FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

Y. BOT

fremsat den 20. februar 2018 (1)

Sag C-441/17

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Polen

»Traktatbrud – miljø – direktiv 92/43/EØF – artikel 6, stk. 1 og 3 – artikel 12, stk. 1 – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – direktiv 2009/147/EF – artikel 4 og 5 – beskyttelse af vilde fugle – ændring af skovforvaltningsplanen – Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska (Polen) – særlige bevaringsområder«

1.        Europa-Kommissionen har med sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås:

–      at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43/EØF (2), idet den har vedtaget et bilag til skovforvaltningsplanen for skovfogedområdet Białowieża (Polen) uden at have sikret sig, at dette bilag ikke ville have en negativ indvirkning på integriteten af lokaliteten af fælleskabsbetydning (herefter »LAF«) og det særlige bevaringsområde (herefter »SBO«) PLC200004 Puszcza Białowieska

–      at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 2009/147/EF (3), idet den ikke har truffet de nødvendige bevaringsforanstaltninger, som opfylder de økologiske behov for naturtyper i bilag I til habitatdirektivet, arter i bilag II til samme direktiv, fugle i bilag I til fugledirektivet og regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i det sidstnævnte bilag, for hvilke LAF’en og SBO’et PLC200004 Puszcza Białowieska blev oprettet

–      at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og d), idet den ikke har sikret en streng beskyttelse af de i bilag IV til habitatdirektivet anførte saprofytiske billearter (sinoberbille [Cucujus cinnaberinus], pragtbille [Buprestis splendens], melandryidaebille [Phryganophilus ruficollis] og [Pytho kolwensis (4)]), dvs. ikke har forbudt forsætligt drab og forstyrrelse samt beskadigelse eller ødelæggelse af disse billers yngleområder i skovfogedområdet Białowieża

–      at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 5, litra b) og d), idet den ikke har sikret beskyttelse af de i [bilag I til] fugledirektivet anførte fuglearter, især den hvidryggede flagspætte (Dendrocopos leucotos), den tretåede spætte (Picoides tridactylus), spurveuglen (Glaucidium passerinum) og perleuglen (Aegolius funereus), eller ikke har sikret, at disse fuglearter i skovfogedområdet Białowieża ikke dræbes og ikke forstyrres i yngletiden, og at deres reder og æg ikke forsætligt ødelægges, beskadiges eller fjernes.

2.        Den sag, som således er forelagt Domstolen, giver Domstolen lejlighed til på ny at fremhæve sondringen mellem de planer, der vedrører en Natura 2000-lokalitet, og som er omfattet af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og de planer, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt som omhandlet i denne artikels stk. 3. Denne sag giver endvidere Domstolen lejlighed til at gøre opmærksom på de strenge forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i forbindelse med udarbejdelsen og gennemførelsen af disse planer og projekter som følge af de særligt strenge krav, der følger af bestemmelserne i de direktiver, som Kommissionen har henvist til, således som disse fortolkes af Domstolen.

3.        Jeg vil i dette forslag til afgørelse redegøre for grundene til, at dette traktatbrudssøgsmål efter min opfattelse skal antages til realitetsbehandling og tages til følge.

I.      Retsforskrifter

A.      Habitatdirektivet

4.        Første, tredje, sjette, tiende og femtende betragtning til habitatdirektivet har følgende ordlyd:

»Bevaring, beskyttelse og forbedring af kvaliteten af miljøet, herunder bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, er et yderst vigtigt mål af almen interesse, som Fællesskabet forfølger, og som er anført i traktatens artikel 130 R [senere artikel 174 EF, nu artikel 191 TEUF].

[…]

[D]a hovedformålet med dette direktiv er at fremme opretholdelsen af den biologiske diversitet under hensyntagen til økonomiske, sociale, kulturelle og regionale behov, bidrager det til en bæredygtig udvikling, hvilket er det overordnede mål; for at opretholde denne biologiske diversitet er det i visse tilfælde nødvendigt at opretholde eller endog at fremme udfoldelsen af menneskelige aktiviteter.

[…]

[F]or at sikre genopretning eller opretholdelse af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter af fællesskabsbetydning bør man udpege særlige bevaringsområder for at oprette et sammenhængende europæisk økologisk net i henhold til en fastlagt tidsplan.

[…]

[A]lle planer eller projekter, der kan påvirke bevaringsmålsætningen for en sådan lokalitet væsentligt, som er udpeget eller i fremtiden vil blive det, må tages op til passende vurdering.

[…]

[D]er er som supplement til direktiv 79/409/EØF[ (5)] behov for en generel beskyttelsesordning for visse arter af planter og dyr; der må fastsættes forvaltningsforanstaltninger for visse arter, hvis deres bevaringsstatus gør det berettiget, herunder indførelse af forbud mod visse fangst- og drabsmetoder, samtidig med, at der tages højde for muligheden for fravigelser på visse betingelser.

[…]«

5.        Dette direktivs artikel 1 er affattet som følger:

»I dette direktiv forstås ved:

a)      bevaring: de foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette naturtyper og bestande af arter af vilde dyr og planter i en gunstig tilstand som defineret i henholdsvis litra e) og i)

b)      naturtyper: land- eller vandområder, som er kendetegnet ved særlige geografiske, abiotiske eller biotiske træk, uanset om de er helt eller delvis naturlige

[…]

d)      prioriterede naturtyper: de naturtyper, der er i fare for at forsvinde på det i artikel 2 nævnte område, og for hvis bevaring Fællesskabet har et særlig ansvar under hensyn til omfanget af andelen af deres naturlige udbredelse inden for det område, der er nævnt i artikel 2; disse prioriterede naturtyper er markeret med en stjerne (*) i bilag I

e)      en naturtypes bevaringsstatus: resultatet af alle de forhold, der indvirker på en naturtype og på de karakteristiske arter, som lever dér, og som på lang sigt kan påvirke dens naturlige udbredelse, dens struktur og funktion samt de karakteristiske arters overlevelse på lang sigt inden for det område, der er nævnt i artikel 2.

En naturtypes »bevaringsstatus« anses for »gunstig«, når:

–        det naturlige udbredelsesområde og de arealer, det dækker inden for dette område, er stabile eller i udbredelse, og

–        den særlige struktur og de særlige funktioner, der er nødvendige for dets opretholdelse på lang sigt, er til stede og sandsynligvis fortsat vil være det i en overskuelig fremtid, samt når

–        bevaringsstatus for de arter, der er karakteristiske for den pågældende naturtype, er gunstig efter litra i)

[…]

g)      arter af fællesskabsbetydning: de arter, der inden for det i artikel 2 nævnte område er:

i)      truet […] eller

ii)      sårbare, dvs. som antages i nær fremtid at ville kunne overgå til kategorien af truede arter, hvis de forhold, der er skyld i truslen, fortsat gør sig gældende, eller

iii)      sjældne, dvs. at deres bestande er små og ganske vist ikke i øjeblikket er truede eller sårbare, men risikerer at blive det; disse arter findes i begrænsede geografiske områder eller sparsomt spredt over et større areal, eller

iv)      endemiske og kræver særlig opmærksomhed på grund af deres særlige levested og/eller de mulige følger, som en udnyttelse af dem kan have for deres bevaringsstatus.

Disse arter er opført eller kunne opføres i bilag II og/eller bilag IV eller bilag V

h)      prioriteredearter: de arter, som er nævnt i litra g), nr. i, og for hvis bevaring Fællesskabet har et særligt ansvar under hensyn til omfanget af andelen af deres naturlige udbredelse inden for det område, der er nævnt i artikel 2; prioriterede arter er markeret med en stjerne (*) i bilag II

i)      en arts bevaringsstatus: resultatet af alle de forhold, der indvirker på arten og som på lang sigt kan få indflydelse på dens bestandes udbredelse og talrighed inden for det område, der er nævnt i artikel 2.

En arts »bevaringsstatus« anses for »gunstig«, når:

–        data vedrørende bestandsudviklingen af den pågældende art viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder, og

–        artens naturlige udbredelsesområde hverken er i tilbagegang, eller der er sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket, og

–        der er og sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkeligt stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande

j)      lokalitet: et bestemt geografisk område, hvis areal er klart afgrænset

k)      lokalitet af fællesskabsbetydning: en lokalitet, der i det eller de biogeografiske område(r), som den tilhører, bidrager væsentligt til at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for en af naturtyperne i bilag I eller for en af arterne i bilag II, og som også kan bidrage væsentligt til at sikre sammenhængen i Natura 2000, jf. artikel 3, og/eller som bidrager væsentligt til at opretholde den biologiske diversitet i det eller de pågældende biogeografiske område(r).

For så vidt angår dyrearter, der kræver et stort område, svarer lokaliteterne af fællesskabsbetydning til de steder inden for den pågældende arts naturlige udbredelsesområde, der frembyder de fysiske eller biologiske elementer, der er afgørende for artens liv og reproduktion

l)      særligt bevaringsområde: et område af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne har udpeget ved en retsakt, en administrativ bestemmelse og/eller en aftale, og hvor der gennemføres de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget

[…]«

6.        Nævnte direktivs artikel 2 har følgende ordlyd:

»1.      Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse.

2.      De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.

3.      De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.«

7.        Habitatdirektivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:

»1.      Der oprettes et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen Natura 2000. Dette net, der består af lokaliteter, der omfatter de naturtyper, der er nævnt i bilag I, og levesteder for de arter, der er nævnt i bilag II, skal sikre opretholdelse eller i givet fald genopretning af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levestederne for de pågældende arter i deres naturlige udbredelsesområde.

Natura 2000-nettet omfatter ligeledes de [SBO], som medlemsstaterne har udlagt i medfør af direktiv 79/409 […]«

8.        Dette direktivs artikel 4 bestemmer i stk. 2, tredje afsnit, og stk. 4 og 5:

»2.      […]

Den liste over lokaliteter, der er udvalgt som [LAF], og som viser lokaliteter med en eller flere prioriterede naturtyper eller en eller flere prioriterede arter, vedtages af Kommissionen efter fremgangsmåden i artikel 21.

[…]

4.      Når en [LAF] er udvalgt efter fremgangsmåden i stk. 2, udpeger den pågældende medlemsstat denne lokalitet som særligt bevaringsområde hurtigst muligt og inden for højst seks år, idet prioriteringen fastsættes i lyset af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype i bilag I eller en art i bilag II og for sammenhængen i Natura 2000 og i lyset af den fare for forringelse eller ødelæggelse, som lokaliteterne er udsat for.

5.      Så snart en lokalitet er opført på listen i stk. 2, tredje afsnit, er den omfattet af artikel 6, stk. 2, 3 og 4.«

9.        Det nævnte direktivs artikel 6 bestemmer:

»1.      For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.

2.      Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.

3.      Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.

4.      Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.

Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«

10.      Habitatdirektivets artikel 7 bestemmer:

»Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i direktiv 79/409[…], for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter direktiv 79/409[…], hvis denne dato er senere.«

11.      Dette direktivs artikel 12, der har overskriften »Beskyttelse af arter«, bestemmer i stk. 1:

»1.      Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:

a)      alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen

b)      forsætlig forstyrrelse af disse arter, i særdeleshed i perioder, hvor dyrene yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer

[…]

d)      beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.«

12.      Det nævnte direktivs artikel 16, stk. 1, bestemmer:

»1.      Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13, 14 og 15, litra a) og b):

[…]

b)      for at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom

c)      af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed eller af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet

[…]«

13.      I bilag I til habitatdirektivet, der har overskriften »Naturtyper af fællesskabsbetydning, hvis bevaring kræver udpegning af særlige bevaringsområder«, nævnes i punkt 9, der vedrører »(delvis) naturlig skovvegetation med hjemmehørende arter, der danner højskov med typisk underskov, og som opfylder følgende kriterier: sjælden eller oprindelig og/eller med arter af fællesskabsbetydning«, og i punkt 91, der vedrører »skove i det tempererede Europa«, subkontinentale ege-avnbøge-skove (ege-avnbøge-skove med Galio-Carpinetum, Natura 2000-kode 9170) og skovbevoksede tørvemoser (Natura 2000-kode 91D0) og askeskove med overdrev, popler, el og ask [elle- og askeskove ved vandløb, søer og væld (Alnus glutinosa og Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)), Natura 2000-kode 91E0], idet de to sidstnævnte skove er særligt udpeget som prioriterede naturtyper.

14.      Bilag II og IV til dette direktiv har henholdsvis overskriften »Dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning, hvis bevaring kræver udpegning af særlige bevaringsområder«, og »Dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning, der kræver streng beskyttelse«. Punkt a) i hvert af disse bilag, der vedrører »hvirvelløse dyr«, indeholder en liste over »insektarter«, herunder billearter, der bl.a. omfatter pragtbillen, sinoberbillen, Pytho kolwensis og melandryidaebillen, idet det i bilag II præciseres, at sidstnævnte art er en prioriteret art. I samme bilag nævnes endvidere pythidaebillen (Rhysodes sulcatus) og Boros schneideri (6).

B.      Fugledirektivet

15.      Sjette og ottende betragtning til fugledirektivet har følgende ordlyd:

»(6)      De foranstaltninger, der skal træffes, må vedrøre de forskellige faktorer, som kan indvirke på fuglebestandens størrelse, dvs. følger af menneskelige aktiviteter, herunder især forringelse og forurening af fuglenes levesteder, fangst af og drab på fugle, samt den handel, sådanne aktiviteter kan give anledning til. Omfanget af de foranstaltninger, der skal indgå som led i en beskyttelsespolitik, må tilpasses de forhold, som gælder for de forskellige arter.

[…]

(8)      Det er absolut nødvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares. Visse fuglearter bør omfattes af særlige beskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår deres levesteder med henblik på at sikre, at disse arter kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområder. Disse bestemmelser bør ligeledes tage hensyn til trækfugle og samordnes med henblik på oprettelse af et samlet hele.«

16.      Dette direktivs artikel 1 bestemmer:

»1.      Dette direktiv vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.

2.      Dette direktiv gælder for fugle samt for deres æg, reder og levesteder.«

17.      Det nævnte direktivs artikel 2 bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.«

18.      Fugledirektivets artikel 3 bestemmer:

»1.      Medlemsstaterne træffer ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter.

2.      Beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i første række følgende foranstaltninger:

a)      oprettelse af beskyttede områder

b)      vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de økologiske krav af levesteder både i og uden for de beskyttede områder

c)      genskabelse af ødelagte biotoper

[…]«

19.      Fugledirektivets artikel 4, stk. 1, 2 og 4, bestemmer:

»1.      For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.

I denne forbindelse tages der hensyn til:

a)      arter, der trues af udslettelse

b)      arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder

c)      arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset

d)      andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.

Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.

Medlemsstaterne udlægger som [SBO] navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.

2.      Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. […]

[…]

4.      Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«

20.      Dette direktivs artikel 5 bestemmer:

»Med forbehold af artikel 7 og 9 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at indføre en generel ordning til beskyttelse af alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter, herunder især forbud mod:

[…]

b)      forsætligt at ødelægge eller beskadige deres reder og æg samt fjerne deres reder

[…]

d)      forsætligt at forstyrre fuglene navnlig i yngletiden, i det omfang, en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med dette direktiv

[…]«

21.      Det nævnte direktivs artikel 9 bestemmer:

»1.      Medlemsstaterne kan af nedenstående grunde fravige artikel 5-8, såfremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning:

a)      af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed

[…]

–        for at hindre omfattende skader på afgrøder, besætninger, skove, fiskeri- og vandområder

[…]

2.      I undtagelsesbestemmelserne som omhandlet i stk. 1 skal anføres:

a)      de arter, der er omfattet af undtagelserne

[…]

c)      de risikovilkår samt de omstændigheder med hensyn til tid og sted, under hvilke sådanne undtagelsesbestemmelser kan meddeles

d)      den myndighed, som har bemyndigelse til at erklære, at de fastsatte betingelser er opfyldt, og til at træffe afgørelse om hvilke midler, indretninger eller metoder, der kan bringes i anvendelse inden for hvilke grænser og af hvilke personer

e)      den kontrol, der skal føres.

3.      Medlemsstaterne tilsender hvert år Kommissionen en rapport om gennemførelsen af stk. 1 og 2.

4.      På grundlag af oplysninger, som Kommissionen råder over, herunder navnlig de oplysninger, den har fået tilsendt i henhold til stk. 3, påser den til stadighed, at følgerne af de i stk. 1 nævnte undtagelser ikke er i strid med dette direktiv. Den træffer passende forholdsregler i så henseende.«

22.      Blandt de forskellige arter, der fremgår af bilag I til fugledirektivet, er nævnt den hvidryggede flagspætte, den tretåede spætte, spurveuglen, perleuglen, hvepsevågen (Pernis apivorus), den lille fluesnapper (Ficedula parva) og halsbåndfluesnapperen (Ficedula albicollis).

II.    Tvistens baggrund

A.      De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten

23.      Ved beslutning 2008/25/EF af 13. november 2007 om vedtagelse af første ajourførte liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det kontinentale biogeografiske område i henhold til [habitatdirektivet] (7) godkendte Kommissionen på forslag af medlemsstaterne, at Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska (Polen), der har koden PLC200004, i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, blev udpeget som LAF på grund af forekomsten af naturtyper og levesteder for visse prioriterede dyre- og fuglearter. Denne lokalitet, der er oprettet for at beskytte ti naturtyper og 55 plante- og dyrearter, udgør desuden et SBO for fugle udpeget i henhold til fugledirektivet.

24.      Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska er en af de bedst bevarede naturlige skove i Europa, som er kendetegnet ved store mængder dødt træ og gamle træer, herunder træer, der er over 100 år gamle. På dette område findes naturtyper, der er defineret som »prioriterede« i henhold til bilag I til habitatdirektivet, såsom skovbevoksede tørvemoser (Natura 2000-kode 91D0) og elle- og askeskove med overdrev, popler, el og ask (Natura 2000-kode 91E0) samt andre levesteder af »fællesskabsbetydning«, bl.a. subkontinentale ege-avnbøge-skove (Natura 2000-kode 9170). Kommissionen har anført, at det fremgår af en rapport fra Forest Europe, at kun 3% af det samlede skovareal i Europa i 2015 var dækket af uberørte skove, og at uberørte skove dækkede 0,63% af det samlede skovareal i Polen (8).

25.      Der findes på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska adskillige af de saprofytiske billearter, der er nævnt i bilag II til habitatdirektivet, herunder bl.a. Boros schneideri og pythidaebillen, eller endog sådanne billearter, som endvidere er opført i bilag IV, litra a), til dette direktiv, og som udgør arter, der har et strengt beskyttelsesbehov, såsom sinoberbillen, pragtbillen, melandryidaebillen og Pytho kolwensis. Der findes endvidere fuglearter, dels som er omfattet af bilag I til fugledirektivet, hvis levested er døende og døde grantræer, herunder grantræer angrebet af typografbillen (Ips typographus), såsom hvepsevågen, den lille fluesnapper, halsbåndfluesnapperen, den hvidryggede flagspætte, den tretåede spætte, spurveuglen og perleuglen, dels som er omfattet af del B i bilag II til dette direktiv, såsom hulduen (Columba oenas), der er en trækfugleart, som er omfattet af det nævnte direktivs artikel 4, stk. 2.

26.      På grund af sin naturværdi er Puszcza Białowieska (herefter »Białowieża-skoven«) ligeledes opført på De Forenede Nationers Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kulturs (Unesco) verdensarvsliste.

27.      Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, der strækker sig over 63 147,58 hektar, forvaltes af to forskellige myndigheder. Den ene myndighed har til opgave at forvalte Białowieski Park Narodowy (Białowieża nationalpark, Polen), nemlig et område svarende til ca. 17% af det samlede areal for denne Natura 2000-lokalitet, dvs. ca. 10 500 hektar. Den anden myndighed, Lasy Państwowe (Skovstyrelsen, Polen) (9), forvalter 52 646,88 hektar, der udgøres af de tre skovfogedområder Białowieża (12 586,48 hektar), Browsk (20 419,78 hektar) og Hajnówka (19 640,62 hektar) (10). Skovfogedområdet Białowieża udgør ca. 20% af den nævnte lokalitets samlede areal, dvs. et areal svarende til nationalparkens areal, hvilket svarer til ca. 24% af det samlede areal for de tre skovfogedområder.

28.      Den 17. maj 2012 vedtog Minister Środowiska (miljøminister, Polen) en henstilling om ikke at anvende forvaltningsforanstaltninger på skovbestande, der var over 100 år gamle. Republikken Polen er af den opfattelse, at denne henstilling i praksis forhindrede, at der kunne gennemføres effektive bevaringsforanstaltninger i disse skovbestande, som bestod i i tide at fjerne grantræer, der var angrebet af typografbillen, i en tilstrækkelig mængde fra det truede område, hvilket indebar, at muligheden for hurtigt at kunne reagere på den stigende udbredelse af typografbillen, blev forhindret.

29.      Den 9. oktober 2012 godkendte miljøministeren efter anmodning fra Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku (det regionale generealdirektorat for Skovstyrelsen i Białystok, Polen), og som svar på en administrativ EU-pilotundersøgelse (11), som Kommissionen havde indledt i juni 2011, Plan Urządzenia Lasu (skovforvaltningsplan), der var vedlagt en vurdering af indvirkningen på miljøet (herefter »skovforvaltningsplanen af 2012«).

30.      Denne plan indeholdt i forhold til skovfogedområdet Bialowieża en beskrivelse af de skove og områder, der var bestemt til nyplantning med et samlet areal på 12 592,71 hektar, en analyse af skovbrugsøkonomien, et naturbeskyttelsesprogram og en beskrivelse af opgaver vedrørende:

–        mængden af skovbrugsprodukter (fra udtynding før skovning og fra skovning) svarende til netto 63 471 m³ byggetræ

–        det areal, der er bestemt til nyplantning og genplantning (dvs. 12,77 hektar)

–        det areal, der er bestemt til skovvedligeholdelse (dvs. 2 904,99 hektar)

–        skovbeskyttelse, herunder brandbeskyttelsesforanstaltninger

–        jagtforvaltning og

–        behovene for tekniske infrastrukturer.

31.      Denne plan, der i forhold til de 1 500 000 m³ træ, der blev fældet i perioden fra 2003 til 2012, væsentligt nedsatte den tilladte mængde af træ, der kunne fældes i de tre skovfogedområder, til ca. 470 000 m³ over en periode på ti år, fastsatte således grænsen til 63 471 m³ for skovfogedområdet Białowieża (12).

32.      Det er imidlertid ubestridt, at den maksimale mængde af træ, der kunne fældes i henhold til skovforvaltningsplanen af 2012 over en periode på ti år, næsten blev nået på tre år på grund af den massive skovhugst i perioden fra 2012 til 2015. Skovstyrelsen konstaterede samtidig en udbredelse af typografbillen i denne periode.

33.      Den 6. november 2015 vedtog Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (regionaldirektøren for miljøbeskyttelse i Białystok, Polen) Plan Zadań Ochronnych (forvaltningsplan) (13) (herefter »PZO’en af 2015«) (14), der fastsatte bevaringsmålsætninger og bevaringsforanstaltninger for de tre skovfogedområder Białowieża, Browsk og Hajnówka i Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, i overensstemmelse med de formål, der fremgår af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1. Denne PZO af 2015 er en administrativ retsakt og skal efter Kommissionens opfattelse anses for en plan, der er »nødvendig for lokalitetens forvaltning« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.

34.      De polske myndigheder præciserede i bilag 3 til PZO’en af 2015 i forhold til de naturtyper og de levesteder for dyre- og fuglearter, der er nævnt i bilag I til habitatdirektivet, levestederne for de dyrearter, der er nævnt i bilag II til dette direktiv, og levestederne for de fuglearter, der er nævnt i bilag I til fugledirektivet, den skovforvaltningspraksis, der udgjorde en potentiel fare for opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og levesteder på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska. I denne forbindelse blev bl.a. nævnt fældning af træer fra skovbestande med over 100 år gamle træer inden for to naturtyper (ege-avnbøge-skove og elle- og askeskove), fjernelse af døde eller døende træer eller træer angrebet af barkbiller (fyrretræer og grantræer angrebet af typografbillen), der er over 100 år gamle, udtynding og foryngelse af skove og blandede skove ved hjælp skovforvaltningsforanstaltninger.

35.      I bilag 5 til PZO’en af 2015 anføres følgende bevaringsforanstaltninger, der har til formål at forebygge de potentielle farer, der er opregnet i bilag 3 til denne PZO, for de beskyttede levesteder og arter, der findes i de tre skovfogedområder:

–        udelukkelse af skovforvaltningsforanstaltninger (som fældning, genplantning, vedligeholdelse) vedrørende samtlige træbestande i naturtype 91D0 (skovbevoksede tørvemoser) og 91E0 (elle- og askeskove med overdrev, popler, el og ask)

–        udelukkelse af skovforvaltningsforanstaltninger vedrørende samtlige bestande af en art, hvoraf mindst 10% udgøres af hundredårige eksemplarer i naturtype 9170 (subkontinentale ege-avnbøge-skove), og i levestederne for hvepsevågen, den hvidryggede flagspætte, den tretåede spætte, den lille fluesnapper, halsbåndfluesnapperen, pragtbillen, sinoberbillen, Boros Schneideri og eremitbillen (Osmoderma eremita)

–        udelukkelse af skovforvaltningsforanstaltninger vedrørende samtlige bestande af en art, hvoraf mindst 10% udgøres af hundredårige eksemplarer (bestande, der består af grantræer eller fyrretræer, eller af en kombination af grantræer og fyrretræer), i levestederne for spurveuglen og perleuglen

–        bevaring af døde træer i bestande af brugsskove med henblik på at sikre levestederne for Pytho Kolwensis, melandryidaebillen og pythidaebillen, navnlig ved at bevare alle døde over 100 år gamle træer, indtil der er sket fuldstændig mineralisering heraf, medmindre der foreligger fare for den offentlige sikkerhed.

36.      Den 25. marts 2016 godkendte miljøministeren efter anmodning fra generaldirektøren for skovstyrelsen et bilag til skovforvaltningsplanen af 2012 (herefter »bilaget af 2016«), som var udfærdiget af regionaldirektoratet for skovstyrelsen i Białystok, og som ændrede de dele af skovforvaltningsplanen af 2012, der vedrørte, for det første, det samlede skov- og jordareal, der skulle beplantes med skov, og som i forhold til tilstanden den 1. januar 2016 ville stige til 12 585,30 hektar (efter ændringen), for det andet, mængden af de vigtigste skovbrugsprodukter (fra udtynding før skovning og fra skovning), som (efter ændringen) ville stige til netto 188 000 m³ byggetræ, og, for det tredje, det areal, der var bestemt til nyplantning og genplantning, som (efter ændringen) ville stige til 28,63 hektar.

37.      Godkendelsen af dette bilag af 2016 var begrundet i »konstateringen af alvorlige skader på skovbestandene som følge af udbredelsen af [typograf]billen i grantræer, som (i perioden for gennemførelsen af skovforvaltningsplanen [af 2012]) har gjort det nødvendigt at øge skovhugsten (spontane træprodukter) for at sikre, at skovene opretholdes i en passende sanitær tilstand, for at sikre skovøkosystemernes bæredygtighed, for at standse beskadigelse og for at gennemføre en proces med henblik på at retablere naturtyper, herunder naturtyper af fællesskabsbetydning«.

38.      Det fremgår af dette bilag, at det »hovedsageligt vedrører fjernelsen af angrebne grantræer for at begrænse udbredelsen af typografbillen (behov for at foretage sanitære udhugninger)«.

39.      Det fremgår endvidere, at der skal »fjernes træer for at sikre sikkerheden for de personer, der færdes i Białowieża-skoven, idet ophobningen af døende træer udgør en fare for offentligheden« på »turistruter, rastepladser og rekreative områder i skoven«.

40.      Det fremgår endelig af det nævnte bilag, at »de seneste års tørke har forværret skovdøden blandt træer og bestandene af grantræer, hvilket har øget risikoen for brande i Bialowieża-skoven«.

41.      Bilaget af 2016 gør det således muligt næsten at tredoble skovhugsten i skovfogedområdet Białowieża fra 63 471 m³ til 188 000 m³ i perioden fra 2012 til 2021 og at udføre foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, såsom sanitære udhugninger, genplantning og foryngelse, i de områder, der hidtil har været friholdt for indgreb.

42.      Som det var tilfældet med vedtagelsen af skovforvaltningsplanen af 2012, afgav regionaldirektøren for miljøbeskyttelse i Białystok en positiv udtalelse. Det er i øvrigt ubestridt, at regionaldirektoratet for Skovstyrelsen i Białystok i 2015 med henblik på vedtagelsen af bilaget af 2016 foretog en vurdering af de påtænkte foranstaltningers indvirkning på miljøet, som førte til den konklusion, at disse foranstaltninger ikke ville have »nogen væsentlige negative indvirkninger på miljøet og navnlig ikke på bevaringsmålsætningerne og integriteten af Natura 2000-lokaliteten«.

43.      Ved et dokument, der ligeledes var dateret den 25. marts 2016, udfærdigede miljøministeren og generaldirektøren for Skovstyrelsen ud fra et ønske om at løse de meningsforskelle, der var opstået med hensyn til den måde, hvorpå Bialowieża-skoven skulle forvaltes, idet de »støttede sig på videnskabelig viden«, et afhjælpningsprojekt med overskriften »projekt for Bialowieża-skoven, der er beskyttet som kultur- og naturarv under U[nesco] og udgør en del af Natura 2000-nettet«. Dette projekt havde til formål at »foretage en grundig kortlægning af de forskellige synspunkter og at tildele ansvarsopgaver til enkeltpersoner i forhold til de beslutninger, der måtte blive truffet«. Det blev i denne forbindelse besluttet:

–        »at udfærdige« videnskabelig og juridisk dokumentation vedrørende Bialowieża-skoven »og stille denne til rådighed for offentligheden«

–        at gennemføre et undersøgelses- og kontrolprojekt, der består i at identificere og beskrive de områder, der er befolket, og som har været genstand for skovforvaltningsforanstaltninger, idet der skal tages hensyn til visse beskyttede levesteder og arter; der foretages inden for hver skovbestand dels en optælling af antallet og mængden af døde træer, dels en måling af indholdet af organisk kulstof i skovstrøelsen og i jordbundsprofilen

–        at udfærdige billeddokumentation.

44.      Det fremgik endvidere af dette projekt, at der for at bringe den videnskabelige uenighed om, hvorvidt menneskelig indgriben og fældning af træer var hensigtsmæssig, til ophør, skulle gennemføres et langsigtet forsøg, som bestod i at forbeholde en tredjedel af skovfogedområdernes areal til en undersøgelse af, hvilke virkninger det ville have, at der ikke blev gennemført skovforvaltningsforanstaltninger, med henblik på at sammenligne disse virkninger med virkningerne af de »foranstaltninger i form af skovhugst og udnyttelse af træer (bl.a.)«, der blev truffet beslutning om i 2016, og som ville fremgå af anden del. Det fremgik endvidere, at der skulle foretages en analyse af de økonomiske konsekvenser.

45.      Den 31. marts 2016 vedtog generaldirektøren for skovstyrelsen i overensstemmelse med denne myndigheds formål og »på grundlag af de tvingende hensyn, der er forbundet med den stigende risiko for, at der sker en væsentlig ændring af naturtyperne, og at biodiversiteten forsvinder som følge af en af de mest omfattende udbredelser af typografbillen i historien inden for Białowieża-skoven«, beslutning nr. 52, hvorved der blev oprettet »funktionelle referenceområder« inden for skovfogedområderne Białowieża og Browsk. Disse områder udgør ca. 33% af skovfogedområdet Białowieżas areal, nemlig 4 137,28 hektar, og forvaltes i henhold til foranstaltninger, der er fastsat i skovforvaltningsplanen af 2012. Det fremgår af beslutning nr. 52, at der inden for disse referenceområder fra den 1. april 2016 og under hensyn til de gældende skovforvaltningsplaner for disse områder skal gennemføres »en skovforvaltning, der har til formål at maksimere virkningerne af den biodiversitet, der (i praksis) skabes udelukkende ved naturlige processer«. Det præciseres i den nævnte beslutning, at denne forvaltningsforanstaltning er begrænset til:

»1)      at fælde træer, der udgør en fare for den offentlige sikkerhed, og træer, der udgør en brandfare som følge af, at fældede træer er efterladt på stedet

2)      at lade de ovenfor nævnte områder undergå naturlig fornyelse i overensstemmelse med reglerne for skovbrug

3)      at opretholde skovressourcerne i en tilstand, der tilsiger den mindst mulige menneskelige tilstedeværelse, med forbehold af den i punkt 4) nævnte adgang til skoven, for at undgå at påvirke den ovenfor nævnte naturlige proces

4)      at udføre ikke-produktive funktioner i skoven, såsom at stille områder til rådighed for videnskabelige undersøgelser og tilsvarende aktiviteter

5)      at oprette et beskyttelsesbælte langs disse områders ydre grænser ved at installere feremonfælder, dvs. løsninger, der har til formål at forhindre, at organismer, der er skadelige i en sådan grad, at de truer skovens overlevelse, kan overføres fra (og til) disse områder«.

Det fremgår af beslutning nr. 52, at de således omhandlede områder imidlertid ikke omfatter naturreservater.

46.      Det fremgår af denne beslutnings afsnit 2, at forvaltningsaktiviteter, der følger af skovforvaltningsplaner, i de skovområder, der indgår i skovfogedområderne Białowieża og Browsk, som er beliggende uden for referenceområderne, skal udføres i overensstemmelse med principperne om bæredygtig skovforvaltning. Det præciseres, at »denne forvaltning dog skal udføres således, at det sikres, at naturen under anvendelse af skovforvaltningsmetoder faktisk beskyttes«.

47.      Det fremgår af den nævnte beslutnings afsnit 3, at »foranstaltninger, der berører skovfogedområderne Białowieża og Browsk, og som vedrører identifikation af naturrigdomme, kontrol af biodiversiteten, opgørelse af naturtyper og kulstofbalancen i skovøkosystemerne, samt indsamling af enhver form for faktisk dokumentation, er reguleret ved en særskilt bekendtgørelse om en naturoversigt for samtlige de af Skovstyrelsen forvaltede områder, der er udstedt af generaldirektøren for denne myndighed«. Generaldirektøren for skovstyrelsen i Białystok fremlægger i henhold til punkt 2 i dette afsnit hvert andet år en rapport (fra den 31.1.2017), der vedrører kontrollen med disse foranstaltninger og bevaringsstatussen for biodiversiteten i Białowieża-skoven.

48.      I henhold til afsnit 4, litra b), i beslutning nr. 52 er det muligt at gøre undtagelse fra kravet om, at foranstaltninger til aktiv skovforvaltning ikke må anvendes inden for disse områder, i de tilfælde, hvor der skal »udføres anlægsarbejder, og hvor forpligtelsen til at udføre de nævnte anlægsarbejder følger af almengyldige lovbestemmelser, herunder PZO’en vedrørende Natura 2000-lokaliteten«.

49.      Den 17. februar 2017 (15) vedtog generaldirektøren for skovstyrelsen i forhold til de tre skovfogedområder beslutning nr. 51 »om fældning af træer angrebet af typografbillen og om indsamling af træer, der udgør en trussel mod den offentlige sikkerhed og brandfare, vedrørende skovbestande i alle aldersklasser i skovfogedområderne Białowieża, Browsk og Hajnówka« (16).

50.      Det fremgår af denne beslutnings artikel 1, at »generaldirektøren for Skovstyrelsen i Białystok og skovfogederne for skovfogedområderne Białowieża, Browsk og Hajnówka i lyset af den helt usædvanlige og katastrofale situation, der er indtrådt som følge af udbredelsen af typografbillen inden for Puszcza Białowieska-lokaliteten, har pligt til:

1.      straks i de skove, der forvaltes af skovstyrelsen, at fælde de træer, der udgør en trussel mod den offentlige sikkerhed, først og fremmest langs kommunikationslinjer og turistruter, idet et centralt og prioriteret hensyn er at sikre beskyttelsen af den offentlige sikkerhed

2.      løbende at fjerne tørre træer og trærester efter fældning i overensstemmelse med de gældende bestemmelser om bekæmpelse af skovbrande, herunder ved at borttransportere træerne eller ved at hugge dem til flis og derefter borttransportere flisen

3.      løbende og i rette tid at fælde træer, der er angrebet af typografbillen, i skovbestande i alle aldersklasser, og at sikre rettidig indsamling af træ og borttransport heraf (eller afbarkning og opbevaring)

4.      på baggrund af den naturoversigt for skovene i Puszcza Białowieska, som Skovstyrelsen udfærdigede i 2016, at gennemføre og løbende ajourføre genoprettelsesstrategien for de skovbestande, der er berørt af udbredelsen af typografbillen i skovområdet Puszcza Białowieska, ved at anvende forskellige metoder til fornyelse (naturlig retablering, genplantning ved tilsåning eller udplantning) og beskyttelse med henblik på at genskabe og genoprette plantesamfund, og navnlig med henblik på at beskytte de værdifulde naturtyper, der er beskyttet inden for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, og, såfremt det måtte være nødvendigt at foretage kunstig regenerering, at anvende træer og buske, der stammer fra Puszcza Białowieska

5.      at foretage kontrol af de virkninger, der er nævnt i punkt 4, ved regelmæssigt at udfærdige en oversigt over skovenes tilstand og foretage en vurdering af biodiversiteten, herunder ved at anvende et arealnet til omfattende naturregistrering

6.      at anvende træ, der er indsamlet under den i punkt 1-3 nævnte fældning, i forbindelse med gennemførelse af Leśne Gospodarstwa Węglowe-projektet (kulstofabsorberende skovplantager), der er omhandlet i bekendtgørelse nr. 2 af 17. januar 2017 fra generaldirektøren [projekt, der har til formål at anvende skovene til at øge absorptionsniveauet af CO² og andre drivhusgasser]. Tørt træ, der ikke er angrebet [af typografbillen] (bakteriefrit, dødt træ), kan oplagres i midlertidige anlæg, der er opført på ryddede eller åbne områder. Angrebet træ (træ angrebet af barkbiller) skal afbarkes og oplagres i overensstemmelse med de regler, der fremgår af retningslinjerne for skovbeskyttelse. De områder, hvor træ oplagres, skal beskyttes mod brandfare

7.      at organisere en ordning for salg af træ, der er indsamlet under den i punkt 1-3 nævnte fældning, med henblik på at opfylde behovene hos befolkningen i de kommuner, der er beliggende i Puszcza Białowieska-området.«

51.      Det fremgår af denne beslutnings artikel 2, at »fældning af træ, jf. artikel 1, ikke er omfattet af de begrænsninger vedrørende træernes alder og skovbestandenes funktion, der gælder for de skove, som forvaltes af Skovstyrelsen i Puszcza Białowieska-området«.

52.      Det er ubestridt, at der efter vedtagelsen af beslutning nr. 51 blev fjernet tørre træer og træer, der var angrebet af typografbillen, i de tre skovfogedområder Białowieża, Browsk og Hajnówka, inden for »et skovgenoprettelsesområde« på ca. 34 000 hektar, der udgør næsten 54% af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieskas areal.

53.      Kommissionen har henvist til oplysninger, der hidrører fra skovstyrelsen, og anført, at den skovhugst, der er foretaget i Białowieża-skoven siden starten af 2017, samlet set udgør mere end 35 000 m³ træ, heraf 29 000 m³ grantræer (dvs. ca. 29 000 træer). Ifølge de oplysninger, der er fremlagt af ikke-statslige organisationer, som har baseret sig på oplysninger fra skovstyrelsen, har skovhugsten i bestande af over 100 år gamle træer indtil maj 2017 produceret 2 385,13 m³ træ i skovfogedområdet Białowieża, 1 874 m³ i skovfogedområdet Browsk og 6 540 m³ i skovfogedområdet Hajnówka.

B.      Den administrative procedure

54.      Efter at have modtaget meddelelse om godkendelsen af bilaget af 2016, tilstillede Kommissionen den 7. april 2016 de polske myndigheder en anmodning om oplysninger via det elektroniske system for meddelelser om administrative EU-pilotundersøgelser (17), som indeholdt en række spørgsmål om, hvilken indvirkning udvidelsen af skovhugsten i skovfogedområdet Białowieża ville have på bevaringsstatussen for de naturtyper og de levesteder for vilde dyr af fællesskabsbetydning, der fandtes på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.

55.      I et svar af 18. april 2016 begrundede de polske myndigheder udvidelsen af skovhugsten med henvisning til en hidtil uset udbredelse af typografbillen.

56.      Den 9. og den 10. juni 2016 besøgte Kommissionens tjenestegrene Białowieża-skoven for at besigtige ca. ti forskellige sektorer inden for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.

57.      Den 17. juni 2016 tilstillede Kommissionen i henhold til artikel 258 TEUF de polske myndigheder en åbningsskrivelse med den begrundelse, at de foranstaltninger, der var godkendt ved bilaget af 2016, ikke var begrundet, at disse myndigheder ikke havde sikret sig, at disse foranstaltninger ikke ville skade integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, og at disse myndigheder havde tilsidesat deres forpligtelser i henhold til habitatdirektivet og fugledirektivet ved at have tilladt en udvidelse af skovhugsten.

58.      Ved skrivelse af 27. juni 2016 til EU-kommissæren for miljø meddelte den polske miljøminister, at det var nødvendigt at fremlægge supplerende oplysninger om de naturtyper og arter, der findes på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, og at en oversigt over disse oplysninger var ved at blive udarbejdet.

59.      De polske myndigheder besvarede åbningsskrivelsen den 18. juli 2016 og afviste i det hele Kommissionens klagepunkter.

60.      I perioden fra februar til marts 2017 fandt en skriftveksling sted mellem den polske miljøminister og EU-kommissæren for miljø. Miljøministeren oplyste, at de første resultater af oversigtsarbejdet nu var kendt, og at det på dette grundlag var blevet besluttet at påbegynde det fældningsarbejde, der fremgik af bilaget af 2016.

61.      Ved skrivelse af 28. april 2017 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Republikken Polen, hvori den gjorde gældende, at Republikken Polen havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1 og 3, og artikel 12, stk. 1, litra a) og b), og fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 5, litra b) og d). Kommissionen opfordrede de polske myndigheder til at efterkomme udtalelsen inden for en frist på en måned fra modtagelsen af denne. Kommissionen begrundede denne frist bl.a. med henvisning til oplysninger om, at fældningen allerede var påbegyndt, og at der derfor bestod en direkte risiko for, at Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska ville blive påført alvorlige og uoprettelige skader.

62.      Den 26. maj 2017 besvarede Republikken Polen den begrundede udtalelse, idet den hævdede, at det påståede traktatbrud ikke var godtgjort.

63.      Da Kommissionen ikke fandt dette svar tilfredsstillende, har den anlagt nærværende sag.

C.      Retsforhandlingerne for Domstolen

64.      Ved særskilt dokument, indleveret til Justitskontoret den 20. juli 2017, indgav Kommissionen en anmodning om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 279 TEUF og artikel 160, stk. 2, i Domstolens procesreglement med henblik på at anmode Domstolen om at pålægge Republikken Polen, at denne, indtil Domstolen har truffet afgørelse vedrørende realiteten, medmindre der foreligger en trussel mod den offentlige sikkerhed, dels indstiller de foranstaltninger til aktiv skovforvaltning i levested 91D0 (skovbevoksede tørvemoser) og 91E0 (elle- og askeskove med overdrev, popler, el og ask) og i de over 100 år gamle skovbestande i levested 9170 (subkontinentale ege-avnbøge-skove) og i levestederne for den hvidryggede flagspætte, den tretåede spætte, spurveuglen, perleuglen, hvepsevågen, den lille fluesnapper, halsbåndfluesnapperen og hulduen og i levestederne for de saprofytiske billearter – sinoberbillen, Boros Schneideri, melandryidaebillen, Pytho kolwensis, pythidaebillen og pragtbillen, dels indstiller fjernelsen af over 100 år gamle, døde grantræer og fældningen af træer inden for rammerne af udvidelsen af skovhugsten på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, idet disse foranstaltninger følger af bilaget af 2016 og beslutning nr. 51.

65.      Kommissionen anmodede desuden i henhold til artikel 160, stk. 7, i Domstolens procesreglement om, at de ovenfor nævnte foreløbige forholdsregler, blev fastsat, før den sagsøgte fremsatte sine bemærkninger, på grund af risikoen for alvorlige og uoprettelige skader på levestederne på og integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.

66.      Ved kendelse af 27. juli 2017(18) tog Domstolens vicepræsident midlertidigt denne sidstnævnte anmodning til følge, indtil afsigelse af kendelse i sagen om foreløbige forholdsregler.

67.      Den 13. september 2017 supplerede Kommissionen sin anmodning om foreløbige forholdsregler, idet den anmodede Domstolen om, at den desuden pålægger Republikken Polen at betale en tvangsbøde, såfremt den ikke efterlever de påbud, som er anordnet inden for rammerne af denne sag.

68.      Den 28. september 2017 har Republikken Polen anmodet om, at sagen henvises til Domstolens Store Afdeling. Domstolens vicepræsident har i medfør af procesreglementets artikel 161, stk. 1, henvist sagen til Domstolen, som i betragtning af dens betydning i henhold til det nævnte procesreglements artikel 60, stk. 1, har fordelt den til Store Afdeling.

69.      Ved kendelse af 20. november 2017 (19) tog Domstolen Kommissionens anmodning til følge, indtil der er afsagt endelig dom i den foreliggende sag, idet den undtagelsesvis har givet Republikken Polen tilladelse til at fortsætte de foranstaltninger, der fremgår af bilaget af 2016 og beslutning nr. 51, når disse foranstaltninger er strengt nødvendige, og for så vidt som de står i et rimeligt forhold til formålet om direkte og umiddelbart at sikre den offentlige sikkerhed for personer, og under forudsætning af, at det af objektive grunde ikke er muligt at anvende andre, mindre indgribende foranstaltninger. Domstolen pålagde endvidere Polen senest 15 dage efter meddelelsen af denne kendelse at underrette Kommissionen om alle de foranstaltninger, der var truffet med henblik på den fulde overholdelse af denne kendelse, idet denne medlemsstat nærmere skulle anføre og begrunde de foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, som den påtænkte at fortsætte, fordi de var nødvendige for at sikre den offentlige sikkerhed. Domstolen udsatte afgørelsen vedrørende Kommissionens supplerende anmodning om, at der skulle pålægges betaling af en tvangsbøde (20).

70.      Ved særskilt dokument, indleveret til Justitskontoret den 7. august 2017, anomdede Kommissionen i øvrigt om, at den foreliggende sag tillægges prioritet i henhold til artikel 53, stk. 3, i Domstolens procesreglement. Ved afgørelse af 9. august 2017 imødekom Domstolens præsident denne anmodning. Domstolens præsident besluttede imidlertid ved kendelse af 11. oktober 2017 (21) af egen drift at undergive den foreliggende sag den fremskyndende procedure, der er omhandlet i artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 133 i Domstolens procesreglement.

III. Parternes argumenter

A.      Om formaliteten

71.      Republikken Polen har gjort gældende, at Kommissionens andet, tredje og fjerde klagepunkt ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som de vedrører de foranstaltninger, der er iværksat inden for skovfogedområderne Browsk og Hajnówka, og som er omhandlet i beslutning nr. 51. For det første udvider disse klagepunkter nemlig helt ubegrundet rækkevidden af de klagepunkter, der er anført i den begrundede udtalelse, idet der i denne udtalelse udelukkende henvises til virkningerne af vedtagelsen af bilaget af 2016 på skovfogedområdet Białowieża. Tvistens territoriale, men også materielle rækkevidde er således blevet udvidet, idet de foranstaltninger, der er omhandlet i beslutning nr. 51, adskiller sig fra de foranstaltninger, der fremgår af bilaget af 2016. For det andet er klagepunkternes ordlyd uklar, navnlig med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt disse klagepunkter udelukkende vedrører vedtagelsen af bilaget af 2016, eller om de også vedrører de foranstaltninger, der er fastsat i beslutning nr. 51.

72.      Kommissionen har til støtte for, at samtlige dens klagepunkter kan antages til realitetsbehandling, under retsmødet anført, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at sagens genstand kan udvides mellem den administrative procedure og den retslige procedure, når de anfægtede forhold er af samme art og udgør en og samme adfærd. Det fremgår efter Kommissionens opfattelse af sagsakterne, at de forhold, som Republikken Polen foreholdes i den begrundede udtalelse, udelukkende vedrørte skovfogedområdet Białowieża, fordi de foranstaltninger, som de polske myndigheder vedtog på dette tidspunkt, kun vedrørte dette område. Kommissionen har imidlertid anført, at Republikken Polen også vedtog de samme foranstaltninger i forhold til de to andre skovfogedområder, der udgør en del af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska. Da Kommissionen er af den opfattelse, at der er tale om forhold af samme art, som udgør en og samme adfærd, er det efter dens opfattelse begrundet, at traktatbrudssøgsmålet vedrører hele det område, som de omtvistede foranstaltninger omfattede på tidspunktet for sagens anlæggelse ved Domstolen. Kommissionen har endvidere anført, at såfremt dens søgsmål ikke antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at den begrundede udtalelse ikke omhandlede alle de forhold, som lå efter denne udtalelse, ville dette gøre det særdeles svært eller endog umuligt for den at udøve sin ret til søgsmålsadgang. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at den geografiske udvidelse, der er foretaget mellem den begrundede udtalelse og traktatbrudssøgsmålet, blot er resultatet af, at de polske myndigheder valgte at træffe afgørelser af samme art under den administrative procedure og at offentliggøre disse afgørelser på et sent tidspunkt, hvilket er til hinder for, at der kan henvises til denne udvidelse som begrundelse for ikke at antage Kommissionens søgsmål til realitetsbehandling.

B.      Om realiteten

1.      Kommissionen

73.      Kommissionen har med det første klagepunkt gjort gældende, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, idet den har godkendt bilaget af 2016 og gennemført de skovforvaltningsforanstaltninger, der er fastsat deri, uden at have sikret sig, at dette bilag ikke ville have en negativ indvirkning på integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.

74.      Kommissionen er af den opfattelse, at bilaget af 2016, for så vidt som det ændrer skovforvaltningsplanen af 2012, udgør en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for forvaltningen af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, men som kan påvirke denne lokalitet væsentligt som følge af den tredobling af skovhugsten i skovfogedområdet Białowieża, der fremgår af dette bilag. I modsætning til PZO’er er skovforvaltningsplaner nemlig ikke forvaltningsplaner som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, fordi de ikke fastsætter de bevaringsmålsætninger og ‑foranstaltninger, der er nødvendige for Natura 2000-lokaliteterne. Skovforvaltningsplaner har nemlig til hovedformål at regulere skovforvaltningspraksis ved bl.a. at fastsætte en maksimal grænse for den mængde af træ, der kan fældes, og ved at indføre skovbeskyttelsesforanstaltninger. Der skal derfor, før disse planer vedtages eller ændres, foretages en passende vurdering af disse planers virkninger på den berørte Natura 2000-lokalitet under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne lokalitet i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, hvilket i øvrigt er tilfældet i den foreliggende sag, idet Republikken Polen i 2015 foretog en sådan vurdering af virkningerne af det i bilaget af 2016 indeholdte projekt for bevaringen af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.

75.      Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at de polske myndigheder ikke sikrede sig, at bilaget af 2016 ikke ville have negativ indvirkning på integriteten af denne Natura 2000-lokalitet, som kræver, at der sker en varig opretholdelse af de grundlæggende kendetegn, der er knyttet til eksistensen af en naturtype, hvis bevaringsmålsætning har medført, at denne lokalitet er blevet udpeget som LAF og SBO. I det foreliggende tilfælde er integriteten af den nævnte Natura 2000-lokalitet kendetegnet ved de naturlige økologiske processer, der finder sted på denne lokalitet (naturlig retablering af træer, naturlig udvælgelse af arter, naturlig økologisk succession), diversitet i artssammensætningen og skovbestandenes alder, der bl.a. omfatter et meget stort antal træer i den optimale eller afsluttende fase af et træs livscyklus, meget store mængder dødt træ og tilstedeværelsen af arter, der typisk findes i naturskove, som ikke er berørt af mennesker, og som lever i de ovenfor nævnte naturtyper.

76.      Kommissionen har nærmere bestemt anført, at de polske myndigheder ikke kunne udelukke, at der bestod videnskabelig tvivl med hensyn til, om der ville indtræde negative virkninger for integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, ved at henvise til den vurdering af indvirkningerne på miljøet, der blev udarbejdet i 2015 i forbindelse med udfærdigelsen af bilaget af 2016, med den begrundelse, at denne vurdering var baseret på den vurdering, der blev foretaget i 2012 i forbindelse med vedtagelsen af skovforvaltningsplanen af 2012, og som vedrørte de bestande, der var angrebet af typografbillen. Kommissionen har endvidere anført, at den senere udpegelse af referencearealer og udfærdigelse af oversigter heller ikke kunne tilvejebringe den nødvendige sikkerhed for en godkendelse af skovforvaltningsarbejdet.

77.      Kommissionen har nærmere bestemt anført, at de foranstaltninger, der består i fjernelse af døde og døende træer, skovforvaltning i form af sanitære udhugninger, fældning af træer i de over 100 år gamle bestande af subkontinentale ege-avnbøge-skove og elle- og askeskove og fjernelse af over 100 år gamle, døende eller døde grantræer, der er angrebet af typografbillen, og som er fastsat i bilaget af 2016, udgør »potentielle farer« for de omhandlede naturtyper og levesteder for de arter, der er identificeret i PZO’en af 2015. Omvendt udgør typografbillen ikke en »potentiel fare«, idet det tværtimod er fjernelsen af de grantræer, der er angrebet af typografbillen, der i bilag 3 til PZO’en af 2015 udtrykkeligt anses for en trussel mod levestederne for tre arter af beskyttede fugle.

78.      Kommissionen har endvidere anført, at typografbillens udbredelsesfase ifølge den aktuelle videnskabelige viden på området indgår i det naturlige kredsløb der ofte findes i denne type skove. Denne udbredelse er i øvrigt ikke genstand for kontrol inden for nationalparken Białowieżas område, hvor levestedernes bevaringsstatus er bedre end i de skovfogedområder, der forvaltes af Skovstyrelsen, og hvor der er foretaget sanitære udhugninger. Videnskabelige undersøgelser bekræfter desuden, at levestederne i Białowieża-skoven, der ikke er udsat for menneskelig indgriben, har en bedre bevaringsstatus. Videnskabsmænd frygter endvidere, at fjernelse af døde eller døende træer bringer ubalance i skovbestandenes aldersstruktur, forringer diversiteten af beskyttede arter og levesteder og udrydder væsentlige fødekilder for flere beskyttede dyrearter. Det er derfor ikke foreneligt med bevaringsmålsætningerne for de beskyttede områder at fjerne dødt træ ved at foretage sanitære udhugninger, idet tilstedeværelsen af dødt træ i skoven er nødvendig for at bevare biodiversiteten.

79.      Det fremgår efter Kommissionens opfattelse endvidere af de polske myndigheders besvarelse af den anmodning, der er fremsat i forbindelse med EU-pilotsagen, at de foranstaltninger, der er godkendt ved bilaget af 2016, skal gennemføres i forhold til et areal på 5 100 hektar, hvilket udgør 58% af skovfogedområdet Białowieża og 8% af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieskas areal. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at de polske myndigheder i deres svar på den begrundede udtalelse oplyste, at anvendelsesområdet for bilaget af 2016, når referencearealerne medregnes, udgør 3 401 hektar, dvs. 5,4% af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieskas areal. Kommissionen har anført, at de således gennemførte foranstaltninger reelt vil have en langt større virkning, idet de polske myndigheder selv har medgivet, at de foranstaltninger, der har til formål at forhindre udbredelsen af typografbillen, omfatter et samlet areal på 34 000 hektar, mens de referencearealer, som disse foranstaltninger ikke vil blive anvendt på, dækker 17 000 hektar. Kommissionen er under disse omstændigheder af den opfattelse, at disse foranstaltningers indvirkning på miljøbeskyttelsen ikke kan anses for ubetydelig, så meget desto mere som de kompetente myndigheder ved i skovforvaltningsplanen af 2012 at fastsætte mængden af træ, der kan fældes frem til 2021, til 63 471 m³, havde fundet et afbalanceret udnyttelsesniveau i forhold til bevaringsmålsætningerne for Natura 2000-lokaliteten.

80.      Kommissionen er af den opfattelse, at de polske myndigheder ikke på noget tidspunkt i løbet af beslutningsprocessen tog hensyn til de forbehold og de udtalelser, der var afgivet af videnskabelige organisationer. Den vurdering af virkningerne på miljøet, der i denne forbindelse blev foretaget i 2015, var baseret dels på en fejlagtig metode, idet den ikke henviste til de særlige bevaringsmålsætninger for de levesteder og dyrearter, der er omhandlet i PZO’en af 2015, dels på en vurdering, der blev foretaget i 2012, og som vedrørte de bestande, der var angrebet af typografbillen. I denne vurdering gives endvidere ikke en definition af, hvad der skal forstås ved integriteten af den omhandlede Natura 2000-lokalitet, og det fremgår heller ikke, hvorledes de fastsatte foranstaltninger kan skade denne integritet. Der består en risiko for, at de påtænkte skovforvaltningsforanstaltninger gennemføres, uden at der tages tilstrækkeligt hensyn til behovene og bevaringsmålsætningerne for disse levesteder og arter. Bilaget af 2016 blev i øvrigt ikke vedtaget på grundlag af ajourførte oplysninger, idet de polske myndigheder for at få et bedre kendskab til, inden for hvilke områder disse arter er udbredt, i 2016 udfærdigede en oversigt over lokaliteten, som ikke forelå i en endelig form på det tidspunkt, hvor den begrundede udtalelse blev fremsendt.

81.      Kommissionen har til støtte for dette sidstnævnt argument anført, at det fremgår af Domstolens praksis, at det er på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om tilladelse til gennemførelse af projektet, at der ud fra et videnskabeligt synspunkt ikke må foreligge nogen rimelig tvivl i forhold til skadevirkninger for det omhandlede områdes integritet (22). Republikken Polen tilsidesatte derfor habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, alene af den grund, at miljøministeren på tidspunktet for godkendelsen af bilaget af 2016 ikke kunne være sikker på, at de foranstaltninger, der var fastsat i dette bilag, ikke ville have negative virkninger på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska. Det følger endvidere heraf, at der ikke findes foranstaltninger, der kan afhjælpe tilsidesættelsen af denne bestemmelse, heller ikke selv om det efterfølgende måtte blive fastslået, at sådanne negative virkninger ikke er indtrådt, idet betingelserne for at træffe en positiv afgørelse ikke var opfyldt på det tidspunkt, hvor bilaget blev godkendt.

82.      Kommissionen har derfor gjort gældende, at oprettelsen af »referencearealer« vedrørende 33% af denne Natura 2000-lokalitets areal ikke kan anses for en foranstaltning, der kan afbøde de negative virkninger, der følger af gennemførelsen af bilaget af 2016. For det første blev der ikke foretaget en vurdering af virkningerne på miljøet af disse arealer i 2015. For det andet gør udpegelsen af de nævnte arealer det ikke muligt at undgå eller at begrænse de negative virkninger, der er indtrådt som følge af gennemførelsen af dette bilag. Disse arealer opretholder nemlig kun den tilstand, der tidligere fandtes på en del af skovfogedområdet Białowieża, men begrænser ikke de negative virkninger, der følger af de foranstaltninger, som er fastsat i bilaget af 2016 i forhold til den resterende del af dette område, der har en langt større udstrækning. »Referencearealerne« er desuden blevet udpeget vilkårligt. Da udpegelsen af disse arealer ikke har betydning for den i bilaget fastsatte maksimale skovhugst, vil fastlæggelsen af disse områder nemlig medføre en intensivering af den fældning, der foretages på den resterende del af skovfogedområdet Białowieża.

83.      Kommissionen har i øvrigt anført, at det er muligt at fravige den udelukkelse, der gælder for disse arealer, idet punkt 4, litra b), i beslutning nr. 52 gør det muligt at omgå de begrænsninger, der gælder for disse referencearealer, og at beslutning nr. 51 foreskriver et krav om, at tørre træer og træer i alle aldre, der er angrebet af typografbillen, skal fældes og fjernes uden hensyntagen til disse arealer.

84.      Kommissionen har med det andet klagepunkt anført, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, ved at gennemføre de foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, der er fastsat i bilaget af 2016 og beslutning nr. 51.

85.      Kommissionen har fremhævet, at det fremgår af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, at medlemsstaterne med hensyn til de fuglearter, der er omhandlet i bilag I til dette direktiv, og som har givet anledning til udpegelsen af en SBO, og de tilbagevendende trækfuglearter, der ikke er omhandlet i dette bilag, har pligt til at vedtage særlige bevaringsforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde. Opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus for levestederne på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska vedrører i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1, bl.a. følgende arter: hvepsevågen, den hvidryggede flagspætte, den tretåede spætte, spurveuglen, perleuglen, den lille fluesnapper og halsbåndfluesnapperen. Hulduen henhører under de tilbagevendende trækfuglearter, der er omhandlet i dette direktivs artikel 4, stk. 2.

86.      Kommissionen har anført, at formålet med fugledirektivet og habitatdirektivet er at gøre det muligt at opretholde og retablere en gunstig bevaringsstatus for levestederne for disse arter og ikke blot at forebygge deres udryddelse. Argumentet om, at en udvidelse af skovhugsten er forenelig med bestemmelserne om fuglebevaring, fordi der opretholdes et mindsteantal af spættepar, savner således grundlag.

87.      Kommissionen har videre gjort gældende, at den blotte omstændighed, at bevaringsforanstaltningerne for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska fremgår af PZO’en af 2015, uden at det reelt er muligt at anvende disse foranstaltninger, ikke er tilstrækkelig til at fastslå, at forpligtelsen til at træffe de nødvendige bevaringsforanstaltninger som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, er opfyldt. Denne »konkretisering« indebærer nemlig, at disse foranstaltninger faktisk kan anvendes og have en effektiv virkning. Denne fortolkning gør sig også gældende for fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.

88.      Gennemførelsen af foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, såsom fældning, sanitære udhugninger og genplantning, på levesteder, hvor det for at opretholde bevaringsstatussen formelt er udelukket at foretage sådanne aktiviteter, idet de sidestilles med trusler, er imidlertid i strid med de bevaringsforanstaltninger, der navnlig har til formål at »udelukke skovforvaltningsforanstaltninger vedrørende samtlige bestande af en art, hvoraf mindst 10% udgøres af hundredårige eksemplarer«, at »bevare døde træer« og at »bevare alle døde over 100 år gamle grantræer, indtil der er sket fuldstændig mineralisering heraf«. De steder, inden for hvilke disse foranstaltninger efter planen skal udføres, er sammenfaldende med lokaliteterne for de over 100 år gamle skovbestande og levesteder for saprofytiske billearter, i særdeleshed sinoberbillen og Boros schneideri. Den tredobling af skovhugsten, der kan udføres frem til 2021, og den fjernelse af træer, som dette medfører, er i strid med bevaringsforanstaltningerne og forhindrer disse foranstaltninger i at få deres effektive virkning. Disse foranstaltninger udgør som følge af deres art en trussel mod naturtyper og levesteder for fuglearter og saprofytiske billearter, såsom dem, der er opregnet i bilag 3 til PZO’en af 2015.

89.      De nævnte foranstaltninger forstærker således ikke blot disse trusler, men gør det desuden endnu mere vanskeligt at gennemføre de bevaringsforanstaltninger, der er fastsat i PZO’en af 2015. Disse foranstaltninger kan også have en skadelig virkning på den almindelige bevaringsstatus for visse arter af saprofytiske billearter, navnlig melandryidaebillen og pragtbillen, i Polen og i Europa, idet Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska udgør et af deres sidste eller et af deres største udbredelsesområder i Unionen.

90.      Kommissionen har med det tredje klagepunkt gjort gældende, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a), og d), ved at gennemføre de skovforvaltningsforanstaltninger, der er fastsat i bilaget af 2016, og i beslutning nr. 51, idet disse foranstaltninger ikke gør det muligt at undgå beskadigelse eller ødelæggelse af de saprofytiske billearters yngle- eller rasteområder, der er omhandlet i bilag IV, litra a), til dette direktiv, nemlig sinoberbillen, pragtbillen, melandryidaebillen og Pytho kolwensis, og derfor udgør en alvorlig trussel mod deres overlevelse.

91.      Habitatdirektivets artikel 12 kræver, at medlemsstaterne indfører en fuldstændig lovramme og iværksætter konkrete foranstaltninger for at forhindre en nedgang i den bestand af arter, der er nævnt i dette bilag. En streng beskyttelsesordning forudsætter, at der vedtages sammenhængende og koordinerende foranstaltninger af forebyggende karakter, som således gør det faktisk muligt at undgå beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- og rasteområder for disse arter (23).

92.      Kommissionen har anført, at alle de saprofytiske billearter, der er omfattet af denne strenge beskyttelse, i løbet af deres livscyklus har behov for (stående eller liggende) døende eller døde træer. Forskellige videnskabelige undersøgelser bekræfter, at døde grantræer udgør det væsentligste levested for sinoberbillen og spiller en afgørende rolle for dens livscyklus. To eller tre år efter, at et grantræ er dødt, eller i en senere fase af dets nedbrydelse, vil træet være beboet af andre saprofytiske billearter, herunder Pytho kolwensis og melandryidaebillen. Den øgede skovhugst af bestande af bl.a. grantræer og fjernelse af dødt træ og døende træer, der er angrebet af typografbillen, medfører således, at disse strengt beskyttede arter dør, og at deres yngle- og rasteområder ødelægges. Da de arter, der opholder sig i træernes stammer eller under barken, er lidet synlige, er det ikke muligt at anvende effektive afhjælpende foranstaltninger, som f.eks. selektiv fældning. Den eneste relevante foranstaltning, der kan forbygge nedbrydelsen af disse arters yngle- eller rasteområder, er ikke at foretage indgreb i de levesteder, hvor man ved, at disse arter findes.

93.      De forbud, der er nævnt i habitatdirektivets artikel 12 er absolutte, og afhænger ikke af antallet og tilstedeværelsen af de enheder af dyrearter, der er genstand for strenge bevaringsforanstaltninger. Den meget udbredte forekomst af sinoberbillen kan derfor ikke begrunde den øgede brug af skovforvaltningsforanstaltninger, der kan føre til en tilsidesættelse af disse forbud. Melandryidaebillen er i øvrigt en yderst sjælden art, for hvilken der kun findes fire kendte levesteder i Polen, herunder to i skovfogedområdet Białowieza, hvilket indebærer, at tabet af blot et enkelt levested kan have væsentlige negative virkninger på opretholdelsen af bevaringsstatussen for denne art i Europa. Hvad angår pragtbillen findes den i Polen kun på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska. Endelig er denne lokalitet det sidste og det største levested for Pytho kolwensis i Polen, når det tages i betragtning, at denne bille i øvrigt kun findes i Unionen i Sverige og Finland.

94.      Kommissionen har med det fjerde klagepunkt gjort gældende, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 5, litra b) og d), ved ikke at indføre en generel bevaringsordning, der bl.a. kan forebygge forsætlig ødelæggelse af reder og forstyrrelse af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska i forhold til den hvidryggede flagspætte, den tretåede spætte, spurveuglen og perleuglen, idet disse arter er nævnt i bilag I til dette direktiv.

95.      Kommissionen har anført, at fugledirektivets artikel 5 i lighed med habitatdirektivets artikel 12 kræver, at medlemsstaterne ikke blot skal indføre en fuldstændig lovramme, men også iværksætte konkrete og detaljerede bevaringsforanstaltninger, herunder effektive gennemførelsesforanstaltninger. Denne ordning følger af forpligtelsen til effektivt at forhindre nedgangen i disse fuglearter. Det er imidlertid klart, at en væsentlig udvidelse af skovhugsten inden for de levesteder, der har afgørende betydning for yngle- og rasteområderne for de arter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på den omhandlede Natura 2000-lokalitet, fører til en øget risiko for, at deres reder ødelægges og forsætligt forstyrres, herunder i yngleperioden.

96.      Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska er nemlig det største område for forekomsten af den hvidryggede flagspætte og den tretåede spætte i Polen. Døende og døde træer, herunder bl.a. over 100 år gamle grantræer, udgør de væsentligste føde- og yngleområder for disse to spættearter. Fjernelsen af tusindvis af træer, der er angrebet af typografbillen, vil medføre en forsætlig ødelæggelse af disse spætters levesteder og en omfattende forstyrrelse af disse arter. De polske myndigheder har i denne forbindelse ikke fremlagt beviser, der godtgør, at en øget fældning af træer i disse to spættearters levesteder vil være gunstig for disse, idet dette tværtimod vil kunne fremskynde en nedgang blandt disse arter. Der findes endvidere ikke oplysninger om, hvorvidt bestanden af disse spættearter, når udbredelsen af typografbillen er bragt til ophør, vil vokse i større eller mindre omfang. Det vil ved plantning af unge grantræer tage årtier at genskabe en naturtilstand, der er egnet for spætter, såsom den tilstand, der består af gamle bestande af træer, herunder træer, der er over 100 år gamle. Endelig skal der tages hensyn til den omstændighed, at grantræer selv regenererer i de områder, der er angrebet af typografbillen, uden at der er behov for menneskelig indgriben.

97.      Kommissionen har endvidere anført, at døende og døde træer også tjener som vigtige redesteder for spurveuglen og perleuglen, der er afhængige af de huller, som spætterne laver. En omfattende fjernelse af grantræer, der er angrebet af typografbillen, vil udgøre et tiltag, der vil få en omfattende ødelæggende virkning på deres ynglesteder. Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska er imidlertid et af de yngleområder, der har den tætteste bestand af spurveugler og perleugler. Den omstændighed, at der på denne lokalitet findes en større koncentration af spurveugler end den gennemsnitlige koncentration i Polen, kan ikke begrunde, at der foretages foranstaltninger til aktiv skovforvaltning, der kan forstyrre arterne og ødelægge disse arters redesteder.

98.      Det fremgår også af de fremlagte oplysninger, at fjernelsen og fældningen fandt sted i yngleperioden for de fire omhandlede spætte- og uglearter. Det fremgår af bilaget af 2016 og beslutning nr. 51, at fældning kan foretages uden nogen tidsmæssig begrænsning. Det kan derfor ikke udelukkes, at der er sket en tilsidesættelse af forbuddet mod at forstyrre disse arter i deres yngleområder.

2.      Republikken Polen

99.      Hvad angår det første klagepunkt om tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, har Republikken Polen indledningsvis om karakteren af bilaget af 2016 anført, at skovforvaltningsplanen af 2012 i lighed med dette bilag er en »forvaltningsplan« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1. Republikken Polen er nemlig af den opfattelse, at en skovforvaltningsplan er et teknisk instrument, der har til formål at gennemføre en PZO. Eftersom en PZO ikke indeholder en angivelse af den mængde af træ, der kan fældes i de forskellige skovfogedområder, men blot angiver de steder, hvor der skal gennemføres de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre behovet for at bevare arter og levesteder, er det ikke muligt at gennemføre denne PZO uden eksistensen af en skovforvaltningsplan. Republikken Polen har endvidere anført, at den strategiske vurdering af indvirkningen på miljøet, som blev foretaget i 2015, har vist, at gennemførelsen af de skovforvaltningsforanstaltninger, der fremgår af bilaget af 2016, ikke har negative virkninger på de arter og levesteder, der er beskyttet på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, og heller ikke på sammenhængen i og integriteten af denne lokalitet.

100. I det foreliggende tilfælde følger det behov for at udvide skovhugsten, der er nævnt i skovforvaltningsplanen af 2012, bl.a. af, at det ikke var muligt fuldt ud at gennemføre de bevaringsforanstaltninger, der på daværende tidspunkt fremgik af udkastet til PZO’en. Bilaget af 2016 gør det således muligt at udføre de bevaringsopgaver, der består i at begrænse udbredelsen af typografbillen. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at omfanget af den i bilaget af 2016 nævnte skovhugst, nemlig 188 000 m³, er betydeligt lavere end det omfang, der fremgår af skovforvaltningsplanen for 1992-2001 (308 000 m³) og for 2002-2011 (302 000 m³). Kommissionen har ikke præciseret grundene til, at skovhugst tidligere var tilladt i et betydeligt større omfang, når der henses til bevaringsmålsætningerne for denne Natura 2000-lokalitet.

101. Hvad angår Kommissionens argument om, at der ikke er foretaget en vurdering af, om bilaget af 2016 vil have negative virkninger på integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, har Republikken Polen anført, at det, således som det følger af ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (lov om adgang til oplysninger om miljø og miljøbeskyttelse, om borgernes deltagelse i miljøbeskyttelse og om vurderinger af indvirkningen på miljøet) af 3. oktober 2008 (24), har vist sig nødvendigt at foretage en strategisk vurdering af, hvilke virkninger dette bilag vil have på miljøet, idet generaldirektøren med ansvar for miljøbeskyttelse i Białystok fandt det sandsynligt, at gennemførelsen af det nævnte bilag potentielt kunne påvirke Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska. Bilaget af 2016 kunne således ikke godkendes, før der var foretaget en konstatering af, at de fastsatte foranstaltninger ikke ville have en negativ indvirkning på denne lokalitet. Det første udkast til bilag, der fastsatte den mængde af træ, der kunne fældes, til 317 894 m³, blev efter vurderingen af indvirkningen på miljøet opgivet som følge af, at generaldirektøren med ansvar for miljøbeskyttelse i Białystok afgav en negativ udtalelse. Mængden af træ, der kunne fældes, blev i sidste ende fastsat til 129 000 m³ i bilaget af 2016, efter at der var foretaget en ny vurdering, som viste, at integriteten af den nævnte lokalitet ikke ville blive påvirket væsentligt. Som Kommissionen har medgivet, blev der således foretaget en vurdering. Bilaget af 2016 ville i det mindste på mellemlang sigt påvirke en række af de elementer, der er nævnt i PZO’en af 2015, væsentligt, idet ændringen af skovhugsten var en forudsætning for at gennemføre de bevaringsforanstaltninger, der er fastsat i denne. Det fremgår i øvrigt ikke af dette bilag, at der vil blive foretaget forsætligt drab, tilfangetagning eller forstyrrelse af dyrene. Den aktuelle bevaringsstatus for yngle- og rasteområderne vil blive opretholdt, således som det følger af bestemmelserne i PZO’en af 2015.

102. Republikken Polen har videre anført, at Kommissionen reelt med urette har antaget, at de i bilaget af 2016 opregnede foranstaltninger i sig selv medfører en risiko for negative virkninger på integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska. Kommissionen har i denne forbindelse ud over den strategiske vurdering af virkningerne af bilaget af 2016, der blev gennemført i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, ikke taget hensyn til alle de empiriske oplysninger, de videnskabelige og historiske dokumenter, der vedrører denne Natura 2000-lokalitet, og det mest afgørende aspekt ved den nævnte Natura 2000-lokalitet. Der er tale om konstateringen af, at integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska i århundreder er blevet formet af mennesker gennem virkningerne af bæredygtigt skovbrug. Den tilstand og den procentdel af arealet for de levesteder og arter, der fandtes på det tidspunkt, hvor PLC200004 Puszcza Białowieska-lokaliteten blev udpeget som en del af Natura 2000-netværket, var navnlig resultatet af den tidligere udnyttelse af Białowieża-skoven, nemlig skovhugsten blandt de tidligere plantede skovbestande. Det forholder sig nemlig således, at det er den omfattende begrænsning af skovhugsten i de aldrende skovbestande, der efter pres fra Kommissionen blev indført ved skovforvaltningsplanen af 2012, som har ført til en forringelse af skovbestandene, herunder navnlig blandt grantræer. Afbrydelsen af en bæredygtig forvaltning af ressourcerne i skovfogedområdet Białowieża har således skabt gunstige betingelser for udbredelsen af typografbillen. De beskyttede levesteder er efterfølgende begyndt at undergå forandringer. Ege-avnbøge-skoven, der udgør den mest udbredte naturtype, er eksempelvis ved at ændre sig til sump- eller græsområder. De polske myndigheder har derfor udfærdiget et afhjælpningsprojekt med henblik på at bekæmpe udbredelsen af typografbillen, som tager udgangspunkt i en samlet oversigt over tilstanden for de naturtyper og arter, der findes på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, idet resultaterne heraf endnu ikke var tilgængelige på det tidspunkt, hvor Republikken Polen indgav svarskrift. Vedtagelsen af bilaget af 2016 udgør under disse omstændigheder et forsøg på at vende tilbage til en tidligere forvaltningsmetode.

103. Under disse omstændigheder var det afbrydelsen af bevaringsforanstaltningerne, der bragte integriteten af Natura 2000-lokaliteten og kontinuiteten i de levesteder, som findes dér, i fare. Kommissionen begik således en fejl ved at henvise til Białowieża-skovens oprindelige karakter og ved at konstatere, at de arter, der findes i denne skov, er sædvanlige arter inden for områder, der ikke har været udsat for menneskelig indgriben. En art som f.eks. hedepletvinge (Euphydryas aurinia), der tidligere fandtes som følge af regelmæssig græsning af kvæg, findes ikke længere, efter at denne græsning er bragt til ophør.

104. Andre medlemsstater har også valgt at foretage aktiv skovforvaltning. I Republikken Østrig er der således indført et projekt med henblik på at begrænse udbredelsen af typografbillen i nationalparker og inden for områder, der har en høj naturværdi, i hvilken forbindelse forbuddet mod at foretage anlægsarbejder er blevet opretholdt i forhold til »biodiversitetsområder«, idet de omkringliggende skovbrugsområder samtidig beskyttes ved hjælp af skovforvaltningsteknikker. Det anbefales generelt, at de områder, inden for hvilke naturprocesserne er beskyttet, såsom nationalparker, klart opdeles i et område, hvor der ikke kan foretages indgreb, og i omkringliggende områder, inden for hvilke de foranstaltninger, der har til formål at begrænse udbredelsen af typografbillen, foretages. Republikken Polen har ved at oprette referenceområder anlagt en tilsvarende tilgang. Denne medlemsstat har i øvrigt anført, at selv om skovforvaltningsforanstaltningerne måtte have negative indvirkninger på størrelsen af de omhandlede spættebestande, er virkningerne af disse foranstaltninger begrænset, idet antallet af spætter vil blive opretholdt på et forholdsvis højt niveau, i overensstemmelse PZO’en for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska. I modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, kan indførelsen af referenceområder endvidere ikke på nogen måde anses for en indrømmelse af, at de gennemførte foranstaltninger har negative indvirkninger på miljøet, eller et forsøg på at mindske virkningerne af en sådan påvirkning.

105. Republikken Polen har anført, at de foranstaltninger, der er fastsat i bilaget af 2016, er forenelige med PZO’en af 2015. Det fremgår nemlig af denne plan, at skovforvaltning, såsom fældning og udtydning før fældning, ikke må anvendes på bestande af en art, hvoraf mindst 10% udgøres af eksemplarer, der er 100 år eller ældre. Inden for disse skovbestande foretages der udelukkende sanitære udhugninger for at fjerne de grantræer, der er angrebet af typografbillen. Tørt træ fjernes ikke. Der foretages endvidere ikke sanitære udhugninger i naturreservater og i fugtige sumpområder. De områder, der ikke er omfattet af sanitære udhugninger, udgør 7 123 hektar, dvs. 58% af skovfogedområdet Białowieżas areal. Republikken Polen har anført, at der blev taget hensyn til den omstændighed, at de foranstaltninger, der er fastsat i bilaget af 2016, udelukkende vedrører 5,4% (dvs. 3 401 hektar) af den omhandlede lokalitets areal, i forbindelse med beslutningen om at gennemføre disse foranstaltninger. Under disse omstændigheder kunne den vurdering af indvirkningen på miljøet, der blev foretaget i 2015, i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, udelukke, at den potentielle trussel, der var identificeret i PZO’en af 2015, og som var forbundet med fjernelse af døde og døende træer, kunne realiseres.

106. Republikken Polen har vedrørende de saprofytiske billearter endvidere anført, at der ikke vil blive fjernet døde fyrretræer, der udgør pragtbillens levested. Hvad angår bestandene af sinoberbillen findes disse hovedsageligt på asp og ask, således som det fremgår af de undersøgelser, der blev gennemført i 2016 og 2017 i forhold til næsten 12 000 undersøgte træer.

107. Republikken Polen har i denne henseende anført, at den oversigt, der er blevet udarbejdet siden april 2016, udgør det første projekt af denne art, inden for rammerne af hvilket der er foretaget en objektiv og statistisk underbygget vurdering af forskellige elementer, der udgør biodiversiteten, idet dette projekt vedrører 1 400 områder fordelt over et regelmæssigt net, der dækker Białowieża-skovens samlede areal. Hvad angår Boros schneideri består den største trussel i nedgangen i bestanden af fyrretræer inden for navnlig nationalparkens SBO. Hvad angår Pytho kolwensis, melandryidaebillen og pythidaebillen består den mest alvorlige trussel i, at der ikke længere sker en løbende tilgang af dødt træ i stort omfang som følge af den voldsomme nedgang i bestandene af de ældste grantræer på grund af udbredelsen af typografbillen.

108. Fældning og fjernelse af døde grantræer har i øvrigt en positiv indvirkning på levestederne for eremitbillen og pragtbillen, idet lystilførslen til skoven derved øges. Hvad angår andre arter (sinoberbillen, Boros schneideri og pythidaebillen) udgør grantræet ikke deres foretrukne levested. I Białowieża-skoven findes på nuværende tidspunkt i gennemsnit ca. 64 m³ dødt træ pr. hektar. Når der henses til den løbende tilgang af dødt træ i landskabet, kan dette element fuldt ud sikre levestederne for de omhandlede billearter. Republikken Polen har anført, at der i forbindelse med den strategiske proces for vurdering af miljøindvirkning blev foretaget en vurdering af, hvorledes de fastsatte foranstaltninger ville påvirke alle de elementer, der er beskyttet inden for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.

109. Republikken Polen har anført, at der endvidere skal tages hensyn til de referencearealer, der ikke på nogen måde har til formål at kompensere for eller at afhjælpe de påståede negative virkninger af de omhandlede foranstaltninger til aktiv forvaltning. Disse områder er blevet udpeget i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde, der er omhandlet i artikel 4, stk. 3, TEU, med henblik på at foretage en sammenligning i forhold til andre områder af Białowieża-skoven. De nævnte referenceområder er i øvrigt ikke afgrænset helt tilfældigt. Deres beliggenhed er forbundet med bevaringsstatussen for naturtyper og den omstændighed, at der ikke består et behov for at gennemføre de bevaringsopgaver, der følger af PZO’en af 2015. Kommissionen kan heller ikke foreholde de polske myndigheder, at de ikke foretog en vurdering af indvirkningerne på miljøet i forhold til referenceområderne. Såfremt en sådan argumentation blev taget til følge, ville dette nemlig give anledning til at fremsætte den samme kritik af Kommissionens anmodning om, at udnyttelsen i hele Białowieża-skoven skulle bringes til ophør.

110. Kommissionen tager i denne forbindelse fejl, når den hævder, at undladelsen af at handle har en positiv indvirkning på biodiversiteten. Det fremgår således af resultaterne af den oversigt, der er blevet udfærdiget siden april 2016, at der eksempelvis i det strenge beskyttelsesområde i nationalparken Białowieża er blevet konstateret en forekomst af en enkelt koloni af Boros schneideri, mens en sådan forekomst er blevet konstateret 70 gange i skovfogedområdet Białowieża. En tilsvarende situation gør sig gældende for en hel række andre arter.

111. Hvad angår hensyntagen til den mest velfunderede og tilgængelige videnskabelige viden har Republikken Polen anført, at den ud fra den fortolkning, som denne medlemsstat har anlagt af dette begreb, har henvist til de faktiske omstændigheder i sagen, idet den har taget alle synspunkter i betragtning under hensyn til de begrænsninger, der kendetegner den berørte lokalitet. Republikken Polen tog endvidere hensyn til de oplysninger, der hidrørte fra den strategiske vurdering af indvirkningerne på miljøet, før den gennemførte bevaringsforanstaltningerne. Hvad angår processens dynamiske karakter indhentes der fortsat ny viden.

112. Republikken Polen har i denne forbindelse præciseret, at Białowieża-skoven er et helt særligt og enestående økosystem, hvilket indebærer, at resultaterne af de undersøgelser, som vedrører den indbyrdes afhængighed mellem forskellige organismer, der er foretaget i forhold til andre økosystemer, ikke blot kan overføres på den situation, der kendetegner denne skov. Selv om Republikken Polen har anerkendt, at en del af de videnskabelige miljøer er imod, at udbredelsen af typografbillen bekæmpes ved at fælde de angrebne træer, har den nemlig bemærket, at der også findes en række videnskabelige undersøgelser, hvoraf fremgår at et manglende indgreb mod typografbillen i Białowieża-skoven med høj sandsynlighed netop vil medføre, at der vil indtræde alvorlige og uoprettelige skader på naturtyperne og levestederne for de dyrearter, som Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska er udpeget med henblik på beskyttelse af. Republikken Polen har endvidere henvist til en publikation (25), hvorefter »det klart af flerårige undersøgelser, der er gennemført på varige undersøgelsesområder i nationalparken Białowieża, fremgår, at den strenge beskyttelse udelukkende skal udgøre et supplement til og ikke et hovedelement i bevaringsstrategien og opretholdelsen af et højt biodiversitetsniveau«.

113. Hvad angår det andet klagepunkt om tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, har Republikken Polen anført, at bilaget af 2016 er foreneligt med PZO’en af 2015, som er udtryk for en opfyldelse af forpligtelsen til at udfærdige de nødvendige bevaringsforanstaltninger i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 1. Bilaget af 2016 udgør den praktiske gennemførelse af disse bevaringsforanstaltninger. Dette bilag sikrer opretholdelsen eller retableringen af en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og levesteder, som Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska er blevet udpeget til at bevare. Den manglende gennemførelse af disse foranstaltninger medfører en forringelse af beskyttede værdifulde naturtyper.

114. De aktive bevaringsforanstaltninger, der er nævnt i PZO’en af 2015, i forhold til »subkontinentale ege-avnbøge-skove«, består bl.a. i at tilpasse sammensætningen af skovbestandene således, at de svarer til de naturtyper, der findes inden for skovbestande, der hovedsageligt udgøres af ask, brik, nåletræ og mere sjældent grantræer. Disse foranstaltninger består endvidere i at udføre skovpleje og bevaring, der har til formål at lokalisere og pleje fritstående kimplanter og træer, der tilhører de løvfældende arter. Disse foranstaltninger er direkte gennemført ved skovforvaltningsplanen af 2012. For at kunne gennemføre disse aktive bevaringsforanstaltninger er det imidlertid nødvendigt, at der fjernes træ.

115. Kommissionens anbringende om, at argumentet om opretholdelsen af de berørte bestande på det niveau, der er anført i standardformularen af 2007 og i PZO’en af 2015, ikke er begrundet, er i strid med den »økologiske grundviden« og sund fornuft. Såfremt det kvantitative omfang af hver enkelt beskyttede art på en bestemt Natura 2000-lokalitet konstant måtte stige til over det niveau, der er anført i standardformularen, ville dette medføre en uforudsigelig forstyrrelse af økosystemet inden for det berørte område. Dermed opstår spørgsmålet om, hvad der udgør det acceptable omfang.

116. De kvantitative ændringer, der er bemærket inden for en del af de beskyttede bestande i Białowieża-skoven, er resultatet af en øget adgang til føde som følge af kortvarig forstyrrelse, nemlig en omfattende udbredelse af typografbillen. Den naturlige konsekvens af denne situation vil på lang sigt være en brat nedgang i bestandene. Størrelsen af bestandene af den tretåede spætte og den hvidryggede flagspætte vil fortsat ligge på et forholdsvist højt niveau. Der vil ikke ske bratte kvantitative ændringer ved nationalparkens ydre grænser, idet udbredelsen af typografbillen ikke har et stort omfang. Denne situation er opstået som følge af såvel den lave andel af grantræer i disse skovbestande som de forskellige skovnaturtyper. Det følger heraf, at det i de naturtyper, der er kendetegnet ved forskellige elementer, der skaber betingelserne for, at disse naturtyper i højere grad udsættes for en omfattende udbredelse af typografbillen, er muligt at opretholde en dynamisk balance ved hjælp af udvalgte skovforvaltningsforanstaltninger.

117. Bilaget af 2016 og beslutning nr. 51 kan heller ikke have en negativ indvirkning på bevaringsstatussen for visse saprofytiske billearter. Truslen mod arter, såsom melandryidaebillen og pragtbillen, er nemlig hovedsageligt opstået som følge af, at der er sket en begrænsning og en bekæmpelse af virkningerne af skovbrande. Andre arter, som f.eks. sinoberbillen og Boros schneideri har gode levebetingelser i Białowieża-skoven. Hvad angår Boros schneideri følger truslen på lang sigt af den omstændighed, at der ikke foretages ny plantning af fyrretræer i nationalparken Białowieża.

118. Republikken Polen har med hensyn til det tredje klagepunkt, der vedrører tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og d), anført, at alle de saprofytiske billearter, der findes på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, i løbet af deres livscyklus har behov for døde eller døende træer, og at det ikke er muligt at konstatere, om disse arter findes på larvestadiet, uden at gøre indgreb i dette levested. De polske myndigheder har for at sikre en passende beskyttelse vedtaget en ordning med henblik på at sikre en langsigtet kontinuitet i levestederne for disse arter i form af et net af små skovbeplantninger i de reservater og beskyttelsesområder, der omgiver de beskyttede arter, i vådområder, i referenceområder og i den varige og naturlige del af døde træer i alle bestandene i Białowieża-skoven. Den effektive virkning af denne foranstaltning bekræftes af resultaterne af den oversigt, som Instytut Badawczy Leśnictwa (Institut for skovundersøgelser, Polen) udfærdigede i 2016.

119. Det fremgår af disse resultater, at sinoberbillen er en art, der findes over hele Białowieża-skovens lokalitet, hvor den er mindre tilbøjelig til at bebo grantræer end andre træarter, og at døde og døende træer ikke udgør et væsentligt levested for denne art. Hvad angår Boros schneideri bekræfter de samme resultater, at der er tale om en art, der foretrækker fyrretræ, for hvilken døde eller døende grantræer ikke udgør et væsentligt levested, og som desuden er udbredt over hele Białowieża-skoven. Den eneste konstaterede lokalisering af pythidaebillen inden for Białowieża-skovens lokalitet er nationalparken Białowieża. Alle de steder, hvor melandryidaebillen er blevet lokaliseret, ligger inden for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, idet det største område ligger inden for nationalparken Białowieża. De steder, hvor denne art er blevet lokaliseret i de skove, der ud fra historiske oplysninger har været anvendt til skovbrug, ligger i øvrigt inden for referenceområdet. Den væsentligste årsag til, at melandryidaebillen er forsvundet, er endvidere fraværet af brændt træ. Pytho kolwensis er endvidere heller ikke blevet lokaliseret uden for denne nationalpark. Typografbillens aktiviteter kan til gengæld udgøre en trussel for de miljøer, hvori disse arter findes, dvs. døde, gamle, fældede grantræer i vådområder. Hvad endelig angår pragtbillen er den væsentligste årsag til, at denne art er forsvundet i Europa, fraværet af gamle fyrretræer, der er døde som følge af brand, og som udgør denne arts foretrukne levested. Denne arts fortsatte overlevelse kan som følge af, at der ikke foretage ny plantning af fyrretræer i den nævnte nationalpark, kun sikres i skovbrugsområder, hvor fyrretræer udplantes kunstigt.

120. De foranstaltninger, der er fastsat i bilaget af 2016, vil af samtlige disse grunde derfor ikke have væsentlige negative virkninger på bestanden af disse arter. Opretholdelsen af disse arter er afhængig af, at der sikres en kontinuitet i visse levesteder, der opstår som følge af forstyrrelser, såsom brande. I modsat fald vil det alene ved aktive beskyttelsesindgreb være muligt at bevare levestederne for disse arter.

121. Hvad angår det fjerde klagepunkt om tilsidesættelse af fugledirektivets artikel 5, litra b) og d), har Republikken Polen anført, at det fremgår af den strategiske vurdering af indvirkningerne på miljøet, der fremgår af bilaget af 2016, at de nødvendige foranstaltninger til at indføre en generel ordning til beskyttelse af alle de fuglearter, der lever i vild tilstand, var blevet truffet, idet disse foranstaltninger bl.a. omfattede et forbud mod forsætligt at ødelægge eller beskadige deres reder og æg samt fjerne deres reder, og forsætligt at forstyrre fuglene navnlig i yngletiden, i det omfang en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med habitatdirektivet. Det følger af den opgørelse over de fire fuglearter, som Kommissionen har henvist til, og hvis tilstedeværelse er konstateret på Białowieża-skovens lokalitet i forbindelse med de oplysninger, der fremgår af standardformularen, at ingen af disse arters tilstedeværelse eller levevis er truet. De polske myndigheder har i øvrigt forpligtet sig til at opretholde mindst 60 par af hver enkelt art. Det er endvidere inden for samtlige Natura 2000-lokaliteter i Polen muligt at konstatere tilstedeværelsen af bestande af de to spættearter, der er større end de bestande, der er nævnt i standardformularen.

122. Værdien af det samlede indeks for tætheden i skovfuglebestandene er steget med 25% i perioden 2000-2014. De negative virkninger, som kommercielle aktiviteter har på biodiversiteten, er nemlig i overensstemmelse med skovbrugsprincipperne og de gældende vejledninger om skovbevaring blevet mindsket. Det skaber således gunstige betingelser for fuglene at vælge at lade gruppe af gamle træer stå sammen på områder, der udsættes for sollys, at bevare træer, der indgår i et livsfællesskab, at foretage komplekse beskæringer, at lade frøbærende træer stå på områder, der udsættes for sollys, og i så vidt omfang som muligt at anvende naturlig regenerering. Disse principper finder anvendelse på alle skovstyrelsens skovområder. Det fremgår af visse undersøgelser, at sanitære udhugninger generelt ikke har negative indvirkninger på hulrugende fugle og andre skovarter af hvirveldyr.

123. Republikken Polen er af den opfattelse, at den positive indvirkning af den omfattende udbredelse af typografbillen på spættens overlevelse og formering kun kan være midlertidig, idet den på lang sigt vil føre til, at de ældste tørvelag forsvinder. Det fremgår af de tilgængelige oplysninger, at der sker et tab af diversitet og en nedgang i bestanden af de arter, der lever i hule træer, når omstændighederne viser en trædødelighed på mellem 70% til 100% i fyrretræsskove. I blandede skove indtræder de negative virkninger af dødeligheden blandt fyrretræer til gengæld ved en lavere procentsats. Den konstante begrænsning af udbredelsen af typografbillen kan udgøre et element i opretholdelsen af en forholdsvis stabil situation for spættebestandene.

124. Republikken Polen har endvidere anført, at det fænomen, der består i et kollaps i bestandene af kødædende dyr som følge af et fald i fødemængden, er et videnskabeligt faktum. Kommissionen har ikke fremlagt videnskabelige oplysninger, der kan rejse tvivl om det beskrevne scenarie for, hvorledes miljøet vil ændre sig efter udbredelsen af typografbillen. Det er imidlertid umuligt at fastsætte den ændringsforanstaltning, dvs. den foranstaltning, der gør det muligt at vide, om det fald i bestanden af arter, der indtræder som følge af udbredelsen af en bestemt art af insekter, kun indebærer en tilbagevending til den situation, der forelå før udbredelsen, eller om bestanden af spætter som følge af, at fødemængden forsvinder, og at det ikke er muligt for barkbillen at indtage andre træer, efter denne nedgang vil være mindre end den bestand, der er beskrevet i bevaringsmålsætningerne for denne lokalitet i beskyttelsesplanen.

125. Kommissionen har set bort fra, at de naturlige processer, der finder sted på Natura 2000-lokaliteterne, er langvarige processer. En varig begrænsning af udbredelsen af typografbillen, dvs. en begrænsning af denne udbredelses territoriale omfang og opretholdelsen af en højere andel af grantræer i bestandene, kan imidlertid udgøre en aktiv beskyttelsesforanstaltning, hvorved der kan opretholdes en forholdsvis stabil situation for spættebestandene i et langsigtet perspektiv. Til trods for de potentielle negative virkninger for spættebestandene, der følger af de omhandlede skovforvaltningsplaner, vil størrelsen af bestanden ifølge PZO’en af 2015 kunne opretholdes på et forholdsvis højt niveau, og de eventuelle ændringer af udbredelsesområdet for disse fuglearter, der følger af prognosemodeller for klimaforandringer, vil blive udjævnet over tid. Den endelig virkning af de midlertidige foranstaltninger, der er gennemført med de metoder, som anvendes inden for skovforvaltning, gør det muligt at afhjælpe den tidligere væsentlige nedgang i spættebestandene.

126. Hvad angår spurveuglen er det illusorisk at hævde, at fjernelse af grantræer fra 5% af denne lokalitet vil medføre et tab af ynglesteder. Denne art, der yngler i de huller, som spætterne forårsager, især den store flagspætte (Dendrocopos major), som er en art, der findes et stort antal af, har ikke nogen præferencer med hensyn til arten af det træ, som den yngler i. Spurveuglen findes endvidere ofte i miljøer, der er under nedbrydelse. Den findes lige så ofte i den forvaltede del af Białowieża-skoven som i reservatet uden for skovmiljøet, hvilket gør det muligt at nå målet i PZO’en af 2015, selv om oversigten for sæsonen 2016 viste en ulige fordeling i skovfogedområdet Browsk i forhold til de to andre. Hvad angår perleuglen lever denne art endvidere ofte i de huller, der laves af sortspætten (Dryocopus martius). Den eventuelle virkning af, at der fjernes grantræer fra 5% af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, må derfor anses for ikke-eksisterende for så vidt angår de bestande, der findes i Białowieża-skoven.

127. Det fremgår i øvrigt af oplysninger fra Finland, at skovforvaltning i form af at eksponere områder for sollys under forudsætning af, at den fældede andel af træer på lang sigt ikke overstiger 50% af skovområdet, ikke blot ikke har nogen negativ indvirkning på disse arter, men fører til en stigning i adgangen til fødemængden og en stigning i formeringen. Størrelsen af bestandene af disse arter vil endvidere stige og sprede sig til andre områder. De positive aspekter ved skovforvaltning er nævnt blandt årsagerne til dette fænomen. De træer, der indgår i en såkaldt biocønose (livsfællesskab), herunder hule træer, overlades til en biologisk død. De steder, hvor spurveuglen og perleuglen potentielt kan yngle, er derfor fortsat tilgængelige, så meget desto mere som PZO’en af 2015 foreskriver foranstaltninger, der består i »i forbindelse med de indgreb, der sker som led i forvaltningen, at bevare alle de fyrre- og nåletræer, der har tydeligere huller, medmindre der er fare for den offentlige sikkerhed«.

IV.    Bedømmelse

128. Efter at have undersøgt, om det foreliggende traktatbrudssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, vil jeg foreslå Domstolen at foretage en samlet analyse af Kommissionens første og andet klagepunkt, og derefter en samlet analyse af det tredje og det fjerde klagepunkt, der afhænger af de to første klagepunkter.

A.      Om formaliteten

129. Republikken Polen har i sit skriftlige indlæg bestridt, at det andet, det tredje og det fjerde klagepunkt, der er anført til støtte for traktatbrudssøgsmålet, kan antages til realitetsbehandling, idet Kommissionen i stævningen har udvidet tvistens genstand i forhold til, hvad der blev gjort gældende under den administrative procedure og nærmere bestemt i den begrundede udtalelse.

130. Det er ubestridt, at den administrative procedure kun vedrørte den ene beslutning, som de polske myndigheder traf i forbindelse med fremsendelsen af den begrundede udtalelse, nemlig bilaget af 2016, der vedrørte skovforvaltningsforanstaltninger, som var begrænset til skovfogedområdet Białowieża, mens traktatbrudssøgsmålet omhandler hele Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska og således vedrører de tre skovfogedområder Białowieża, Browsk og Hajnówka, som blev omfattet af skovforvaltningsforanstaltningerne ved beslutning nr. 51 af 17. februar 2017.

131. Domstolen har imidlertid allerede haft lejlighed til at præcisere, at tvistens genstand kan udvides til at omfatte de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for traktatbruddet, og som er indtrådt efter den begrundede udtalelse, under forudsætning af, at de er af samme art og udgør en og samme adfærd som de i udtalelsen omhandlede faktiske omstændigheder, med henblik på at fastslå, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling (26).

132. I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne, at de foranstaltninger, som de polske myndigheder traf i bilaget af 2016 og beslutning nr. 51, er af samme art, idet de består i at tillade fældning og fjernelse af træer bl.a. med det formål at bekæmpe udbredelsen af typografbillen på hele Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.

133. Selv om den begrundede udtalelse af 28. april 2017 kun vedrører bilaget af 2016, der blev godkendt den 25. marts 2016, og som vedrører skovforvaltningsforanstaltninger, der er begrænset til skovfogedområdet Białowieża, skal det derfor fastslås, at Kommissionens søgsmål, der også vedrører beslutning nr. 51 af 17. februar 2017, kan antages til realitetsbehandling, idet denne beslutning har udvidet gennemførelsen af foranstaltninger, der er af samme art, og som udgør en og samme adfærd til de andre skovfogedområder Browsk og Hajnówka (27).

B.      Om sagens realitet

134. Det bemærkes indledningsvis, at diskussionen ikke vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska har oprindelig eller naturlig karakter, idet det er ubestridt, at denne lokalitet på forslag af Republikken Polen er blevet klassificeret som LAF i henhold til habitatdirektivet (28) ved Kommissionens beslutning 2008/25 af 13. november 2007 og også udgør en SBO for de fugle, der er udpeget i henhold til fugledirektivet. De officielle kvantitative oplysninger, hvortil der er henvist i diskussionen om levesteder og arter i disse områder, har Republikken Polen endvidere angivet i standardformularen. Habitatdirektivet og fugledirektivet finder således anvendelse på tvisten, uanset hvorledes Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska kvalificeres, og finder obligatorisk anvendelse på skovforvaltningen på denne lokalitet.

135. Det foreliggende søgsmål giver på ny Domstolen lejlighed til at præcisere de forpligtelser, der følger af disse direktiver, og nærmere bestemt afhængigt af, om planerne eller projekterne er omfattet af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, eller artikel 6, stk. 3.

1.      Om det første og det andet klagepunkt

136. Kommissionen har med det første og det andet klagepunkt anført, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1 og 3, og fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.

137. For at kunne vurdere, om disse to klagepunkter er begrundede, skal Domstolen tage stilling til, om de omhandlede skovforvaltningsforanstaltninger er omfattet af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, eller dette direktivs artikel 6, stk. 3, og om sagsøgte ved at vedtage og gennemføre de i de omtvistede beslutninger indeholdte skovforvaltningsforanstaltninger faktisk har iværksat de bevaringsforanstaltninger, der foreskrives i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.

138. Republikken Polen har nemlig for det første anført, at de foranstaltninger, der er indeholdt i bilaget af 2016 og beslutning nr. 51, udgør bevaringsforanstaltninger som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, idet den derefter subsidiært synes at hævde, at disse foranstaltninger er omfattet af denne artikels stk. 3.

139. Valget af at anse de omtvistede beslutninger for omfattet af det ene stykke, udelukker imidlertid, at disse kan være omfattet af det andet stykke. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, bestemmer nemlig, at medlemsstaterne for de særlige bevaringsområder iværksætter de nødvendige bevaringsforanstaltninger, mens denne artikels stk. 3 fastsætter de krav, der gælder for planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for forvaltningen af de beskyttede lokaliteter, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke disse lokaliteter væsentligt. Domstolen har endvidere allerede haft lejlighed til at tage stilling til disse bestemmelsers respektive anvendelsesområde.

140. Det skal derfor indledningsvis bemærkes, at det fremgår af habitatdirektivets artikel 1, litra e), at en naturtypes bevaringsstatus anses for gunstig, når bl.a. det naturlige udbredelsesområde og de arealer, det dækker inden for dette område, er stabile eller i udbredelse, og når den særlige struktur og de særlige funktioner, der er nødvendige for dets opretholdelse på lang sigt, er til stede og sandsynligvis fortsat vil være det i en overskuelig fremtid. Domstolen har i denne forbindelse fastslået, at bestemmelserne i habitatdirektivet således har til formål, at medlemsstaterne træffer passende beskyttelsesforanstaltninger for at kunne opretholde de økologiske kendetegn i de lokaliteter, hvor der forefindes naturtyper (29). Hvad navnlig angår dette direktivs artikel 6 har Domstolen fastslået, at eftersom denne bestemmelse ikke fastsætter detaljerede regler, pålægger den medlemsstaterne en række forpligtelser og særlige procedurer, der skal sikre opretholdelse eller i givet fald genoprettelse af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og især for særlige bevaringsområder (30).

141. Domstolen har endvidere præciseret, at bestemmelserne i det nævnte direktivs artikel 6 skal fortolkes som et sammenhængende hele med hensyn til de således fastsatte bevaringsmålsætninger, idet denne artikels stk. 2 og 3 har til formål at sikre samme beskyttelsesniveau for naturtyper og levesteder for arterne, mens den nævnte artikels stk. 4 alene udgør en undtagelsesbestemmelse til stk. 3 (31).

142. Det er således i lyset af disse principper, at der skal foretages en kvalificering af de foranstaltninger, der er fastsat i bilaget af 2016 og beslutning nr. 51, der bl.a. består i fældning og fjernelse af døde eller døende træer.

143. Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at det er ubestridt, at de skovfogedområder, der er omfattet af de nævnte foranstaltninger, er særligt beskyttede områder og LAF, der er udpeget af Republikken Polen, inden for hvilke der skal anvendes de foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget i habitatdirektivets forstand (32).

144. For det andet er det endvidere ubestridt, at de omhandlede foranstaltninger har ført til et tab af skovbestande (33). Det følger heraf, at sådanne foranstaltninger efter selve deres art ikke kan udgøre foranstaltninger, der har til formål at sikre bevaringen af den berørte Natura 2000-lokalitet. Republikken Polen har imidlertid for at begrunde de beslutninger, der blev truffet fra 2016, henvist til, at der foreligger særlige omstændigheder, nemlig en hidtil uset udbredelse af typografbillen, der kan skade integriteten af denne Natura 2000-lokalitet.

145. Det fremgår imidlertid af sagen, at der hersker videnskabelig uenighed om, hvorvidt de således iværksatte foranstaltninger dels har en virkning på udbredelsen af typografbillen, dels udgør en passende bevaringsmetode i forhold til de beskyttede naturtyper. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at afhjælpningsprojektet af 25. marts 2016, der har overskriften »projekt for Bialowieża-skoven, der er beskyttet som kultur- og naturarv under U[nesco] og udgør en del af Natura 2000-nettet«, indeholder en udtrykkelig redegørelse for de forskellige opfattelser på dette punkt.

146. Selv om de polske myndigheder vedtog en PZO i 2015, der havde til formål at fastsætte de foranstaltninger, der var nødvendige for at sikre bevaringen af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, fremgår det endvidere af sagsakterne, at bilaget af 2016 i modsætning til, hvad Republikken Polen har hævdet, ikke kan udgøre den konkrete gennemførelse af denne PZO, idet der deri fastsættes foranstaltninger, som ifølge denne PZO anses for at udgøre en potentiel trussel mod bevaringen af de beskyttede naturtyper og arter. Det fremgår nemlig af Kommissionens skriftlige indlæg, som Republikken Polen på dette punkt ikke har bestridt, at selv om udbredelsen af typografbillen ikke er blevet identificeret som en eksisterende eller potentiel trussel mod opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og levesteder for de dyre- og fuglearter, der er nævnt i bilag 3 til PZO, anses fjernelse af grantræer, der er angrebet af typografbillen, til gengæld i dette bilag udtrykkeligt for at udgøre en potentiel trussel mod opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus for disse levesteder, og navnlig for beskyttelsen af spurveuglen, perleuglen og den tretåede spætte.

147. De foranstaltninger, der følger af bilaget af 2016 og beslutning nr. 51, kan således ikke forstås således, at de gennemfører PZO’en af 2015. Disse foranstaltninger har paradoksalt nok den potentielle konsekvens, at PZO’en mister sin effektive virkning og gør det muligt for de polske myndigheder at se bort fra bestemmelserne heri (34).

148. Det kan heraf udledes, at sådanne foranstaltninger ikke på nogen måde kan anses for bevaringsforanstaltninger som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 1. Det følger heraf, at Republikken Polen ikke har iværksat de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre bevarelsen af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska efter vedtagelsen af PZO’en af 2015. Under disse omstændigheder skal det foreslås Domstolen at fastslå, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og at Kommissionens andet klagepunkt derfor skal tages til følge.

149. Hvad angår Kommissionens første klagepunkt skal Domstolen imidlertid foretage en prøvelse heraf, idet Republikken Polen også har hævdet, at de skovforvaltningsforanstaltninger, der fremgår af bilaget af 2016, udgør planer eller projekter som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, til hvis vedtagelse den foretog en vurdering af indvirkningerne på miljøet i 2015.

150. Med henblik på at afgøre, om de foranstaltninger, der er nævnt i bilaget af 2016 og beslutning nr. 51, er blevet vedtaget og gennemført i overensstemmelse med de krav, der fremgår af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, er det hensigtsmæssigt at bemærke, for det første, at denne bestemmelse fastsætter en procedure for vurdering med henblik på ved hjælp af en forudgående kontrol at sikre, at en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendigt for den berørte lokalitets forvaltning, men som kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, alene godkendes, såfremt denne plan eller dette projekt ikke skader integriteten af denne lokalitet (35).

151. For det andet, således som Domstolen har bemærket, fastsætter den nævnte bestemmelse to faser. Den første fase kræver af medlemsstaterne, at de foretager en passende vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en beskyttet lokalitet, når der er en sandsynlighed for, at planen eller projektet vil kunne påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt (36). Når en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendigt for en lokalitets forvaltning, risikerer at skade bevaringsmålsætningen for lokaliteten, skal planen eller projektet navnlig anses for at kunne påvirke denne lokalitet væsentligt. Bedømmelsen af nævnte risiko skal foretages bl.a. i lyset af den i en sådan plan eller et sådant projekt omhandlede lokalitets særlige kendetegn og miljømæssige vilkår (37).

152. Den anden fase, der er omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum, og som i tid ligger efter den nævnte passende vurdering, der er beskrevet i det foregående punkt i dette forslag til afgørelse, indebærer, at der kun kan gives tilladelse til den påtænkte plan eller det påtænkte projekt, hvis planen eller projektet ikke skader den berørte lokalitets integritet, medmindre andet følger af stk. 4 (38).

153. Domstolen har således fastslået, at den omstændighed, at en lokalitets integritet som naturtype ikke skades i den forstand, hvori begrebet er anvendt i dette direktivs artikel 6, stk. 3, andet punktum, forudsætter, at lokaliteten opretholdes i en gunstig bevaringsstatus, hvilket indebærer en varig opretholdelse af de grundlæggende kendetegn ved den berørte lokalitet, der er knyttet til tilstedeværelsen af en naturtype, hvis bevaringsmålsætning har medført, at lokaliteten er blevet udpeget til at blive opført på listen over LAF som omhandlet i direktivet (39).

154. Det er endvidere væsentligt at bemærke, at Domstolen har fastslået, at vurderingen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, ikke må medføre lakuner og skal indeholde fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, som var påtænkt i den pågældende beskyttede lokalitet (40). Det er endvidere blevet fastslået, at den passende vurdering af en plans eller et projekts indvirkninger på den pågældende lokalitet indebærer, at alle de aspekter af den omhandlede plan eller det omhandlede projekt, som i sig selv eller i forbindelse med andre planer eller projekter kan påvirke bevaringsmålsætningen for denne lokalitet, skal identificeres under hensyn til den bedste videnskabelige viden på området (41).

155. Domstolen har endvidere bemærket, at eventuelle positive virkninger af en fremtidig udvikling af et nyt levested, hvormed det tilsigtes at kompensere for tabet af areal og kvalitet af den samme naturtype på en beskyttet lokalitet, i almindelighed kun vanskeligt kan forudses og under alle omstændigheder først vil vise sig i løbet af nogle år (42).

156. Det skal derfor i lyset af denne retspraksis undersøges, om de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for søgsmålet, er tilstrækkeligt begrundede. Det følger efter min opfattelse af en simpel gennemgang af de omtvistede beslutningers kronologiske orden og af sammenhængen i den fremlagte dokumentation, at den vurdering, der skal foretages i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, ikke er blevet foretaget.

157. For det første fremgår det af sagsakterne, at de polske myndigheder umiddelbart før vedtagelsen af bilaget af 2016, som ændrede skovforvaltningsplanen af 2012, vedtog PZO’en af 2015, hvoraf fremgår, at fældning og fjernelse af de træer, der er angrebet af typografbillen, udgør en potentiel trussel mod bevaring af den pågældende Natura 2000-lokalitet.

158. Selv om det fremgik af indlæggene under retsmødet, at der skal findes en vis balance mellem de aktive forvaltningsforanstaltninger og de passive forvaltningsforanstaltninger, der har til formål at bekæmpe udbredelsen af typografbillen, med henblik på at opfylde de bevaringsmålsætninger, der er nævnt i habitatdirektivet og fugledirektivet, findes en sådan balance ikke på nogen måde i de forskrifter, der fremgår af beslutning nr. 51, idet denne beslutning giver mulighed for at iværksætte foranstaltninger i form af fældning og fjernelse af skovbestande uden begrænsninger.

159. Det følger endvidere af de oplysninger, som Republikken Polen har fremlagt, at de polske myndigheder samme dag, som bilaget af 2016 blev vedtaget, også vedtog et afhjælpningsprojekt med overskriften »projekt for Bialowieża-skoven, der er beskyttet som kultur- og naturarv under U[nesco] og udgør en del af Natura 2000-nettet«, der hovedsageligt havde til formål, således som det blev bekræftet under retsmødet, at vurdere, hvilken fremtidige indvirkning disse foranstaltninger ville have på bevaringen af denne lokalitet, ved bl.a. at oprette referenceområder, inden for hvilken der ikke må iværksættes skovforvaltningsforanstaltninger.

160. For det andet, selv om Republikken Polen i sit skriftlige indlæg og under retsmødet anførte, at udbredelsen af typografbillen i perioden fra 2012-2015 skyldtes den begrænsning af skovhugsten, der blev besluttet i forbindelse med vedtagelsen af skovforvaltningsplanen af 2012, følger det imidlertid af oplysningerne i sagsakterne, at mængden af fældet træ i perioden fra 2012-2015 svarede til den mængde, der var blevet fældet i de foregående år, og at mængden af fældet træ i skovfogedområdet Białowieska faktisk havde været stabilt i hele denne periode. Det kan således ikke med føje hævdes, at udbredelsen af typografbillen skyldtes et fald i skovhugsten i perioden fra 2012-2015.

161. Selv om de polske myndigheder for det tredje har anført, at de foretog en passende vurdering af virkningerne af bilaget af 2016 på integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska i henhold til bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fremgår det af sagsakterne, at denne vurdering faktisk blev foretaget i løbet af 2015, men at den ikke vedrørte de i bilaget af 2016 påtænkte foranstaltninger, som udelukkende vedrørte skovfogedområdet Białowieża og dermed ikke de foranstaltninger, der var indeholdt i beslutning nr. 51, som blev truffet den 17. februar 2017, med henblik på geografisk og kvantitativt at udvide de foranstaltninger, der bestod i fældning og fjernelse af træer i alle tre skovfogedområder i Białowieska-skoven. Det skal derfor fastslås, at der ikke blev foretaget nogen vurdering af virkningerne af de skovforvaltningsforanstaltninger, der fremgår af beslutning nr. 51, vedrørende bevaringen og integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska i sin helhed. Det fremgår endvidere ikke på nogen måde af sagsakterne, at de polske myndigheder identificerede og foretog en vurdering af de eventuelle kumulative virkninger af bilaget af 2016 og beslutning nr. 51 (43).

162. Det fremgår endvidere af selve ordlyden af den vurdering af, hvilke virkninger bilaget af 2016 ville få på integriteten af Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska, at den blev foretaget på grundlag af oplysninger fra 2012 og ikke på grundlag af oplysninger, der var blevet ajourført i 2015, således som det imidlertid kræves i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og som dette krav er blevet fortolket af Domstolen (44). Det fremgår nemlig af dette dokuments punkt 4.2, at »[b]estemmelserne vedrørende indvirkningen på Natura 2000-lokaliteten, der er nævnt i »vurdering af virkningerne på miljøet« vedrørende perioden 2012-2021, i princippet ikke skal ajourføres. Det skal imidlertid bemærkes, at foranstaltningerne hovedsageligt vedrører beskadigede skovbestande«.

163. Endelig fremgår det af Republikken Polens skriftlige indlæg, at en oversigt over biodiversiteten på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska var under udarbejdelse på det tidspunkt, hvor den sidste af de omtvistede beslutninger blevet truffet og under den administrative procedure.

164. På baggrund af samtlige disse betragtninger kan det ikke fastslås, at de polske myndigheder – i hvert fald ikke på tidspunktet for godkendelsen af bilaget af 2016 – havde sikret sig, at de foranstaltninger, som dette bilag indeholdt, ikke ville medføre virkninger for integriteten af denne Natura 2000-lokalitet, hvilket er tilstrækkeligt til at fastslå, at det første klagepunkt er begrundet.

165. Jeg vil imidlertid nævne de yderligere grunde, der efter min opfattelse begrunder, at Republikken Polens argumenter ikke skal tages til følge. Det skal nemlig for det første bemærkes, at det fremgår af Domstolens praksis, at vurderingen af en plans eller et projekts virkninger på integriteten af et berørt lokalitet skal foretages under hensyn til den bedste videnskabelige viden, der var tilgængelig på det tidspunkt, hvor beslutningen blev truffet (45). Det fremgår imidlertid af sagsakterne og af indlæggene under retsmødet, at der på tidspunktet for vedtagelsen af de omtvistede beslutninger herskede videnskabelig uenighed med hensyn til, hvilke metoder der var bedst egnede til at forhindre udbredelsen af typografbillen. Det skal videre bemærkes, at denne forskel mellem de videnskabelige standpunkter vedrørte selve muligheden for at bekæmpe udbredelsen af typografbillen (46), og at det fulgte af visse af disse standpunkter, at der er tale om en naturlig cyklus, som svarer til de periodiske tendenser, der kendetegner den lokalitet, hvis bevaringsmålsætning har medført, at lokaliteten er blevet udpeget til at blive opført på listen som LAF og SBO.

166. Det kan af disse grunde heller ikke med føje hævdes, at den vurdering af virkningerne på miljøet, der blev foretaget før vedtagelsen af de omtvistede foranstaltninger, opfyldte kravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, således som disse er blevet fortolket af Domstolen.

167. For det andet har Domstolen fastslået, at dette direktivs artikel 6, stk. 3, ligeledes integrerer forsigtighedsprincippet og gør det muligt effektivt at forebygge, at beskyttede lokaliteters integritet skades som følge af de planer eller projekter, som de kompetente myndigheder påtænker at gennemføre med henblik på at give tilladelse til at gennemføre de foranstaltninger, som disse planer eller projekter indeholder. Domstolen har i denne forbindelse fastslået, at et mindre strengt kriterium for at give tilladelse ikke lige så effektivt ville kunne sikre realiseringen af målsætningen om beskyttelse af de lokaliteter, som bestemmelsen vedrører (47). Anvendelsen af dette princip i forbindelse med gennemførelsen af det nævnte direktivs artikel 6, stk. 3, kræver af den kompetente myndighed, at den vurderer projektets virkninger på den omhandlede lokalitet i betragtning af bevaringsmålsætningen for denne lokalitet og under hensyntagen til de beskyttelsesforanstaltninger, som er integreret i det pågældende projekt, med henblik på at undgå eller reducere eventuelle skadelige virkninger, der direkte er forårsaget af dette, for at sikre, at det ikke skader denne lokalitets integritet (48).

168. I det foreliggende tilfælde var det ikke muligt at afslutte denne vurdering, idet der herskede en vedvarende videnskabelig uenighed, og idet oversigtsforanstaltningerne var ved at blive gennemført på det tidspunkt, hvor beslutningerne blev truffet, og idet der skulle tages hensyn til formålet med beslutning nr. 52, der ifølge Republikken Polens mundtlige indlæg under retsmødet bestod i at oprette referenceområder med henblik på at foretage en vurdering af udviklingen af kendetegnene for Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska uden enhver form for menneskelig indgriben.

169. Eftersom de polske myndigheder på tidspunktet for vedtagelsen af de omtvistede beslutninger ikke fuldt ud havde identificeret, vurderet og i givet fald afvist, at der bestod en potentiel risiko for at skade bevaringen og integriteten af denne Natura 2000-lokalitet, og hvilket omfang denne risiko havde, kunne de ikke vedtage bilaget af 2016 og beslutning nr. 51 uden også at tilsidesætte forsigtighedsprincippet.

170. Hvad for det tredje angår habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, som Republikken Polen har henvist til af hensyn til den offentlige sikkerhed, der gjorde det påkrævet at vedtage de omtvistede beslutninger, skal det bemærkes, at da der er tale om en undtagelse, skal denne bestemmelse fortolkes strengt og kan kun finde anvendelse, efter at virkningerne af en plan eller et projekt er blevet undersøgt i henhold til bestemmelserne i denne artikels stk. 3 (49).

171. For at eventuelle kompensationsforanstaltninger kan fastlægges, skal påvirkningerne på lokaliteten nemlig identificeres præcist. Kendskab til påvirkningerne af et plan eller et projekt under hensyn til bevaringsmålsætningen for den pågældende lokalitet er endvidere en nødvendig forudsætning for, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, kan finde anvendelse, eftersom man i mangel heraf ikke kan vurdere forudsætningerne for at anvende denne undtagelsesbestemmelse. Undersøgelsen af eventuelle bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser og spørgsmålet om mindre skadelige alternativer kræver nemlig en afvejning i forhold til den overvejede plans eller det overvejede projekts påvirkning af denne lokalitet (50).

172. Det fremgår således af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, at hvis en plan eller et projekt, på trods af, at den vurdering af virkningerne på lokaliteten, der er foretaget i henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 3, første punktum, er negativ, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer den pågældende medlemsstat alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. De kompetente myndigheder kan i denne sammenhæng kun udstede en tilladelse i medfør af det nævnte direktivs artikel 6, stk. 4, for så vidt som de betingelser, der er fastsat i bestemmelsen, er opfyldt (51).

173. I det foreliggende tilfælde følger det såvel af ovenstående konstateringer vedrørende den manglende overholdelse af den forudgående vurderingsfase, der er reguleret ved habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, som af manglen på andre særlige dokumenter blandt sagsakterne, at de polske myndigheder ikke foretog en vurdering af muligheden for at anvende alternative eller kompenserende foranstaltninger (52) til de skovforvaltningsforanstaltninger, der blev vedtaget og gennemført på grundlag af bilaget af 2016 og beslutning nr. 51. Det kan derfor videre fastslås, at selv om de polske myndigheder har henvist til hensynet til den offentlige sikkerhed med henblik på at begrunde vedtagelsen og gennemførelsen af de omtvistede foranstaltninger, hvis negative virkninger dermed indirekte anerkendes, er undtagelsesbestemmelsen i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, ikke opfyldt.

174. På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal det foreslås Domstolen at tage Kommissionens første og andet klagepunkt til følge, idet de polske myndigheder ved ikke at overholde forskrifterne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og ved at gennemføre de således besluttede foranstaltninger, der ikke kan udgøre en bevaringsplan som omhandlet i dette direktivs artikel 6, stk. 1, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til disse bestemmelser og fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.

2.      Om det tredje og det fjerde klagepunkt

175. Kommissionen har med det tredje og det fjerde klagepunkt anført, at Republikken Polen også har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til henholdsvis habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a) og d), og fugledirektivets artikel 5, litra b) og d), hvilket giver Domstolen anledning til at tage stilling til, om de omtvistede skovforvaltningsforanstaltninger kan beskadige eller ødelægge yngleområderne for de saprofytiske billearter og vilde fugle, der specifikt er beskyttet ved disse direktiver.

176. De ovenfor anførte konstateringer og betragtninger vedrørende det første og det andet klagepunkt fører mig til at konkludere, at de omhandlede skovforvaltningsforanstaltninger nødvendigvis kan føre til en forringelse af yngleområderne for de beskyttede arter, der findes på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska.

177. Følgelig foreslås det Domstolen at fastslå, at Kommissionens tredje og fjerde klagepunkt tages til følge.

178. Det følger således af de ovenfor anførte betragtninger, at jeg foreslår Domstolen at fastslå, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1 og 3, og artikel 12, stk. 1, litra a) og d), samt fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 5, litra b) og d), ved at vedtage og gennemføre de skovforvaltningsforanstaltninger, der er indeholdt i bilaget af 2016 og beslutning nr. 51, uden at have sikret sig, at disse foranstaltninger ikke ville have en negativ indvirkning på Natura 2000-lokaliteten Puszcza Białowieska og ved ikke at have sikret bevaringen og beskyttelsen af de beskyttede naturtyper og arter, der er nævnt i Kommissionens stævning, for hvilke denne lokalitet er blevet udpeget som lokalitet af fællesskabsbetydning og SBO.

V.      Sagsomkostninger

179. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og Republikken Polen har tabt sagen, bør det pålægges sidstnævnte at betale sagsomkostningerne.

VI.    Forslag til afgørelse

180. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1)      Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1 og 3, og artikel 12, stk. 1, litra a) og d), i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter og artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 5, litra b) og d), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle ved at vedtage og gennemføre de skovforvaltningsforanstaltninger, der er indeholdt i skovforvaltningsplanen for skovfogedområdet Białowieża af 9. oktober 2012, som godkendt den 25. marts 2016 af Minister Środowiska (miljøminister, Polen) og beslutning nr. 51 af 17. februar 2017 om fældning af træer angrebet af typografbillen og om indsamling af træer, der udgør en trussel mod den offentlige sikkerhed og brandfare, vedrørende skovbestande i alle aldersklasser i skovfogedområderne Białowieża, Browsk og Hajnówka, truffet af Dyrektor GeneralnvLasów Państwowych (generaldirektøren for Skovstyrelsen, Polen), uden at have sikret sig, at disse foranstaltninger ikke ville have en negativ indvirkning på Natura 2000-lokaliteten PLC200004 Puszcza Białowieska (Polen) og ved ikke at have sikret bevaringen og beskyttelsen af de beskyttede naturtyper og arter, der er nævnt i Kommissionens stævning, for hvilke denne lokalitet er blevet udpeget som lokalitet af fællesskabsbetydning og særligt beskyttet område.

2)      Republikken Polen betaler sagsomkostningerne.«

1 –      Originalsprog: fransk.

2 –      Rådets direktiv af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret senest ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13.5.2013 (EUT 2013, L 158, s. 193) (herefter »habitatdirektivet«).

3 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 30.11.2009 om beskyttelse af vilde fugle (EUT 2010, L 20, s. 7, herefter »fugledirektivet«).

4 –      Oversættelse til dansk foreligger ikke.

5 –      Rådets direktiv af 2.4.1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT 1979, L 103, s. 1).

6 –      Oversættelse til dansk foreligger ikke.

7 –      EUT 2008, L 12, s. 383.

8 –      State of Europe’s forests 2015, Forest Europe, 2015, bilag 8, tabel nr. 28, s. 274.

9 –      Herefter »Skovstyrelsen«.

10 –      Således som dette fremgår af bilag 1 til den afgørelse, som Dyrektor GeneralnvLasów Państwowych (generaldirektør for Skovstyrelsen, Polen) traf den 31.3.2016 (herefter »beslutning nr. 52«).

11 –      EU-pilotsag nr. 2210/11/ENVI.

12 –      Grænserne blev for skovfogedområdet Browsk fastsat til 214 218 m³ og for skovfogedområdet Hajnówka til 192 291 m³.

13 –      Herefter en »PZO«.

14 –      Der er udarbejdet en separat PZO for Białowieża nationalpark, som miljøministeren vedtog den 7.11.2014.

15 –      Den administrative procedure blev indledt den 7.4.2016, jf. punkt 54 ff. i dette forslag til afgørelse. Kommissionen har anført, at denne beslutning først blev offentliggjort i juni 2017 i Biuletyn Informacyjny Lasów Państwowych (Publikation fra Skovstyrelsen) nr. 6 (294).

16 –      Herefter »beslutning nr. 51«.

17 –      EU-pilotsag nr. 8460/16/ENVI.

18 –      Kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 27.7.2017, Kommissionen mod Polen (C-441/17 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:622).

19 –      Kendelse af 20.11.2017, Kommissionen mod Polen (C-441/17 R, EU:C:2017:877).

20 –      Domstolen fastslog i præmis 118, at »[s]åfremt det fastslås, at kendelsen er tilsidesat, pålægger Domstolen Republikken Polen at betale en tvangsbøde på mindst 100 000 EUR om dagen til Kommissionen fra den dato, hvor [denne] kendelse er meddelt Republikken Polen, og indtil denne medlemsstat overholder denne kendelse, eller indtil der er afsagt endelig dom i sag[en]«.

21 –      Kendelse afsagt af Domstolens præsident den 11.10.2017, Kommissionen mod Polen (C-441/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:794).

22 –      Dom af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland (C-142/16, EU:C:2017:301, præmis 42).

23 –      Dom af 9.6.2011, Kommissionen mod Frankrig (C-383/09, EU:C:2011:369, præmis 18-21).

24 –      Dz. U. de 2008, n° 199, pos. 1227.

25 –      B. Brzeziecki, »Dynamique pluriannuelle des peuplements forestiers de la forêt de Białowieża (dans des conditions de protection stricte)«, Stan Ekosystemów leśnysh Puszczy Białowiekiej, Centrum Informacyjne Lasów Państwowych, Varsovie, 2016, s. 45-58.

26 –      Dom af 4.2.1988, Kommissionen mod Italien (113/86, EU:C:1988:59, præmis 11), og af 9.11.2006, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-236/05, EU:C:2006:707, præmis 12).

27 –      Jf. analogt dom af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien (C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 46).

28 –      Jf. bl.a. første, ottende og niende betragtning til denne beslutning og bilaget hertil (s. 645), hvorved denne lokalitet tildeles koden LAF PLC200004 Puszcza Białowieska.

29 –      Dom af 11.4.2013, Sweetman m.fl. (C-258/11, EU:C:2013:220, præmis 37 og 38), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 35 og 36).

30 –      Dom af 11.4.2013, Sweetman m.fl. (C-258/11, EU:C:2013:220, præmis 36), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 31).

31 –      Dom af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).

32 –      Jf. de definitioner, der fremgår af dette direktivs artikel 1, litra k) og l).

33 –      Jf. punkt 52 i dette forslag til afgørelse.

34 –      Det kan endvidere bemærkes, at hvis det konstateres, at de foranstaltninger, der følger af bilaget af 2016 og beslutning nr. 51, er forenelige med PZO’en af 2015, vil dette svare til at acceptere, at de polske myndigheder kan ændre denne PZO uden at tage hensyn til de bevaringsmålsætninger, som en sådan retsakt normalt skal opfylde.

35 –      Dom af 11.4.2013, Sweetman m.fl. (C-258/11, EU:C:2013:220, præmis 28), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 43).

36 –      Dom af 11.4.2013, Sweetman m.fl. (C-258/11, EU:C:2013:220, præmis 29), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 44).

37 –      Dom af 15.5.2014, Briels m.fl. (C-521/12, EU:C:2014:330, præmis 20), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 45).

38 –      Dom af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 46).

39 –      Dom af 11.4.2013, Sweetman m.fl. (C-258/11, EU:C:2013:220, præmis 39), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 47).

40 –      Dom af 24.11.2011, Kommissionen mod Spanien (C-404/09, EU:C:2011:768, præmis 100), af 11.4.2013, Sweetman m.fl. (C-258/11, EU:C:2013:220, præmis 44), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

41 –      Dom af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).

42 –      Dom af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).

43 –      Jf. for et eksempel på dette krav, dom af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland (C-142/16, EU:C:2017:301, præmis 61 og 62).

44 –      Dom af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland (C-142/16, EU:C:2017:301, præmis 42).

45 –      Dom af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).

46 –      Jf. i denne retning bl.a. afhjælpningsprojektet med overskriften »projekt for Bialowieża-skoven, der er beskyttet som kultur- og naturarv under Unesco og udgør en del af Natura 2000-nettet«, udfærdiget af miljøministeren og generaldirektøren for skovstyrelsen den 25.3.2016.

47 –      Dom af 11.4.2013, Sweetman m.fl. (C-258/11, EU:C:2013:220, præmis 41-43 og den deri nævnte retspraksis), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).

48 –      Dom af 15.5.2014, Briels m.fl. (C-521/12, EU:C:2014:330, præmis 28), af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 54), og af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland (C-142/16, EU:C:2017:301, præmis 34).

49 –      Dom af 15.5.2014, Briels m.fl. (C-521/12, EU:C:2014:330, præmis 35), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).

50 –      Dom af 11.9.2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (C-43/10, EU:C:2012:560, præmis 114 og 115), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

51 –      Dom af 15.5.2014, Briels m.fl. (C-521/12, EU:C:2014:330, præmis 37), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 63).

52 –      Ud over opsætningen af feromonfælder, hvis manglende virkning er blevet dokumenteret.