UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kymmenes jaosto)
17 päivänä marraskuuta 2022 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) – Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) – Asetus (EY) N:o 1698/2005 – 40 artikla – Vuosia 2007–2013 koskeva kansallinen maaseudun kehittämisohjelma – Eläinten hyvinvointia edistävät tuet – Laskuvirheet – Kansallisten viranomaisten toteuttamat tukien määrien alennukset – Luottamuksensuojan periaate – Oikeusvarmuuden periaate
Asiassa C‑443/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Curtea de Apel Pitești (Piteștin ylioikeus, Romania) on esittänyt 5.7.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 19.7.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
SC Avicarvil Farms SRL
vastaan
Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale,
Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale,
Agenția de Plăți și Intervenție în Agricultură (APIA)
ja
Agenția de Plăți și Intervenție în Agricultură (APIA) – Centrul Județean Vâlcea,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kymmenes jaosto),
toimien kokoonpanossa: M. Ilešič, joka hoitaa jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit I. Jarukaitis ja Z. Csehi (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: A. M. Collins,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– SC Avicarvil Farms SRL, edustajinaan C. S. Strătulă ja O. Strătulă, avocați,
– Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, asiamiehenään A. I. Chesnoiu,
– Romanian hallitus, asiamiehinään L.‑E. Bațagoi ja E. Gane,
– Euroopan komissio, asiamiehinään A. Biolan ja A. Sauka,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri‑ ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri‑ ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 320) 143 artiklan, luettuna yhdessä SEUT 310 artiklan kanssa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1689/2005 (EUVL 2005, L 277, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 19.1.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 74/2009 (EUVL 2009, L 30, s. 100) (jäljempänä asetus N:o 1698/2005), 40 artiklan 3 kohdan sekä luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä SC Avicarvil Farms SRL (jäljempänä Avicarvil Farms), joka on Avicarvil SRL:n oikeudensaaja, ja toisaalta Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (maatalous‑ ja maaseudun kehittämisen ministeriö, Romania), Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (maaseudun investointien rahoitusvirasto, Romania), Agenția de Plăți și Intervenție în Agricultură (APIA) (maatalouden tuki‑ ja toimenpidevirasto (APIA), Romania) ja APIA – Centrul Județean Vâlcea (APIA – Vâlcean aluekeskus, Romania; jäljempänä APIA Vâlcea) ja joka koskee eläinten hyvinvointia edistävien tukien määrän alentamista.
Unionin oikeus
Asetus N:o 1698/2005
3 Asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklassa, jonka otsikko on ”Eläinten hyvinvointia edistävät tuet”, säädettiin seuraavaa:
”1. Edellä 36 artiklan a alakohdan v alakohdassa tarkoitettuja eläinten hyvinvointia edistäviä tukia myönnetään viljelijöille, jotka tekevät vapaaehtoisesti eläinten hyvinvointia koskevia sitoumuksia.
2. Eläinten hyvinvointia edistävät tuet kattavat ainoastaan sitoumukset, jotka ylittävät [yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71, (EY) N:o 1254/1999 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1782/2003 [(EUVL 2003, L 270, s. 1)] 4 artiklan ja liitteen III mukaisesti vahvistetut asiaa koskevat pakolliset vaatimukset sekä muut kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut asiaa koskevat pakolliset vaatimukset, jotka on määritetty ohjelmassa.
Kyseiset sitoumukset on tehtävä yleensä viiden ja seitsemän vuoden väliseksi ajaksi. Tietynlaisia sitoumuksia varten on tarvittaessa ja perustelluissa tapauksissa määriteltävä pidempi kestoaika 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.
3. Tukia myönnetään vuosittain, ja niiden on katettava tehdystä sitoumuksesta aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset. Tarvittaessa ne voivat kattaa myös transaktiokustannuksen.
Tuki ei voi ylittää liitteessä I vahvistettua enimmäismäärää.”
Asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012
4 Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 (EUVL 2012, L 298, s. 1) 59 artiklassa, jonka otsikko oli ”Hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa”, säädettiin seuraavaa:
”1. Kun komissio toteuttaa talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, talousarvion toteuttamistehtäviä siirretään jäsenvaltioille. Komission ja jäsenvaltioiden on unionin varoja hallinnoidessaan noudatettava moitteettoman varainhoidon, avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita – –. Komission ja jäsenvaltioiden on tätä varten täytettävä tässä asetuksessa säädetyt valvonta‑ ja tarkastusvelvollisuutensa ja otettava hoitaakseen niistä johtuvat tässä asetuksessa säädetyt tehtävät. – –”
2. Jäsenvaltioiden on talousarvion toteuttamiseen liittyviä tehtäviä hoitaessaan annettava kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi, erityisesti
a) varmistamalla, että talousarviosta rahoitettavat toimet toteutetaan moitteettomasti ja tehokkaasti sovellettavien alakohtaisten sääntöjen mukaisesti, sekä nimeämällä 3 kohdan mukaisesti tätä tarkoitusta varten unionin varojen hallinnoinnista ja valvonnasta vastaavat elimet ja valvomalla niitä;
– –”
5 Kyseinen asetus kumottiin ja korvattiin 2.8.2018 alkaen unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta 18.7.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) 2018/1046 (EUVL 2018, L 193, s. 1), jonka 63 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan a ja b alakohta vastaavat asetuksen N:o 966/2012 59 artiklan 1 kohtaa ja 2 kohdan a alakohtaa.
Asetus N:o 1303/2013
6 Asetuksen N:o 1303/2013 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa annetaan yhteiset säännöt, jotka koskevat Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR), Euroopan sosiaalirahastoa (ESR), koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa, jäljempänä ’maaseuturahasto’, sekä Euroopan meri‑ ja kalatalousrahastoa, jotka toimivat yhteisen kehyksen puitteissa, jäljempänä ’Euroopan rakenne‑ ja investointirahastot – ’ERI‑rahastot’. Lisäksi siinä annetaan säännökset, jotka ovat tarpeen ERI‑rahastojen vaikuttavuuden turvaamiseksi ja niiden keskinäiseksi koordinoimiseksi sekä näiden rahastojen ja muiden unionin välineiden koordinoimiseksi. ERI‑rahastoihin sovellettavat yhteiset säännöt on esitetty toisessa osassa.
Kolmannessa osassa annetaan EAKR:ää, ESR:ää, jäljempänä yhdessä ’rakennerahastot’, ja koheesiorahastoa koskevat yleiset säännöt rakennerahastojen ja koheesiorahaston, jäljempänä ’rahastot’, tehtävistä, ensisijaisista tavoitteista ja rahastojen rakenteista sekä perusteista, jotka jäsenvaltioiden ja alueiden on täytettävä voidakseen saada tukea rahastoista, käytettävissä olevista rahoitusvaroista ja niiden jakoperusteista.
Neljännessä osassa annetaan rahastoihin sekä Euroopan meri‑ ja kalatalousrahastoon sovellettavat yleiset säännöt, jotka koskevat hallintoa ja valvontaa, varainhoitoa, kirjanpitoa ja rahoitusoikaisuja.
– –”
7 Asetuksen N:o 1303/2013 143 artikla, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioiden tekemät rahoitusoikaisut”, kuuluu kyseisen asetuksen neljänteen osaan, jonka otsikko puolestaan on ”Rahastoihin ja meri‑ ja kalatalousrahastoon sovellettavat yleiset säännökset”. Kyseisen artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu sääntöjenvastaisuuksien tutkimisesta, tarvittavien rahoitusoikaisujen tekemisestä ja varojen takaisinperinnästä. Kun on kyse systeemisestä sääntöjenvastaisuudesta, jäsenvaltion on laajennettava tutkimuksiaan siten, että ne kattavat kaikki toimet, joissa on voinut aiheutua sääntöjenvastaisuuksia.
2. Jäsenvaltioiden on tehtävä tarpeelliset rahoitusoikaisut, jotka liittyvät toimissa tai toimenpideohjelmissa havaittuihin yksittäisiin tai systeemisiin sääntöjenvastaisuuksiin. Rahoitusoikaisu toteutetaan peruuttamalla toimen tai toimenpideohjelman julkinen rahoitusosuus kokonaan tai osittain. Jäsenvaltioiden on otettava huomioon sääntöjenvastaisuuksien luonne ja vakavuus sekä niistä rahastoille tai Euroopan meri‑ ja kalatalousrahastolle aiheutunut taloudellinen tappio, ja niiden on tehtävä oikeasuhteinen oikaisu. Rahoitusoikaisut on sisällytettävä sen tilivuoden tilitykseen, jona peruuttamisesta päätetään.”
Asetus (EU) N:o 1305/2013
8 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 487) 33 artiklan, jonka otsikko on ”Eläinten hyvinvointi”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tuet on myönnettävä vuosittain, ja niiden on korvattava tehdyistä sitoumuksista tuensaajille aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset kokonaan tai osittain. Tarvittaessa tuet voivat kattaa myös transaktiokustannukset enintään 20 prosenttiin asti eläinten hyvinvointia edistävästä sitoumuksesta maksetusta palkkiosta.
Tuen enimmäismäärä vahvistetaan liitteessä II.”
9 Kyseisen asetuksen 88 artiklassa, jonka otsikko on ”Asetus [N:o 1698/2005]”, säädetään seuraavaa:
”Kumotaan asetus [N:o 1698/2005].
Asetusta [N:o 1698/2005] sovelletaan edelleen tukitoimiin, joita toteutetaan komission mainitun asetuksen nojalla ennen 1 päivää tammikuuta 2014 hyväksymissä ohjelmissa.”
Asetus (EU) N:o 1306/2013
10 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549) 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Maatalousmenojen rahoittamiseen tarkoitetut rahastot”, säädetään seuraavaa:
”1. Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa määritettyjen [yhteisen maatalouspolitiikan (YMP)] tavoitteiden saavuttamiseksi YMP:aan liittyvien eri toimenpiteiden, maaseudun kehittäminen mukaan luettuna, rahoitus tapahtuu seuraavista:
a) Euroopan maatalouden tukirahasto, jäljempänä ’maataloustukirahasto’;
b) Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto, jäljempänä ’maaseuturahasto’.
2. Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – – sisältyvät Euroopan unionin yleiseen talousarvioon (unionin talousarvio).”
11 Kyseisen asetuksen 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Maaseuturahaston menot”, säädetään seuraavaa:
”Maaseuturahasto pannaan täytäntöön jäsenvaltioiden ja unionin välisen yhteisen hallinnoinnin kautta. Siitä rahoitetaan unionin rahoitusosuus maaseudun kehittämisohjelmiin, jotka toteutetaan maaseudun kehittämistukea koskevan unionin oikeuden mukaisesti.”
12 Mainitun asetuksen 52 artiklan, jonka otsikko on ”Sääntöjenmukaisuuden tarkistaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksiä, joilla se määrittää määrät, jotka jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle, jos se toteaa, että 4 artiklan 1 kohdassa ja 5 artiklassa tarkoitettuja menoja ei ole toteutettu unionin lainsäädännön mukaisesti ja maaseuturahaston osalta [asetuksen N:o 1303/2013] 85 artiklassa tarkoitetun sovellettavan unionin ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. – –”
13 Asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan, jonka otsikko on ”Unionin taloudellisten etujen suojaaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on annettava yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi, erityisesti
a) [maataloustukirahastosta tai maaseuturahastosta] rahoitettavien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkistamiseksi;
b) tehokkaan suojan tarjoamisen varmistamiseksi petoksia vastaan, erityisesti hyvin riskialttiilla alueilla; suojalla on oltava ennalta ehkäisevä vaikutus ja huomioon otetaan toimenpiteiden kustannukset, hyödyt ja niiden oikeasuhteisuus;
c) sääntöjenvastaisuuksien ja petosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi ja korjaamiseksi;
d) tehokkaiden, oikeasuhteisten ja varoittavien seuraamusten määräämiseksi unionin oikeuden tai sen puuttuessa kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja tarvittaessa oikeustoimiin ryhtymiseksi;
e) aiheettomasti suoritettujen maksujen perimiseksi takaisin korkoineen ja tarvittaessa oikeustoimiin ryhtymiseksi.”
Pääasian oikeusriita ja ennakkoratkaisukysymys
14 Sen jälkeen, kun komissio oli 16.7.2008 tehnyt päätöksen C(2008) 3831, jolla hyväksyttiin ohjelmakautta 2007–2013 koskeva maaseudun kehittämisohjelma Romanian osalta (jäljempänä vuosien 2007–2013 KMKO), kyseinen jäsenvaltio antoi eläinten hyvinvoinnin parantamista koskevia säännöksiä. Komissio sisällytti kyseisen jäsenvaltion pyynnöstä 25.5.2012 tekemällään päätöksellä C(2012) 3529 vuosien 2007–2013 KMKO:hon tukitoimen sellaisten maanviljelijöiden tulonmenetysten ja lisäkustannusten korvaamiseksi, jotka olivat vapaaehtoisesti huolehtineet eläinten hyvinvoinnin parantamista koskevien normien täytäntöönpanosta (jäljempänä toimenpide 215). Siipikarjan osalta on kyseisen toimenpiteen mukaisesti säädetty 14,29 euron vuosittaisesta tuesta ”eläinyksikköä” kohti eläinten hyvinvoinnin parantamiseksi kuljetuksen aikana myönnettävänä tukena (jäljempänä kuljetustuki) ja 29,49 euron vuosittaisesta tuesta eläinyksikköä kohti käyttöveden nitriitti‑ ja nitraattitasojen korjaamiseen liittyvänä tukena (jäljempänä vedenlaadun parantamiseen tarkoitettu tuki).
15 Avicarvil haki 14.11.2012 APIA Vâlcealta kuljetusten parantamiseen ja vedenlaadun parantamiseen tukia, joita ei makseta takaisin, vastikkeeksi siitä, että se sitoutui noudattamaan tiloillaan vähintään viiden vuoden ajan siipikarjan hyvinvointia edistäviä toimenpiteitä.
16 Avicarvil esitti 14.11.2014 APIA Vâlcealle hakemuksen kyseisten tukien, joita ei makseta takaisin, maksamisesta 16.10.2014 ja 15.10.2015 väliseltä ajanjaksolta, joka vastasi sen sitoumuksen kolmatta vuotta. Avicarvil toimitti 10.2.2015 APIA Vâlcealle 806 544,72 euron maksupyynnön kyseisen kolmannen vuoden ensimmäisen neljänneksen osalta.
17 Avicarvil ilmoitti 16.2.2015 APIA Vâlcealle luovuttaneensa Avicarvil Farmsille kaksi sen tukihakemuksen kohteena olevaa tilaa.
18 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen Romaniassa 18.–29.5.2015 tekemän tarkastuskäynnin yhteydessä paljastui virheitä, jotka olivat aiheuttaneet sen, että toimenpiteen 215 mukaisesti maksettuina tukina oli maksettu liian suuria määriä.
19 Näiden virheiden vuoksi ja aiheettomiin maksuihin liittyvän vaaran vähentämiseksi maatalous‑ ja maaseudun kehittämisen ministeriö ehdotti 20.1.2016 päivätyssä muistiossa, että se suorittaisi osittaismaksut, jotka oli laskettu sellaisten väliaikaisten määrien perusteella, jotka oli alennettu 3,92 euroon eläinyksikköä kohti kuljetustuen osalta ja 10,91 euroon eläinyksikköä kohti vedenlaadun parantamiseen tarkoitetun tuen osalta.
20 Mainitun muistion mukaisesti APIA Vâlcea alensi 25.2. ja 2.3.2016 päivätyillä kahdella päätöksellä määrää, joka Avicarvil Farmsille oli maksettava sen kolmannen sitoumusvuoden osalta, 4 175 442,65 Romanian leuhun (RON) (n. 844 700 euroa).
21 Oikaisuvaatimus, jonka Avicarvil Farms teki kyseisistä päätöksistä, hylättiin, joten se nosti Tribunalul Vâlceassa (Vâlcean alioikeus, Romania) kanteen, jossa se vaati mainittua tuomioistuinta kumoamaan edellä mainitut päätökset ja oikaisuvaatimuksen hylkäävän päätöksen ja määräämään, että sille oli korvattava vahinko, jonka määrä vastasi sen määrän, jonka se katsoi olevansa oikeutettu saamaan, ja sille tosiasiallisesti maksetun määrän erotusta eli 1 285 221,42 RON (n. 286 700 euroa).
22 Tribunalul Vâlcea hylkäsi Avicarvil Farmsin kanteen 15.2.2019 antamallaan tuomiolla.
23 Kyseinen tuomioistuin totesi, että vuosien 2007–2013 KMKO:ssa vahvistetut tukimäärät olivat lähes kolme kertaa suuremmat kuin ne kustannukset ja menetykset, joita Avicarvil Farmsille aiheutui eläinten hyvinvointia koskevan sitoumuksen noudattamisesta. Lisäksi se katsoi, ettei tämän virheen korjaaminen merkinnyt Avicarvil Farmsin luottamuksensuojan loukkaamista. Se palautti mieleen, ettei luottamuksensuojan periaatteeseen voida vedota unionin oikeuden säädöksen täsmällistä säännöstä vastaan ja että talouden toimijalla ei voi olla kansallisen viranomaisen toiminnan perusteella perusteltua luottamusta siihen, että siihen sovellettaisiin unionin oikeuden vastaista kohtelua. Mainittu tuomioistuin katsoi tältä osin, että asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan säännökset, jotka koskevat eläinten hyvinvoinnin edistämiseksi tarkoitettuja tukia, ovat hyvin selkeitä.
24 Avicarvil Farms valitti kyseisestä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee, onko alioikeuden ratkaisu unionin oikeuden mukainen. Se pohtii erityisesti, onko lainmukaisena pidettävä sitä, että Romanian viranomaiset ovat alentaneet sellaisten tukien määrää, jotka on vahvistettu vuosien 2007–2013 KMKO:ssa ja joiden perusteella tuensaaja on sitoutunut viiden vuoden ajan suorittamaan tiettyjä menoja ennen kuin Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 13.6.2018 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2018/873 (EUVL 2018, L 152, s. 29) annettiin, mukaan lukien kuljetusten parantamiseen ja vedenlaadun parantamiseen myönnettävään tukeen liittyvät menot.
25 Curtea de Apel Pitești (Piteștin ylioikeus, Romania) on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko asetuksen N:o 1303/2013 143 artikla, luettuna yhdessä SEUT 310 artiklan (moitteettoman varainhoidon periaate) ja asetuksen (EY) N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan (joka on toistettu asetuksen (EU) 1305/2013 33 artiklan 3 kohdassa) kanssa, suhteessa luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteisiin, esteenä hallintokäytännölle, jota noudattavat rahoitustukea, jota ei makseta takaisin, koskevan toimenpiteen täytäntöönpanoon osallistuvat kansalliset viranomaiset, jotka toteuttivat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen toteaman laskuvirheen johdosta toimia, joissa määrättiin 25.5.2012 tehdyllä Euroopan komission päätöksellä C(2012) 3529 hyväksytyssä [vuosien 2007–2013 KMKO:ssa] vahvistetun rahoitustuen määrän alentamisesta, ennen kuin Euroopan komissio teki uuden päätöksen, jolla laskuvirheistä johtuneet, sitoumuksista aiheutuneet lisäkustannukset ja tulonmenetykset ylittävät määrät jätettiin rahoituksen ulkopuolelle?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
26 Aluksi on todettava yhtäältä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii sitä, voidaanko Romanian viranomaisten päätöstä alentaa tiettyjen sellaisten tukien määrää, jotka maaseuturahastosta rahoitetaan sellaisten toimenpiteiden hyväksi, jotka on toteutettu eläinten hyvinvoinnin parantamiseksi vuosien 2007–2013 KMKO:n täytäntöönpanon yhteydessä, pitää unionin oikeuden mukaisena, kun otetaan huomioon erityisesti asetuksen N:o 1303/2013 143 artikla. Kyseisen asetuksen 1 artiklan kolmannesta kohdasta ilmenee kuitenkin, että asetuksen neljännessä osassa, johon kyseinen 143 artikla sisältyy, annetaan EAKR:ää, ESR:ää, koheesiorahastoa ja meri‑ ja kalatalousrahastoa koskevat yleiset säännöt, jotka koskevat hallintoa ja valvontaa, varainhoitoa, kirjanpitoa ja rahoitusoikaisuja. Mainitun asetuksen 143 artiklaa ei näin ollen voida soveltaa maaseuturahastoon. Tästä seuraa, ettei kyseisen säännöksen tulkinnalla ole merkitystä pääasian kannalta.
27 Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää tulkitsemaan asetuksen N:o 1698/2005, joka on kumottu 1.1.2014 alkavin vaikutuksin asetuksella N:o 1305/2013, 40 artiklan 3 kohtaa. Asetuksen N:o 1305/2013 88 artiklasta seuraa kuitenkin, että asetusta N:o 1698/2005 sovelletaan edelleen toimiin, jotka on toteutettu komission kyseisen asetuksen nojalla ennen 1.1.2014 hyväksymien ohjelmien mukaisesti.
28 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että eläinten hyvinvointia koskevat sitoumukset, joiden perusteella pääasiassa kyseessä olevat riidanalaiset tuet maksettiin, tehtiin vuonna 2012 soveltamalla toimenpidettä 215, joka sisällytettiin vuosien 2007–2013 KMKO:hon komission 25.5.2012 tekemän hyväksymispäätöksen seurauksena. Näin ollen asetusta N:o 1698/2005 sovelletaan pääasiassa.
29 Lisäksi on muistettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuin saattaa joutua ottamaan huomioon sellaisia unionin oikeuden sääntöjä, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole viitannut kysymyksessään (tuomio 15.9.2022, J. Sch. Omnibusunternehmen ja K. Reisen, C‑416/21, EU:C:2022:689, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Asetuksen N:o 1306/2013 58 artikla koskee erityisesti unionin taloudellisten etujen suojaamista YMP:n rahoituksen yhteydessä, ja sen 1 kohdassa luetellaan nimenomaisesti jäsenvaltioiden tietyt velvoitteet tältä osin.
30 Tässä tilanteessa on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään, onko asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohtaa ja asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohtaa, luettuina yhdessä SEUT 310 artiklan 5 kohdan kanssa, sekä luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että kansalliset viranomaiset, jotka osallistuvat sellaista rahoitustukea koskevan toimenpiteen täytäntöönpanoon, jota ei ole maksettava takaisin, alentavat tilintarkastustuomioistuimen toteaman laskuvirheen perusteella vuosien 2007–2013 KMKO:n, sellaisena kuin komissio on sen hyväksynyt, yhteydessä myönnetyn rahoitustuen määrää odottamatta, että komissio antaa päätöksen, jolla kyseiseen laskuvirheeseen perustuvat määrät jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle.
31 Asetuksen N:o 1306/2013 3 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan YMP:n tavoitteiden saavuttamiseksi siihen liittyvien eri toimenpiteiden, maaseudun kehittäminen mukaan luettuna, rahoitus tapahtuu muun muassa maaseuturahastosta. Kyseisen asetuksen 5 artiklassa säädetään, että maaseuturahasto pannaan täytäntöön jäsenvaltioiden ja unionin välisen yhteisen hallinnoinnin kautta.
32 Asetuksen N:o 966/2012 59 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että kun komissio toteuttaa talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, talousarvion toteuttamistehtäviä siirretään jäsenvaltioille, ja että komission ja jäsenvaltioiden on noudatettava moitteettoman varainhoidon periaatetta ja täytettävä valvonta‑ ja tarkastusvelvollisuutensa. Mainitun 59 artiklan 2 kohdassa säädettiin, että jäsenvaltioiden on talousarvion toteuttamiseen liittyviä tehtäviä hoitaessaan annettava kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi – erityisesti varmistamalla, että talousarviosta rahoitettavat toimet toteutetaan moitteettomasti ja tehokkaasti sovellettavien alakohtaisten sääntöjen mukaisesti.
33 Asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdassa asetetaan tältä osin komissiolle velvollisuus toteuttaa täytäntöönpanosäädöksiä, joissa määritetään unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävät määrät, jos se toteaa, että menoja ei ole toteutettu unionin lainsäädännön mukaisesti. Saman asetuksen 58 artiklan 1 kohdassa säädetään lisäksi, että jäsenvaltioiden on annettava YMP:n yhteydessä kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi, erityisesti sääntöjenvastaisuuksien korjaamiseksi ja aiheettomasti suoritettujen maksujen perimiseksi takaisin.
34 Näillä säännöksillä pannaan täytäntöön moitteettoman varainhoidon periaate – sellaisena kuin se vahvistetaan SEUT 310 artiklan 5 kohdassa –, jonka mukaan jäsenvaltiot ja unioni toimivat yhteistyössä varmistaakseen, että talousarvioon otetut määrärahat käytetään tämän periaatteen mukaisesti.
35 On kuitenkin todettava, ettei kyseisissä säännöksissä velvoiteta jäsenvaltioita odottamaan komission päätöstä, jolla laskuvirheeseen perustuvat määrät jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle, ennen aiheettomasti suoritettujen maksujen takaisinperimistä. Tällainen velvollisuus olisi lisäksi vaikeasti sovitettavissa yhteen niiden unionin taloudellisten etujen suojaamista koskevien tehtävien kanssa, jotka asetuksen N:o 966/2012 59 artiklassa annetaan jäsenvaltioille silloin, kun unionin talousarviota toteutetaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, tai niiden velvollisuuksien kanssa, jotka niille on asetettu asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohdassa.
36 Tästä on muistettava, että mikä tahansa jäsenvaltion harkintavallan käyttö siltä osin, onko perusteettomasti tai sääntöjenvastaisesti myönnettyjen unionin varojen takaisinperiminen tarkoituksenmukaista, olisi ristiriidassa YMP:n osalta kansallisille viranomaisille asetetun perusteettomasti tai sääntöjenvastaisesti maksettujen varojen takaisinperintää koskevan velvollisuuden kanssa (tuomio 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37 Tämän täsmennyksen jälkeen on myös palautettava mieleen, että unionin oikeuden nojalla perusteettomasti maksettujen määrien palauttamista koskevat riidat on unionin säännösten puuttuessa ratkaistava kansallisissa tuomioistuimissa niiden kansallisen lainsäädännön mukaisesti, jollei unionin oikeudessa asetetuista rajoista muuta johdu (tuomio 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38 Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että jäsenvaltioiden on toteuttaessaan toimenpiteitä, joilla ne panevat täytäntöön unionin oikeutta, noudatettava unionin oikeuden yleisiä periaatteita, joihin kuuluvat muun muassa oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet (tuomio 26.5.2016, Județul Neamț ja Județul Bacău, C‑260/14 ja C‑261/14, EU:C:2016:360, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39 Luottamuksensuojan periaatteen osalta on palautettava mieleen, että oikeus vedota kyseiseen periaatteeseen ulottuu kaikkiin henkilöihin, joille kansallisen hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat kyseisen viranomaisen heille antamiin täsmällisiin vakuutteluihin (tuomio 7.8.2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Tältä osin on tarkistettava, onko asianomaiselle henkilölle syntynyt kyseisen hallintoviranomaisen toimien vuoksi kohtuullinen luottamus, ja jos on, tämän jälkeen on osoitettava kyseisen luottamuksen perusteltavuus (tuomio 7.8.2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, ettei luottamuksensuojan periaatteeseen voida vedota unionin oikeuden säädökseen sisältyvää täsmällistä säännöstä vastaan eikä unionin oikeuden soveltamisesta huolehtivan kansallisen viranomaisen toiminta, joka on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, voi perustaa yksityisessä perusteltua luottamusta siihen, että tämän eduksi voitaisiin soveltaa unionin oikeuden vastaista kohtelua (tuomio 7.8.2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Nyt käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan säännöt, jotka koskevat tukia, jotka myönnetään maanviljelijöille vuosittain kattamaan lisäkustannuksia ja tulonmenetyksiä, jotka aiheutuvat sitoumuksista, jotka he ovat tehneet eläinten hyvinvoinnin edistämiseksi. Kyseisessä säännöksessä säädetään nimenomaisesti, että ”tukia myönnetään vuosittain, ja niiden on katettava tehdystä sitoumuksesta aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset [ja että] tarvittaessa ne voivat kattaa myös transaktiokustannuksen”.
43 Kuten ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodosta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että liian suurten tukien maksaminen on näytetty toteen. Tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien sellaisten virheiden vuoksi, jotka liittyivät hyvitysmaksujen laskentaan siltä osin kuin oli kyse siipikarjaa koskevan toimenpiteen 215 nojalla myönnetyistä tuista, kyseisten tukien määrät oli alun perin vahvistettu suuremmiksi kuin oli tarpeen toimenpiteen 215 toteuttamisesta aiheutuneiden tulonmenetysten ja lisäkustannusten korvaamiseksi, mikä oli asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan vastaista. Korjatakseen tämän liian suurten tukien maksamisen APIA Vâlcea alensi vuosien 2007–2013 KMKO:ssa alun perin vahvistettuja määriä.
44 Koska kyseiset määrät oli vahvistettu asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan vastaisesti, Romanian viranomaiset eivät ole voineet synnyttää Avicarvil Farmissa tämän vilpittömästä mielestä riippumatta perusteltua luottamusta siihen, että sen eduksi sovellettaisiin unionin oikeuden vastaista kohtelua (ks. analogisesti tuomio 20.6.2013, Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, 53–56 kohta ja tuomio 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, 70–74 kohta).
45 Tätä arviointia ei voida asettaa kyseenalaiseksi sillä perusteella, että Avicarvil, joka oli kantajan oikeudellinen edeltäjä, oli alun perin sitoutunut noudattamaan erityisiä vaatimuksia vastikkeena toimenpiteen 215 osalta myönnetyistä tuista (ks. analogisesti tuomio 26.4.1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, 22–24 kohta ja tuomio 20.6.2013, Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, 56 kohta).
46 Oikeusvarmuuden periaatteen osalta on muistettava, että se edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä ja että niiden soveltaminen on oikeussubjektien kannalta ennakoitavissa, jotta ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia näille asetetut velvoitteet ovat, ja että he voivat yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin (ks. vastaavasti tuomio 25.7.2018, Teglgaard ja Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.2.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑157/21, EU:C:2022:98, 319 kohta).
47 Kuten tämän tuomion 42 kohdasta ilmenee, asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohdan sanamuoto on yksiselitteinen, koska siinä ilmoitetaan selvästi ja täsmällisesti ne lisäkustannukset ja tulonmenetykset, jotka 40 artiklassa säädetyillä eläinten hyvinvoinnin edistämiseksi maksettavilla tuilla pyritään kattamaan. Näin ollen on todettava, ettei oikeusvarmuuden periaate ole esteenä sille, että pääasiassa kyseessä olevien Romanian viranomaisten kaltaiset kansalliset viranomaiset toteuttavat – tilintarkastustuomioistuimen toteamien sellaisten laskuvirheiden vuoksi, jotka ovat johtaneet näiden kustannusten ja menetysten perusteella maksettuihin liian suuriin korvauksiin – toimia, joissa määrätään sellaisen rahoitustuen määrän muuttamisesta, joka vuosien 2007–2013 KMKO:lla on myönnetty kyseisen säännöksen mukaisesti, vaikka komissio ei ole vielä antanut päätöstä, jolla unionin rahoituksen ulkopuolelle jätetään mainitut kustannukset ja menetykset ylittävät määrät, jotka johtuvat kyseisistä laskuvirheistä.
48 Kun edellä esitetyt näkökohdat otetaan huomioon, ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1698/2005 40 artiklan 3 kohtaa ja asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohtaa, luettuina yhdessä SEUT 310 artiklan 5 kohdan kanssa, sekä luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sille, että kansalliset viranomaiset, jotka osallistuvat sellaista rahoitustukea koskevan toimenpiteen täytäntöönpanoon, jota ei ole maksettava takaisin, toteuttavat tilintarkastustuomioistuimen toteaman laskuvirheen perusteella toimia, joissa määrätään vuosien 2007–2013 KMKO:n, sellaisena kuin komissio on sen hyväksynyt, yhteydessä myönnetyn rahoitustuen määrän alentamisesta odottamatta, että komissio antaa päätöksen, jolla kyseiseen laskuvirheeseen perustuvat määrät jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle.
Oikeudenkäyntikulut
49 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kymmenes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1689/2005, sellaisena kuin se on muutettuna 19.1.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 74/2009, 40 artiklan 3 kohtaa ja yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohtaa, luettuina yhdessä SEUT 310 artiklan 5 kohdan kanssa, sekä luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sille, että kansalliset viranomaiset, jotka osallistuvat sellaista rahoitustukea koskevan toimenpiteen täytäntöönpanoon, jota ei ole maksettava takaisin, toteuttavat tilintarkastustuomioistuimen toteaman laskuvirheen perusteella toimia, joissa määrätään Romanian osalta ohjelmakaudeksi 2007–2013 vahvistetun Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) maaseudun kehittämisohjelman, sellaisena kuin komissio on sen hyväksynyt, yhteydessä myönnetyn rahoitustuen määrän alentamisesta, odottamatta, että komissio antaa päätöksen, jolla kyseiseen laskuvirheeseen perustuvat määrät jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle.
Allekirjoitukset