DOMSTOLENS BESLUT (stora avdelningen)
den 20 november 2017 (*)
”Interimistiskt förfarande – Ansökan om interimistiska åtgärder – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Direktiv 2009/147/EG – Bevarande av vilda fåglar”
I mål C‑441/17 R,
angående en ansökan om interimistiska åtgärder enligt artikel 279 FEUF och artikel 160.2 i domstolens rättegångsregler, som ingavs den 20 juli 2017,
Europeiska kommissionen, företrädd av C. Hermes, H. Krämer, K. Herrmann och E. Kružíková, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Republiken Polen, företrädd av J. Szyszko, miljöminister, samt av B. Majczyna och D. Krawczyk, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice-ordföranden A. Tizzano (referent), avdelningsordförandena R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Rosas, C.G. Fernlund och C. Vajda samt domarna E. Juhász, A. Arabadjiev, C. Toader, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal och E. Jarašiūnas,
efter att ha hört generaladvokaten M. Wathelet,
följande
Beslut
1 Kommissionen har i ansökan om interimistiska åtgärder yrkat att domstolen ska förordna att Republiken Polen, i avvaktan på att dom meddelas i huvudsaken, upphör med aktiva skogsvårdsåtgärder i livsmiljö 91D0 – torvmossar –,och 91E0 – alluvial skog med vide, poppel, al och ask – och i hundraåriga skogsbestånd i livsmiljö 9170 – subkontinental ekskog – och i livsmiljöer för vitryggig hackspett (Dendrocopos leucotos), tretåig hackspett (Picoides tridactylus), sparvuggla (Glaucidium passerinum), pärluggla (Aegolius funereus), bivråk (Pernis apivorus), mindre flugsnappare (Ficedula parva), halsbandsflugsnappare (Ficedula albicollis) och skogsduva (Colomba oenas) och i livsmiljöer för saproxyliska skalbaggar – cinnoberbagge (Cucujus cinnaberinus), Boros schneideri, rödhalsad brunbagge (Phryganophilus ruficollis), Pytho kolwensis, hakbagge (Rhysodes sulcatus) och glanspraktbagge (Buprestis splendens), samt upphör med bortförsel av hundraåriga döda silvergranar och trädavverkning inom ramen för höjningen av avverkningsbar trädvolym inom området PLC200004 Puszcza Białowieska (Polen, nedan kallat Natura 2000-området Puszcza Białowieska), vilka åtgärder följer av beslut fattat av Republiken Polens miljöminister den 25 mars 2016 och artikel 1.2 och 1.3 i beslut nr 51 som fattats av generaldirektören för Lasy Państwowe (Skogsvårdsmyndigheten, Polen) den 17 februari 2017 (nedan kallat beslut nr 51).
2 Ansökan har framställts inom ramen för en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF som väckts av kommissionen den 20 juli 2017 med yrkande om att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter
– enligt artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), i ändrad lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 (EUT L 158, 2013, s. 193) (nedan kallat livsmiljödirektivet) genom att godkänna en ändring av skogsvårdsplanen för skogsdistriktet Białowieża (Polen) och genom att genomföra de skogsvårdsåtgärder som anges i den ändrade planen utan att först ha försäkrat sig om att det inte kommer att skada Natura 2000-området Puszcza Białowieska,
– enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet och artikel 4.1 och 4.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7), i ändrad lydelse enligt direktiv 2013/17 (nedan kallat fågeldirektivet) genom att underlåta att vidta nödvändiga skyddsåtgärder som motsvarar de ekologiska kraven för naturliga livsmiljöer i bilaga I och för arter i bilaga II till livsmiljödirektivet och för fåglar i bilaga I till fågeldirektivet och för flyttfåglar som inte omfattas av nämnda bilaga och som är regelbundet återkommande, för vilka området av gemenskapsintresse och det särskilda fågelskyddsområdet i Natura 2000-området Puszcza Białowieska har utsetts,
– enligt artikel 12.1 a och d i livsmiljödirektivet genom att underlåta att säkerställa ett strikt skydd för saproxyliska skalbaggar (cinnoberbagge (Cucujus cinnaberinus), glanspraktbagge (Buprestis splendens), rödhalsad brunbagge (Phryganophilus ruficollis) och Pytho kolwensis) i led a i bilaga IV till detta direktiv, det vill säga genom att inte se till att det finns ett effektivt förbud mot att uppsåtligen döda dessa arter eller störa dem samt mot att försämra eller förstöra deras reproduktionsområden i skogsdistriktet Białowieża, och
– enligt artikel 5 b och d i fågeldirektivet genom att underlåta att säkerställa ett skydd för de fågelarter som avses i artikel 1 i detta direktiv, bland annat vitryggig hackspett (Dendrocopos leucotos), tretåig hackspett (Picoides tridactylus), sparvuggla (Glaucidium passerinum) och pärluggla (Aegolius funereus), det vill säga genom att inte se till att dessa arter inte dödas eller störs under reproduktions- och häckningsperioden och att deras bon och ägg inte uppsåtligen förstörs, skadas eller bortförs i skogsdistriktet Białowieża.
3 Kommissionen har även, i enlighet med artikel 160.7 i domstolens rättegångsregler, yrkat att domstolen ska förordna om de interimistiska åtgärder som anges i punkt 1 i detta beslut redan innan svaranden har haft möjlighet att yttra sig med anledning av risken för allvarlig och irreparabel skada på livsmiljöerna och Natura 2000-området Puszcza Białowieska.
4 I beslut av den 27 juli 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, ej publicerat, EU:C:2017:622) biföll domstolens vice ordförande interimistiskt detta yrkande till dess att ett slutligt beslut meddelats i förevarande interimistiska förfarande.
5 Den 4 augusti 2017 inkom Republiken Polen med sitt skriftliga yttrande angående ansökan om interimistiska åtgärder.
6 Den 11 september 2017 yttrade sig parterna muntligen vid en förhandling inför domstolens vice ordförande.
7 Efter denna förhandling inkom kommissionen den 13 september 2017 med en komplettering till ansökan om interimistiska åtgärder, varvid kommissionen yrkade att domstolen skulle förplikta Republiken Polen att betala vite för det fall den inte skulle följa de förelägganden som antas inom ramen för detta förfarande.
8 Den 19 september 2017 begärde Republiken Polen att kommissionen skulle anmodas att inkomma med den bevisning som åberopas till stöd för det kompletterande yrkandet.
9 På domstolens begäran angav kommissionen den 21 september 2017 den bevisning som åberopas.
10 I yttrande som inkom den 28 september 2017 gjorde Republiken Polen gällande att det kompletterande yrkandet skulle avvisas och att det i vart fall saknade grund.
11 Republiken Polen begärde även i detta yttrande att detta mål, med stöd av artikel 16 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, skulle hänskjutas till domstolens stora avdelning.
12 Även om domstolen inte är skyldig att bifalla en sådan begäran när den framställs i ett mycket sent skede av förfarandet, såsom är fallet i detta mål (se, analogt, dom av den 7 september 2006, Spanien/rådet, C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 23), beslutade emellertid domstolens vice ordförande med tillämpning av artikel 161.1 i rättegångsreglerna att hänskjuta målet till domstolen, som med hänsyn till målets betydelse, hänsköt det till stora avdelningen i enlighet med artikel 60.1 i rättegångsreglerna.
13 Den 17 oktober 2017 yttrade sig parterna muntligen inför stora avdelningen.
Tillämpliga bestämmelser
Livsmiljödirektivet
14 Enligt artikel 2.1 i livsmiljödirektivet har direktivet till syfte att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av EUF-fördraget.
15 I artikel 4.2 tredje stycket i detta direktiv föreskrivs följande:
”Listan över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse och som anger på vilka av dessa det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter, skall antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 21.”
16 Artikel 6.1, 6.3 och 6.4 i direktivet har följande lydelse:
”1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
…
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för platsen och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att den berörda platsen inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
17 Artikel 12.1 a och d i detta direktiv har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot
a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,
…
d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.”
Fågeldirektivet
18 Artikel 1 i fågeldirektivet har följande lydelse:
”1. Detta direktiv behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.
2. Detta direktiv ska gälla för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer.”
19 Artikel 4.1 och 4.2 i direktivet har följande lydelse:
”1. För de arter som anges i bilaga I ska särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
…
2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, ska medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna ska därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.”
20 I artikel 5 b och d i detta direktiv föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där särskilt följande ska förbjudas:
…
b) Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon.
…
d) Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv.”
Bakgrund
21 Det framgår av ansökan om interimistiska åtgärder att kommissionen, i beslut av den 13 november 2007, godkände att Natura 2000-området Puszcza Białowieska i enlighet med artikel 4.2 tredje stycket i livsmiljödirektivet utsågs till ett område av ”gemenskapsintresse” på grund av förekomsten av naturliga livsmiljöer och livsmiljöer för vissa arter av djur och fåglar. Detta område utsågs även till särskilt fågelskyddsområde i enlighet med fågeldirektivet.
22 Enligt ansökan är Natura 2000-området Puszcza Białowieska en av Europas bäst bevarade naturskogar, vilken kännetecknas av stora mängder döda och gamla träd, särskilt hundraåriga träd. Detta område omfattar mycket välbevarade naturliga livsmiljöer som definieras som ”prioriterade” i den mening som avses i bilaga I till livsmiljödirektivet, såsom torvmossar (Natura 2000-kod 91D0), alluvial skog med vide, poppel, al och ask (Natura 2000-kod 91E0) samt andra livsmiljöer av ”gemenskapsintresse”, bland annat subkontinental ekskog (Natura 2000-kod 9170).
23 Med hänsyn till den stora mängden döda träd, vilket kännetecknar en naturskog i motsats till brukad skog, förekommer det i en skog såsom Natura 2000-området Puszcza Białowieska ett stort antal arter av saproxyliska skalbaggar, såsom cinnoberbagge (Cucujus cinnaberinus), smal skuggbagge (Boros schneideri), glanspraktbagge (Buprestis splendens), rödhalsad brunbagge (Phryganophilus ruficollis), större barkplattbagge (Pytho kolwensis) och hakbagge (Rhysodes sulcatus), som återfinns i bilaga 2 och bilaga 4 a till livsmiljödirektivet, samt fågelarter som återfinns i bilaga I till fågeldirektivet – vilkas livsmiljö består av döende och döda granar, inbegripet sådana som koloniserats av granbarkborren (Ips typographus) – såsom vitryggig hackspett (Dendrocopos leucotos), tretåig hackspett (Picoides tridactylus), sparvuggla (Glaucidium passerinum) och pärluggla (Aegolius funereus). Med hänsyn till dess naturvärde har Białowieża-skogen även upptagits på världsarvslistan som upprättas av Förenta nationernas organisation för utbildning, vetenskap och kultur (Unesco).
24 Kommissionen har i sin ansökan om interimistiska åtgärder angett att ansvaret för Natura 2000-området Puszcza Białowieska, som omfattar 63 147 hektar, har tilldelats två olika enheter, nämligen dels direktören för Białowieski Park Narodowy (nationalparken Białowieża), som förvaltar 17 procent av områdets yta, dels skogsvårdsmyndigheten som förvaltar skogsdistrikten Białowieża, Browsk och Hajnówka. Skogsdistriktet Białowieża motsvarar ensamt 19 procent av områdets yta.
25 Med hänvisning till granbarkborrens utbredning godkände miljöministern den 25 mars 2016 en bilaga till skogsvårdsplanen för skogsdistriktet Białowieża, vilken antagits den 9 oktober 2012 (nedan kallad 2016 års bilaga), i syfte att tillåta ett ökat uttag av timmer i detta skogsdistrikt och aktiva skogsvårdsåtgärder, såsom avverkning av sjuka träd, skogsplantering och avverkning i föryngringssyfte, i områden där någon intervention tidigare inte tillåtits.
26 Efter antagandet av beslut nr 51 avlägsnades torra träd och träd koloniserade av granbarkborren i de tre skogsdistrikten Białowieża, Browsk och Hajnówka, omfattande cirka 34 000 hektar av Natura 2000-området Puszcza Białowieska.
27 Enligt kommissionen anser flera forskare och miljöorganisationer att de skogsvårdsåtgärder som nämns i föregående punkt inverkar negativt på bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för naturliga livsmiljöer och livsmiljöerna för olika arter av djur och fåglar som utseendet av Natura 2000-området Puszcza Białowieska syftar till att bevara. Kommissionen har mot denna bakgrund beslutat att inge förevarande ansökan om interimistiska åtgärder.
Prövningen av ansökan om interimistiska åtgärder
28 I artikel 160.3 i rättegångsreglerna föreskrivs att en ansökan om interimistiska åtgärder ska innehålla uppgifter om ”saken, de omständigheter som ställer krav på skyndsamhet och de grunder avseende faktiska och rättsliga omständigheter på vilka den begärda åtgärden omedelbart framstår som befogad”.
29 Interimistiska åtgärder kan således endast beviljas av domstolen om det har fastställts att beviljandet vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogat (fumus boni juris) och att åtgärderna ställer krav på skyndsamhet på så sätt att de – för att undvika att den som ansöker om de interimistiska åtgärderna orsakas allvarlig och irreparabel skada – måste beviljas och ha verkan redan innan målet har avgjorts i sak. Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder kan i förekommande fall även göra en avvägning mellan de föreliggande intressena (beslut av domstolens ordförande av den 24 april 2008, kommissionen/Malta, C‑76/08 R, ej publicerat, EU:C:2008:252, punkt 21, och beslut av den 10 december 2009, kommissionen/Italien, C‑573/08 R, ej publicerat, EU:C:2009:775, punkt 11, och beslut av domstolens vice ordförande av den 3 december 2014, Grekland/kommissionen, C‑431/14 P-R, EU:C:2014:2418, punkt 19).
30 De således uppställda villkoren är kumulativa, vilket innebär att ansökan om interimistiska åtgärder ska avslås när ett av villkoren inte är uppfyllt (beslut av domstolens ordförande av den 24 april 2008, kommissionen/Malta, C‑76/08 R, ej publicerat, EU:C:2008:252, punkt 22, och beslut av den 10 december 2009, kommissionen/Italien, C‑573/08 R, ej publicerat, EU:C:2009:775, punkt 12).
Huruvida den begärda åtgärden vid första påseende framstår som faktiskt och rättsligt befogad (fumus boni juris)
31 Villkoret avseende fumus boni juris är uppfyllt om det vid tidpunkten för det interimistiska förfarandet föreligger en betydande rättslig eller faktisk tvistefråga varpå svaret inte omedelbart gör sig gällande, varför överklagandet inte är ogrundat vid första anblicken (se, för ett liknande resonemang, beslut av domstolens ordförande av den 13 juni 1989, Publishers Association/kommissionen, 56/89 R, EU:C:1989:238, punkt 31, och beslut av den 8 maj 2003, kommissionen/Artegodan m.fl., C‑39/03 P-R, EU:C:2003:269, punkt 40, och beslut av domstolens vice ordförande av den 3 december 2014, Grekland/kommissionen, C‑431/14 P-R, EU:C:2014:2418, punkt 20).
32 I förevarande fall hävdar kommissionen att avverkningen av träd, framför allt silvergranar som angripits av granbarkborren, bortförseln av döda eller döende träd, brandskadade träd och av hundraåriga skogsbestånd och återplanteringen inom Natura 2000-området Puszcza Białowieska, vilka genomförts med stöd av 2016 års bilaga och beslut nr 51 (nedan kallade de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna) strider mot unionsrätten i flera avseenden.
33 För det första antogs inte 2016 års bilaga på ett sätt som är förenligt med artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Denna bilaga utgör nämligen en ”plan”, i den mening som avses i denna bestämmelse, varför de polska myndigheterna, innan de antog den, med utgångspunkt från bästa möjliga vetenskapliga rön, först borde ha försäkrat sig om att den inte skadar integriteten för Natura 2000-området Puszcza Białowieska. Dessa myndigheter har emellertid inte vid något tillfälle under beslutsförfarandet beaktat de yttranden som avgetts av ett stort antal vetenskapliga organ, trots att de var medvetna om dessa yttranden, och av vilka det framgår att de aktuella åtgärderna kunde skada detta område. De polska myndigheterna har dessutom, genom 2016 års bilaga, genomfört aktiva skogsvårdsåtgärder som man fram till dess ansåg att man i bevarandesyfte borde avstå från vad avser nämnda område, och detta trots att granbarkborrens aktioner, det vill säga dess angrepp på silvergranar och dess utbredning, inte anses som ett hot mot skyddade livsmiljöer.
34 Enligt kommissionen strider, för det andra, de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna mot artikel 6.1 i livsmiljödirektivet och artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, eftersom de gör att de åtgärder för bevarande av livsmiljöer som avses i bilaga I till livsmiljödirektivet försvagas eller till och med blir verkningslösa. Detta gäller trädbevuxen torvmosse (Natura 2000-kod 91D0), alluvial skog med vide, poppel, al och ask (Natura 2000-kod 91E0), och subkontinental ekskog (Natura 2000‑kod 9170), djurarter som omnämns i bilaga II till detta direktiv, däribland saproxyliska skalbaggar, såsom cinnoberbaggen (Cucujus cinnaberinus), Boros schneideri, glanspraktbagge (Buprestis splendens), Pytho kolwensis, hakbagge (Rhysodes sulcatus) rödhalsad brunbagge (phryganophilus ruficollis), och de fågelarter som omnämns i bilaga I till fågeldirektivet, vitryggig hackspett (Dendrocopos leucotos), tretåig hackspett (picoides tridactylus), sparvuggla (glaucidium passerinum) och pärluggla (aegolius funereus) samt, såsom kommissionen preciserat vid förhandlingen den 11 september 2017, bivråk, mindre flugsnappare, halsbandsflugsnappare och skogsduva. Kommissionen har härvid gjort gällande att genomförandet av de aktuella åtgärderna strider mot de bevarandeåtgärder som dessutom föreskrivits för de aktuella livsmiljöerna, vilka just rekommenderar att ”utesluta varje form av skogsvårdsåtgärder”, ”från dessa åtgärder utesluta alla bestånd av en art som till minst 10 procent består av hundraåriga exemplar”, ”bevara döda träd” och ”bevara alla döda hundraåriga döda silvergranar till dess de helt har förruttnat”.
35 Kommissionen har, för det tredje, hävdat att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna bidrar till att försämra och förstöra livsmiljön för populationerna av de saproxyliska skalbaggar som omnämns i punkten ovan, och således till att exemplar försvinner, vilket innebär ett åsidosättande av artikel 12.1 a–d i livsmiljödirektivet.
36 Detsamma gäller, för det fjärde och slutligen, för vissa fågelarter som omnämns i bilaga I till fågeldirektivet. Sådana åtgärder förhindrar inte, utan kan till och med bidra till att de berörda fåglarnas bon och ägg förstörs eller skadas, samt till att dessa fåglar störs, bland annat under häckningsperioden, vilket strider mot de förbud som uppställs i artikel 5 b och d i nämnda direktiv.
37 Republiken Polen har invänt att kommissionen inte har styrkt att den, vid första påseende, har stöd för sina anmärkningar. Polen har särskilt påpekat att dessa anmärkningar i själva verket bygger på hypoteser och överväganden i vilka kommissionen inte beaktar ett stort antal vetenskapliga yttranden som uttrycker en motsatt ståndpunkt till vad kommissionen har hävdat.
38 Domstolen konstaterar att kommissionens påståenden inte vid första påseende framstår som helt ogrundade. Det är således inte uteslutet att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna strider mot de skyddskrav som framgår av livsmiljödirektivet och fågeldirektivet.
39 Vad avser den första grunden för talan räcker det nämligen att påpeka att Republiken Polen, i förevarande interimistiska förfarande, inte har bestritt det faktum att de polska myndigheterna inte, med utgångspunkt från bästa möjliga vetenskapliga rön på området, först försäkrat sig om att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna inte skadar integriteten för Natura 2000-området Puszcza Białowieska. Redan den omständigheten att de vetenskapliga yttranden som parterna åberopat inte är samstämmiga innebär att domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder, vars bedömning med nödvändighet måste bli summarisk (se, för ett liknande resonemang, beslut av domstolens vice ordförande av den 31 juli 2003, Le Pen/parlamentet, C‑208/03 P-R, EU:C:2003:424, punkt 97), måste komma till slutsatsen att den inte kan anse att kommissionens argument helt saknar stöd.
40 Domstolen har härvid redan slagit fast att en plan endast kan godkännas, i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet under förutsättning att behöriga myndigheter – efter det att samtliga av planens eller projektets aspekter som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka målsättningen att bevara området har identifierats, samtidigt som bästa möjliga vetenskapliga rön på området beaktas – har försäkrat sig om att det inte föreligger någon långvarig skadlig inverkan på det berörda områdets integritet. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att planen eller projektet inte kan ha en skadlig inverkan (dom av den 11 april 2013, Sweetman m.fl., C‑258/11, EU:C:2013:220, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
41 Vad avser de argument som anförts till stöd för de övriga grunderna för talan konstaterar domstolen att även om Republiken Polen, som svar på dessa argument, har anfört att det är bråttom att genomföra de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna, så innebär den eventuella omständigheten att Polen lyckas bevisa att så är fallet inte att kommissionen saknar stöd för sina argument rörande åsidosättande av artikel 6.1 och artikel 12.1 a och d i livsmiljödirektivet och av artikel 4.1 och 4.2 och artikel 5 b och d i fågeldirektivet,
42 Av detta följer att med hänsyn till försiktighetsprincipen, vilken utgör en av hörnstenarna i Europeiska unionens miljöpolitik, vilken syftar till en hög skyddsnivå, enligt artikel 191.2 första stycket FEUF och som unionens miljöskyddslagstiftning ska tolkas mot bakgrund av (se, för ett liknande resonemang, beslut av domstolens ordförande av den 10 december 2009, kommissionen/Italien, C‑573/08 R, ej publicerat, EU:C:2009:775, punkt 24 och där angiven rättspraxis), kan talan i huvudsaken inte vid första påseende anses helt sakna stöd.
Kravet på skyndsamhet
43 Vad gäller kravet på skyndsamhet erinrar domstolen om att ändamålet med ett interimistiskt förfarande är att säkerställa att det kommande slutliga avgörandet får full verkan, i syfte att undvika luckor i det rättsskydd som domstolen ska säkerställa. För att uppnå detta mål ska frågan huruvida omständigheterna ställer krav på skyndsamhet bedömas mot bakgrund av om det är nödvändigt att fatta ett interimistiskt beslut för att undvika att den som ansöker om den interimistiska åtgärden orsakas allvarlig och irreparabel skada (beslut av domstolens ordförande av den 24 april 2008, kommissionen/Malta, C‑76/08 R, ej publicerat, EU:C:2008:252, punkt 31, och beslut av den 10 december 2009, kommissionen/Malta, C‑573/08 R, ej publicerat, EU:C:2009:775, punkt 17).
44 Det är den part som åberopar en sådan skada som har att bevisa dess förekomst. Sökanden är dock skyldig att bevisa de omständigheter som ligger till grund för antagandet att en sådan skada kommer att inträffa (beslut av domstolens ordförande av den 24 april 2008, kommissionen/Malta, C‑76/08 R, ej publicerat, EU:C:2008:252, punkt 32, och beslut av den 10 december 2009, kommissionen/Malta, C‑573/08 R, ej publicerat, EU:C:2009:775, punkt 18).
45 I förevarande fall har kommissionen gjort gällande att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna kan antas medföra en irreparabel och allvarlig skada på miljön.
46 Särskilt den skada som uppstår av fällning och undanröjande av åldrade träd och dödvirke, däribland döende träd som fortfarande står upp, är irreparabel, eftersom det, när dessa åtgärder väl har genomförts, inte längre är möjligt att återställa de områden som påverkas av dessa åtgärder. Genomförandet av dessa åtgärder hotar dessutom att i grunden förändra strukturen och funktionen vad avser de träd som berörs i de aktuella livsmiljöerna, vilka inte kan återställas till sitt ursprungliga skick genom ekonomisk ersättning eller någon annan form av kompensation. Samma åtgärder leder således till en irreversibel omvandling av en urskog till en brukad skog, med en risk för att ovanliga arters livsmiljöer går förlorade.
47 Skadan är också allvarlig eftersom det i 2016 års bilaga föreskrivs att antalet kubikmeter avverkad skog ska ökas till 188 000 m³ före år 2021, medan denna kvantitet fastställdes till 63 471 m³ för år 2012. Sedan början av år 2017 har i Białowieża-skogen avverkningen ökats till en total omfattning på över 35 000 m³ skog varav mer än 29 000 m³ silvergran, varvid 29 000 träd berördes. Samtidigt har avverkningen av bestånd av hundraåriga träd fram till maj månad 2017 gett mer än 10 000 m3 trä i de tre skogsdistrikten Białowieża, Browsk och Hajnówka. Miljöministeriet har dessutom självt preciserat att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna kommer att genomföras på en areal av 34 000 hektar i Białowieża-skogen. Dessa åtgärder innebär även risker för möjligheten att bevara grundtillståndet och således integriteten för en av Europas få urskogar, vars bevarande således är av största betydelse.
48 Som invändning mot att de begärda interimistiska åtgärderna ska anses vara brådskande har Republiken Polen angett att kommissionen själv inte har visat prov på skyndsamhet i sin behandling av förevarande fråga, eftersom den låtit nio månader förflyta från det att den erhöll svaret på den formella underrättelsen till dess att den sände sitt motiverade yttrande. De aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna pågår dessutom inom det berörda området sedan mer än hundra år tillbaka och det finns ingen anledning att omedelbart upphöra med dem, och detta särskilt som omfattningen av den skogsavverkning som avses i 2016 års bilaga är betydligt mindre än tidigare.
49 Det finns vidare inget stöd för kommissionens påstående att nämnda åtgärder orsakar en allvarlig och irreparabel skada. Tvärtom skulle det medföra allvarliga negativa följdverkningar för ekosystemet i Białowieża-skogen om dessa åtgärder upphör och granbarkborren tillåts breda ut sig. Detta kommer att leda till en omfattande och långvarig försämring av bevarandetillståndet för värdefulla livsmiljöer, som skyddas inom Natura 2000-området Puszcza Białowieska. såsom bland annat subkontinental ekskog.
50 De aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna är i själva verket bevarandeåtgärder i anknytning till hållbar skogsförvaltning och är vidare av samma natur som de som tillämpas i andra medlemsstater. De omfattar dessutom endast ett begränsat avsnitt av Natura 2000-området Puszcza Białowieska och berör inte den strikt skyddade delen av detta område.
51 Vad avser de vetenskapliga studier som kommissionen har hänvisat till avseende nämnda åtgärders skadlighet har Republiken Polen anmärkt att enligt andra seriösa studier är det just frånvaron av interventioner mot granbarkborren i Białowieża-skogen som gör det högst troligt att det kommer att uppstå en allvarlig och irreparabel skada för naturliga livsmiljöer och för livsmiljöerna för olika djur, däribland fåglar, för vars bevarande Natura 2000-området Puszcza Białowieska har utsetts. Republiken Polen har i detta sammanhang påpekat att de vetenskapliga yttranden som bygger på information som samlats in rörande Białowieża-skogen i de flesta fall visar på nödvändigheten av att intervenera mot granbarkborren, medan de yttranden som förespråkar en motsatt ståndpunkt oftast bygger på information rörande andra ekosystem, vilket innebär att Białowieża-skogens specifika och unika karaktär inte beaktas.
52 Republiken Polen har understrukit att den beslutat att beträffande Białowieża-skogen tillämpa två alternativa åtgärder för bevarande av livsmiljöer. Den första typen av åtgärd, det vill säga förbudet mot aktiva skyddsåtgärder, däribland trädfällning och bortförande av döda och barkborrangripna träd, numera tillämpas i en stor del av denna skog. Den andra typen av åtgärd, nämligen genomförande av aktiva skyddsåtgärder, tillämpas däremot endast i vissa delar av skogsdistrikten Białowieża, Browsk och Hajnówka. Vad närmare rör skogsdistriktet Białowieża har 58 procent av dess yta undantagits, i enlighet med 2016 års bilaga, från dessa åtgärder, medan den del av detta skogsdistrikt som berörs av nämnda åtgärder endast omfattar 5,4 procent av totalytan för Natura 2000-området Puszcza Białowieska.
53 Republiken Polen har slutligen anfört att med hänsyn till informationen rörande den aktuella populationen av vitryggig hackspett (Dendrocopos leucotos), tretåig hackspett (Picoides tridactylus), sparvuggla (Glaucidium passerinum) och pärluggla (Aegolius funereus), utgör de eventuella negativa verkningarna av de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna inget hot för populationen av dessa arter. Trenden är dessutom för närvarande att denna population ökar.
54 Vid bedömningen av huruvida åtgärder är brådskande ska det härvid erinras om att det interimistiska förfarandet inte är utformat för att det ska kunna fastställas vad som är sanning vad avser komplexa och omstridda faktiska omständigheter. Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder förfogar inte över nödvändiga medel för att göra erforderliga kontroller, och i många fall är det endast med svårighet som det går att genomföra dessa kontroller i tid (beslut av domstolens ordförande av den 24 april 2008, kommissionen/Malta, C‑76/08 R, ej publicerat, EU:C:2008:252, punkt 36, och beslut av den 10 december 2009, kommissionen/Malta, C‑573/08 R, ej publicerat, EU:C:2009:775, punkt 22).
55 Det ska även erinras om att domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder endast är skyldig att, vad avser bedömningen huruvida det föreligger en allvarlig och irreparabel skada, förklara att de anmärkningar som anförts i huvudmålet av den som ansökt om interimistiska åtgärder är sådana att de kan leda till bifall. Den allvarliga och irreparabla skada vars sannolika uppkomst ska styrkas är nämligen den skada som skulle kunna uppstå till följd av att den sökta interimistiska åtgärden inte beviljas, i ett fall där talan i huvudsaken så småningom bifalls. Bedömningen av skadan ska således göras med antagande av att talan bifalls, vilket inte innebär att domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder tar ställning på något sätt till de grunder som åberopats till stöd för talan (se, för ett liknande resonemang, beslut av domstolens vice ordförande av den 19 december 2013, kommissionen/Tyskland, C‑426/13 P(R), EU:C:2013:848, punkterna 51 och 52, och beslut av den 14 januari 2016, AGC Glass Europé m.fl./kommissionen, C‑517/15 P-R, EU:C:2016:21, punkt 30).
56 För att visa att kravet på skyndsamhet är uppfyllt har kommissionen hävdat att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna, avseende vilka Republiken Polen inte har bestritt att de har genomförts, får negativa effekter för de berörda livsmiljöerna, vilka består av åldrade träd samt döende eller döda träd, vilka kan vara angripna av granbarkborren eller inte.
57 Sådana åtgärder består emellertid just i att bortföra dessa träd, varför det framstår som mycket troligt att dessa åtgärder kommer att påverka dessa livsmiljöer. Denna slutsats stöds dessutom av den omständigheten att en av de åtgärder för skydd av nämnda livsmiljöer, fram till dess att 2016 års bilaga antogs, var just att förbjuda åtgärder av denna art i vissa områden.
58 Republiken Polen har dessutom inte bestritt att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna är ägnade att på kort sikt påverka de livsmiljöer som omnämns i bilaga 1 till livsmiljödirektivet, såsom trädbevuxen torvmosse (Natura 2000-kod 91D0), alluvial skog med vide, poppel, al och ask (Natura 2000-kod 91E0) och subkontinental ekskog (Natura 2000-kod 9170), och de skyddade djurarter som avses i avsnitt a i bilaga II och bilaga IV till detta direktiv, såsom saproxyliska skalbaggar, samt påverka de fågelarter som anges i bilaga 1 till fågeldirektivet, däribland tretåig hackspett (Picoides tridactylus), vitryggig hackspett (Dendrocopos leucotos), sparvuggla (Glaucidium passerinum) och pärluggla (Aegolius funereus).
59 Sådana konsekvenser kan utgöra en allvarlig och irreparabel skada för unionens intressen och det gemensamma arvet. När väl den skada som uppstår genom fällning och undanröjning av åldrade träd och dödvirke, däribland döende träd som fortfarande står upp, kan inte repareras senare, för det fall att de åsidosättanden som kommissionen lägger Republiken Polen till last konstateras vara för handen, och detta på grund av att det – såsom kommissionen korrekt har påpekat – helt uppenbart är omöjligt att återställa områden som påverkats av sådana åtgärder till sitt ursprungliga tillstånd. Att skadan är så omfattande som kommissionen har gjort gällande styrks av den omständigheten att dessa åtgärder, med hänsyn till deras omfattning och intensitet, riskerar att, om de tillåts fortgå, kommer att leda till en irreversibel omvandling av en urskog till en brukad skog, med en risk för att ovanliga arters livsmiljöer går förlorade, däribland ett stort antal arter av utrotningshotade skalbaggar och fågelarter. Även om parterna inte är eniga i frågan huruvida trenden för bortförande av träd är uppgående eller nedgående jämfört med vad som var fallet innan den ändring som skedde genom 2016 års bilaga, räcker det att, vad avser bedömningen huruvida kravet på skyndsamhet är uppfyllt i förevarande interimistiska förfarande är uppfyllt, påpeka att det redan av de uppgifter som Republiken Polen själv har lämnat i sina skriftliga inlagor framgår att kvantiteten kan uppgå till så mycket som 188 000 m3, vilket är en omfattande skogsavverkning.
60 Såsom redan påpekats i punkt 42 i förevarande beslut ska unionens miljöskyddslagstiftning tolkas mot bakgrund av försiktighetsprincipen.
61 Eftersom det således, vid första påseende, inte föreligger någon vetenskaplig information som bortom allt rimligt tvivel visar att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna inte har några skadliga och irreversibla verkningar för de skyddade livsmiljöer i Natura 2000‑området Puszcza Białowieska, som omnämns i kommissionens stämningsansökan, finner domstolen att kommissionen har styrkt att de interimistiska åtgärder den har yrkat om är brådskande.
Intresseavvägning
62 Domstolen ska även, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 29 i detta beslut, pröva om intresseavvägningen ger stöd för att bevilja de interimistiska åtgärder det ansökts om eller om ansökan ska avslås.
63 Enligt kommissionen är allmänintresset av att bibehålla en gynnsam bevarandestatus för livsmiljöerna och arterna i naturskogana i Natura 2000-området Puszcza Białowieska viktigare än Republiken Polens intresse av att bekämpa granbarkborren, särskilt med beaktande av försiktighetsprincipen.
64 I den skogsvårdsplan som gällde innan den ändrades genom 2016 års bilaga ansågs utbredningen av granbarkborren inte utgöra något hot mot bevarandestatusen för livsmiljöerna inom det nämnda området och i planen ansågs det inte som en lämplig bevarandeåtgärd att bekämpa granbarkborren genom att fälla skogsbestånd och avlägsna angripna silvergranar. Av denna skogsvårdsplan framgick det tvärtom att avlägsnandet av hundraåriga silvergranar som var angripna av granbarkborren utgjorde en fara för livsmiljöerna för pärlugglan (aegolius funereus), sparvugglan (glaucidium passerinum) och den tretåiga hackspetten (picoides tridactylus).
65 Dessutom kan granbarkborrens utbredningsstadier, enligt aktuella vetenskapliga rön, anses utgöra en del av det naturliga kretsloppet i gamla skogar innehållande silvergranar. Enligt vetenskapliga undersökningar är det, i skogar där det främsta syftet är att skydda och bevara biologisk mångfald, inte önskvärt att aktivt bekämpa granbarkborrens utbredning genom att i stor omfattning fälla angripna och torra träd. Det kan enbart förhålla sig på annat sätt i brukade skogar, där kriteriet för att bedöma skogens status är skogsbeståndens kvalitet och marknadsvärdet på de råmaterial de representerar, eftersom granbarkborren i det sammanhanget är en skadlig organism.
66 Kommissionen har slutligen påpekat att Białowieża-skogens attraktionskraft för rekreation, turism och naturupplevelser inte påverkas av granbarkborrens utbredningsstadier.
67 Republiken Polen har i sin tur gjort gällande att 2016 års bilaga inte antogs av ekonomiska skäl och inte heller i det enda syftet att, i samband med den vanliga förvaltningen av skogsresurserna, bekämpa granbarkborren. Enligt denna medlemsstat syftade denna bilaga endast till att minimera riskerna för att de naturliga livsmiljöerna i Białowieża-skogen skulle försämras.
68 Medan de polska myndigheterna använder sig av två alternativa skyddsåtgärder, en aktiv och en passiv, vill kommissionen i stället harmonisera metoderna för bevarande av livsmiljöer i hela unionen och därvid endast tillämpa den passiva skyddsmetoden, oavsett vilka effekter detta kan förväntas få på miljön.
69 Om de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna avbryts finns det, enligt Republiken Polen, risk för att viktiga naturliga livsmiljöer – som skyddas enligt unionsrätten och polsk rätt – förstörs, vilket kan leda till irreparabel skada på miljön.
70 Skadan på miljön till följd av att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna avbröts skulle enligt polsk rätt, enligt vilken ersättning ska utgå när en skog fråntas sin karaktär av skogsmark, beräknas till 3 240 000 000 polska zloty (PLN) (det vill säga cirka 757 000 000 euro).
71 Republiken Polen har vidare påpekat att det, om dessa åtgärder avbryts, finns en risk för att det uppstår ekonomiska och sociala skador som är omöjliga att uppskatta, eftersom befolkningen i omgivningen skulle förhindras att bedriva olika ekonomiska verksamheter som i nuläget bedrivs i Białowieża-skogen, bland annat avverkning av undervegetationen eller tillverkning av honung.
72 Domstolen påpekar i detta hänseende att de intressen som, mot bakgrund av de upplysningar som har lämnats av parterna, ska avvägas är dels skyddet av de livsmiljöer och de arter som nämns i punkt 1 i detta beslut mot ett eventuellt hot i form av de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna, dels intresset av att förhindra att de naturliga livsmiljöerna i Białowieża-skogen försämras på grund av närvaron av granbarkborren.
73 Domstolen påpekar inledningsvis att medan kommissionen har gett stöd för sitt påstående att det finns en risk för att flera livsmiljöer som berörs av dessa åtgärder drabbas av allvarlig och irreparabel skada, så har Republiken Polen däremot endast påstått att dessa åtgärder är nödvändiga bland annat för att bekämpa granbarkborren och således för att bevara de naturliga livsmiljöer som skyddas inom Natura 2000-området Puszcza Białowieska, av vilka denna stat endast har nämnt subkontinental ekskog.
74 Vidare har Republiken Polen inte förklarat hur det förhållandet att dessa åtgärder avbryts till dess dom meddelas i sak, och således troligen endast i några månader från det att förevarande beslut meddelas, kan leda till en allvarlig och irreparabel skada för denna livsmiljö.
75 Republiken Polens uppfattning stöds inte heller av det av denna medlemsstat angivna förhållandet att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna är begränsade till en liten del av Natura 2000-området Puszcza Białowieska. Tvärtom stärker detta snarare kommissionens ståndpunkt att det inte skulle leda till någon allvarlig skada för området att tillfälligt avbryta dessa åtgärder.
76 Medan det är klart att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna har en direkt påverkan på de livsmiljöer som angetts av kommissionen, är konsekvenserna av att avbryta dessa åtgärder i den livsmiljö som utgörs av den subkontinentala ekskogen endast indirekta och beror på hur mycket granbarkborren faktiskt breder ut sig och på den skadliga karaktären av en sådan utbredning. Mot bakgrund av att dessa åtgärder, såsom Republiken Polen har gjort gällande, ingår som ett led i den vanliga förvaltningen av skogsresurserna kan det inte ha lika skadliga effekter att avbryta dem under en period på endast några månader från det att detta beslut har meddelats, som det kan ha att fortsätta med dessa åtgärder i de andra berörda livsmiljöerna. Under alla omständigheter har Republiken Polen inte förklarat vilka uppgifter den grundar sig på när den påstår att ett avbrott i de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna skulle leda till att den subkontinentala ekskogen förstörs.
77 För att avbrottet i de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna i avvaktan på att det meddelas dom i sak ska bli så kort som möjligt och mot bakgrund av de argument som Republiken Polen har åberopat till stöd för att föredragsbrottet bör avgöras skyndsamt, beslöt domstolens ordförande den 9 augusti 2017 att bifalla kommissionens begäran att mål C‑441/17, i enlighet med artikel 53 i rättegångsreglerna, skulle behandlas med förtur, men även på eget initiativ, genom beslut av den 11 oktober 2017, att detta mål skulle bli föremål för en sådan skyndsam handläggning som föreskrivs i artikel 133.3 i rättegångsreglerna.
78 När det gäller de skador för samhällslivet som Republiken Polen har framhållit, så har denna stat inte på något sätt förklarat på vilket sätt ett avbrott i de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna kan leda till att ”den socio-ekonomiska användningen av det berörda området helt stoppas” och särskilt till att hindra befolkningen i omgivningen från att använda Białowieża-skogen för ekonomiska ändamål. Sådana intressen kan under alla omständigheter inte anses ha högre värde än intresset av att bevara de aktuella livsmiljöerna och arterna.
79 I avsaknad av utförliga uppgifter angående vilka skador granbarkborren kan orsaka på kort sikt är det därför mer brådskande att förhindra att det skyddade området skadas till följd av en fortsatt tillämpning av de nämnda åtgärderna.
80 Av detta följer att kommissionens ansökan om interimistiska åtgärder, som avses i punkt 1 i detta beslut, ska bifallas.
81 Det finns emellertid skäl att undantagsvis, och i enlighet med yrkandet om detta, förordna att de således föreskrivna interimistiska åtgärderna inte ska avse de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna när dessa är absolut nödvändiga, och i den mån de är proportionerliga, för att på ett direkt och omedelbart sätt garantera den allmänna säkerheten för personer, under förutsättning att det av objektiva skäl inte är möjligt att vidta andra, mindre ingripande åtgärder.
82 Dessa åtgärder kan således fortgå endast i den mån de utgör det enda sättet att säkerställa den allmänna säkerheten för personer i den omedelbara omgivningen kring samfärdsleder eller annan viktig infrastruktur när det av objektiva skäl inte är möjligt att säkerställa den personliga säkerheten genom att vidta andra, mindre ingripande åtgärder, såsom att uppmärksamma farorna genom lämpliga skyltar eller att meddela ett tillfälligt förbud, i förekommande fall åtföljt av lämpliga sanktioner, för allmänheten att vistas i denna omedelbara omgivning.
83 Det ska preciseras att, eftersom det förbehåll för den allmänna säkerheten som anges i punkterna 81 och 82 i detta beslut utgör ett undantag från de interimistiska åtgärder som beviljats, detta undantag bör tolkas snävt, vilket gäller i än högre grad som en sådan tolkning garanterar dessa åtgärders ändamålsenliga verkan.
84 Det ankommer på Republiken Polen att styrka att de villkor som angetts i dessa punkter är uppfyllda i varje fall då denna stat planerar att tillämpa detta undantag, bland annat genom att ta fotografier före och efter en fortsatt tillämpning av de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna. Det är nämligen den som avser att åberopa ett undantag som har bevisbördan för att de särskilda omständigheter som motiverar ett sådant undantag verkligen föreligger (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 april 2008, kommissionen/Italien, C‑337/05, EU:C:2008:203, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
Yrkandet om ställande av säkerhet
85 Republiken Polen anser att det, för det fall kommissionens yrkande bifalls, är nödvändigt att göra verkställigheten av beslutet om interimistiska åtgärder avhängigt av att kommissionen, i enlighet med artikel 162.2 i rättegångsreglerna, ställer en säkerhet som till sitt belopp motsvarar de skador som verkställigheten av beslutet kan orsaka, det vill säga 3 240 000 000 PLN. Detta belopp har beräknats på grundval av den polska lagstiftning, i vilken det föreskrivs en ersättningsskyldighet när ett markområde fråntas sin karaktär av skogsmark, såsom angetts i punkt 70 i detta beslut.
86 Domstolen påpekar i detta hänseende att det endast kan vara aktuellt att en säkerhet ställs, i enlighet med nämnda bestämmelse, om den part som föreläggs att ställa säkerhet är den som är skyldig att betala det belopp som säkerheten ska garantera betalning av och om det finns risk för att denne blir insolvent (beslut av den 12 juli 1990, kommissionen/Tyskland, C‑195/90 R, EU:C:1990:314, punkt 48).
87 Så är emellertid inte fallet i förevarande fall, eftersom det inte under några omständigheter kan antas att unionen inte skulle vara i stånd att ta konsekvenserna om den eventuellt döms att betala skadestånd (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 juli 1990, kommissionen/Tyskland, C‑195/90 R, EU:C:1990:314, punkt 49).
88 Av detta följer att beviljandet av yrkade interimistiska åtgärder inte ska göras avhängigt av att kommissionen ställer en säkerhet.
Kommissionens kompletterande ansökan om föreläggande av vite
89 I sin komplettering av den 13 september 2017 har kommissionen anfört att den verksamhet vars upphörande det interimistiskt har förordnats om i beslut av domstolens vice ordförande av den 27 juli 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, ej publicerat, EU:C:2017:622), har fortsatt efter det att denna medlemsstat delgetts nämnda beslut, vilket strider mot de interimistiska åtgärder som förordnats. Till stöd för sina påståenden har kommissionen bland annat hänvisat dels till en rapport från Gemensamma forskningscentrumet (JRC) av den 6 september 2017 som grundar sig på satellitbilder över området Białowieża, dels till en av kommissionen gjord studie som grundar sig på en jämförelse mellan fotografier tagna av civilbefolkningen i Polen och de officiella uppgifterna från Skogsvårdsmyndigheten avseende lokaliseringen av livsmiljöer och skyddade arter.
90 Med stöd av dessa uppgifter och av artikel 279 FEUF har kommissionen begärt att Republiken Polen ska förpliktas betala ett vite för det fall denna medlemsstat inte rättar sig efter de förelägganden som förskrivits i detta beslut. Kommissionen har inte preciserat vitesbeloppet men har föreslagit – för att möjliggöra en kontroll av huruvida Republiken Polen följer detta beslut och i förekommande fall beräkna detta belopp – att beloppet ska fastställas med hänsyn till hur mycket av trädbeståndet inom de skyddade livsmiljöerna minskar.
91 Republiken Polen har svarat att det är uppenbart att nämnda kompletterande ansökan ska avvisas, eftersom artikel 279 FEUF, till skillnad från artikel 260 FEUF, inte uttryckligen ger domstolen befogenhet att förordna om vite för medlemsstaterna och att en sådan befogenhet inte kan grundas på enbart en ändamålsenlig tolkning av sistnämnda bestämmelse. Att bifalla ansökan i förevarande fall skulle åsidosätta Republiken Polens rätt till försvar, eftersom den då inte har möjlighet att göra sin ståndpunkt gällande vare sig i fråga om huruvida de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna har vidtagits med hänsyn till det undantag avseende allmän säkerhet som medgetts i beslutet av domstolens vice ordförande av den 27 juli 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, ej publicerat, EU:C:2017:622), eller avseende det begärda vitet.
92 I vilket fall som helst saknar denna kompletterande ansökan grund, eftersom kommissionen, för att komma fram till att nämnda beslut inte har iakttagits, stöder sig dels på en felaktig tolkning av beslutet och därmed missförstår räckvidden av det däri godkända undantaget avseende allmän säkerhet, dels på omständigheter vilka helt saknar bevisvärde.
93 I förhandlingen den 17 oktober 2017 vidhöll parterna sina ståndpunkter.
94 Vid prövningen av kommissionens komplettering konstaterar domstolen, i likhet med vad som erinrats om i punkt 43 i detta beslut, att ändamålet med ett interimistiskt förfarande är att säkerställa att det kommande slutliga avgörandet får full verkan, i syfte att undvika luckor i det rättsskydd som domstolen ska säkerställa.
95 Detta förfarande har således en underordnad betydelse i förhållande till det huvudförfarande som det hör till. I detta sammanhang ska det beslut som fattas av domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder således vara av tillfällig natur på så sätt att det inte föregriper det kommande avgörandet i sak eller berövar det dess ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 17 maj 1991, CIRFS m.fl./kommissionen, C‑313/90 R, EU:C:1991:220, punkt 24).
96 I det system för väckande av talan som föreskrivs i fördraget kan en part, i enlighet med artikel 278 FEUF, inte enbart begära att domstolen förordnar om uppskov med verkställigheten av den rättsakt som påtalats i huvudsaken, utan även åberopa artikel 279 FEUF för att få till interimistiska åtgärder. I enlighet med denna bestämmelse kan domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder meddela den andra parten de interimistiska förelägganden som framstår som lämpliga (beslut meddelat av EU-domstolens ordförande den 24 april 2008, kommissionen/Malta, C‑76/08 R, ej publicerat, EU:C:2008:252, punkt 19).
97 Enligt artikel 279 FEUF får domstolen följaktligen föreskriva de interimistiska åtgärder som den finner nödvändiga för att säkerställa att det slutliga avgörandet får full verkan.
98 Det följer visserligen av artikel 160.3 i rättegångsreglerna att det ankommer på sökanden att begära de interimistiska åtgärder som denne bedömer vara nödvändiga och att visa att villkoren för att dessa ska beviljas är uppfyllda.
99 Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder ska emellertid, när denne väl mottagit handlingarna, förvissa sig om att de åtgärder som den avser att förordna om är tillräckligt effektiva för att uppnå det eftersträvade målet. Det är just därför som nämnda domare enligt artikel 279 FEUF ges ett stort utrymme för eget skön i det förfarande i vilket den bland annat har befogenhet att med avseende på omständigheterna i varje enskilt fall fastställa föremålet för och räckvidden av de begärda interimistiska åtgärderna samt att, för det fall den finner det vara nödvändigt, och i förekommande fall ex officio, förordna om alla andra åtgärder som ska säkerställa att de åtgärder som förordnats får full verkan.
100 Domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder ska i synnerhet vara i stånd att säkerställa att föreläggandet riktat mot en part i enlighet med artikel 279 FEUF får full verkan, genom att vidta alla nödvändiga åtgärder för att nämnda part ska rätta sig efter det interimistiska beslutet.En sådan åtgärd kan bland annat bestå i att föreskriva ett vite för det fall den berörda parten inte rättar sig efter nämnda föreläggande.
101 Republiken Polen anser att det enbart är artikel 260 FEUF som ger domstolen befogenhet att påföra medlemsstater sanktioner. Därför måste kommissionen först, även om den anser att Republiken Polen har åsidosatt de skyldigheter som åläggs den genom beslutet av domstolens vice ordförande av den 27 juli 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, ej publicerat, EU:C:2017:622), först väcka en fördragsbrottstalan enligt artikel 258 FEUF varpå det sedan enbart är för det fall att domstolen bifaller denna talan eller Republiken Polen inte genomför domstolens beslut som kommissionen är behörig att väcka talan enligt artikel 260 FEUF.
102 Domstolen konstaterar emellertid att ett vite, i ett sådant fall som det förevarande, inte kan betraktas som en sanktion, och att Republiken Polens tolkning av unionsrättens allmänna system för rättsmedel och i synnerhet av det interimistiska förfarandet, innebär att möjligheten för att genom detta förfarande uppnå de eftersträvade målen minskar avsevärt för det fall att den berörda medlemsstaten inte rättar sig efter de interimistiska åtgärder som förordnats gentemot den. Att tvinga en medlemsstat att rätta sig efter de interimistiska åtgärder som en domare med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder har förordnat om, genom att utdöma ett vite för det fall att medlemsstaten inte efterkommer dessa åtgärder, har till syfte att säkerställa en effektiv tillämpning av unionsrätten, vilken utgör en del av de värden som ingår i rättsstaten, värden som förankras i artikel 2 FEU och på vilka unionen grundar sig.
103 Även om räckvidden av det interimistiska förfarandet enligt artikel 279 FEUF är begränsat med hänsyn till dels att det är underordnat huvudförfarandet, dels naturen hos de interimistiska åtgärder som föreskrivs i samband därmed, utmärker det sig alltså likväl genom omfattningen av de befogenheter som domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder ges för att kunna säkerställa att det slutliga avgörandet får full verkan.
104 I detta syfte och om domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder anser att omständigheterna i målet kräver ytterligare åtgärder för att säkerställa att det slutliga avgörandet får full verkan, har nämnda domare bland annat befogenhet, i enlighet med artikel 279 FEUF, att besluta om att medlemsstaten ska påföras ett vite för det fall att den inte rättar sig efter de interimistiska åtgärder som förordnats.
105 Eftersom hotet om ett vite i ett sådant fall avskräcker den berörda medlemsstaten från att inte rätta sig efter de interimistiska åtgärder som det förordnats om, förstärker det åtgärdernas verkan och säkerställer i sig att det slutliga avgörandet får full verkan, varför det följaktligen till fullo omfattas av det mål som eftersträvas i artikel 279 FEUF.
106 Vad gäller Republiken Polens argument, att påförandet av ett vite inte är reversibelt och därför inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 279 FEUF, erinrar domstolen om att ett beslut av domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder är av tillfällig natur på så sätt att det inte föregriper det kommande avgörandet i sak genom att beröva det dess ändamålsenliga verkan.
107 Att förordna om ett vite enbart för att säkerställa att de ifrågavarande interimistiska åtgärderna iakttas föregriper på intet sätt syftet med det kommande avgörandet i sak.
108 En kompletterande åtgärd som består i att förordna om ett vite för det fall att den berörda medlemsstaten inte iakttar föreskrivna interimistiska åtgärder omfattas av tillämpningsområdet för artikel 279 FEUF.
109 I förevarande fall och utan att det i detta skede är nödvändigt att såsom kommissionen har påstått fastställa huruvida Republiken Polen har underlåtit att iaktta beslutet av domstolens vice ordförande av den 27 juli 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, ej publicerat, EU:C:2017:622), konstaterar domstolen att handlingarna i målet innehåller en rad omständigheter som är tillräckliga för att väcka tvivel hos domstolen om huruvida nämnda medlemsstat har rättat sig efter nämnda beslut eller huruvida nämnda medlemsstat är villig att rätta sig efter detta beslut till dess att dom meddelas i huvudsaken.
110 Republiken Polen har nämligen anfört att en restriktiv tolkning av undantaget avseende allmän säkerhet i beslutet av domstolens vice ordförande av den 27 juli 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, ej publicerat, EU:C:2017:622) inte kan godtas och denna stat har generellt påstått att nämnda beslut har iakttagits till fullo och att de åtgärder som vidtagits efter det att beslutet delgavs enbart vidtagits för att säkerställa allmän säkerhet.
111 Till stöd för sin kompletterande ansökan har kommissionen dessutom lämnat in satellitbilder till domstolen vilka visar att de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna har fortsatt inom vissa delar av skogen där det inte var självklart att det var nödvändigt – med hänsyn till undantaget avseende allmän säkerhet – att inte avsluta dessa åtgärder.
112 Även om Republiken Polen har förnekat allt bevisvärde hos dessa satellitbilder är de icke desto mindre tillräckliga för att sammantagna väcka tvivel beträffande såväl frågan huruvida Republiken Polen har rättat sig efter beslutet av domstolens vice ordförande av den 27 juli 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, ej publicerat, EU:C:2017:622), som denna medlemsstats avsikt att rätta sig efter detta beslut vad gäller bland annat den däri företagna tolkningen av undantaget avseende den allmänna säkerheten. I detta avseende kan inte den omständigheten, att Republiken Polen anförtrott bedömningen av kraven avseende den allmänna säkerheten till en för ändamålet särskilt tillsatt oberoende kommitté, frita den från dess ansvar att säkerställa att gränserna för undantaget respekteras.
113 Under dessa förhållanden ska man inte blunda för risken att verkan av förevarande beslut skulle begränsas för det fall att det enbart bekräftade de åtgärder som förordnats genom beslutet av domstolens vice ordförande av den 27 juli 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, ej publicerat, EU:C:2017:622).
114 Mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i förevarande fall förefaller det därför nödvändigt, efter att i punkterna 81 och 82 i detta beslut ha förtydligat, i likhet med vad kommissionen begärde under förhandlingarna den 11 september och den 17 oktober 2017, räckvidden av undantaget avseende den allmänna säkerheten, att förstärka verkan av de interimistiska åtgärder som föreskrivits genom förevarande beslut, genom att förordna om ett vite för det fall att Republiken Polen inte omedelbart och till fullo rättar sig efter nämnda interimistiska åtgärder, för att avskräcka denna medlemsstat från att förhala en anpassning av sitt agerande till förevarande beslut.
115 I detta syfte åläggs Republiken Polen att senast 15 dagar efter det att förevarande beslut har delgetts underrätta kommissionen om samtliga åtgärder som denna medlemsstat har vidtagit för att till fullo rätta sig efter beslutet, inklusive upphävandet, vad gäller den ifrågavarande skogen, av de akter som avses i punkterna 25 och 26 i förevarande beslut, samt att i detalj redovisa och motivera de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärder som den avser att vidta med hänsyn till nödvändigheten av att säkerställa den allmänna säkerheten i enlighet med punkterna 81 och 82 i förevarande beslut.
116 Om kommissionen anser att Republiken Polen inte till fullo har rättat sig efter förevarande beslut, kan den begära att förfarandet återupptas. Till stöd för en sådan begäran måste kommissionen i förekommande fall visa att Republiken Polen inte har upphört med de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna. Republiken Polen måste, för det fall att kommissionen inkommit med sådan bevisning, visa att fullföljandet av dessa åtgärder är motiverat med hänsyn till att de är nödvändiga för att säkerställa den allmänna säkerheten i enlighet med punkterna 81 och 82 i förevarande beslut. Domstolen avgör sedan, genom ett nytt beslut, huruvida förevarande beslut har åsidosatts.
117 I detta avseende anser domstolen för det första att förevarande beslut bekräftar de interimistiska åtgärder som redan föreskrivits i beslutet av domstolens vice ordförande av den 27 juli 2017, kommissionen/Polen (C‑441/17 R, ej publicerat, EU:C:2017:622) och att det utgör en del av ett förfarande som avser de interimistiska åtgärder vilka måste iakttas för att undvika en allvarlig och irreparabel skada på det ifrågavarande området och vilka beviljats mot bakgrund av bland annat en avvägning mellan de föreliggande intressena. För det andra krävs av Republiken Polen att den upphör med de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärderna, vilket innebär att verkan av dessa interimistiska åtgärder hänger samman med att de genomförs omedelbart. För det tredje och även om genomförandet av förevarande beslut väcker tvivel hos Republiken Polen vad gäller tolkningen, borde dessa tvivel redas ut i samråd med kommissionen mot bakgrund av den allmänna skyldigheten till lojalt samarbete.
118 För det fall att ett åsidosättande kan konstateras förpliktar domstolen Republiken Polen att betala ett vite på minst 100 000 euro per dag, från och med den dag då förevarande beslut delges Republiken Polen, till dess att denna medlemsstat rättar sig efter beslutet eller till dess att den dom meddelas genom vilken mål C‑441/17 avslutas.
119 Mot bakgrund av det ovanstående ska beslutet avseende kommissionens kompletterande ansökan anstå.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Republiken Polen ska till dess det har meddelats slutlig dom i mål C‑441/17, omedelbart
– upphöra med aktiva skogsvårdsåtgärder i livsmiljö 91D0 – torvmossar –, och 91E0 – alluvial skog med vide, poppel, al och ask – och i hundraåriga skogsbestånd i livsmiljö 9170 – subkontinental ekskog – och i livsmiljöer för vitryggig hackspett (Dendrocopos leucotos), tretåig hackspett (Picoides tridactylus), sparvuggla (Glaucidium passerinum), pärluggla (Aegolius funereus), bivråk (Pernis apivorus), mindre flugsnappare (Ficedula parva), halsbandsflugsnappare (Ficedula albicollis) och skogsduva (Colomba oenas) och i livsmiljöer för saproxyliska skalbaggar – cinnoberbagge (Cucujus cinnaberinus), Boros schneideri, rödhalsad brunbagge (Phryganophilus ruficollis), Pytho kolwensis, hakbagge (Rhysodes sulcatus) och glanspraktbagge (Buprestis splendens), samt
– upphöra med bortförsel av hundraåriga döda silvergranar och trädavverkning inom ramen för höjningen av avverkningsbar trädvolym inom området PLC200004 Puszcza Białowieska (Polen),
vilka åtgärder följer av beslut fattat av Republiken Polens miljöminister den 25 mars 2016 och artikel 1.2 och 1.3 i beslut nr 51 som fattats av generaldirektören för Lasy Państwowe (Skogsvårdsmyndigheten, Polen) den 17 februari 2017.
2) Republiken Polen får undantagsvis fortsätta att tillämpa de åtgärder som anges i punkt 1 beslutsdelen i detta beslut när de är absolut nödvändiga, och i den mån de är proportionerliga, för att på ett direkt och omedelbart sätt garantera den allmänna säkerheten för personer, under förutsättning att det av objektiva skäl inte är möjligt att vidta andra, mindre ingripande åtgärder.
Sådana åtgärder kan således fortgå endast i den mån de utgör det enda sättet att säkerställa den allmänna säkerheten för personer i den omedelbara omgivningen kring samfärdsleder eller annan viktig infrastruktur när det av objektiva skäl inte är möjligt att säkerställa säkerheten genom att vidta andra, mindre ingripande åtgärder, såsom att uppmärksamma farorna genom lämpliga skyltar eller att meddela ett tillfälligt förbud, i förekommande fall åtföljt av lämpliga sanktioner, för allmänheten att vistas i denna omedelbara omgivning.
3) Republiken Polen föreläggs att senast 15 dagar efter det att förevarande beslut har delgetts underrätta kommissionen om samtliga åtgärder som denna medlemsstat har vidtagit för att till fullo rätta sig efter beslutet, samt att i detalj redovisa och motivera de aktuella aktiva skogsvårdsåtgärder som den avser att vidta med hänsyn till nödvändigheten att säkerställa den allmänna säkerheten i enlighet med punkterna 81 och 82 i förevarande beslut.
4) Beslutet avseende kommissionens kompletterande ansökan anstår.
5) Frågan om rättegångskostnader anstår.
Underskrifter