WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 19 grudnia 2019 r.(*)
Pracownicy prywatnej spółki świadczącej usługi informatyczne w instytucji – Odmowa przyznania dostępu do pomieszczeń Komisji – Właściwość autora aktu
W sprawie T‑504/18
XG, którego reprezentowali adwokaci S. Kaisergruber oraz A. Burghelle‑Vernet,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali C. Ehrbar oraz T. Bohr, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 3 lipca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję odmowną w sprawie udzielenia skarżącemu dostępu do jej pomieszczeń,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: P. Nihoul (sprawozdawca), pełniący funkcję prezesa, J. Svenningsen i U. Öberg, sędziowie,
sekretarz: M. Marescaux, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 października 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżący, XG, był od [poufne](1) pracownikiem spółki [poufne], należącej do grupy [poufne] (zwanej dalej „pracodawcą”).
2 W dniu [poufne], w wyniku przeprowadzenia otwartej procedury przetargowej konsorcjum utworzone przez [poufne] (zwane dalej „podmiotem świadczącym usługi”) zawarło z Unią Europejską umowę ramową, której przedmiotem było świadczenie usług [poufne] na rzecz Komisji Europejskiej (zwaną dalej „umową ramową”).
3 Skarżący został zatrudniony przez swojego pracodawcę w charakterze [poufne] w dyrekcji generalnej (DG) [poufne] Komisji, która to dyrekcja generalna mieściła się w budynku [poufne] Komisji. Z tego względu skarżący otrzymał przepustkę zapewniającą mu dostęp do budynków Komisji.
4 Umowa ramowa została zmieniona aneksem z dnia 14 września 2017 r. (zwanym dalej „aneksem do umowy ramowej”), który dodał do niej art. 1.14 warunków szczególnych, przewidujący w szczególności, co następuje:
„2. Na mocy art. 3, 7 i 8 decyzji Komisji (UE, Euratom) 2015/443 [z dnia 13 marca 2015 r.] w sprawie bezpieczeństwa w Komisji [(Dz.U. 2015, L 72, s. 41)] możliwe jest sprawdzanie przeszłości personelu zatrudnionego na miejscu, aby zapobiegać zagrożeniom związanym z bezpieczeństwem personelu Komisji, jej mieniem i informacjami oraz aby te zagrożenia kontrolować. Dodatkowo, na mocy belgijskiej ustawy z dnia 11 grudnia 1998 r. o klasyfikacji, upoważnieniach, zaświadczeniach i opiniach bezpieczeństwa […] prawa dostępu personelu zatrudnionego na miejscu do pomieszczeń instytucji zamawiającej mogą zostać uzależnione od wydania przez organy belgijskie pozytywnej opinii dotyczącej bezpieczeństwa. Istniejące prawa dostępu zachowują ważność dopóki nie zostanie wydana negatywna opinia dotycząca bezpieczeństwa.
3. W celu umożliwienia organom belgijskim wydania opinii dotyczącej bezpieczeństwa podmiot świadczący usługi przekazuje odnośnym pracownikom zatrudnionym na miejscu załączony [do tego aneksu] formularz (dokument zgłoszeniowy). Dokumenty zgłoszeniowe, prawidłowo wypełnione i podpisane (z adnotacją »dokument zgłoszeniowy«) należy odesłać do Dyrekcji ds. Bezpieczeństwa Komisji (Komisja Europejska, HR.DS – BERL 3/190), natomiast zaktualizowany wykaz odpowiednich danych osobowych wskazanych w załączonym formularzu należy odesłać w formie elektronicznej na adres »EC‑SECURITY‑SCREENING@ec.europa.eu« nie później niż 30 dni po podpisaniu niniejszego aneksu.
4. Niezłożenie dokumentu zgłoszeniowego lub odmowa jego wypełnienia może stanowić podstawę odmowy przyznania prawa dostępu do budynków Komisji.
[…]
6. […] Podmiot świadczący usługi zobowiązuje się do zapewnienia oddelegowania do pracy na miejscu wyłącznie takich pracowników, którzy uzyskali pozytywną opinię dotyczącą bezpieczeństwa w odniesieniu do następujących budynków Komisji: [poufne] […]”.
5 Następnie Komisja skontaktowała się z pracodawcą, aby zwrócił się do swoich pracowników wykonujących pracę w budynkach Komisji o wyrażenie przez nich zgody na postępowanie w sprawie uzyskania opinii dotyczącej bezpieczeństwa.
6 W dniu 26 października 2017 r. skarżący wyraził zgodę na przeprowadzenie kontroli bezpieczeństwa jego akt osobowych poprzez wypełnienie dokumentu zgłoszeniowego załączonego do aneksu do umowy ramowej.
7 Pismem z dnia 30 marca 2018 r. comité interministériel pour la politique de siège (międzyresortowa komisja ds. polityki w zakresie pomocy dla organizacji międzynarodowych, CIPS) poinformowała skarżącego, że Autorité nationale de sécurité (krajowy organ bezpieczeństwa, ANS) przeprowadził weryfikację jego danych pod kątem bezpieczeństwa i postanowił wydać negatywną opinię dotyczącą bezpieczeństwa w odniesieniu do jego osoby (zwaną dalej „negatywną opinią dotyczącą bezpieczeństwa”). W uzasadnieniu wspomnianej opinii, którą załączono do pisma, podano, że skarżący był znany organom ścigania z powodu dopuszczenia się czynu w postaci umyślnego uszkodzenia ciała i zgwałcenia osoby pełnoletniej, których ofiarą [poufne] była jego była partnerka.
8 W dniu 12 kwietnia 2018 r. skarżący odwołał się do belgijskiego organu odwoławczego w sprawach dotyczących upoważnień, zaświadczeń i opinii bezpieczeństwa (zwanego dalej „organem odwoławczym”) od negatywnej opinii dotyczącej bezpieczeństwa.
9 W dniu 24 kwietnia 2018 r. Parlament Europejski poinformował Komisję, że skarżący otrzymał negatywną opinię dotyczącą bezpieczeństwa.
10 W dniu 25 kwietnia 2018 r., po otrzymaniu potwierdzenia negatywnej opinii dotyczącej bezpieczeństwa, Komisja przesłuchała skarżącego w obecności jego pracodawcy. W przesłuchaniu tym wzięli udział A i B, urzędnicy działu „Wymagania administracyjne” Dyrekcji ds. Bezpieczeństwa Komisji. Wezwany do przedstawienia uwag w przedmiocie braku pozytywnej opinii dotyczącej bezpieczeństwa, skarżący wskazał między innymi w odniesieniu do skazania za uszkodzenie ciała, że wniósł apelację od wydanego wobec niego wyroku, zaś w odniesieniu do zgwałcenia zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania.
11 Po tym przesłuchaniu, z którego skarżący otrzymał kopię protokołu, jego prawo dostępu do pomieszczeń Komisji zostało cofnięte (decyzja zwana dalej „decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r.”). Skarżący przedstawił tę okoliczność w protokole ze swojego przesłuchania w następujący sposób:
„Zostałem poinformowany o cofnięciu moich praw dostępu z powodu braku pozytywnej opinii dotyczącej bezpieczeństwa. Z tego względu oddaję obie moje przepustki […]. Zostałem poinformowany o prawie do złożenia w późniejszym terminie pisemnego wniosku z uzasadnieniem o ponowne przyznanie dostępu do budynków Komisji”.
12 W decyzji z dnia 20 czerwca 2018 r. organ odwoławczy stwierdził, że negatywna opinia dotycząca bezpieczeństwa nie ma podstawy prawnej i że w związku z tym organ odwoławczy nie ma kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie zasadności wspomnianej opinii (zwanej dalej „decyzją organu odwoławczego”).
13 Wiadomością wysłaną pocztą elektroniczną w dniu 28 czerwca 2018 r. pracodawca powiadomił Komisję o decyzji organu odwoławczego, stwierdzając przy tym, że zdaniem organu odwoławczego negatywna opinia dotycząca bezpieczeństwa wydana przez krajowy organ bezpieczeństwa „nie ma podstawy prawnej, dlatego należy ją uznać za nieistniejącą”.
14 Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. (zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja poinformowała pracodawcę, że „zakaz dostępu do budynków Komisji [został] utrzymany w mocy w odniesieniu do [skarżącego] na podstawie art. 3 decyzji Komisji (UE, Euratom) 2015/443 z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie bezpieczeństwa Komisji”, ponieważ „organ odwoławczy nie stwierdził nieważności negatywnej opinii wydanej przez krajowy organ bezpieczeństwa”. Pismo to zostało podpisane przez C, kierownika wydziału „Bezpieczeństwo Informacyjne” w Dyrekcji ds. Bezpieczeństwa w DG ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa Komisji.
15 Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. adwokat skarżącego zwrócił się między innymi o przekazanie treści aktu, w którym DG ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa delegowała na C uprawnienie do wydawania decyzji dotyczących dostępu do budynków.
16 W dniu 3 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł do tribunal de première instance francophone de Bruxelles (francuskojęzycznego sądu pierwszej instancji w Brukseli, Belgia) skargę o zastosowanie środków tymczasowych w postaci stwierdzenia nieważności negatywnej opinii dotyczącej bezpieczeństwa.
17 Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. Komisja poinformowała skarżącego, że uznaje, iż „wnioski przedstawione w [jego] piśmie [z dnia 24 lipca 2018 r.] [są] już nieaktualne”, w szczególności ze względu na wniesienie skargi do tribunal de première instance francophone de Bruxelles (francuskojęzycznego sądu pierwszej instancji w Brukseli).
18 W dniu 6 września 2018 r. pracodawca poinformował skarżącego, że jego umowa o pracę zostanie rozwiązana i że zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem belgijskim w zakresie umów o pracę w dniu 10 września 2018 r. rozpocznie się bieg dziewięciotygodniowego okresu wypowiedzenia stosunku pracy.
19 Postanowieniem z dnia 26 października 2018 r. izba właściwa do wydawania zarządzeń tymczasowych tribunal de première instance francophone de Bruxelles (francuskojęzycznego sądu pierwszej instancji w Brukseli) zawiesiła skutki opinii wydanych przez krajowy organ bezpieczeństwa w odniesieniu do skarżącego i nakazała państwu belgijskiemu zwrócenie się do wspomnianego organu bezpieczeństwa o wydanie nowej opinii dotyczącej bezpieczeństwa.
Przebieg postępowania i żądania stron
20 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.
21 Odrębnym pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu tego samego dnia, skarżący złożył wniosek w przedmiocie środka tymczasowego mający na celu zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji.
22 W dniu 24 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o utajnienie jego tożsamości na podstawie art. 66 regulaminu postępowania przed Sądem. Wniosek ten został uwzględniony postanowieniem z dnia 2 października 2018 r.
23 Postanowieniem z dnia 11 września 2018 r., XG/Komisja (T‑504/18 R, niepublikowanym, EU:T:2018:526) prezes Sądu oddalił wniosek o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji.
24 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd zdecydował o otwarciu ustnego etapu postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania wezwał strony do przedstawienia określonych dokumentów oraz zwrócił się do nich z pytaniami na piśmie. Strony ustosunkowały się do tych żądań w wyznaczonym im w tym celu terminie.
25 W swej skardze skarżący wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
26 Komisja wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie niedopuszczalności skargi lub w każdym wypadku stwierdzenie, że skarga stała się bezprzedmiotowa;
– ewentualnie – oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności skargi
27 Komisja uważa, że skarga jest niedopuszczalna z dwóch powodów: po pierwsze, skarżący, z którym jego pracodawca rozwiązał stosunek pracy, nie ma już interesu w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a po drugie, skarga dotyczy aktu prawnego utrzymującego w mocy decyzję, która stała się ostateczna.
28 Chociaż Komisja nie powołała się w tym względzie na przeszkodę procesową, należy ponadto zbadać, czy zaskarżoną decyzję, mimo że wydaną w kontekście dotyczącym umowy, można uznać za akt prawny podlegający zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE.
W przedmiocie interesu prawnego skarżącego
29 Komisja uważa, że skarżący utracił swój interes prawny z tego względu, że jego pracodawca rozwiązał z nim stosunek pracy, a zatem skarżący nie może uzyskać żadnej korzyści ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Mógłby on bowiem korzystać z przepustki uprawniającej do wstępu do pomieszczeń Komisji wyłącznie jako pracownik podmiotu świadczącego usługi na rzecz tej instytucji.
30 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim osoba ta ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Interes taki wymaga, by stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu mogło samo w sobie wywołać skutki prawne, a w wyniku skargi strona skarżąca mogła uzyskać jakąś korzyść (zob. wyrok z dnia 18 marca 2010 r., Centre de Coordination Carrefour/Komisja, T‑94/08, EU:T:2010:98, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
31 Interes prawny musi istnieć i być aktualny, a podlega on ocenie według stanu na dzień wniesienia skargi. Musi on jednak trwać, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego (wyroki: z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 42; z dnia 18 marca 2010 r., Centre de Coordination Carrefour/Komisja, T‑94/08, EU:T:2010:98, pkt 49).
32 W niniejszej sprawie w dniu 6 września 2018 r., tj. po wniesieniu niniejszej skargi, pracodawca poinformował skarżącego, że jego umowa o pracę zostanie rozwiązana i że zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem belgijskim w zakresie umów o pracę w dniu 10 września 2018 r. rozpocznie się bieg dziewięciotygodniowego okresu wypowiedzenia stosunku pracy.
33 Stosunek pracy ustał zatem w listopadzie 2018 r.
34 Nie można jednak stwierdzić, że skarżący utracił swój interes prawny, ponieważ w dniu 24 września 2018 r. pracodawca napisał do niego:
„Kiedy tylko otrzymasz pozytywną opinię z biura bezpieczeństwa i gdy DG [poufne] otrzyma wniosek dotyczący twojej osoby, ponownie zawrzemy umowę o pracę między tobą i naszą spółką”.
35 Z tego pisma wynika, że pomimo zaskarżonej decyzji istniało zaufanie między skarżącym a jego pracodawcą, a tym samym gdyby stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, skarżący miałby dużą szansę, aby zostać przez niego zatrudniony.
36 W tym względzie Komisja nie może podnosić, że pismo z dnia 24 września 2018 r. odnosi się nie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ale do wydania pozytywnej opinii dotyczącej bezpieczeństwa. W przypadku bowiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji obowiązkiem Komisji jest wyciągnięcie wniosków z tego stwierdzenia nieważności i nie można wykluczyć, że nawet pomimo braku pozytywnej opinii dotyczącej bezpieczeństwa Komisja stwierdzi, iż należy ponownie przyznać skarżącemu prawo dostępu do jej budynków.
37 Należy przypomnieć ponadto, że z art. 266 TFUE wynika, iż strona skarżąca może nadal mieć interes prawny w stwierdzeniu nieważności aktu wydanego przez daną instytucję, co umożliwi uniknięcie powtórzenia się zarzucanej temu aktowi niezgodności z prawem w przyszłości, jeśli taka sytuacja jest możliwa niezależnie od okoliczności stanu faktycznego sprawy, której dotyczy skarga wniesiona przez stronę skarżącą (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 50–52).
38 W niniejszej sprawie gdyby skarżący został ponownie zatrudniony przez pracodawcę, miałby interes w tym, aby w nowej decyzji wydanej przez Komisję nie powtórzyła się taka sama niezgodność z prawem jak ta, której istnienie podnosi on w ramach niniejszej skargi.
39 Z tych względów należy oddalić przeszkodę procesową opartą przez Komisję na braku interesu prawnego skarżącego.
W przedmiocie pytania, czy zaskarżona decyzja ma charakter potwierdzający
40 Zdaniem Komisji zaskarżona decyzja nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE, gdyż jest decyzją wyłącznie potwierdzającą decyzję z dnia 25 kwietnia 2018 r., na mocy której Komisja cofnęła skarżącemu przepustki. Ta ostatnia decyzja stała się ostateczna, ponieważ nie była przedmiotem skargi wniesionej w terminie dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 263 akapit szósty TFUE. Skarga na zaskarżoną decyzję, której to jedynym celem jest potwierdzenie tego zakazu wstępu, jest zatem niedopuszczalna.
41 W tym względzie przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności aktu wyłącznie potwierdzającego wcześniejszą niezaskarżoną w terminie decyzję jest niedopuszczalna. Akt prawny jest uważany za wyłącznie potwierdzający wcześniejszą decyzję, jeśli w stosunku do niej nie zawiera żadnego nowego elementu i nie został poprzedzony ponownym rozpatrzeniem sytuacji adresata tej decyzji (zob. wyrok z dnia 7 lutego 2001 r., Inpesca/Komisja, T‑186/98, EU:T:2001:42, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 Niemniej jednak oceny potwierdzającego charakteru danego aktu prawnego nie można dokonywać jedynie na podstawie porównania jego treści z treścią wcześniejszej decyzji, którą ma on potwierdzać. Należy bowiem również ocenić charakter zaskarżonego aktu w odniesieniu do rodzaju wniosku, na który stanowi on odpowiedź (zob. wyrok z dnia 7 lutego 2001 r., Inpesca/Komisja, T‑186/98, EU:T:2001:42, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 W szczególności jeżeli określony akt prawny stanowi odpowiedź na wniosek, w którym powołano się na nowe istotne okoliczności faktyczne i w którym zwrócono się do administracji o dokonanie ponownego rozpatrzenia wcześniejszej decyzji, nie można przyjąć, że akt ten ma wyłącznie potwierdzający charakter, ponieważ rozstrzyga on w przedmiocie tych okoliczności faktycznych, a tym samym zawiera nową informację w stosunku do wcześniejszej decyzji (wyrok z dnia 7 lutego 2001 r., Inpesca/Komisja, T‑186/98, EU:T:2001:42, pkt 46).
44 Aby przyjąć, że okoliczność jest „nowa”, konieczne jest, aby ani strona skarżąca, ani administracja nie miały lub nie mogły mieć wiedzy o tej okoliczności w chwili wydania wcześniejszej decyzji. Przesłanka ta jest spełniona w szczególności wtedy, gdy dana okoliczność faktyczna pojawiła się po wydaniu wcześniejszej decyzji (zob. wyrok z dnia 7 lutego 2001 r., Inpesca/Komisja, T‑186/98, EU:T:2001:42, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 Aby przyjąć, że okoliczność jest „istotna”, konieczne jest, aby była w stanie zmienić w istotny sposób sytuację strony skarżącej stanowiącą podstawę pierwotnego wniosku, w sprawie którego wydano wcześniejszą decyzję, która stała się ostateczna (zob. wyrok z dnia 7 lutego 2001 r., Inpesca/Komisja, T‑186/98, EU:T:2001:42, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
46 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że w celu cofnięcia skarżącemu prawa dostępu do swoich pomieszczeń Komisja uwzględniła w decyzji z dnia 25 kwietnia 2018 r. w szczególności negatywną opinię dotyczącą bezpieczeństwa wydaną w odniesieniu do skarżącego przez krajowy organ bezpieczeństwa.
47 Następnie skarżący zakwestionował zgodność z prawem tej opinii dotyczącej bezpieczeństwa przed organem odwoławczym, który w dniu 20 czerwca 2018 r. postanowił, że „opinia przedstawiona przez [krajowy organ bezpieczeństwa] nie ma podstawy prawnej” i że w związku z tym „nie jest on właściwy do rozstrzygania, czy [ta] opinia jest zasadna”.
48 Wiadomością przesłaną pocztą elektroniczną w dniu 28 czerwca 2018 r. pracodawca przedłożył Komisji decyzję organu odwoławczego, ponieważ jest zdania, że z uwagi na tę decyzję negatywną opinię dotyczącą bezpieczeństwa należy uznać za nieistniejącą.
49 Wniosek o zmianę decyzji z dnia 25 kwietnia 2018 r. był zatem oparty na decyzji organu odwoławczego.
50 Decyzja organu odwoławczego jest nowa w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 44 powyżej, ponieważ została wydana w dniu 20 czerwca 2018 r., a zatem po decyzji początkowej, oznaczonej datą 25 kwietnia 2018 r.
51 Decyzja organu odwoławczego jest również istotna. Skoro bowiem stwierdzono w niej, że negatywna opinia dotycząca bezpieczeństwa nie ma podstawy prawnej, może ona podawać w wątpliwość ważną okoliczność uwzględnioną przez Komisję w decyzji z dnia 25 kwietnia 2018 r. i pozwala sądzić, że mogłaby doprowadzić do zmiany tej decyzji.
52 Dowiedziawszy się od pracodawcy o wystąpieniu tej nowej okoliczności dotyczącej skarżącego, Komisja dokonała ponownej oceny jego sytuacji, ponieważ uznała, że w braku stwierdzenia nieważności negatywnej opinii przez organ odwoławczy należy utrzymać w mocy zakaz wstępu dla skarżącego, o którym zdecydowano w dniu 25 kwietnia 2018 r.
53 Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru potwierdzającego, wobec czego skarga nie może być uznana za niedopuszczalną z tego względu.
W przedmiocie kwestii, czy zaskarżoną decyzję można rozpatrywać w oderwaniu od kontekstu stosunku umownego, w którym została wydana
54 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 263 TFUE sąd Unii kontroluje zgodność z prawem aktów prawnych instytucji zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich.
55 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem właściwość ta dotyczy tylko aktów prawnych określonych w art. 288 TFUE, wydanych przez instytucje zgodnie z warunkami przewidzianymi w traktacie FUE (zob. postanowienie z dnia 10 maja 2004 r., Musée Grévin/Komisja, T‑314/03 i T‑378/03, EU:T:2004:139, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
56 Natomiast wydane przez instytucje akty prawne, które wpisują się wyłącznie w ramy umowy, z którą są nierozerwalnie związane, ze względu na swój charakter nie należą do aktów, o których mowa w art. 288 TFUE i o stwierdzenie nieważności których można wystąpić do Sądu na podstawie art. 263 TFUE (wyroki: z dnia 17 czerwca 2010 r., CEVA/Komisja, T‑428/07 i T‑455/07, EU:T:2010:240, pkt 52; z dnia 24 października 2014 r., Technische Universität Dresden/Komisja, T‑29/11, EU:T:2014:912, pkt 29; postanowienie z dnia 6 stycznia 2015 r., St’art i in./Komisja, T‑36/14, niepublikowane, EU:T:2015:13, pkt 30).
57 W niniejszym przypadku skarga niewątpliwie wpisuje się w ramy umowy.
58 Kodeks postępowania załączony do umowy zawartej w dniu 8 lutego 2017 r. pomiędzy skarżącym a jego pracodawcą przewiduje bowiem, że konsultant zewnętrzny, który pracuje dla Komisji, zobowiązuje się dostosować do warunków służb bezpieczeństwa Komisji.
59 Ponadto, jak wynika z pkt 4 powyżej, aneks do umowy ramowej stanowi, że na mocy art. 3, 7 i 8 decyzji 2015/443 Komisja może sprawdzać przeszłość personelu zatrudnionego na miejscu, aby zapobiegać zagrożeniu związanemu z bezpieczeństwem personelu Komisji, jej mieniem i informacjami oraz aby to zagrożenie kontrolować, że prawa dostępu personelu zatrudnionego na miejscu w pomieszczeniach instytucji zamawiającej mogą zależeć od wydania przez organy belgijskie pozytywnej opinii dotyczącej bezpieczeństwa, że istniejące prawa dostępu zachowują ważność dopóki nie zostanie wydana negatywna opinia dotycząca bezpieczeństwa oraz że podmiot świadczący usługi zobowiązuje się do oddelegowania wyłącznie takich pracowników zatrudnionych na miejscu, którzy uzyskali pozytywną opinię dotyczącą bezpieczeństwa w odniesieniu do budynków Komisji wymienionych w aneksie.
60 Jednakże, zgodnie z orzecznictwem, akt prawny wydany przez instytucję w kontekście stosunku umownego należy uznać za dający się z niego wyodrębnić, jeżeli po pierwsze, został on wydany przez rzeczoną instytucję w wykonaniu jej kompetencji własnych, a po drugie, jako taki wywołuje wiążące skutki prawne mogące wywierać wpływ na interesy adresata, a zatem może stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności. W tych okolicznościach wniesioną przez adresata takiego aktu skargę o stwierdzenie nieważności należy uznać za dopuszczalną (zob. postanowienie z dnia 21 października 2011 r., Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Komisja, T‑335/09, EU:T:2011:614, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
61 Na tym tle przez „kompetencje własne instytucji” należy rozumieć wywodzące się z traktatów lub prawa pochodnego kompetencje należące do zakresu prerogatyw władzy publicznej, pozwalające instytucji jednostronnie tworzyć lub zmieniać prawa i obowiązki względem osoby trzeciej (postanowienie z dnia 21 października 2011 r., Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Komisja, T‑335/09, EU:T:2011:614, pkt 33).
62 Powyższe warunki zostały spełnione w niniejszej sprawie.
63 Po pierwsze, zaskarżona decyzja została wydana przez Komisję na podstawie decyzji 2015/443, która przyznaje tej instytucji kompetencje własne służące w szczególności zapewnieniu bezpieczeństwa w pomieszczeniach Komisji.
64 Po drugie, jak podkreśliła Komisja w odpowiedzi na pytanie Sądu, utrzymując w mocy zakaz wstępu skarżącego do pomieszczeń Komisji, zaskarżona decyzja wywołuje, w sposób jednostronny i niezależnie od umów wskazanych w pkt 58 i 59 powyżej, wiążące skutki prawne w odniesieniu do sytuacji osoby trzeciej, w związku z czym stanowi działanie władzy publicznej.
65 Ponadto skutki zaskarżonej decyzji wykraczają poza sferę umów, gdyż skutkuje ona pozbawieniem skarżącego wszelkich praw dostępu do pomieszczeń, nawet w charakterze gościa.
66 Zaskarżona decyzja jest zatem aktem prawnym dającym się wyodrębnić z umowy, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
Co do istoty
67 W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi cztery zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy braku właściwości autora zaskarżonej decyzji. Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 3 decyzji 2015/443 oraz braku podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia praw podstawowych. Zarzut czwarty, podnoszony posiłkowo, dotyczy naruszenia art. 296 TFUE, art. 41 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasad formalnego i materialnego uzasadnienia jednostronnych aktów prawnych.
68 Sąd stwierdza, że w pierwszej kolejności należy zbadać zarzut drugi, który dotyczy naruszenia art. 3 decyzji 2015/443.
W przedmiocie zarzutu drugiego, który dotyczy naruszenia art. 3 decyzji 2015/443
69 W ramach zarzutu drugiego skarżący podnosi, że zaskarżona decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej w szczególności z tego powodu, że art. 3 decyzji 2015/443, do którego odsyła zaskarżona decyzja, nie przewiduje możliwości cofnięcia prawa dostępu do budynków Komisji, ale stanowi przepis ogólny odsyłający do karty praw podstawowych, do Protokołu (nr 7) w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej (Dz.U. 2010, C 83, s. 266) oraz do prawa krajowego.
70 W tym względzie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja rzeczywiście odnosi się do art. 3 decyzji 2015/443.
71 Jak podkreślił skarżący, art. 3 decyzji 2015/443 wymienia przepisy i zasady, których powinna przestrzegać Komisja przy wykonywaniu tej decyzji, jednak nie przyznaje jej uprawnień koniecznych do wydawania decyzji ograniczających dostęp osób trzecich do jej pomieszczeń.
72 W odpowiedzi na skargę Komisja podniosła, że nawiązanie do art. 3 decyzji 2015/443 w zaskarżonej decyzji stanowiło omyłkę pisarską i że w rzeczywistości powinien się tam znaleźć art. 12 tej decyzji.
73 W tym względzie należy stwierdzić, że – jak wskazuje Komisja – art. 12 ust. 1 lit. b) decyzji 2015/443 przyznaje pracownikom upoważnionym zgodnie z art. 5 tej decyzji uprawnienie do wydania zakazu wstępu do pomieszczeń Komisji.
74 Nawiązanie do art. 3 decyzji 2015/443 w zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu na jej podstawę lub ważność, ponieważ jest oczywistą omyłką pisarską.
75 Należy zatem odrzucić zarzut drugi w zakresie, w jakim dotyczy odniesienia do decyzji 2015/443.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku właściwości autora zaskarżonej decyzji
76 W zarzucie pierwszym skarżący podnosi, że C, kierownik wydziału bezpieczeństwa informacyjnego w Dyrekcji ds. Bezpieczeństwa w ramach DG ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa Komisji Europejskiej, nie była uprawniona do wydania zaskarżonej decyzji.
77 W tym względzie należy wskazać, że art. 17 decyzji 2015/443 stanowi, iż obowiązki Komisji, o których mowa w tej decyzji, są wykonywane przez Dyrekcję Generalną ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa z upoważnienia członka Komisji odpowiedzialnego za bezpieczeństwo i na jego odpowiedzialność.
78 W tym kontekście art. 5 ust. 1 decyzji 2015/443 stanowi:
„Jedynie pracownikom upoważnionym na podstawie imienn[ych] uprawnień przyznanych im przez Dyrektora Generalnego ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa, z uwagi na ich bieżące obowiązki, można przyznać prawo do stosowania jednego lub kilku z następujących środków:
1) noszenie broni bocznej;
2) prowadzenie dochodzeń w sprawie bezpieczeństwa, o których mowa w art. 13;
3) podejmowanie środków bezpieczeństwa, o których mowa w art. 12, określonych w uprawnieniu”.
79 Natomiast art. 12 decyzji 2015/443 stanowi w ust. 1:
„W celu zapewnienia bezpieczeństwa w Komisji oraz zapobiegania ryzyku i jego kontroli [kontrolowania go] upoważnieni pracownicy mogą, zgodnie z art. 5 oraz przestrzegając zasad określonych w art. 3, zastosować m.in. jeden lub kilka środków bezpieczeństwa, takich jak:
[…]
b) ograniczone środki dotyczące osób stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa, w tym […] zakazanie wstępu do obiektów Komisji przez określony czas; przy czym ten ostatni środek określa się zgodnie z kryteriami, które mają zostać zdefiniowane w przepisach wykonawczych;
[…]”.
80 Z przepisów tych wynika, że w celu wydania decyzji o zakazie wstępu, takiej jak zaskarżona decyzja, urzędnik Komisji powinien posiadać imienne uprawnienie przyznane przez Dyrektora Generalnego ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa.
81 Wymóg imiennego uprawnienia oznacza, że jest ono przyznane na piśmie, co potwierdza użycie w art. 5 ust. 1 pkt 3 decyzji 2015/443 sformułowania „określonych w uprawnieniu”.
82 W ramach środków organizacji postępowania Sąd zwrócił się do Komisji z pytaniem, czy C, której podpis widnieje pod zaskarżoną decyzją, należy do pracowników posiadających imienne uprawnienie zgodnie z art. 5 decyzji 2015/443.
83 Z odpowiedzi Komisji wynika, że C nie otrzymała imiennego uprawnienia w celu podejmowania środków, o których mowa w art. 12 ust. 1 lit. b) decyzji 2015/443.
84 Należy zatem stwierdzić, że osoba, która podpisała się pod zaskarżoną decyzją, nie była do upoważniona do jej wydania zgodnie z wymogami decyzji 2015/443.
85 W odpowiedzi na skargę Komisja twierdziła, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana przez kierownika wydziału w Dyrekcji ds. Bezpieczeństwa, gdyż taki pracownik posiada upoważnienie dyrektora tej dyrekcji do składania podpisu w celu reprezentowania Komisji wobec osób trzecich w odniesieniu do polityki bezpieczeństwa.
86 Aby dowieść istnienia podnoszonego upoważnienia do składania podpisu, Komisja przedłożyła dokument zawierający opis zadań wykonywanych przez C. Wspomniany dokument stanowi między innymi, że kierownik wydziału bezpieczeństwa informacyjnego w Dyrekcji ds. Bezpieczeństwa w ramach DG ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa reprezentuje Komisję wobec przedstawicieli państw członkowskich i państw trzecich oraz organizacji publicznych i prywatnych w odniesieniu do polityki bezpieczeństwa i innych spraw, które leżą w gestii tego wydziału.
87 W tym względzie należy przypomnieć, że upoważnienie do składania podpisu różni się od przekazania uprawnień tym, że osoba upoważniająca nie przekazuje kompetencji upoważnionemu, który może jedynie przygotować i podpisać w imieniu i na odpowiedzialność upoważniającego dokument decyzji, w określonym przez niego brzmieniu. Ponadto upoważnienie do składania podpisu powinno dotyczyć wyraźnie określonych środków administracyjnych i zarządzania.
88 W niniejszej sprawie należy, po pierwsze, zwrócić uwagę na to, że kompetencje wskazane w dokumencie, o którym mowa w pkt 86 powyżej, nie muszą obejmować uprawnienia do wydania zakazu wstępu do pomieszczeń Komisji.
89 Po drugie, należy stwierdzić, że poza tym, że zawarty w tym dokumencie opis uprawnień C nie został podpisany, to jeszcze ze względu na swój ogólny charakter nie spełnia wymogu jasności znajdującego zastosowanie do określenia środków będących przedmiotem upoważnienia do składania podpisu.
90 Po trzecie, takie upoważnienie do składania podpisu jest niezgodne z decyzją 2015/443, która dla celów wydania zakazu wstępu wymaga imiennego i wyraźnego uprawnienia wydanego przez dyrektora DG ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa.
91 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że C nie miała kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji.
92 Zdaniem Komisji jeśli naruszenie prawa zostanie stwierdzone, powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji tylko w przypadku, gdyby skarżący wykazał, że została naruszona gwarancja, która powinna była zostać mu przyznana, a którego to dowodu nie przedstawił w niniejszej sprawie.
93 W tym względzie należy podkreślić, że w przypadku gdy toczący się spór pomiędzy daną instytucją i jej pracownikiem dotyczy gwarancji przyznanych temu pracownikowi w regulaminie pracowniczym urzędników Unii Europejskiej bądź też zasady dobrej administracji, brak właściwości autora zaskarżonego aktu nie musi prowadzić do stwierdzenia nieważności tego aktu, jeżeli strona skarżąca nie wykazała, że dana gwarancja została naruszona (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 lutego 2007 r., Caló/Komisja, T‑118/04 i T‑134/04, EU:T:2007:37, pkt 67, 68; z dnia 13 grudnia 2018 r., Pipiliagkas/Komisja, T‑689/16, niepublikowany, EU:T:2018:925, pkt 62).
94 Nie należy jednak rozszerzać tego orzecznictwa na stosunki Komisji z osobami trzecimi, tym bardziej że jako podmioty spoza administracji, nie korzystają one z gwarancji przyznanych urzędnikom Unii w regulaminie pracowniczym.
95 Przeciwnie, w orzecznictwie podkreślono, że przepisy dotyczące właściwości autora aktu mają charakter bezwzględnie wiążący, co zważywszy na ich wagę, oznacza, iż zarzuty oparte na ich naruszeniu nie tylko mogą, ale muszą zostać zbadane z urzędu przez sąd Unii, w przypadku gdy tej właściwości dotyczy wniesiona przed nim sprawa (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2017 r., Teeäär/EBC, T‑555/16, niepublikowany, EU:T:2017:817, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
96 W tych okolicznościach należy oddalić argument przedstawiony w tym zakresie przez Komisję, uwzględnić zarzut pierwszy, a w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez potrzeby badania pozostałej części zarzutu drugiego oraz pozostałych zarzutów.
W przedmiocie kosztów
97 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
98 Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem skarżącego obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji z dnia 3 lipca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję odmowną w sprawie udzielenia XG dostępu do pomieszczeń Komisji.
2) Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 grudnia 2019 r.
Podpisy