september 2017 sin anmodning om foreløbige forholdsregler, idet den anmodede Domstolen om, at den desuden pålagde Republikken Polen at betale en tvangsbøde, såfremt den ikke efterlevede de påbud, som var anordnet inden for rammerne af nærværende sag.
8 Den 19. september 2017 anmodede Republikken Polen om, at Kommissionen blev opfordret til at fremlægge de beviser, der lå til grund for dens supplerende anmodning.
9 Den 21. september 2017 fremlagde Kommissionen på Domstolens opfordring de beviser, der var blevet anmodet om.
10 Republikken Polen har i sine bemærkninger, der blev indgivet den 28. september 2017, nedlagt påstand om, at sagen afvises, og at Kommissionens supplerende anmodning under alle omstændigheder forkastes.
11 I disse samme bemærkninger har Republikken Polen desuden, idet den har påberåbt sig artikel 16, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, anmodet om, at nærværende sag henvises til Domstolens Store Afdeling.
12 Selv om Domstolen ikke har pligt til at imødekomme en sådan anmodning, når den er fremsat på et meget fremskredent stadium i proceduren, hvilket er tilfældet i det foreliggende tilfælde (jf. analogt dom af 7.9.2006, Spanien mod Rådet, C-310/04, EU:C:2006:521, præmis 23), har Domstolens vicepræsident i medfør af procesreglementets artikel 161, stk. 1, dog henvist sagen til Domstolen, som i betragtning af dens betydning i henhold til procesreglements artikel 60, stk. 1, har fordelt den til Store Afdeling.
13 Den 17. oktober 2017 afgav parterne mundtlige indlæg for Store Afdeling.
Retsforskrifter
Habitatdirektivet
14 I overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 2, stk. 1, er formålet med dette direktiv at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor EUF-traktaten finder anvendelse.
15 Direktivets artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, bestemmer:
»Den liste over lokaliteter, der er udvalgt som lokaliteter af fællesskabsbetydning, og som viser lokaliteter med en eller flere prioriterede naturtyper eller en eller flere prioriterede arter, vedtages af Kommissionen efter fremgangsmåden i artikel 21.«
16 Artikel 6, stk. 1, 3 og 4, i det nævnte direktiv bestemmer:
»1. For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.
[…]
3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.
4. Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«
17 Det samme direktivs artikel 12, stk. 1, litra a) og d), har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:
a) alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen
[…]
d) beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.«
Fugledirektivet
18 Fugledirektivets artikel 1 har følgende ordlyd:
»1. Dette direktiv vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.
2. Dette direktiv gælder for fugle samt for deres æg, reder og levesteder.«
19 Direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1. For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
[…]
2. Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.«
20 Direktivets artikel 5, litra b) og d), har følgende ordlyd:
»Med forbehold af artikel 7 og 9 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at indføre en generel ordning til beskyttelse af alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter, herunder især forbud mod:
[…]
b) forsætligt at ødelægge eller beskadige deres reder og æg samt fjerne deres reder
[…]
d) forsætligt at forstyrre fuglene navnlig i yngletiden, i det omfang en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med dette direktiv.«
Tvistens baggrund
21 Det fremgår af anmodningen om foreløbige forholdsregler, at Kommissionen ved beslutning af 13. november 2007 godkendte, at Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, blev udpeget som lokalitet »af fællesskabsbetydning« på grund af forekomsten af naturtyper og levesteder for visse dyre- og fuglearter. Denne lokalitet udgør desuden et særligt beskyttet område for fugle udpeget i henhold til fugledirektivet.
22 Ifølge anmodningen er Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska en af de bedst bevarede naturlige skove i Europa, som er kendetegnet ved store mængder dødt træ og gamle træer, herunder træer, der er over 100 år gamle. På dette område findes yderst velbevarede naturtyper, der er defineret som »prioriterede« i henhold til bilag I til habitatdirektivet, herunder skovbevoksede tørvemoser (Natura 2000-kode 91D 0) og elle- og askeskove med overdrev, popler, el og ask (Natura 2000-kode 91E0) samt andre levesteder af fællesskabsbetydning, bl.a. subkontinentale ege-avnbøge-skove (Natura 2000-kode 9170).
23 På grund af den store mængde dødt træ, som kendetegner en naturlig skov i modsætning til brugsskove, er der i en skov som Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska adskillige saprofytiske billearter, såsom sinoberbillen (Cucujus cinnaberinus), Boros schneideri, pragtbillen (Buprestis splendens), melandryidaebillen (Phryganophilus ruficollis), pythidaebillen (Pytho kolwensis) og Rhysodes sulcatus, som fremgår af bilag II og bilag IV, litra a), til habitatdirektivet, samt bl.a. fuglearter opført i bilag I til fugledirektivet, hvis levested er døende og døde grantræer, herunder grantræer angrebet af typografbillen (Ips typographus), såsom den hvidryggede flagspætte (Dendrocopos leucotos), den tretåede spætte (Picoides tridactylus), spurveuglen (Glaucidium passerinum) og perleuglen (Aegolius funereus). På grund af sin naturværdi er Białowieża-skovområdet ligeledes opført på De Forenede Nationers Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kulturs (UNESCO) verdensarvsliste.
24 Som Kommissionen har anført i sin anmodning om foreløbige forholdsregler, hører Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, der strækker sig over 63 147 hektar, under to forskellige enheder, nemlig dels Białowieski Park Narodowy (direktøren for Białowieża nationalpark), som forvalter et område svarende til 17% af lokalitetens areal, dels skovstyrelsen, der forvalter skovfogedsområderne Białowieża, Browsk og Hajnówka. Skovfogedsområdet Białowieża udgør alene 19% af lokalitetens areal.
25 Den 25. marts 2016 godkendte miljøministeren under henvisning til typografbillens udbredelse et bilag til den skovforvaltningsplan for skovfogedsområdet Białowieża, der var blevet vedtaget den 9. oktober 2012 (herefter »bilaget fra 2016«), som gav tilladelse til at øge skovhugsten i dette skovfogedsområde og til at træffe foranstaltninger til aktiv skovforvaltning i områder, der hidtil havde været friholdt for indgreb, såsom. sanitære udhugninger, ny opvækst og foryngelse.
26 Efter vedtagelsen af beslutning nr. 51 påbegyndtes fjernelsen af tørre og af typografbillen angrebne træer i de tre skovfogedsområder Białowieża, Browsk og Hajnówka på et areal på ca. 34 000 hektar inden for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.
27 Ifølge Kommissionen vurderer adskillige videnskabsfolk og miljøorganisationer, at de i ovenstående præmis anførte skovforvaltningsforanstaltninger har negative konsekvenser for opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og levesteder for dyr og fugle, som Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska er blevet udpeget til at bevare. Under disse omstændigheder har den besluttet at indgive den foreliggende anmodning om foreløbige forholdsregler.
Anmodningen om foreløbige forholdsregler
28 Det bestemmes i procesreglementets artikel 160, stk. 3, at anmodninger om foreløbige forholdsregler skal angive »sagens genstand, de omstændigheder, der medfører uopsættelighed, og de faktiske og retlige grunde til, at den foreløbige forholdsregel, anmodningen vedrører, umiddelbart forekommer begrundet«.
29 Domstolen kan således kun fastsætte foreløbige forholdsregler, såfremt det er godtgjort, at de umiddelbart er berettigede af faktiske og retlige grunde (fumus boni juris), og såfremt der foreligger uopsættelighed, dvs. at det for at undgå et alvorligt og uopretteligt tab for sagsøgeren er nødvendigt at foreskrive dem og tillægge dem retsvirkninger før afgørelsen i hovedsagen. Endvidere kan Domstolen i sager om foreløbige forholdsregler i givet fald ligeledes foretage en interesseafvejning (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 24.4.2008, Kommissionen mod Malta, C-76/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:252, præmis 21, og den 10.12.2009, Kommissionen mod Italien, C-573/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:775, præmis 11, samt kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 3.12.2014, Grækenland mod Kommissionen, C-431/14 PR, EU:C:2014:2418, præmis 19).
30 De således opstillede betingelser er kumulative, således at der ikke kan anordnes foreløbige forholdsregler, hvis en af betingelserne ikke er opfyldt (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 24.4.2008, Kommissionen mod Malta, C-76/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:252, præmis 22, og den 10.12.2009, Kommissionen mod Italien, C-573/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:775, præmis 12).
Fumus boni juris
31 Betingelsen om fumus boni juris er opfyldt, når der under sagen om de foreløbige forholdsregler foreligger en væsentlig uenighed af retlig eller faktisk karakter, hvis løsning ikke gør sig gældende uden videre, hvorfor hovedsagen ikke umiddelbart synes at være uden rimeligt grundlag (jf. i denne retning kendelse afsagt af Domstolens præsident den 13.6.1989, Publishers Association mod Kommissionen, 56/89 R, EU:C:1989:238, præmis 31, og den 8.5.2003, Kommissionen mod Artegodan m.fl., C-39/03 P-R, EU:C:2014:2418, præmis 40, samt kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 3.12.2014, Grækenland mod Kommissionen, C-431/14 PR, EU:C:2014:2418, præmis 20).
32 Kommissionen har i nærværende sag gjort gældende, at foranstaltningerne til fældning af træer, navnlig grantræer angrebet af typografbillen, fjernelse af døde eller døende træer eller træstubbe og bestande af over 100 år gamle træer samt ny opvækst på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, som er iværksat på grundlag af bilaget fra 2016 og beslutning nr. 51 (herefter »de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning«), er i strid med EU-retten i flere henseender.
33 For det første var vedtagelsen af bilaget fra 2016 ikke i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Dette bilag udgjorde nemlig en »plan« i denne bestemmelses forstand, således at de polske myndigheder før vedtagelsen heraf skulle have sikret sig, at det ifølge den seneste videnskabelige viden på området ikke skadede integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska. Disse myndigheder har imidlertid på intet tidspunkt i beslutningsprocessenen taget hensyn til udtalelser fra adskillige videnskabelige organisationer, som de dog havde kendskab til, og hvoraf det i det væsentlige fremgik, at de pågældende foranstaltninger kunne være til skade for denne lokalitet. Endvidere har de polske myndigheder ved bilaget fra 2016 netop iværksat foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, som det indtil dette tidspunkt blev anset for en bevaringsforanstaltning at undlade at iværksætte, selv om typografbillens aktivitet, dvs. dens angreb af grantræer og dens udbredelse, ikke anses for at være en trussel mod lokalitetens beskyttede levesteder.
34 For det andet er de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning i henhold til Kommissionen i strid med habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, eftersom de hindrer de i bilag I til habitatdirektivet omhandlede foranstaltninger til bevaring af naturtyper, og endog gør dem virkningsløse, herunder skovbevoksede tørvemoser (Natura 2000-kode 91D 0), elle- og askeskove med overdrev, popler, el og ask (Natura 2000-kode 91E0) og subkontinentale ege-avnbøge-skove (Natura 2000-kode 9170), dyrearter anført i bilag II til dette direktiv, bl.a. saprofytiske billearter, såsom sinoberbillen (Cucujus cinnaberinus), Boros schneideri, pragtbillen (Buprestis splendens), pythidaebillen (Pytho kolwensis), Rhysodes sulcatus og melandryidaebillen (Phryganophilus ruficollis), og fuglearter omhandlet i bilag I til fugledirektivet, bl.a. den hvidryggede flagspætte (Dendrocopos leucotos), den tretåede spætte (Picoides tridactylus), spurveuglen (Glaucidium passerinum) og perleuglen (Aegolius funereus), samt – som Kommissionen præciserede i retsmødet den 11. september 2017 – hvepsevågen, den lille fluesnapper, halsbåndfluesnapperen og hulduen. Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at gennemførelsen af de pågældende foranstaltninger er i strid med de bevaringsforanstaltninger, som i øvrigt er fastsat for de pågældende levesteder, idet disse foranstaltninger netop anbefaler at »undlade enhver form for forvaltning«, at »friholde alle bestande af en art, hvoraf mindst 10% udgøres af 100-årige eksemplarer, fra denne forvaltning« og at »bevare døde træer« samt at »bevare alle døde over 100 år gamle grantræer, indtil der er sket fuldstændig mineralisering heraf«.
35 For det tredje bidrager de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning ifølge Kommissionen til forringelse og ødelæggelse af de i ovenstående præmis omhandlede bestande af saprofytiske billearters levesteder og herved til, at enheder af disse forsvinder, hvilket udgør tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og d).
36 Dette er, for det fjerde og sidste, ligeledes tilfældet for visse af de i bilag I til fugledirektivet anførte fuglearter. Sådanne foranstaltninger vil nemlig ikke kun være til hinder for, men kan også fremkalde forsætlig ødelæggelse eller beskadigelse af de pågældende fugles reder og æg samt forstyrre dem, navnlig i yngletiden, hvilket udgør tilsidesættelse af forbuddene i dette direktivs artikel 5, litra b) og d).
37 Republikken Polen har heroverfor gjort gældende, at Kommissionen ikke i retligt fornødent omfang har godtgjort, at der umiddelbart er grundlag for dens klagepunkter. Republikken Polen har navnlig bemærket, at disse klagepunkter reelt er baseret på hypoteser og betragtninger, som ikke tager hensyn til adskillige videnskabelige udtalelser, der modsiger Kommissionens synspunkter.
38 Det må fastslås, at Kommissionens argumenter ikke umiddelbart forekommer at være uden rimeligt grundlag, og at det således ikke kan udelukkes, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning ikke overholder de krav til beskyttelse, der følger af habitatdirektivet og fugledirektivet.
39 For så vidt angår det første anbringende er det nemlig tilstrækkeligt at bemærke for det første, at Republikken Polen i nærværende procedure om foreløbige forholdsregler ikke har bestridt, at de polske myndigheder ikke havde sikret sig, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning ifølge den seneste videnskabelige viden på området ikke skadede integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska. For det andet medfører den omstændighed, at de af parterne påberåbte videnskabelige udtalelser ikke er samstemmende, at Domstolen, hvis bedømmelse nødvendigvis er kortfattet (jf. i denne retning kendelse afsagt af Domstolens præsident den 31.7.2003, Le Pen mod Parlamentet, C-208/03 PR, EU:C:2003:424, præmis 97), ikke kan anse Kommissionens argumenter for at være ugrundede.
40 I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at tilladelsen til gennemførelsen af en plan i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, kun kan udstedes på betingelse af, at de kompetente myndigheder, når de har identificeret alle de aspekter ved denne plan eller dette projekt, som i sig selv eller i kombination med andre planer eller projekter vil kunne indvirke på bevaringsmålsætningerne for den berørte lokalitet, og under hensyn til den seneste videnskabelige viden på området har opnået vished for, at planen eller projektet ikke har varige skadelige virkninger for den berørte lokalitets integritet. Sådan forholder det sig, når det ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl kan fastslås, at der ikke er sådanne virkninger (dom af 11.4.2013, Sweetman m.fl., C-258/11, EU:C:2013:220, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
41 For så vidt angår de argumenter, som er fremført til støtte for de øvrige anbringender, må det fastslås, at såfremt Republikken Polen som svar på disse argumenter søger at bevise, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning er uopsættelige, kan dens godtgørelse heraf imidlertid ikke medføre, at Kommissionens argumenter med hensyn til tilsidesættelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og artikel 12, stk. 1, litra a) og d), samt af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 5, litra b) og d), bliver ugrundede.
42 Som følge heraf og under hensyntagen til forsigtighedsprincippet, som indgår i grundlaget for Den Europæiske Unions politik for et højt beskyttelsesniveau på miljøområdet i overensstemmelse med artikel 191, stk. 2, første afsnit, TEUF, og i lyset af hvilket unionslovgivningen om miljøbeskyttelse skal fortolkes (jf. i denne retning kendelse afsagt af Domstolens præsident den 10.12.2009, Kommissionen mod Italien, C-573/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:775, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis), bør det fastslås, at hovedsagen ikke umiddelbart kan anses for at være uden rimeligt grundlag.
Uopsættelighed
43 Med hensyn til betingelsen om uopsættelighed skal det bemærkes, at formålet med en sag om foreløbige forholdsregler er at sikre den fulde virkning af den fremtidige endelige afgørelse med henblik på at undgå en lakune i den retsbeskyttelse, som Domstolen sikrer. For at denne målsætning kan nås, skal uopsætteligheden vurderes i forhold til, hvor nødvendigt det er, at der træffes en foreløbig afgørelse med henblik på at undgå en alvorlig og uoprettelig skade for den part, der anmoder om den midlertidige beskyttelse (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 24.4.2008, Kommissionen mod Malta, C-76/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:252, præmis 31, og den 10.12.2009, Kommissionen mod Italien, C-573/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:775, præmis 17).
44 Det er den part, som gør en sådan skade gældende, der skal godtgøre dette. Selv om der ikke i den forbindelse kræves en absolut sikkerhed for, at skaden vil indtræde, men der kun kræves tilstrækkelig grad af sikkerhed herfor, forholder det sig ikke desto mindre således, at det påhviler sagsøgeren at godtgøre de faktiske omstændigheder, der antages at udgøre grundlaget for, at der er udsigt til en sådan skade (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 24.4.2008, Kommissionen mod Malta, C-76/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:252, præmis 32, og den 10.12.2009, Kommissionen mod Italien, C-573/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:775, præmis 18).
45 I nærværende sag har Kommissionen gjort gældende, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning kan forårsage en alvorlig og uoprettelig skade på miljøet.
46 Navnlig vil den skade, som vil følge af fældningen og fjernelsen af aldrende træer og dødt træ, herunder døende træer på rod, være uoprettelig, eftersom det ikke vil være muligt at føre de berørte områder tilbage til deres oprindelige tilstand, når foranstaltningerne er gennemført. I øvrigt risikerer en fortsættelse af de pågældende foranstaltninger at medføre en grundlæggende forstyrrelse af de berørte træbestandes struktur og funktion på de pågældende levesteder, da de ikke kan føres tilbage til deres tidligere tilstand ved en erstatning eller andre former for kompensation. Konsekvenserne af disse foranstaltninger er således en uoprettelig forvandling af en naturlig skov til en brugsskov med risiko for, at sjældne arters levesteder går tabt.
47 Skaden vil også være alvorlig, henset til, at bilaget fra 2016 foreskrev, at mængden af fjernet træ skal øges til 188 000 m³ inden 2021, mens denne mængde var fastsat til 63 471 m³ for 2012. Endvidere er der siden begyndelsen af 2017 i Białowieża-skovområdet blevet skovet i alt over 35 000 m³ træ, heraf over 29 000 m³ grantræer, og 29 000 træer er berørt. Desuden har skovningen af bestande af over 100 år gamle træer indtil maj 2017 produceret over 10 000 m3 træ i de tre skovfogedsområder Białowieża, Browsk og Hajnówka. I øvrigt har miljøministeren selv præciseret, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning skal gennemføres på et areal på 34 000 hektar i Białowieża-skovområdet. Endelig vil disse foranstaltninger bringe bevaringen af den oprindelige karakter og herved integriteten af en af Europas sjældne naturlige skove, hvis bevaring således er af største betydning, i fare.
48 Republikken Polen har i sit svar bestridt, at de foreløbige forholdsregler, der anmodes om, er uopsættelige, og har indvendt, at Kommissionen selv ikke har godtgjort, at den har udvist omhu ved behandlingen af nærværende sag, idet den lod ni måneder gå efter modtagelsen af svaret på åbningsskrivelsen, før den sendte den begrundede udtalelse. I øvrigt har de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning fundet sted på den pågældende lokalitet i mere end 100 år, og der er intet, der begrunder en øjeblikkelig indstilling af dem, især fordi den i bilaget fra 2016 omhandlede skovhugst er af væsentligt mindre omfang end tidligere.
49 Desuden er der intet grundlag for Kommissionens synspunkt, hvorefter de pågældende foranstaltninger vil forårsage alvorlig og uoprettelig skade. Tværtimod vil disse foranstaltningers indstilling og typografbillens udbredelse medføre væsentlige negative virkninger for økosystemet i Białowieża-skovområdet. Dette vil føre til en betydelig, varig forringelse af bevaringsstatus for værdifulde naturtyper, der er beskyttet inden for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, bl.a. subkontinentale ege-avnbøge-skove.
50 De omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning er i virkeligheden bevaringsforanstaltninger i forbindelse med en bæredygtig skovforvaltning og er i øvrigt af samme art som dem, der udføres i andre medlemsstater. Desuden omfatter de kun en del af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska og vedrører ikke den strengt beskyttede del af lokaliteten.
51 Hvad angår de videnskabelige studier, som Kommissionen har henvist til, vedrørende de nævnte foranstaltningers skadelige karakter har Republikken Polen gjort opmærksom på, at det ifølge andre seriøse studier netop er fraværet af indgreb mod typografbillen i Białowieża-skovområdet, der gør det stærkt sandsynligt, at der opstår alvorlig og uoprettelig skade på naturtyperne og på dyrearters levesteder, herunder fuglearter, som Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska er blevet udpeget til bevaring af. I denne henseende har Republikken Polen præciseret, at størstedelen af de videnskabelige udtalelser, som bygger på data indsamlet i Białowieża-skovområdet, konkluderer, at det er nødvendigt at gribe ind over for typografbillen, mens de udtalelser, der giver udtryk for det modsatte synspunkt, som oftest bygger på data fra andre økosystemer, som derfor ikke tager hensyn til Białowieża-skovområdets helt særlige og enestående karakter.
52 Republikken Polen har fremhævet, at det er blevet besluttet at gøre brug af to alternative foranstaltninger til bevaring af levesteder i Białowieża-skovområdet. Den første foranstaltning, forbud mod aktive beskyttelsesforanstaltninger, herunder træfældning og fjernelse af døde træer og træer angrebet af barkbiller, anvendes på nuværende tidspunkt i et større område af skoven. Den anden af disse foranstaltninger, der består i aktive beskyttelsesforanstaltninger, anvendes derimod kun i visse dele af skovfogedsområderne Białowieża, Browsk og Hajnówka. Hvad nærmere bestemt angår skovfogedsområdet Białowieża er 58% af dets areal i henhold til bilaget fra 2016 friholdt af disse foranstaltninger, og den del af dette skovdistrikt, som er berørt af de pågældende foranstaltninger, udgør kun 5,4% af det samlede areal af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.
53 Endelig har Republikken Polen anført, at eventuelle negative virkninger af de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, på baggrund af oplysningerne vedrørende den nuværende bestand af den hvidryggede flagspætte (Dendrocopos leucotos), den tretåede spætte (Picoides tridactylus), spurveuglen (Glaucidium passerinum) og perleuglen (Aegolius funereus), ikke udgør en trussel mod bestanden af disse arter. På nuværende tidspunkt går tendensen endog i retning af en forøgelse af denne bestand.
54 I denne sammenhæng skal det i forbindelse med bedømmelsen af uopsætteligheden bemærkes, at hensigten med en sag om foreløbige forholdsregler ikke er at fastslå de faktiske omstændigheder omkring komplekse og stærkt omstridte spørgsmål. Domstolen råder ikke over de nødvendige midler til at foretage den krævede kontrol, og i mange tilfælde kan en sådan kontrol kun vanskeligt foretages i tide (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 24.4.2008, Kommissionen mod Malta, C-76/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:252, præmis 36, og den 10.12.2009, Kommissionen mod Italien, C-573/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:775, præmis 22).
55 Det skal desuden bemærkes, at Domstolen i sager om foreløbige forholdsregler alene med henblik på vurderingen af, om der foreligger en alvorlig og uoprettelig skade, skal lægge til grund, at den anmodende parts klagepunkter eventuelt kan tiltrædes. Den alvorlige og uoprettelige skade, hvis sandsynlige indtræden skal godtgøres, er nemlig den, der i givet fald følger i tilfælde af, at afslaget på at fastsætte de foreløbige forholdsregler, der anmodes om, såfremt søgsmålet efterfølgende tages til følge ved realitetsbehandlingen, og den skal således vurderes med udgangspunkt i denne forudsætning, uden at dette indebærer nogen form for stillingtagen fra Domstolens side til de fremførte klagepunkter (jf. i denne retning kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 19.12.2013, Kommissionen mod Tyskland, C-426/13 P(R), EU:C:2013:848, præmis 51 og 52, og den 14.1.2016, AGC Glass Europe m.fl. mod Kommissionen, C-517/15 PR, EU:C:2016:21, præmis 30).
56 Kommissionen har med henblik på at godtgøre uopsætteligheden gjort gældende, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, hvis gennemførelse Republikken Polen ikke har bestridt, har negative virkninger for de pågældende levesteder, der nærmere bestemt udgøres af ældede, døende og døde træer, som for nogles vedkommende er angrebet af barkbiller.
57 Da disse foranstaltninger netop består i fjernelse af disse træer, forekommer det stærkt sandsynligt, at de vil have en virkning for disse levesteder. Herom vidner i øvrigt den omstændighed, at en af bevaringsforanstaltningerne for de pågældende levesteder indtil vedtagelsen af bilaget fra 2016 netop bestod i at friholde visse områder for denne form for foranstaltninger.
58 I øvrigt har Republikken Polen ikke bestridt, at foranstaltningerne til aktiv skovforvaltning for det første, på kort sigt, kan ændre naturtyper, der er anført i bilag I til habitatdirektivet, f.eks. skovbevoksede tørvemoser (Natura 2000-kode 91D 0), elle- og askeskove med overdrev, popler, el og ask (Natura 2000-kode 91E0) og subkontinentale ege-avnbøge-skove (Natura 2000-kode 9170), og påvirke de beskyttede dyrearter, der er anført i bilag II og bilag IV, litra a), til dette direktiv, f.eks. saprofytiske billearter, og for det andet kan påvirke fuglearter, der er anført i bilag I til fugledirektivet, navnlig den tretåede spætte (Picoides tridactylus), den hvidryggede flagspætte (Dendrocopos leucotos), spurveuglen (Glaucidium passerinum)og perleuglen (Aegolius funereus).
59 Sådanne konsekvenser kan således udgøre en alvorlig og uoprettelig skade for Unionens interesser og den fælles arv. Er den skade, der følger af fældningen og fjernelsen af ældede træer og dødt træ, herunder døende træer på rod, først indtrådt, kan den nemlig ikke udbedres senere, såfremt Kommissionen får medhold i sine anbringender med hensyn til Republikken Polens tilsidesættelser, da det – som Kommissionen med rette har gjort gældende – i sagens natur er umuligt at føre de områder, der er berørt af de pågældende foranstaltninger, tilbage til deres oprindelige tilstand. At skaden er af så alvorlig karakter, som Kommissionen har gjort gældende, bekræftes i øvrigt af den omstændighed, at disse foranstaltninger, hvis de fortsættes – også henset til deres omfang og omfattende indgreb – risikerer at medføre en uoprettelig forvandling af et ikke ubetydeligt areal med naturlig skov til brugsskov, hvilket kan føre til, at sjældne arters levesteder går tabt, herunder levesteder for adskillige udryddelsestruede billearter og fugle. Selv om parterne ikke er enige om, hvorvidt mængden af fjernet træ er øget eller mindsket i forhold til perioden før den ændring, som blev indført ved bilaget fra 2016, er det med henblik på bedømmelsen af betingelsen om uopsættelighed i nærværende sag om foreløbige forholdsregler tilstrækkeligt at bemærke, at det alene ud fra de oplysninger, som Republikken Polen har fremlagt i sine skriftlige indlæg, fremgår, at denne mængde kan blive øget til 188 000 m3, hvilket udgør et væsentligt niveau af skovhugst.
60 Som det er anført i nærværende kendelses præmis 42, skal Unionens miljøbeskyttelseslovgivning desuden fortolkes i lyset af forsigtighedsprincippet.
61 Eftersom der ikke umiddelbart foreligger videnskabelige oplysninger, som ud over al rimelig tvivl udelukker, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning medfører skadelige og uoprettelige virkninger for de i Kommissionens stævning anførte beskyttede levesteder på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, anses uopsætteligheden af de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen har anmodet om, for at være godtgjort.
Interesseafvejning
62 Det skal herefter, i overensstemmelse med den ovenfor i denne kendelses præmis 29 anførte retspraksis, afgøres, hvorvidt en interesseafvejning taler for, at de foreløbige forholdsregler, der er blevet anmodet om, skal tages til følge, eller for, at anmodningen skal forkastes.
63 Ifølge Kommissionen går den offentlige interesse i opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus for naturtyperne og levestederne i den naturlige skov på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska forud for Republikken Polens interesse i at bekæmpe typografbillen, navnlig henset til forsigtighedsprincippet.
64 For det første anerkendte den skovforvaltningsplan, som var gældende før den ændring, der blev indført ved bilaget fra 2016, ikke typografbillens udbredelse som en trussel mod denne lokalitets levesteders bevaringsstatus, ligesom den heller ikke anså bekæmpelsen af typografbillen med fældning af træbestande og fjernelse af angrebne grantræer for en hensigtsmæssig bevaringsforanstaltning. Det fremgår derimod af denne skovforvaltningsplan, at fjernelsen af over 100 år gamle grantræer, der er angrebet af typografbiller, udgjorde en trussel mod levestederne for perleuglen (Aegolius funereus), spurveuglen (Glaucidium passerinum) og den tretåede spætte (Picoides tridactylus).
65 Endvidere skal typografbillens udbredelsesfase ifølge den aktuelle viden på området anses for at indgå i det naturlige kredsløb i gamle granskove. Ifølge videnskabelige studier er en aktiv bekæmpelse af denne billes udbredelse med en omfattende fældning af de angrebne træer og udgåede træer i skove, hvis primære funktion er opretholdelse og bevaring af biodiversitet, således ikke ønskelig. Det forholder sig kun anderledes i brugsskove, hvor kriteriet for vurdering af skovenes tilstand er bestandenes kvalitet og markedsværdien af de råvarer, de repræsenterer, og hvor typografbillen derfor er en skadegører.
66 Endelig har Kommissionen fremhævet, at typografbillens udbredelsesfaser ikke vil gøre Białowieża-skovområdet mindre attraktivt med hensyn til rekreative formål, turisme og naturoplevelser.
67 Republikken Polen har for sit vedkommende gjort gældende, at bilaget fra 2016 hverken blev vedtaget af hensyn til økonomiske interesser eller med det formål alene at bekæmpe typografbillen som led i den sædvanlige forvaltning af skovressourcerne. Ifølge denne medlemsstat har dette bilag udelukkende til formål at begrænse risiciene for en forringelse af naturtyperne i Białowieża-skovområdet.
68 Mens de polske myndigheder anvender to alternative beskyttelsesforanstaltninger, en aktiv og en passiv, vil Kommissionen derimod harmonisere metoderne til bevaring af levesteder i hele Unionen, således at den passive beskyttelsesmetode bliver den eneste, uanset hvilke konsekvenser dette vil få for miljøet.
69 Hvis de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning indstilles, vil det ifølge Republikken Polen i virkeligheden medføre en risiko for, at vigtige naturtyper, der er beskyttet i medfør af EU-retten og polsk ret, ødelægges, hvilket kan forårsage uoprettelig skade på miljøet.
70 I henhold til polsk ret, som fastsætter erstatningspligt, når en skov fratages sin egenskab af skovområde, vil skaden på miljøet som følge af indstillingen af de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning beløbe sig til 3 240 000 000 polske zloty (PLN) (ca. 757 000 000 EUR).
71 Republikken Polen har desuden gjort opmærksom på, at en indstilling af disse foranstaltninger risikerer at medføre økonomiske og sociale skader, der ikke kan gøres op i tal, eftersom befolkningen i området vil få forbud mod udøvelsen af diverse økonomiske aktiviteter, som på nuværende tidspunkt udøves i Białowieża-skovområdet, bl.a. udnyttelse af underskoven og produktion af honning.
72 Det skal i denne henseende på grundlag af de oplysninger, der er fremlagt af parterne, bemærkes, at de interesser, som skal afvejes, på den ene side er beskyttelsen af de i nærværende kendelses præmis 1 anførte levesteder og arter mod en eventuel trussel i form af de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning og på den anden side er interessen i at forhindre en forringelse af Białowieża-skovområdets naturtyper som følge af typografbillens forekomst.
73 Mens Kommissionen for det første med rette har gjort eksistensen af en risiko for en alvorlig og uoprettelig skade på adskillige levesteder, som er berørt af disse foranstaltninger, gældende, har Republikken Polen blot hævdet, at disse foranstaltninger navnlig er nødvendige for at bekæmpe typografbillen og herved sikre bevaringen af naturtyper, som er beskyttet på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, hvoriblandt den kun har nævnt subkontinentale ege-avnbøge-skove.
74 Endvidere har Republikken Polen ikke anført de nærmere grunde til, at en indstilling af de pågældende foranstaltninger, indtil der er afsagt dom i hovedsagen, dvs. sandsynligvis i blot nogle måneder fra datoen for afsigelsen af nærværende kendelse, ville kunne forårsage alvorlig og uoprettelig skade for denne naturtype.
75 Heller ikke den omstændighed, som Republikken Polen har påberåbt sig, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning er begrænset til en lille del af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, taler for denne medlemsstats synspunkt, men understøtter derimod Kommissionens standpunkt, nemlig at en midlertidig indstilling af disse foranstaltninger ikke vil påføre denne lokalitet nogen alvorlig skade.
76 Mens det er tydeligt, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning har en direkte virkning på de af Kommissionen anførte levesteder, vil en indstilling af disse foranstaltninger kun have indirekte virkning på de subkontinentale ege-avnbøge-skove og vil afhænge af typografbillens faktiske udbredelse og af, hvor skadelig denne udbredelse vil være. Eftersom de pågældende foranstaltninger, sådan som Republikken Polen har gjort gældende, indgår i den sædvanlige forvaltning af skovressourcerne, kan indstillingen heraf i en periode på nogle få måneder fra datoen for afsigelsen af nærværende kendelse ikke have lige så skadelige virkninger, som en fortsættelse af disse foranstaltninger vil have for de øvrige berørte levesteder. Under alle omstændigheder har Republikken Polen ikke forklaret, hvilke oplysninger den har lagt til grund for at hævde, at indstillingen af de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning vil forårsage en ødelæggelse af naturtypen subkontinentale ege-avnbøge-skove.
77 For så vidt muligt at reducere varigheden af indstillingen af de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, indtil der er afsagt dom i hovedsagen, og under hensyntagen til Republikken Polens argumenter vedrørende uopsættelighed med hensyn til behandlingen af traktatbrudssøgsmålet har Domstolens præsident i øvrigt netop ikke alene, den 9. august 2017, besluttet at imødekomme Kommissionens anmodning om, at sag C-441/17, i henhold til procesreglementets artikel 53, pådømmes forud for andre sager, men også, ved kendelse af 11. oktober 2017, af egen drift besluttet at undergive sagen en fremskyndet procedure i henhold til procesreglementets artikel 133, stk. 3.
78 For så vidt angår de samfundsmæssige skader, som Republikken Polen har påberåbt sig, har den ikke redegjort for grundene til, at indstillingen af de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning »helt vil sætte en stopper for den pågældende lokalitets socioøkonomiske funktion« og navnlig hindre områdets befolkning i at anvende Białowieża-skovområdet til økonomiske formål. Under alle omstændigheder kan sådanne interesser ikke anses for at have højere værdi end interessen i at bevare de pågældende levesteder og arter.
79 Da der ikke foreligger udførlige oplysninger om de gener, som typografbillen kan forårsage på kort sigt, er det følgelig mere uopsætteligt at forhindre de skader, som en fortsættelse af de pågældende foranstaltninger vil forårsage på den beskyttede lokalitet.
80 Henset til det ovenstående skal Kommissionens anmodning om foreløbige forholdsregler, jf. nærværende kendelses præmis 1, tages til følge.
81 I overensstemmelse med denne anmodning skal de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning dog undtagelsesvis undtages fra de således anordnede foreløbige forholdsregler, såfremt disse foranstaltninger er strengt nødvendige, og for så vidt som de står i et rimeligt forhold til formålet om direkte og umiddelbart at sikre den offentlige sikkerhed for personer, og under forudsætning af, at det af objektive grunde ikke er muligt at anvende andre, mindre indgribende foranstaltninger.
82 De pågældende foranstaltninger kan følgelig kun fortsættes, for så vidt som de er det eneste middel til at opretholde den offentlige sikkerhed for personer i umiddelbar nærhed af færdselsveje eller anden vigtig infrastruktur, når det af objektive grunde ikke er muligt at opretholde denne sikkerhed ved vedtagelse af andre, mindre indgribende foranstaltninger såsom f.eks. passende skiltning, der gør opmærksom på faren, eller midlertidige forbud, eventuelt ledsaget af passende sanktioner, mod offentlig adgang til disse umiddelbare omgivelser.
83 I denne henseende skal det præciseres, at eftersom det i nærværende kendelses præmis 81 og 82 anførte forbehold vedrørende den offentlige sikkerhed udgør en undtagelse fra de indrømmede foreløbige forholdsregler, skal denne undtagelse for det første fortolkes strengt, navnlig fordi en sådan fortolkning sikrer disse forholdsreglers effektive virkning.
84 For det andet påhviler det Republikken Polen at godtgøre, at de i de nævnte præmisser omhandlede betingelser er opfyldt i hvert enkelt tilfælde, hvor den påtænker at gøre brug af denne undtagelse, bl.a. med fotografier, der er taget før og efter fortsættelsen af de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning. Bevisbyrden for, at de ekstraordinære omstændigheder, der berettiger en undtagelse, rent faktisk foreligger, påhviler nemlig den part, som påberåber sig en sådan undtagelse (jf. i denne retning dom af 8.4.2008, Kommissionen mod Italien, C-337/05, EU:C:2008:203, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
Anmodningen om sikkerhedsstillelse
85 Såfremt Kommissionens anmodning tages til følge, er det efter Republikken Polens opfattelse nødvendigt at gøre fuldbyrdelsen af kendelsen om foreløbige forholdsregler betinget af, at Kommissionen i henhold til procesreglementets artikel 162, stk. 2, stiller en sikkerhed til et beløb, der svarer til de skader, som fuldbyrdelsen af denne kendelse kan forårsage, nemlig 3 240 000 000 PLN, idet dette beløb er beregnet ud fra den polske lov, der fastsætter en erstatningspligt, når et område fratages sin egenskab af skovområde, som omhandlet i nærværende kendelses præmis 70.
86 Det skal i denne henseende bemærkes, at det i henhold til den nævnte bestemmelse kun kan komme på tale at tilpligte en part at stille sikkerhed, såfremt parten er debitor for de beløb, som sikkerheden skal garantere betalingen af, og såfremt der er risiko for, at parten bliver insolvent (kendelse af 12.7.1990, Kommissionen mod Tyskland, C-195/90 R, EU:C:1990:314, præmis 48).
87 Disse forudsætninger er imidlertid ikke opfyldt i denne sag, da det i hvert fald ikke kan forventes, at Unionen skulle være ude af stand til at bære følgerne af en eventuel dom til betaling af erstatning (jf. analogt kendelse af 12.7.1990, Kommissionen mod Tyskland, C-195/90 R, EU:C:1990:314, præmis 49).
88 Indrømmelsen af de foreløbige forholdsregler bør følgelig ikke gøres betinget af, at Kommissionen stiller sikkerhed.
Kommissionens supplerende anmodning om, at Republikken Polen pålægges at betale en tvangsbøde
89 Kommissionen har i sin supplerende anmodning af 13. september 2017 gjort gældende, at de aktiviteter, som Republikken Polen ved kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27. juli 2017, Kommissionen mod Polen (C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622), blev pålagt midlertidigt at indstille, er fortsat efter meddelelsen af denne kendelse til den pågældende medlemsstat, der således har tilsidesat de anordnede foreløbige forholdsregler. Til støtte for det anførte har Kommissionen navnlig henvist til en rapport af 6. september 2017 fra Det Fælles Forskningscenter (JRC), der er baseret på satellitbilleder af Białowieża-lokaliteten, og en undersøgelse udført af Kommissionens tjenestegrene, hvor fotografier fra medlemmer af det polske civilsamfund er blevet sammenlignet med Skovstyrelsens officielle oplysninger om lokaliseringen af beskyttede naturtyper og arter.
90 På grundlag af disse oplysninger og artikel 279 TEUF har Kommissionen anmodet om, at Republikken Polen pålægges at betale en tvangsbøde, såfremt den ikke overholder de påbud, som fastsættes i nærværende kendelse. Kommissionen har ikke præciseret denne bødes størrelse, men har foreslået, at den, for at Kommissionen kan overvåge, hvorvidt Republikken Polen efterlever denne kendelse og i givet fald beregne dette beløb, fastsættes under hensyntagen til reduktionen af skovarealet på de beskyttede levesteder.
91 Republikken Polen har i det væsentlige svaret, at det er åbenbart, at Kommissionen ikke kan gives medhold i sin supplerende anmodning, eftersom artikel 279 TEUF, i modsætning til artikel 260 TEUF, ikke udtrykkeligt giver Domstolen beføjelse til at pålægge medlemsstaterne tvangsbøder, og at denne beføjelse ikke kan baseres på en simpel formålsfortolkning af den førstnævnte bestemmelse. Hvis Kommissionens anmodning blev taget til følge i nærværende sag, ville det desuden udgøre en tilsidesættelse af Republikken Polens ret til forsvar, da den ikke har haft mulighed for at gøre sit synspunkt gældende, hverken i spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning overholder den undtagelse vedrørende den offentlige sikkerhed, som blev anerkendt i kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27. juli 2017 (Kommissionen mod Polen, C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622), eller spørgsmålet om den pågældende tvangsbødes størrelse.
92 Under alle omstændigheder er denne supplerende anmodning ugrundet, eftersom Kommissionen med henblik på at fastslå, at den nævnte kendelse ikke efterleves, dels har anlagt en fejlagtig fortolkning heraf, som ikke tager hensyn til rækkevidden af den undtagelse vedrørende den offentlige sikkerhed, som den fastsætter, dels har lagt oplysninger, som er uden bevisværdi, til grund.
93 I retsmødet den 17. oktober 2017 har parterne i det væsentlige gentaget deres argumenter.
94 Med henblik på at tage stilling til Kommissionens supplerende anmodning skal det, således som det er anført i nærværende kendelses præmis 43, bemærkes, at formålet med en sag om foreløbige forholdsregler er at sikre den fulde virkning af den fremtidige endelige afgørelse med henblik på at undgå en lakune i den retsbeskyttelse, som Domstolen sikrer.
95 Denne procedure er derfor accessorisk i forhold til den hovedsag, den er knyttet til. I denne sammenhæng er den afgørelse, som træffes af Domstolen i sager om foreløbige forholdsregler, midlertidig i den forstand, at den ikke må foregribe den fremtidige afgørelse i hovedsagen og fratage denne sin effektive virkning (jf. i denne retning kendelse af 17.5.1991, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, C-313/90 R, EU:C:1991:220, præmis 24).
96 Inden for systemet for den søgsmålsadgang, der er fastsat ved traktaten, kan en part ikke alene, i henhold til artikel 278 TEUF, begære udsættelse af gennemførelsen af den retsakt, som er anfægtet i hovedsagen, men også påberåbe sig artikel 279 TEUF med henblik på at anmode om foreløbige forholdsregler. Domstolen kan i sager om foreløbige forholdsregler i henhold til den sidstnævnte bestemmelse bl.a. meddele den anden part de foreløbige påbud, den måtte finde hensigtsmæssige (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 24.4.2008, Kommission mod Malta, C-76/08 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:252, præmis 19).
97 Artikel 279 TEUF giver således Domstolen beføjelse til at foreskrive de foreløbige forholdsregler, som den finder nødvendige for at garantere den fulde virkning af den endelige afgørelse.
98 Det følger ganske vist af procesreglementets artikel 160, stk. 3, at det tilkommer sagsøgeren at anmode om de foreløbige forholdsregler, som denne finder nødvendige med dette formål for øje, og at godtgøre, at betingelserne for deres tildeling er opfyldt.
99 Imidlertid skal Domstolen i sager om foreløbige forholdsregler sikre, at de forholdsregler, som denne påtænker at anordne, er tilstrækkeligt effektive til at opfylde deres formål. Dette er netop grunden til, at artikel 279 TEUF i sager om foreløbige forholdsregler indrømmer Domstolen vide skønsbeføjelser, og i udøvelsen heraf har denne navnlig beføjelse til, under hensyntagen til omstændighederne i hver enkelt sag, at præcisere formålet med og rækkevidden af de foreløbige forholdsregler, der er blevet anmodet om, samt, hvis det skønnes nødvendigt, og i givet fald på eget initiativ, at vedtage yderligere forholdsregler for at sikre virkningen af de foreskrevne foreløbige forholdsregler.
100 I sager om foreløbige forholdsregler skal Domstolen navnlig kunne sikre virkningen af et påbud rettet mod en part i henhold til artikel 279 TEUF ved at anordne enhver forholdsregel, således at denne part efterlever kendelsen om foreløbige forholdsregler. En sådan forholdsregel kan bl.a. bestå i at pålægge en tvangsbøde, såfremt den pågældende part ikke overholder påbuddet.
101 Efter Republikken Polens opfattelse er det kun artikel 260 TEUF, der bemyndiger Domstolen til at pålægge medlemsstaterne sanktioner. Hvis Kommissionen vurderer, at Republikken Polen har tilsidesat de forpligtelser, der følger af kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27. juli 2017 (Kommissionen mod Polen, C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622), skal Kommissionen følgelig først indlede et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, og kun såfremt Domstolen giver Kommissionen medhold i dette søgsmål, og såfremt Republikken Polen ikke fuldbyrder Domstolens afgørelse, har Kommissionen beføjelse til at anlægge sag i henhold til artikel 260 TEUF.
102 Det må dog for det første fastslås, at en tvangsbøde under de faktiske omstændigheder i nærværende sag ikke kan anses for at være en sanktion, og for det andet, at Republikken Polens fortolkning af systemet for den EU-retlige søgsmålsadgang generelt og sager om foreløbige forholdsregler specifikt indebærer, at muligheden for ved denne procedure at opnå det tilsigtede mål mindskes i betydelig grad, såfremt den pågældende medlemsstat ikke overholder de over for denne anordnede foreløbige forholdsregler. Formålet med at tvinge en medlemsstat til at overholde de foreløbige forholdsregler, som er fastsat af Domstolen i sager om foreløbige forholdsregler, ved at pålægge den en tvangsbøde, såfremt de ikke overholdes, er at sikre den effektive anvendelse af EU-retten, som er en af retsstatens værdier, der er sikret ved artikel 2 TEU, og som danner grundlag for Unionen.
103 Selv om det er korrekt, at en sag om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 279 TEUF har begrænset rækkevidde på grund af sin accessoriske funktion i forhold til hovedsagen og den foreløbige karakter af de forholdsregler, der kan pålægges ved en sådan sag, er den imidlertid kendetegnet ved rækkevidden af de beføjelser, som er tillagt Domstolen i sager om foreløbige forholdsregler, for at denne kan sikre den fulde virkning af den endelige afgørelse.
104 Hvis Domstolen i sager om foreløbige forholdsregler finder, at sagen kræver supplerende forholdsregler for at sikre virkningen af de foreløbige forholdsregler, der er blevet anmodet om, har denne i henhold til artikel 279 TEUF, bl.a. beføjelse til at træffe afgørelse om, at medlemsstaten pålægges en tvangsbøde, såfremt den ikke overholder de anordnede foreløbige forholdsregler.
105 Eftersom udsigten til pålægget af en tvangsbøde i dette tilfælde bidrager til at afskrække den pågældende medlemsstat fra at undlade at overholde de anordnede foreløbige forholdsregler, styrker den nemlig disses virkning og garanterer samtidig den endelige afgørelses fulde virkning, hvorved den til fulde er omfattet af formålet med artikel 279 TEUF.
106 For så vidt angår Republikken Polens argument om, at pålægget af en tvangsbøde ikke er reversibel og derfor henhører under anvendelsesområdet for artikel 279 TEUF, skal det bemærkes, at afgørelsen fra Domstolen i sager om foreløbige forholdsregler er midlertidig i den forstand, at den ikke må foregribe afgørelsen i hovedsagen og fratage denne sin effektive virkning.
107 Pålægget af en tvangsbøde med det formål alene at sikre overholdelsen af de pågældende foreløbige forholdsregler foregriber imidlertid på ingen måde den fremtidige afgørelse i hovedsagen.
108 Følgelig henhører en yderligere forholdsregel, der består i at pålægge den pågældende medlemsstat en tvangsbøde, såfremt den ikke overholder de anordnede foreløbige forholdsregler, under anvendelsesområdet for artikel 279 TEUF.
109 Uden at det i nærværende sag er nødvendigt på dette tidspunkt at fastslå, om Republikken Polen ikke har overholdt kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27. juli 2017, Kommissionen mod Polen (C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622), således som Kommissionen har gjort gældende, skal det bemærkes, at sagsakterne indeholder en række indicier, som er tilstrækkelige til, at Domstolen tvivler på, at denne medlemsstat har overholdt denne kendelse, og at den er indstillet på at overholde nærværende kendelse, indtil der er afsagt dom i hovedsagen.
110 Republikken Polen har nemlig gjort gældende, at der ikke kan anlægges en indskrænkende fortolkning af den undtagelse vedrørende den offentlige sikkerhed, som blev fastsat i kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27. juli 2017, Kommissionen mod Polen (C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622), og har generelt anført, at denne kendelse fuldt ud er overholdt, og at de foranstaltninger, som var fortsat efter meddelelsen af denne kendelse, alene havde til formål at sikre den offentlige sikkerhed.
111 Desuden har Kommissionen for Domstolen til støtte for sin supplerende anmodning fremlagt satellitbilleder, som beviser, at de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning var blevet fortsat i dele af skovområdet, hvor det ikke var åbenbart, at det af hensyn til den offentlige sikkerhed var nødvendigt at undlade at indstille disse foranstaltninger.
112 Selv om Republikken Polen har afvist, at disse satellitbilleder har nogen som helst bevisværdi, er de imidlertid som helhed tilstrækkelige til at rejse tvivl om denne medlemsstats fulde overholdelse af kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27. juli 2017 (Kommissionen mod Polen, C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622), og om, hvorvidt denne medlemsstat har til hensigt at overholde nærværende kendelse, navnlig hvad angår fortolkningen af den undtagelse vedrørende den offentlige sikkerhed, som er fastsat i nærværende kendelse. I denne forbindelse kan den omstændighed, at Republikken Polen har overladt vurderingen af kravene vedrørende den offentlige sikkerhed til et uafhængigt ad hoc-udvalg, ikke fritage denne medlemsstat fra ansvaret for at sikre, at grænserne for denne undtagelse overholdes.
113 Under disse omstændigheder kan risikoen for, at nærværende kendelse vil have begrænset virkning, hvis den blot bekræfter de forholdsregler, som blev anordnet ved kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27. juli 2017, Kommissionen mod Polen (C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622), ikke udelukkes.
114 Henset til de særlige omstændigheder i nærværende sag er det derfor nødvendigt efter præciseringen i nærværende kendelses præmis 81 og 82 af rækkevidden af undtagelsen vedrørende den offentlige sikkerhed, som Kommissionen anmodede om i retsmøderne den 11. september 2017 og 17. oktober 2017, at styrke virkningen af de ved nærværende kendelse anordnede foreløbige forholdsregler med fastsættelsen af en tvangsbøde, såfremt Republikken Polen ikke umiddelbart og fuldt ud overholder de nævnte foreløbige forholdsregler, for at afskrække denne medlemsstat fra at forhale efterlevelsen af nærværende kendelse.
115 Med henblik herpå pålægges det derfor Republikken Polen senest 15 dage efter meddelelsen af nærværende kendelse at underrette Kommissionen om alle de foranstaltninger, der er truffet med henblik på den fulde overholdelse af nærværende kendelse, herunder indstillingen af de i nærværende kendelses præmis 25 og 26 omhandlede foranstaltninger vedrørende den pågældende skov, idet den nærmere anfører og begrunder de foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, som den påtænker at fortsætte, fordi de er nødvendige for at sikre den offentlige sikkerhed i overensstemmelse med nærværende kendelses præmis 81 og 82.
116 Såfremt Kommissionen finder, at Republikken Polen ikke fuldt ud har overholdt nærværende kendelse, kan den anmode om, at sagen genoptages. Det tilkommer i givet fald Kommissionen, til støtte for en sådan anmodning, at påvise, at Republikken Polen ikke har indstillet de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, og, såfremt der er fremlagt bevis herfor, tilkommer det denne medlemsstat at godtgøre, at fortsættelsen af disse foranstaltninger er begrundet i nødvendigheden af at sikre den offentlige sikkerhed i overensstemmelse med nærværende kendelses præmis 81 og 82. Domstolen vil ved en ny kendelse tage stilling til en eventuel tilsidesættelse af nærværende kendelse.
117 I denne henseende skal det for det første fastslås, at nærværende kendelse bekræfter de foreløbige forholdsregler, som blev anordnet ved kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27. juli 2017, Kommissionen mod Polen (C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622), og indgår i en procedure vedrørende foreløbige forholdsregler, som skal overholdes for at undgå en alvorlig og uoprettelig skade på den pågældende lokalitet, og som det er blevet besluttet at indrømme, bl.a. på grundlag af en afvejning af de foreliggende interesser. Endvidere skal det fastslås, at den adfærd, som kræves af Republikken Polen, består i en indstilling af de omhandlede foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, således at den effektive virkning af disse foreløbige forholdsregler er knyttet til en øjeblikkelig gennemførelse heraf. Endelig skal det fastslås, at såfremt fuldbyrdelsen af nærværende kendelse for Republikken Polens vedkommende giver anledning til tvivl om fortolkningen, skal denne tvivl afklares i samråd med Kommissionen under iagttagelse af den almindelige pligt til loyalt samarbejde.
118 Såfremt det fastslås, at kendelsen er tilsidesat, pålægger Domstolen Republikken Polen at betale en tvangsbøde på mindst 100 000 EUR om dagen til Kommissionen fra den dato, hvor nærværende kendelse er meddelt Republikken Polen, og indtil denne medlemsstat overholder denne kendelse, eller indtil der er afsagt endelig dom i sag C-441/17.
119 På baggrund af alt det ovenstående udsættes afgørelsen vedrørende Kommissionens supplerende anmodning.
Af disse grunde bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Republikken Polen indstiller øjeblikkeligt, indtil der er afsagt endelig dom i sag C-441/17,
– foranstaltningerne til aktiv skovforvaltning i naturtyperne 91D 0 – skovbevoksede tørvemoser – og 91E0 – elle- og askeskove med overdrev, popler, el og ask – og i de over 100 år gamle skovbestande i levested 9170 – subkontinentale ege-avnbøge-skove –, i levestederne for den hvidryggede flagspætte (Dendrocopos leucotos), den tretåede spætte (Picoides tridactylus), spurveuglen (Glaucidium passerinum), perleuglen (Aegolius funereus), hvepsevågen (Pernis apivorus), den lille fluesnapper (Ficedula parva), halsbåndfluesnapperen (Ficedula albicollis) og hulduen (Colomba oenas) og i levestederne for de saprofytiske billearter – sinoberbillen (Cucujus cinnaberinus), Boros Schneideri, melandryidaebillen, pythidaebillen (Phryganophilus ruficollis), Pytho kolwensis, Rhysodes sulcatus og pragtbillen (Buprestis splendens), og
– fjernelsen af over 100 år gamle, døde grantræer og fældningen af træer inden for rammerne af udvidelsen af skovhugsten på lokaliteten PLC200004 Puszcza Białowieska (Polen),
idet disse foranstaltninger følger af den beslutning, der blev truffet af Republikken Polens miljøminister den 25. marts 2016 og af artikel 1, nr. 2 og 3, i beslutning nr. 51 fra generaldirektøren for Lasy Państwowe (Skovstyrelsen, Polen), af 17. februar 2017.
2) Republikken Polen kan undtagelsesvis fortsætte de i punkt 1 i nærværende kendelses konklusion omhandlede foranstaltninger, når disse foranstaltninger er strengt nødvendige, og for så vidt som de står i et rimeligt forhold til formålet om direkte og umiddelbart at sikre den offentlige sikkerhed for personer, og under forudsætning af, at det af objektive grunde ikke er muligt at anvende andre, mindre indgribende foranstaltninger.
De pågældende foranstaltninger kan følgelig kun fortsættes, for så vidt som de er det eneste middel til at opretholde den offentlige sikkerhed for personer i umiddelbar nærhed af færdselsveje eller anden vigtig infrastruktur, når det af objektive grunde ikke er muligt at opretholde denne sikkerhed ved vedtagelse af andre, mindre indgribende foranstaltninger, såsom f.eks. passende skiltning, der gør opmærksom på faren, eller midlertidige forbud, eventuelt ledsaget af passende sanktioner, mod offentlig adgang til disse umiddelbare omgivelser.
3) Republikken Polen underretter senest 15 dage efter meddelelsen af nærværende kendelse, Europa-Kommissionen om alle de foranstaltninger, der er truffet med henblik på den fulde overholdelse af nærværende kendelse, idet den nærmere anfører og begrunder de foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, som den påtænker at fortsætte, fordi de er nødvendige for at sikre den offentlige sikkerhed i overensstemmelse med nærværende kendelses præmis 81 og 82.
4) Afgørelsen vedrørende Kommissionens supplerende anmodning udsættes.
5) Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.
Underskrifter