Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
dell’11 luglio 2024(1)
Causa C-376/23
SIA “BALTIC CONTAINER TERMINAL”
contro
Valsts ieņēmumu dienests
[Domanda di pronuncia pregiudiziale dell’Augstākā tiesa (Senāts) (Corte suprema, Lettonia)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Unione doganale – Codice doganale dell’Unione – Svincolo delle merci da una zona franca – Obblighi di diritto dell’Unione del titolare di una zona franca – Obbligazione doganale nel caso della violazione di obblighi – Principio della tutela del legittimo affidamento – Tutela del legittimo affidamento ingenerato da una prassi amministrativa costante – Autorità di cosa giudicata di una sentenza che ha annullato una sanzione applicata a causa della violazione di obblighi doganali»
I. Introduzione
«Bisogna avere fiducia nelle persone, altrimenti non si può vivere» (Anton Pawlowitsch Tschechow, scrittore e drammaturgo russo, 1860-1904)
1. La fiducia necessaria per vivere include anche l’affidamento in una prassi costante dell’amministrazione finanziaria di uno Stato membro dell’UE? Qual’è la portata di una siffatta tutela del legittimo affidamento – ricomprende anche un operato illegittimo delle autorità nazionali, segnatamente non solo con riferimento al diritto nazionale ma anche al diritto dell’Unione? Se un giudice ha già negato in via definitiva la violazione di obblighi doganali e ha annullato una sanzione applicata parallelamente per siffatto motivo, può l’interessato fare affidamento nel fatto che le autorità statali, da parte loro, non ritengano ciononostante esistente in un altro procedimento una violazione degli obblighi e fissino pertanto obbligazioni doganali?
2. Tutte siffatte questioni fondamentali possono essere trattate dalla Corte nel presente procedimento. Si tratta, in definitiva, della modifica di una prassi amministrativa costante dell’amministrazione finanziaria lettone. Finora, merci nella zona franca interessata sono state svincolate dalla zona franca in forza del documento di trasporto delle merci (in prosieguo: la «lettera di trasporto CMR» (2)) ogniqualvolta le autorità finanziarie, a seguito di una verifica delle merci, le avevano identificate come «merci unionali» sulla lettera di trasporto CMR mediante un timbro doganale e una firma. Il titolare della zona franca controllava l’identificazione, la registrava e svincolava le merci dalla zona franca. Apparentemente, nel luglio del 2019, l’amministrazione finanziaria ha modificato siffatta prassi constante e ha contestato al titolare della zona franca di avere svincolato le merci dalla zona franca nel periodo dal 2018 al luglio del 2019 senza attribuire un numero di riferimento principale. Spetta adesso alla Corte stabilire se il diritto dell’Unione imponesse effettivamente l’attribuzione di un numero di riferimento principale. Per il giudice del rinvio, ciò non sembra univoco.
3. Per contro, un altro giudice (Corte regionale di Riga, collegio degli affari penali, Lettonia) aveva in precedenza negato la violazione di un obbligo doganale, senza adire in via pregiudiziale la Corte. Il titolare della zona franca avrebbe agito in conformità alla prassi abituale delle autorità finanziarie, ed essa non avrebbe potuto indicare nessuna disposizione dalla quale risulti l’obbligo di una verifica più approfondita delle merci identificate come «merci unionali» dall’amministrazione finanziaria.
4. Parallelamente, l’amministrazione finanziaria ha tuttavia fissato dazi all’importazione e imposta sul valore aggiunto nei confronti del titolare della zona franca, poiché lo svincolo delle merci dalla zona franca sarebbe avvenuto in violazione degli obblighi incombenti al medesimo. Per questo motivo, (anche) il titolare della zona franca sarebbe debitore delle corrispondenti obbligazioni doganali. L’interessato contesta tale decisione.
5. Al riguardo, egli si interroga su come adempiere ai suoi obblighi quale titolare di una zona franca, qualora già due giudici statali ne abbiano valutato in maniera diversa la portata, e la questione risulti a tal punto poco chiara da dover rendere necessaria la previa adizione della Corte in Lussemburgo ai fini di interpretazione. Inoltre, egli si chiede come possa essere prevedibile per il medesimo una modifica con effetto retroattivo della prassi amministrativa. Piuttosto, egli avrebbe fatto – e potuto fare affidamento – sulla prassi seguita finora. Ciò varrebbe a maggior ragione in quanto essa sarebbe stata confermata in via definitiva da un giudice lettone.
II. Contesto normativo
6. Il contesto normativo di diritto dell’Unione della presente causa è estremamente complesso. Esso è costituito in totale da tre diversi atti normativi, segnatamente da un regolamento, da un regolamento delegato e da un regolamento di esecuzione.
A. Diritto dell’Unione
1. Regolamento (UE) n. 952/2013 (3) (in prosieguo: il «codice doganale»)
7. L’articolo 79 del codice doganale disciplina il sorgere di un’obbligazione doganale:
«1. Per merci soggette ai dazi all’importazione, sorge un’obbligazione doganale all’importazione in seguito all’inosservanza di:
a) uno degli obblighi stabiliti dalla normativa doganale in relazione all'introduzione di merci non unionali nel territorio doganale dell’Unione, alla loro sottrazione alla vigilanza doganale o per la circolazione, la trasformazione, il magazzinaggio, la custodia temporanea, l’ammissione temporanea o la rimozione di siffatte merci all’interno di tale territorio;
(…)
(3) Nei casi di cui al paragrafo 1, lettere a) e b), il debitore è una delle persone seguenti:
a) qualsiasi persona che era tenuta a rispettare gli obblighi in questione; (…)».
8. L’articolo 158, paragrafo 1, al capo 2 (Vincolo delle merci a un regime doganale) del codice doganale, disciplina la dichiarazione in dogana delle merci e la vigilanza doganale sulle merci unionali:
«1. Tutte le merci destinate a essere vincolate a un regime doganale, a eccezione del regime di zona franca, sono oggetto di una dichiarazione in dogana appropriata al regime in questione».
9. I documenti di accompagnamento necessari a tal fine sono disciplinati all’articolo 163 del codice doganale:
«1. I documenti di accompagnamento richiesti per l’applicazione delle disposizioni che disciplinano il regime doganale per il quale sono dichiarate le merci sono in possesso del dichiarante e a disposizione delle autorità doganali nel momento in cui viene presentata la dichiarazione in dogana.
2. I documenti di accompagnamento sono forniti alle autorità doganali se la normativa dell’Unione lo richiede o se sono necessari per controlli doganali.
3. In casi specifici gli operatori economici possono redigere i documenti di accompagnamento a condizione che siano autorizzati a farlo dalle autorità doganali».
10. La gestione di strutture di deposito per il deposito doganale delle merci nelle zone franche presuppone, ai sensi dell’articolo 211, paragrafo 1, lettera b), del codice doganale, un’autorizzazione:
«1. È richiesta l’autorizzazione delle autorità doganali per:
b) la gestione di strutture di deposito per il deposito doganale delle merci, salvo nei casi in cui il gestore delle strutture di deposito sia l’autorità doganale.
L’autorizzazione definisce le condizioni alle quali è consentito il ricorso a uno o più dei regimi di cui al primo comma o la gestione di strutture di deposito».
11. L’articolo 214, paragrafo 1, del codice doganale, disciplina le scritture che devono essere tenute nei regimi doganali speciali, di cui fa parte, ai sensi dell’articolo 210, lettera b), del codice doganale, anche il deposito doganale in una zona franca:
«1. Fatta eccezione per il regime di transito e salvo che sia altrimenti disposto, il titolare dell’autorizzazione, il titolare del regime e tutte le persone che svolgono un’attività che comporta il deposito, la lavorazione o la trasformazione delle merci, oppure la vendita o l’acquisto delle merci nelle zone franche, tengono delle scritture adeguate nella forma approvata dalle autorità doganali.
Le scritture contengono le informazioni e le indicazioni che consentono alle autorità doganali di sorvegliare il regime in questione, in particolare per quanto riguarda l’identificazione, la posizione doganale e i movimenti delle merci vincolate a tale regime».
12. L’articolo 215 del codice doganale disciplina l’appuramento di un regime speciale, come il deposito in una zona franca:
«1. Nei casi diversi dal regime di transito e fatto salvo l’articolo 254, un regime speciale è appurato quando le merci vincolate a tale regime, o i prodotti trasformati, sono vincolati a un successivo regime, sono usciti dal territorio doganale dell’Unione, sono stati distrutti e non restano i residui, o sono abbandonati allo Stato conformemente all’articolo 199.
2. Il regime di transito è appurato dalle autorità doganali quando esse sono in grado di stabilire, sulla base di un confronto tra i dati di cui dispone l’ufficio doganale di partenza e quelli di cui dispone l’ufficio doganale di destinazione, che il regime si è concluso correttamente.
3. Le autorità doganali adottano tutte le misure necessarie a regolarizzare la situazione delle merci per le quali un regime non è stato appurato alle condizioni stabilite.
4. Salvo che sia altrimenti disposto, l’appuramento del regime ha luogo entro un dato termine».
13. L’articolo 7, lettera c), del codice doganale, contiene al riguardo la seguente autorizzazione generale per la Commissione:
«Alla Commissione è conferito il potere di adottare atti delegati conformemente all’articolo 284 al fine di stabilire:
c) il tipo di informazioni e le indicazioni che le scritture di cui agli articoli 148, paragrafo 4, e 214, paragrafo 1, devono contenere».
2. Regolamento delegato (UE) 2015/2446 (4) (in prosieguo: il «regolamento delegato»)
14. L’articolo 178, paragrafo 1, lettere b), c), d) ed f), paragrafi 2 e 3, del regolamento delegato, prevedono quanto segue:
«1. Le scritture di cui all’articolo 214, paragrafo 1, del codice doganale contengono i seguenti elementi:
b) l’MRN o, se non esiste, qualsiasi altro numero o codice che identifichi le dichiarazioni doganali con le quali le merci sono vincolate al regime speciale e, se il regime è stato appurato conformemente all’articolo 215, paragrafo 1, del codice, le informazioni sulle relative modalità di appuramento;
c) i dati che consentono l’identificazione inequivocabile dei documenti doganali diversi dalle dichiarazioni doganali, degli eventuali altri documenti relativi al vincolo delle merci a un regime speciale e di qualsiasi altro documento pertinente per il corrispondente appuramento del regime;
d) le indicazioni di marchi, numeri di identificazione, numero e natura dei colli, quantità e descrizione delle merci, secondo la loro denominazione commerciale o tecnica usuale, nonché, se del caso, i marchi di identificazione del container necessari per identificare le merci;
f) posizione doganale delle merci;
2. Nel caso delle zone franche le scritture contengono, oltre alle informazioni di cui al paragrafo 1, i seguenti elementi:
a) indicazioni che consentano di identificare i documenti di trasporto per le merci che entrano nelle zone franche o che ne escono;
b) indicazioni concernenti l’uso o il consumo di merci la cui immissione in libera pratica o ammissione temporanea non comporterebbe l’applicazione di dazi all’importazione o di misure stabilite nell’ambito delle politiche commerciali o agricole comuni conformemente all’articolo 247, paragrafo 2, del codice.
3. Le autorità doganali possono esonerare dall’obbligo di fornire alcune delle informazioni di cui ai paragrafi 1 e 2 se ciò non pregiudica la vigilanza e i controlli doganali relativi all’uso di un regime speciale».
3. Regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 (5) (in prosieguo: il «regolamento di esecuzione»)
15. I mezzi di prova da utilizzare per dimostrare la posizione doganale di merci unionali risultano dagli articoli 199 e segg. del regolamento di esecuzione. L’articolo 200, paragrafi 1, 3 e 4 del regolamento di esecuzione prevede al riguardo quanto segue:
«1. L’ufficio doganale competente convalida e registra i mezzi di prova della posizione doganale di merci unionali di cui all’articolo 199, paragrafo 1, lettere b) e c), del presente regolamento salvo nei casi contemplati all’articolo 128, paragrafo 1, del regolamento delegato (UE) 2015/2446 e comunica l’MRN di tali mezzi di prova alla persona interessata.
3. I mezzi di prova di cui al paragrafo 1 vengono esibiti all’ufficio doganale competente in cui le merci sono presentate dopo la reimmissione sul territorio doganale dell’Unione, indicando l’MRN.
4. L’ufficio doganale competente sorveglia l’uso dei mezzi di prova di cui al paragrafo 1 al fine di garantire, in particolare, che essi non siano utilizzati per prodotti diversi da quelli per cui sono stati rilasciati».
16. L’articolo 211 del regolamento di esecuzione riguarda la prova della posizione doganale di merci unionali per le merci il cui valore non supera 15 000 EUR e così recita:
«Nel caso di merci aventi la posizione doganale di merci unionali il cui valore non supera 15 000 EUR, la posizione doganale di merci unionali può essere comprovata mediante presentazione della fattura o del documento di trasporto relativi a tali merci, a condizione che tale fattura o documento riguardino unicamente merci che hanno la posizione doganale di merci unionali».
17. L’articolo 226 del regolamento di esecuzione illustra l’MNR e così recita:
«Salvo nei casi in cui la dichiarazione in dogana sia presentata oralmente o mediante un atto che si considera costituisca una dichiarazione in dogana, o in cui la dichiarazione in dogana consista in un’iscrizione nelle scritture del dichiarante a norma dell’articolo 182 del codice, le autorità doganali notificano al dichiarante l’accettazione della dichiarazione in dogana e gli comunicano un MRN per tale dichiarazione nonché la data di accettazione della medesima. Il presente articolo non si applica prima delle date rispettive di introduzione del sistema automatizzato di esportazione (AES) e del nuovo sistema di transito informatizzato (NCTS) e di potenziamento dei sistemi nazionali di importazione di cui all’allegato della decisione di esecuzione 2014/255/UE».
B. Normativa lettone
18. L’articolo 153, paragrafo 3, dell’Administratīvā procesa likums (codice di procedura amministrativa), stabilisce quanto segue:
«I fatti stabiliti nella motivazione di una sentenza passata in giudicato non devono essere provati nuovamente nella trattazione di una causa amministrativa cui partecipino le medesime parti».
19. L’articolo 16, paragrafi 3 e 4 del Likums «Par tiesu varu» (legge sul sistema giudiziario), stabilisce quanto segue:
«(3) Secondo quanto stabilito dalla legge, una sentenza è vincolante per il giudice quando esamina altre controversie connesse a tale causa.
(4) Siffatte sentenze hanno forza di legge, sono vincolanti erga omnes e devono essere trattate con lo stesso rispetto riservato alle leggi».
20. Il Ministru kabineta 2017. gada 22. augusta noteikumi Nr. 500 «Muitas noliktavu, pagaidu uzglabāšanas un brīvo zonu noteikumi» (decreto n. 500 del Consiglio dei ministri del 22 agosto 2017, recante le norme relative ai depositi doganali, al deposito temporaneo e alle zone franche) prevede, al paragrafo 77, che ogni persona nella cui zona franca sono immagazzinate merci non unionali debba tenere scritture delle merci immagazzinate nella zona franca; il paragrafo 78 impone che le scritture contengano i dati indicati, in particolare, all’articolo 178, paragrafo 1, lettere b) e c), e paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/2446. Ai sensi del paragrafo 79, nelle scritture relative alle merci non unionali deve essere indicato il numero del documento doganale e rispettivamente della lettera di trasporto con cui le merci sono entrate e uscite dalla zona franca.
III. Fatti e procedimento pregiudiziale
21. La SIA “BALTIC CONTAINER TERMINAL” (in prosieguo: la «ricorrente») è titolare di un’autorizzazione per il carico, lo scarico e il magazzinaggio di merci nella zona franca del porto franco di Riga e ha l’obbligo di tenere scritture relative alle merci presenti in detta zona.
22. La Valsts ieņēmumu dienests (amministrazione tributaria lettone; in prosieguo: l’«amministrazione finanziaria») ha effettuato un controllo delle merci presenti nella zona franca della ricorrente e ha riscontrato che, in tre occasioni negli anni 2018 e 2019, merci ne erano uscite senza essere state vincolate ad un successivo regime doganale. Pertanto, il regime speciale di «zona franca» non sarebbe stato appurato. L’amministrazione finanziaria ha concluso che tali merci erano state effettivamente sottratte alla vigilanza doganale, con la conseguenza che (anche) in capo alla ricorrente erano sorte obbligazioni doganali ai sensi dell’articolo 79, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 3, lettera a), del codice doganale.
23. Ai fini della loro uscita dalla zona franca, le merci in questione erano state consegnate sulla base delle lettere di trasporto CMR, le quali indicavano la posizione doganale delle merci come «merci unionali» («C»). Ciò era stato confermato da un funzionario dell’autorità doganale mediante l’apposizione del timbro doganale e della sua firma ed era conforme alla prassi esistente, seppur non prevista espressamente dalla legge. Secondo tale prassi, l’amministrazione finanziaria procedeva ad un controllo della posizione doganale delle merci prima che lasciassero il porto e la annotava sui documenti di trasporto. Tuttavia, dopo l’uscita delle merci dalla zona franca, i funzionari doganali constatavano di non disporre di documenti che giustificassero il cambiamento della posizione doganale delle merci in discussione da «merci non unionali» («N») a «merci unionali» («C»).
24. Con decisione del 19 luglio 2019, l’amministrazione finanziaria ha obbligato la ricorrente a versare all’Erario i dazi all’importazione e l’imposta sul valore aggiunto, nonché i corrispondenti interessi di mora. La ricorrente ha impugnato siffatta decisione in sede giurisdizionale.
25. L’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale, Lettonia) ha respinto il ricorso. Essa ha ritenuto che la mera apposizione del timbro e della firma sulla lettera di trasporto CMR non potesse certificare la posizione doganale quali merci unionali di merci che erano state importate come merci non unionali. Non sarebbe possibile dedurre dalla sola lettera di trasporto CMR a quale successivo regime doganale fossero state vincolate le merci. Per un cambiamento di posizione delle merci sarebbe necessaria una dichiarazione con il numero di riferimento principale (Master Reference Number; in prosieguo e anche finora: l’«MRN») o una lettera di trasporto CMR recante il timbro doganale e l’MRN. Esse, tuttavia, difetterebbero.
26. La ricorrente ha proposto ricorso per cassazione avverso siffatta sentenza dinanzi all’Augstākā tiesa (Senāts) (Corte suprema, Lettonia).
27. La ricorrente ritiene che non ricorra la fattispecie di cui all’articolo 79, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 3, lettera a), del codice doganale, e che, di conseguenza, non sia sorta alcuna obbligazione doganale. Essa avrebbe tenuto le scritture richieste in conformità all’autorizzazione rilasciata dall’amministrazione finanziaria e avrebbe consegnato le merci al vettore sulla base delle lettere di trasporto CMR presentate. Secondo la prassi abituale dell’amministrazione finanziaria, sarebbero stati visibili la posizione delle merci – quali merci unionali – indicata dal funzionario doganale, la firma del funzionario dell’autorità doganale e il timbro doganale. Essa sarebbe pertanto potuta partire dal presupposto che esse fossero state immesse in libera pratica. Ciò avrebbe comportato anche l’appuramento del regime speciale di zona franca.
28. Parallelamente, la ricorrente ha impugnato dinanzi al Rīgas apgabaltiesas Krimināllietu kolēģija (Corte regionale di Riga, Sezione per gli affari penali) una sanzione amministrativa impostale per gli stessi fatti. Con sentenza del 5 febbraio 2021, tale giudice ha annullato la sanzione amministrativa in base al motivo che la ricorrente non avrebbe violato le disposizioni del regime doganale e avrebbe agito secondo la prassi abituale delle autorità doganali. In particolare, l’amministrazione finanziaria non sarebbe stata in grado di indicare norme giuridiche che imponessero alla ricorrente l’obbligo di verificare altri dati relativi alla validità del cambiamento di posizione delle merci, a integrazione della conferma fornita dalle autorità doganali.
29. Secondo il giudice del rinvio, all’epoca dei fatti del procedimento principale, la prassi ordinaria dell’amministrazione finanziaria era che i funzionari doganali procedessero alla verifica della posizione doganale prima che le merci lasciassero la zona franca, e apponessero le relative diciture (posizione doganale delle merci, timbro del punto di controllo doganale e firma del funzionario doganale) sui diversi documenti in uscita (solitamente la lettera di trasporto CMR). Anche la procedura attuale prevede che sia lo stesso funzionario doganale a confermare il cambiamento di posizione doganale delle merci e che la ricorrente, facendo affidamento sulle informazioni da questi fornite, appuri il regime speciale di «zona franca».
30. Pertanto, l’Augstākā tiesa (Senāts) (Corte suprema, Lettonia) ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte le seguenti cinque questioni pregiudiziali ai sensi dell’articolo 267 TFUE:
1) Se l’articolo 178, paragrafo 1, lettere b) e c), del regolamento delegato 2015/2446, in combinato disposto con l’articolo 214, paragrafo 1, del codice doganale dell’Unione, consenta di appurare il regime speciale di «zona franca» senza che sia stato inserito nel sistema di registrazione elettronico il numero di riferimento principale (Master Reference Number – MRN) che identifica la dichiarazione in dogana tramite la quale le merci sono vincolate al regime doganale successivo.
2) Se gli articoli 214, paragrafo 1, e 215, paragrafo 1, del codice doganale dell’Unione e l’articolo 178, paragrafo 1, lettere b) e c), del regolamento delegato 2015/2446 consentano al titolare del regime speciale di «zona franca» di appurare detto regime unicamente sulla base di una dicitura apposta da un funzionario doganale sul documento di trasporto delle merci (lettera di trasporto CMR) relativa alla posizione doganale di tali merci, senza procedere esso stesso alla verifica della validità della posizione doganale delle medesime.
3) In caso di risposta negativa alla seconda questione, quale sia il livello di verifica ai sensi degli articoli 214, paragrafo 1, e 215, paragrafo 1, del codice doganale dell’Unione e dell’articolo 178, paragrafo 1, lettere b) e c), del regolamento delegato 2015/2446 sufficiente per ritenere che il regime speciale di «zona franca» sia stato correttamente appurato.
4) Se il titolare del regime speciale di «zona franca» possa nutrire un legittimo affidamento fondato sulla conferma da parte delle autorità doganali che la posizione doganale delle merci è cambiata da «merci non unionali» a «merci unionali», sebbene detta conferma non indichi né il motivo del cambiamento di posizione delle merci né informazioni che consentano di accertare tale motivo.
5) In caso di risposta negativa alla quarta questione, se possa costituire un motivo di esenzione dall’obbligazione doganale derivante dall’articolo 79, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 3, lettera a), del codice doganale dell’Unione, tenuto conto del principio dell’autorità del giudicato riconosciuto dal diritto nazionale e dal diritto dell’Unione, il fatto che, in una diversa causa dinanzi a un giudice nazionale sia stato dichiarato, con sentenza definitiva, che, in base alle procedure stabilite dalle autorità doganali, il titolare del regime doganale non aveva commesso alcuna infrazione in relazione al regime doganale di «zona franca».
31. Nel procedimento dinanzi alla Corte, la ricorrente, la Lettonia e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. Ai sensi dell’articolo 76, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la Corte ha deciso di non tenere un’udienza di discussione.
IV. Analisi
32. Le cinque questioni pregiudiziali riguardano essenzialmente due ambiti. Le prime tre questioni vertono sugli obblighi doganali di registrazione e di controllo del titolare di un’autorizzazione per il regime speciale di zona franca (in prosieguo: il «titolare di una zona franca»), il quale abbia svincolato dalla stessa merci non unionali ivi immagazzinate (al riguardo sub A.). La quinta questione riguarda, per contro, l’estensione dell’autorità di cosa giudicata, imposta nel diritto nazionale, di una sentenza che – forse in violazione del diritto dell’Unione – abbia negato la violazione di un obbligo di diligenza del titolare di una zona franca (al riguardo sub B.2.). A monte di tale questione vi è la quarta questione, concernente la tutela del legittimo affidamento del titolare di una zona franca che si è orientato alla prassi seguita finora dall’amministrazione finanziaria nello Stato membro, anche qualora tale prassi dovesse essere stata contraria al diritto dell’Unione (al riguardo sub B.1.).
A. Sull’interpretazione del codice doganale dell’UE
33. Nei confronti della ricorrente, quale titolare di una zona franca, è stato fissato un dazio all’importazione (in prosieguo: l’«obbligazione doganale»). L’obbligazione doganale del titolare di una zona franca si fonda sull’articolo 79, paragrafo 1, lettera a), del codice doganale. Essa si ricollega ad una violazione degli obblighi sanciti nelle disposizioni doganali in relazione all’introduzione di merci non unionali nel territorio doganale dell’Unione. Alla Corte non risulta se l’obbligazione doganale del dichiarante sorta con l’immissione in libera pratica abbia potuto nel frattempo essere eseguita.
34. È vero che sul titolare di una zona franca incombono obblighi specifici (6), la cui violazione può comportare il sorgere di un’obbligazione doganale. Tuttavia, quest’ultima è unicamente un’obbligazione doganale supplementare, solidale (v. articolo 84 del codice doganale), fondata sulla violazione di un obbligo proprio, la quale deve garantire, in sostanza, il corretto recupero dell’obbligazione doganale. L’obbligazione doganale (originaria) del dichiarante (articolo 77, paragrafo 3, del codice doganale) continua a sussistere.
1. Sull’obbligo di registrazione di un «Master Reference Number»
35. La ricorrente non ha registrato un MRN e non lo ha inserito nel sistema elettronico. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se la registrazione e l’inserimento dell’MRN fossero imposti dal diritto dell’Unione, cosicché dalla loro omissione consegue la violazione di un obbligo da parte della ricorrente necessaria per la fissazione di un’obbligazione doganale.
36. È determinante, a tal fine, se il titolare di una zona franca debba sempre registrare un MRN per sottrarsi ad una propria obbligazione doganale – sorta accanto all’obbligazione doganale del dichiarante – ai sensi dell’articolo 79, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 3, del codice doganale. L’articolo 214, paragrafo 1, del codice doganale, disciplina le scritture che devono essere tenute nei regimi doganali speciali. Ai sensi dell’articolo 210, lettera b), del codice doganale, fa parte dei regimi doganali speciali anche il deposito in una zona franca.
37. Ai sensi dell’articolo 214, paragrafo 1, del codice doganale, «il titolare del regime» (nella specie, del regime di zona franca) tiene delle scritture adeguate nella forma approvata dalle autorità doganali. Le scritture contengono le informazioni e le indicazioni che consentono alle autorità doganali di sorvegliare il regime in questione, in particolare per quanto riguarda l’identificazione, la posizione doganale e i movimenti delle merci vincolate a tale regime.
38. Per la gestione di strutture di deposito per il deposito doganale delle merci in una zona franca ai sensi dell’articolo 211, paragrafo 1, lettera b), del codice doganale, è necessaria un’autorizzazione delle autorità. Di norma, da tale autorizzazione risultano obblighi di registrazione concreti al fine di documentare e sorvegliare l’appuramento di siffatto regime speciale tramite il vincolo ad un altro regime doganale [spesso l’immissione in libera pratica – articolo 77, paragrafo 1, lettera a), del codice doganale]. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale non emerge, tuttavia, quale sia, e rispettivamente fosse, il contenuto esatto dell’autorizzazione della ricorrente nel caso in oggetto.
39. Oltre agli obblighi di registrazione che possono risultare dall’autorizzazione, l’articolo 7, lettera c), del codice doganale, conferisce alla Commissione il potere di adottare atti delegati che disciplinino il tipo di informazioni e le indicazioni che le scritture di cui all’articolo 214, paragrafo 1, del codice doganale, devono contenere. In conformità a ciò, l’articolo 178, paragrafo 1, lettera b), del regolamento delegato, prevede che le scritture di cui all’articolo 214 del codice debbano contenere «l’MRN o, se non esiste, qualsiasi altro numero o codice che identifichi le dichiarazioni doganali con le quali le merci sono vincolate al regime speciale e, se il regime è stato appurato conformemente all’articolo 215, paragrafo 1, del codice, le informazioni sulle relative modalità di appuramento».
40. Già da ciò si può vedere che l’MRN non deve in alcun modo essere necessariamente registrato.
41. Da un lato, l’articolo 178, paragrafo 1, lettera b), del regolamento delegato riguarda, nella sua prima alternativa, solo l’MRN che identifichi le dichiarazioni doganali «con le quali le merci sono vincolate al regime speciale». Per il vincolo al regime speciale di zona franca non è necessaria una dichiarazione in dogana (v. articolo 158, paragrafo 1, del codice doganale). Pertanto, la disposizione in questione non può che fare riferimento, nella specie, al vincolo ad un ulteriore regime speciale. Tuttavia, nel caso in esame, le merci non sono state vincolate ad un ulteriore regime speciale (di cui al titolo VII del codice doganale), bensì al regime «ordinario» ai sensi del titolo VI del codice doganale (immissione in libera pratica). Per tale caso, l’articolo 178, paragrafo 1, lettera b), prima alternativa, del regolamento delegato, non esige la registrazione dell’MRN.
42. Dall’altro, l’articolo 178, paragrafo 1, lettera b), del regolamento delegato, parte esso stesso dal presupposto che un MRN non verrà assegnato nel caso di ogni dichiarazione doganale. Ciò è confermato dall’articolo 226 del regolamento di esecuzione. Ai sensi di tale disposizione, è vero che le autorità doganali, in linea di principio, devono comunicare al dichiarante (non: al titolare di una zona franca) un siffatto MRN per la sua dichiarazione in dogana. Ciò non vale, tuttavia, né per ogni dichiarazione in dogana né prima delle date rispettive di introduzione dei sistemi AES e NCTS e di potenziamento dei sistemi nazionali di importazione di cui all’allegato della decisione di esecuzione 2014/255/UE. Alla Corte non è stato comunicato se nella specie ricorresse in generale una siffatta fattispecie.
43. Dal momento che l’amministrazione finanziaria comunica l’MRN al dichiarante (e non al titolare di una zona franca), l’articolo 178, paragrafo 1, lettera b), del regolamento delegato, esige espressamente dal titolare di una zona franca la registrazione di tale numero solo se esso esiste. Altrimenti, egli adempie ai suoi obblighi di registrazione registrando qualsiasi altro numero o codice che consenta di identificare le merci. Come affermato correttamente anche dalla Commissione, dal codice doganale e dal regolamento delegato non risulta pertanto un obbligo di registrazione dell’MRN. Ciò vale a maggior ragione se le merci non sono state vincolate ad un regime speciale.
44. A ciò si aggiunge quanto previsto all’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento delegato. Ai sensi di tale disposizione, le autorità doganali possono esonerare dall’obbligo di fornire alcune delle informazioni di cui ai paragrafi 1 e 2. Il diritto dell’Unione non implica quindi necessariamente la registrazione dell’MRN. È determinante, piuttosto, se il diritto nazionale (il quale vincola le autorità doganali) oppure l’autorità doganale nazionale stessa abbiano rinunciato ad una siffatta registrazione. In caso affermativo, un’omessa registrazione non può fondare un’obbligazione doganale.
45. Nella specie, una siffatta rinuncia potrebbe essere ravvisata, ad es., anche nella prassi amministrativa constante delle autorità doganali lettoni comunicata dal giudice del rinvio. Secondo il giudice del rinvio, infatti, all’epoca dei fatti del procedimento principale, la prassi ordinaria dell’amministrazione finanziaria era che le autorità doganali procedessero alla verifica della posizione doganale prima che le merci lasciassero la zona franca e apponessero le relative diciture (posizione doganale delle merci, timbro del punto di controllo doganale e firma del funzionario doganale) sui diversi documenti in uscita (di norma la lettera di trasporto CMR). Ciò soddisfaceva, a quanto pare, gli obblighi di registrazione esistenti.
46. Il diritto dell’Unione non prevede requisiti specifici per una siffatta rinuncia. È pertanto ipotizzabile anche una rinuncia implicita al requisito della registrazione di cui all’articolo 178, paragrafo 1, lettera b), del regolamento delegato. Ciò vale a maggior ragione in quanto dichiarazioni concludenti non sono estranee al diritto doganale (una procedura di massa). In tal senso, a norma dell’articolo 158, paragrafo 2, del codice doganale, in combinato disposto con l’articolo 135 e segg. e l’articolo 141 del regolamento delegato, sussiste persino la possibilità di presentare dichiarazioni doganali orali o implicite. La questione di stabilire se nella prassi amministrativa costante – come descritta dal giudice del rinvio – sia ravvisabile una rinuncia espressa o implicita dell’amministrazione finanziaria, ricade nell’ambito della valutazione dei fatti, per la quale è competente unicamente tale giudice.
47. La risposta alla prima questione è pertanto che l’articolo 214 del codice doganale, in combinato disposto con l’articolo 178 del regolamento delegato, non esige necessariamente e in ogni caso dal titolare di una zona franca la registrazione di un MRN al fine di assolvere agli obblighi di registrazione ad esso incombenti ivi disciplinati. Piuttosto, tale disposizione consente alle autorità doganali di autorizzare espressamente o implicitamente forme difformi di registrazione.
2. Appuramento del regime di zona franca
48. Nella prima questione, il giudice del rinvio chiede, inoltre, se l’articolo 214 del codice doganale consenta di appurare il regime speciale di zona franca senza registrare un MRN. Ciò riguarda la seconda alternativa degli obblighi di registrazione menzionati all’articolo 178, paragrafo 1, lettera b), del regolamento delegato. Ai sensi di tale disposizione, devono essere registrate anche le informazioni sulle modalità di appuramento del regime.
49. L’appuramento di un regime doganale speciale (nella specie, quello di zona franca) ai sensi dell’articolo 215 del codice doganale deve essere distinto dal rispetto degli obblighi di registrazione di cui all’articolo 214 del codice doganale, esaminato sopra. L’appuramento, infatti, ha luogo solo quando le merci sono state vincolate ad un successivo regime doganale. Nella specie, le merci sono state immesse in libera pratica (titolo VI del codice doganale) e la loro posizione è cambiata da merci non unionali a merci unionali.
50. L’amministrazione finanziaria non sa semplicemente più perché ciò sia successo. Neanche dalle osservazioni scritte della Lettonia emerge il motivo per cui un funzionario doganale avrebbe in generale apposto sulla lettera di trasporto CMR una «C» (per le merci unionali), il timbro e la firma, se tali merci dovevano continuare ad essere merci non unionali. In ogni caso, esse, dopo un controllo effettuato da una persona, sono state immesse in libera pratica. La questione di stabilire se tale immissione in libera pratica abbia avuto luogo legittimamente (in particolare se sussista una corrispondente dichiarazione doganale) e se l’obbligazione doganale sorta sia stata pagata dal dichiarante, è in ogni caso irrilevante per l’appuramento del «regime di zona franca».
51. Tuttavia, il diritto dell’Unione non prescrive esaustivamente come il titolare di una zona franca debba tenere le corrispondenti scritture (v. supra, paragrafi 35 e segg.). In definitiva, la questione di stabilire se l’appuramento del regime speciale di zona franca abbia avuto luogo tramite la registrazione della lettera di trasporto CMR, la quale era munita del timbro e della firma dell’amministrazione finanziaria, dipende dalla situazione giuridica nazionale (contenuto dell’autorizzazione e rispettivamente rinuncia dell’amministrazione finanziaria a determinati obblighi di registrazione). Ciò può pertanto essere valutato solo dal giudice del rinvio.
52. Qualora dalla prassi costante risulti che la merce è stata svincolata nei confronti del dichiarante e che la posizione di merce unionale è stata confermata sulla lettera di trasporto CMR tramite il timbro e la firma di un funzionario dell’amministrazione finanziaria e ciò avvenga solo nei casi di immissione in libera pratica, la documentazione di siffatta lettera di trasporto sembra sufficiente per documentare anche l’appuramento del regime speciale di zona franca tramite l’immissione in libera pratica. In ciò può essere ravvisata una rinuncia espressa o implicita ad eventuali ulteriori requisiti probatori ammessa dal diritto dell’Unione.
3. Obbligo e livello di verifica in relazione alla validità della posizione doganale delle merci (seconda e terza questione)
53. Con la sua seconda e la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 214, paragrafo 1, e l’articolo 215, paragrafo 1, del codice doganale, consentano al titolare di una zona franca di appurare il regime di zona franca senza avere verificato esso stesso la validità della posizione doganale delle merci, e rispettivamente quale sia la portata di un corrispondente obbligo di verifica.
54. La questione in esame trae origine dal fatto che le merci possono essere vincolate senza dichiarazione doganale ad un regime di zona franca per essere poi vincolate, di norma tramite una dichiarazione doganale del dichiarante, ad ulteriori regimi doganali. Al riguardo, in una zona franca possono ad es. essere immagazzinate merci di diversa natura (merci unionali come merci non unionali) (v. articolo 177 del regolamento delegato). Nella maggior parte dei casi, le merci immagazzinate in una zona franca vengono successivamente vincolate ad altri regimi doganali speciali (titolo VII del codice doganale – come ad es. il regime di ammissione temporanea o di perfezionamento) oppure anche al regime doganale generale (immissione in libera pratica – titolo VI del codice doganale). Ciò avviene tramite una dichiarazione in dogana (articolo 158, paragrafo 1, del codice doganale) da parte di un terzo (ossia, di norma, non da parte del titolare della zona franca).
55. Importante ai fini della questione di cui trattasi nella specie, concernente l’obbligo di verifica e rispettivamente la portata della verifica, incombente al titolare di una zona franca, è, al riguardo, il fatto che la verifica della dichiarazione in dogana ai sensi dell’articolo 188 del codice doganale viene effettuata unicamente dall’autorità doganale. Ai sensi dell’articolo 189 del codice doganale, quest’ultima può procedere ad una visita delle merci ecc. Per contro, non sono ravvisabili, nel codice doganale, obblighi di verifica del titolare di una zona franca. Anche lo svincolo delle merci viene effettuato esclusivamente, ai sensi dell’articolo 194 del codice doganale, dalle autorità doganali (e non da un privato), quando sono soddisfatte le condizioni per il vincolo delle merci al regime in questione. Ai sensi dell’articolo 195, paragrafo 1, del codice doganale, lo svincolo delle merci è subordinato al pagamento dell’obbligazione doganale sorta ovvero alla costituzione di una garanzia. In Lettonia – a quanto pare – lo svincolo delle merci da parte dell’autorità doganale è avvenuto, nella prassi, tramite l’apposizione del timbro e della firma sulla lettera di trasporto CMR.
56. Per contro, il regime speciale di zona franca è disciplinato all’articolo 210 e segg. del codice doganale. Da tale sezione non è tuttavia parimenti desumibile un obbligo di controllare la dichiarazione doganale di un terzo sotto il profilo della correttezza del suo contenuto. Piuttosto, all’articolo 214 del codice doganale figurano i summenzionati obblighi di registrazione (al riguardo paragrafi 35 e segg.). L’articolo 215 del codice doganale stabilisce quando un regime speciale (come quello di zona franca) è appurato, fermo restando che il principale motivo di appuramento dovrebbe essere il vincolo ad un successivo regime doganale.
57. L’articolo 214, paragrafo 1, seconda frase, del codice doganale, specifica, al riguardo, che le scritture (devono) contenere quelle informazioni e indicazioni che consentono alle autorità doganali di sorvegliare il regime in questione, in particolare per quanto riguarda l’identificazione, la posizione doganale e i movimenti delle merci vincolate a tale regime. Per contro, neppure l’articolo 214 del codice doganale menziona la validità della posizione doganale o una verifica di siffatta validità.
58. Anche da ciò si evince che devono essere tenute soltanto scritture sulla posizione doganale, ma non che dovrebbe essere verificata la correttezza di tale posizione sotto il profilo del suo contenuto. In tal senso, rilevano ancora una volta – la Commissione sembra non tenere conto di siffatta circostanza – gli obblighi di prova vigenti in Lettonia. Qualora l’amministrazione finanziaria abbia rinunciato (espressamente o implicitamente) ad ulteriori prove oltre alla lettera di trasporto CMR munita di un timbro che indichi la posizione delle merci e di una firma del funzionario doganale (v. articolo 178, paragrafo 3, del regolamento delegato), non risultano in tal caso neanche ulteriori obblighi di prova né a maggior ragione ulteriori obblighi di verifica. Solo il giudice del rinvio può stabilire se una situazione del genere ricorra o meno.
59. Pertanto, la ricorrente non doveva procedere ad una verifica dei motivi per cui la lettera di trasporto CMR era stata timbrata e dei motivi per cui le merci erano state ivi dichiarate merci unionali dalle autorità doganali. Pare inoltre dubbio che essa possa effettuare in maniera efficace siffatta verifica.
60. La posizione doganale della merce risulta infatti dalla dichiarazione doganale di un’altra persona, la quale deve essere controllata dalle autorità doganali. Se le merci sono state poi immesse in libera pratica in forza di una decisione dell’autorità doganale, la loro posizione è cambiata da merci non unionali a merci unionali. Ciò sembrerebbe essere stato confermato nella specie dal funzionario doganale mediante l’apposizione del timbro e della firma sulla lettera di trasporto CMR (v. solo quarta questione del giudice del rinvio). Non sembra né necessario né possibile che un altro soggetto privato proceda nuovamente a tale verifica. Anche nel procedimento attuale, stando alle indicazioni del giudice del rinvio e alle osservazioni scritte della ricorrente, solo l’amministrazione finanziaria procede al cambiamento di posizione nel sistema elettronico della ricorrente, senza che quest’ultima possa verificarne la correttezza.
61. La correttezza e a fortiori la validità di una decisione amministrativa è solitamente oggetto di controllo da parte di un’altra autorità (di grado superiore) o da parte di un giudice, ma non di un soggetto privato. Qualora non sussistano elementi che indichino una falsificazione delle prove prodotte – nella specie, la posizione delle merci – dal codice doganale non risulta un obbligo del titolare di una zona franca, eccedente gli obblighi di registrazione, di verificare se la posizione doganale delle merci sia effettivamente «valida».
62. Occorre pertanto rispondere alla seconda e alla terza questione dichiarando che l’appuramento del regime doganale speciale di «zona franca» non esige che il titolare della zona franca verifichi autonomamente la validità della posizione della merce certificata dall’amministrazione finanziaria. La situazione può essere diversa qualora sussistano elementi che depongano nel senso di una falsificazione del certificato. La forma di tale certificato e le modalità di prova della posizione delle merci svincolate sono determinati, in ultima analisi – poiché le autorità doganali, ai sensi dell’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento delegato, possono esonerare dall’obbligo di fornire alcune delle informazioni –, dalla situazione giuridica nazionale.
B. In subordine: sulla tutela del legittimo affidamento e sull’autorità di cosa giudicata (quarta e quinta questione)
63. Con la quarta e con la quinta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la ricorrente (qualora le merci non dovessero essere state merci unionali ed essa avesse dovuto verificarlo prima di svincolare le merci dalla zona franca) possa quantomeno beneficiare di un certo grado di tutela del legittimo affidamento. In tal senso depone, da un lato, il fatto che l’amministrazione finanziaria ha confermato con timbro e firma sulla lettera di trasporto CMR la posizione quale merce unionale. Dall’altro, un altro giudice ha già negato in via definitiva una violazione dell’articolo 79 del codice doganale. Una siffatta violazione costituisce tuttavia il presupposto per un’obbligazione doganale (supplementare) del titolare di una zona franca. Pertanto, anche la forza di giudicato di tale decisione potrebbe ostare alla fissazione di un’obbligazione doganale.
64. Entrambe le questioni si pongono, tuttavia, solo se sussiste in generale una violazione dei requisiti probatori di cui all’articolo 214 del codice doganale, in combinato disposto con l’articolo 178 del regolamento delegato. In forza dell’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento delegato, ciò dipende a sua volta dalla decisione dell’autorità doganale lettone pronunciata a suo tempo in merito alla portata degli obblighi probatori. Come esposto sopra (paragrafi 44 e segg.), le autorità doganali hanno rinunciato, secondo una prassi constante, ad ulteriori prove, cosicché un’obbligazione doganale supplementare della ricorrente è piuttosto improbabile.
65. Le summenzionate questioni si pongono solo per il caso in cui la Corte dovesse pervenire ad una conclusione opposta o se il giudice del rinvio dovesse ciononostante ritenere sussistente una violazione di obblighi doganali da parte della ricorrente. Esse verranno pertanto esaminate solo in subordine.
1. Tutela del legittimo affidamento nel caso di una prassi amministrativa contraria al diritto dell’Unione
66. Il principio della tutela del legittimo affidamento fa parte dell’ordinamento giuridico dell’Unione ed è vincolante per qualsiasi autorità nazionale incaricata di applicare il diritto dell’Unione (7). In sede di applicazione delle disposizioni del codice doganale e del regolamento delegato, le autorità nazionali devono dunque rispettare il principio della tutela del legittimo affidamento.
67. Peraltro, il principio della tutela del legittimo affidamento non può essere invocato avverso una precisa disposizione di un atto normativo di diritto dell’Unione (8). Una siffatta precisa disposizione dalla quale risulta necessariamente che la ricorrente doveva registrare l’MRN e che il timbro e la firma dell’amministrazione finanziaria non sono sufficienti, non è ravvisabile nella specie. Né tantomeno risulta una precisa disposizione ai sensi della quale il titolare di una zona franca deve esaminare il motivo del cambiamento di posizione di una merce (v. supra, paragrafi 35 e segg.). Inoltre, tali obblighi sono già stati negati da un giudice nazionale ed un altro non è sicuro, cosicché chiede un ausilio interpretativo alla Corte. Persino qualora la Corte dovesse giungere ad una conclusione diversa, non si potrebbe pertanto parlare affatto di una «precisa disposizione» ai sensi della summenzionata giurisprudenza.
68. Viene pertanto in considerazione, nella specie, una tutela del legittimo affidamento ai sensi del diritto dell’Unione. Essa presuppone inoltre che gli atti dell’autorità amministrativa abbiano ingenerato fondate e legittime aspettative in capo ad un operatore economico prudente e accorto (9).
69. Anche questo sembra essere avvenuto nel caso di specie. A quanto pare, la ricorrente ha confidato nel fatto di avere adempiuto ai propri obblighi di registrazione quando ha registrato la lettera di trasporto CMR, sulla quale l’autorità doganale, a seguito di una verifica, ha annotato la posizione della merce mediante timbro e firma, e da ciò ne è conseguito il vincolo ad un successivo regime doganale (nella fattispecie, l’immissione in libera pratica). Ciò ha comportato, a suo avviso, il corretto appuramento del regime di zona franca. Siffatto affidamento si basa – come comunicato dal giudice del rinvio – sulla prassi amministrativa costante delle autorità finanziarie lettoni, dettata presumibilmente dalle esigenze di una procedura di massa. Una prassi amministrativa costante che – come esposto in precedenza – non è manifestamente contraria al diritto dell’Unione, può ingenerare le fondate e legittime aspettative che non ci si discosterà da tale prassi con effetto retroattivo.
70. Occorre pertanto rispondere alla quarta questione dichiarando che una prassi amministrativa costante che, a seguito di una verifica dell’autorità doganale, annoti sulla lettera di trasporto CMR la posizione delle merci tramite timbro e firma, e che in passato abbia sempre consentito di appurare efficacemente il regime di zona franca, può fondare una tutela del legittimo affidamento. Ciò vale anche qualora sul documento non venga specificato il motivo del cambiamento di posizione. Ciò non è in ogni caso manifestamente contrario al diritto dell’Unione, poiché quest’ultimo ammette che le autorità doganali nazionali fissino requisiti diversi in materia di prova (v. supra, paragrafi 44 e segg.).
2. Autorità di cosa giudicata di una decisione contraria al diritto dell’Unione
71. Con la quinta questione, alla quale occorre parimenti rispondere solo in subordine, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio dell’autorità di cosa giudicata possa ostare alla fissazione di un’obbligazione doganale ai sensi dell’articolo 79, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 3, lettera a), del codice doganale.
72. Tale questione si pone in ragione del fatto che, in un procedimento inteso ad applicare una sanzione amministrativa alla ricorrente, è stata negata in via definitiva una violazione di obblighi doganali. Sembra che a tale procedimento abbia partecipato anche l’amministrazione finanziaria. Ai sensi del diritto nazionale vigente, i fatti che sono stati stabiliti nella motivazione di una sentenza passata in giudicato non devono essere provati nuovamente nella trattazione di una causa amministrativa cui partecipino le medesime parti (articolo 153, paragrafo 3, del codice di procedura amministrativa). Inoltre, una sentenza è vincolante per il giudice quando esamina altre controversie connesse a tale causa (articolo 16, paragrafi 3 e 4 della legge sul sistema giudiziario). Dal momento che il giudice precedente ha negato in via definitiva la violazione di obblighi previsti dal codice doganale, il giudice del rinvio si reputa impossibilitato a fissare un’obbligazione doganale, la quale presuppone la violazione di obblighi del codice doganale.
73. Il principio dell’autorità di cosa giudicata riveste estrema importanza sia nell’ordinamento giuridico dell’Unione sia negli ordinamenti giuridici nazionali. Infatti, al fine di garantire tanto la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici quanto una buona amministrazione della giustizia, è importante che le decisioni giurisdizionali divenute definitive dopo l’esaurimento dei mezzi di ricorso disponibili o dopo la scadenza dei termini previsti per tali ricorsi non possano più essere messe in discussione (10).
74. Pertanto, il diritto dell’Unione non impone a un giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono forza di giudicato a una pronuncia giurisdizionale, neanche quando ciò permetterebbe di porre rimedio a una situazione nazionale contrastante con detto diritto (11).
75. In assenza di una normativa dell’Unione in materia, le modalità di attuazione del principio dell’autorità di cosa giudicata rientrano nell’ordinamento giuridico interno degli Stati membri in virtù del principio dell’autonomia procedurale di questi ultimi. Esse non devono tuttavia essere meno favorevoli di quelle che riguardano situazioni analoghe di natura interna (principio di equivalenza), né essere strutturate in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (12). Quest’ultimo è tuttavia rilevante nella specie solo limitatamente. Nel caso in esame, infatti, tramite l’autorità di cosa giudicata di una sentenza (forse contraria al diritto dell’Unione) a scapito di uno Stato membro, non verrebbe reso difficile l’esercizio dei diritti di un singolo.
76. Il principio di effettività osta tuttavia al principio dell’autorità di cosa giudicata ai sensi del diritto nazionale qualora una decisione definitiva contraria al diritto dell’Unione fosse vincolante anche per ulteriori periodi di tempo, i quali non erano affatto oggetto della sentenza definitiva, in quanto, in tal caso, una correzione della situazione contraria al diritto dell’Unione non sarebbe possibile neanche in futuro (13).
77. Diversamente da quanto sembra ritenere la Commissione, non è tuttavia questo il problema nel caso di specie. L’autorità di cosa giudicata di una sentenza non viene ad esempio estesa ad ulteriori periodi di tempo nel futuro, impendendo in tal modo una correzione della situazione contraria al diritto dell’Unione in futuro. Piuttosto, viene unicamente trasferita l’autorità di cosa giudicata di una sentenza per quanto riguarda la valutazione giuridica di una determinata condotta (violazione degli obblighi di diligenza quale titolare di una zona franca) per il medesimo periodo di tempo dal diritto sanzionatorio al diritto doganale. Si tratta dunque della valutazione giuridica di una condotta identica (di un periodo di tempo identico), la quale è rilevante sia per l’irrogazione di una sanzione amministrativa sia per la fissazione di un’obbligazione doganale.
78. Neanche l’obbligo, prescritto agli Stati membri dal diritto dell’Unione, di prevedere sanzioni amministrative dissuasive, porta ad esempio a escludere l’autorità di cosa giudicata (14). Una sentenza penale di assoluzione che possedeva l’autorità di cosa giudicata in forza del diritto nazionale nei confronti di un procedimento inteso all’irrogazione di una sanzione amministrativa vertente sui medesimi fatti di cui alla sentenza penale, non solleva problemi, sotto il profilo del diritto dell’Unione (15), al pari di una sentenza amministrativa di assoluzione nel caso di specie. Neanche nel caso in esame l’obbligo di fissare l’obbligazione doganale può esigere l’esclusione dell’autorità di cosa giudicata di una sentenza, nella misura in cui si tratti della stessa condotta e nella misura in cui il diritto nazionale preveda una siffatta autorità di cosa giudicata.
79. Poiché in entrambi i casi un giudice di uno Stato membro statuisce in un procedimento in contraddittorio in merito alla sussistenza di una violazione di obblighi doganali e in entrambi i procedimenti sono probabilmente coinvolte persino le stesse parti (la ricorrente e l’autorità finanziaria), una valutazione opposta potrebbe dare luogo a problemi con il principio del ne bis in idem (articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali) (16).
80. Per contro, la decisione della Corte nella causa Avio Lucos (17) riguardava un caso del tutto diverso. In tale occasione, la Corte ha ravvisato una violazione del principio di effettività nel fatto che l’autorità di cosa giudicata di una decisione giurisdizionale adottata a scapito del ricorrente nell’ambito di un procedimento giurisdizionale amministrativo fosse stata estesa anche al procedimento giurisdizionale civile e a tutte le decisioni vertenti sullo stesso rapporto giuridico.
81. Anche la decisione della Corte nella causa CRPNPAC e Vueling Airlines, nella quale è stata negata l’estensione dell’autorità di cosa giudicata di una sentenza penale contraria al diritto dell’Unione a scapito di un privato al diritto civile, nei rapporti con altre persone, riguardava una fattispecie diversa (18). Il caso in esame non verte, infatti, sull’assoggettamento di un privato ad una sentenza contraria al diritto dell’Unione e sfavorevole al medesimo.
82. Pertanto, non osta al diritto dell’Unione il fatto che il principio nazionale dell’autorità di cosa giudicata impedisca la fissazione di un’obbligazione doganale a causa della violazione di obblighi ai sensi dell’articolo 79, paragrafo 1, lettera a), del codice doganale, qualora un giudice nazionale abbia già negato in via definitiva, nell’ambito di un procedimento sanzionatorio, una violazione di obblighi doganali nello stesso periodo di tempo.
V. Conclusione
83. Propongo pertanto alla Corte di rispondere nei seguenti termini alle questioni pregiudiziali dell’Augstākā tiesa (Senāts) (Corte suprema, Lettonia):
1) L’articolo 214 del regolamento (UE) n. 952/2013 in combinato disposto con l’articolo 178 del regolamento delegato (UE) 2015/2446 non esige dal titolare di una zona franca di registrare in ogni caso un «Master Reference Number» al fine di adempiere ai propri obblighi di registrazione ed appurare il regime speciale di zona franca.
2) La questione se l’appuramento del regime di zona franca possa avvenire tramite la registrazione della lettera di trasporto CMR, munita del timbro e della firma dell’amministrazione finanziaria, dipende dal contenuto dell’autorizzazione e rispettivamente dalla rinuncia dell’amministrazione finanziaria a determinati obblighi di registrazione. Ciò può essere valutato solo dal giudice del rinvio.
3) L’appuramento del regime speciale di zona franca non richiede che il titolare della zona franca verifichi autonomamente la validità della posizione della merce certificata dall’amministrazione finanziaria, qualora non sussistano elementi che depongano nel senso di una falsificazione del certificato interessato. La forma di tale certificato e le modalità di prova della posizione delle merci svincolate sono determinati dalla situazione giuridica nazionale, poiché le autorità doganali, ai sensi dell’articolo 178, paragrafo 3, del regolamento delegato, possono esonerare dall’obbligo di fornire alcune informazioni.
4) Una prassi amministrativa costante che, a seguito di una verifica dell’autorità doganale, annoti sulla lettera di trasporto CMR la posizione delle merci tramite timbro e firma, e che in passato abbia sempre consentito di appurare efficacemente il regime di zona franca, può fondare una tutela del legittimo affidamento, anche qualora sul documento non venga specificato il motivo del cambiamento di posizione delle merci. Ciò non viola manifestamente, in ogni caso, precise disposizioni del codice doganale, poiché quest’ultimo ammette requisiti probatori diversi.
5) Il diritto dell’Unione non osta al fatto che il principio nazionale dell’autorità di cosa giudicata impedisca la fissazione di un’obbligazione doganale a causa della violazione di obblighi ai sensi dell’articolo 79, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 952/2013, qualora un giudice nazionale abbia già negato in via definitiva, nell’ambito di un procedimento sanzionatorio, una violazione di obblighi doganali nello stesso periodo di tempo mediante la stessa condotta.