Language of document : ECLI:EU:C:2015:304

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PAOLO MENGOZZI

prednesené 7. mája 2015 (1)

Vec C‑88/14

Európska komisia

proti

Európskemu parlamentu

a

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť – Články 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ – Delegovaný akt a vykonávací akt – Nariadenie (EÚ) č. 1289/2013 – Mechanizmus reciprocity“





1.        V rámci žaloby podanej v prejednávanej veci navrhuje Európska komisia Súdnemu dvoru zrušiť nariadenie č. 1289/2013 (ďalej len „napadnuté nariadenie“)(2), a to v rozsahu, v akom stanovuje používanie delegovaných aktov v rámci mechanizmu reciprocity, ktorý by sa mal uplatniť v prípade, ak tretia krajina, ktorej štátni príslušníci sú pri prekračovaní vonkajších hraníc Únie podľa nariadenia č. 539/2001(3) oslobodení od vízovej povinnosti, zavedie túto povinnosť voči štátnym príslušníkom členského štátu.

2.        Tvrdenia účastníkov konania sa týkajú chúlostivých otázok týkajúcich sa výkladu článkov 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ a ich vzájomného spojenia. Pojem „zmena“ nepodstatných prvkov legislatívneho aktu podľa odseku 1 prvého pododseku článku 290 ZFEÚ, ako aj rozsah diskrečnej právomoci, ktorú Súdny dvor priznal v rozsudku Komisia/Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170) (ďalej len „rozsudok Biocídne výrobky“) normotvorcovi Únie pri rozhodovaní, či použiť nástroj delegovaných aktov alebo vykonávacích aktov, sú niektoré z otázok, o ktorých má Súdny dvor rozhodnúť.

I –    Právny rámec

A –    Primárne právo

3.        Lisabonskou zmluvou sa do systému odvodených prameňov práva Únie zaviedlo hierarchické kritérium. Články 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ, ktorých cieľom je zabezpečiť vykonávanie sekundárnych aktov, stanovujú v rámci uvedeného systému – v súlade s článkami I‑36 a I‑37 Zmluvy o Ústave pre Európu(4) – oddelenie delegovanej legislatívnej funkcie, zahrnutej na základe článku 202 ES medzi vykonávacie právomoci prostredníctvom tzv. „komitológie“,(5) od vykonávacej funkcie.

4.        V článku 290 ods. 1 prvom pododseku ZFEÚ sa stanovuje, že „legislatívny akt môže na Komisiu delegovať právomoc prijímať všeobecne záväzné nelegislatívne akty, ktorými sa dopĺňajú alebo menia určité nepodstatné prvky legislatívneho aktu“.

5.        Podľa článku 291 ods. 1 ZFEÚ patrí právomoc prijímať opatrenia potrebné na vykonanie právne záväzných aktov Únie členským štátom. V odseku 2 uvedeného článku sa stanovuje, že ak sú potrebné jednotné podmienky na vykonávanie právne záväzných aktov Únie, tieto akty zveria vykonávacie právomoci Komisii alebo v osobitných prípadoch Rade.

B –    Nariadenie č. 539/2001

6.        Nariadenie č. 539/2001 stanovuje zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov (článok 1 ods. 1 prvý pododsek), a zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci sú od tejto povinnosti oslobodení, pokiaľ ide o pobyty nepresahujúce spolu 90 dní v rámci akéhokoľvek 180‑dňového obdobia (článok 1 ods. 2 prvý pododsek(6)). Tieto zoznamy tvoria prílohy I a II predmetného nariadenia.(7)

7.        V článku 1 ods. 4 nariadenia č. 539/2001, v znení platnom pred nadobudnutím účinnosti napadnutého nariadenia, sa stanovil mechanizmus Spoločenstva umožňujúci uplatňovať zásadu reciprocity v prípade, že jedna z tretích krajín na zozname v prílohe II by sa rozhodla zaviesť vízovú povinnosť pre štátnych príslušníkov jedného alebo viacerých členských štátov. Na základe tohto mechanizmu, zmeneného a doplneného nariadením č. 851/2005(8), mohla Komisia po oznámení dotknutého členského štátu navrhnúť Rade dočasné obnovenie vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov danej tretej krajiny, pričom Rada o tomto návrhu rozhodovala kvalifikovanou väčšinou [článok 1 ods. 4 písm. c)]. Uvedený postup nemal vplyv na právo Komisie predložiť návrh na zmenu a doplnenie tohto nariadenia s cieľom presunúť odkaz na dotknutú tretiu krajinu na zoznam uvedený v prílohe I [článok I ods. 4 písm. e)].

C –    Napadnuté nariadenie

8.        Napadnuté nariadenie prináša vo vzťahu k nariadeniu č. 539/2001 dve hlavné zmeny. Ide o reformu mechanizmu reciprocity a zavedenie „ochranného mechanizmu“ umožňujúceho dočasne pozastaviť účinky oslobodenia štátnych príslušníkov tretej krajiny od vízovej povinnosti.

9.        Článok 1 bod 1 písm. a) napadnutého nariadenia mení článok 1 ods. 4 nariadenia č. 539/2001 tak, že stanovuje mechanizmus reciprocity pozostávajúci z troch fáz, ktorý sa spúšťa, rovnako ako v minulosti, oznámením členského štátu, voči ktorého štátnym príslušníkom tretia krajina, uvedená v prílohe II posledného uvedeného nariadenia(9), opätovne zaviedla vízovú povinnosť.

10.      Prvá fáza uvedeného mechanizmu, ktorú upravuje článok 1 ods. 4 písm. e) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, sa začína z iniciatívy Komisie do šiestich mesiacov po uverejnení vyššie uvedeného oznámenia, a to buď tým, že na žiadosť dotknutého členského štátu alebo z vlastného podnetu Komisia prijme vykonávací akt, ktorým sa dočasne, na obdobie nepresahujúce šesť mesiacov, pozastaví oslobodenie od vízovej povinnosti pre určité kategórie štátnych príslušníkov dotknutej tretej krajiny, alebo tým, že predloží správu, v ktorej zhodnotí situáciu a uvedie dôvody, prečo rozhodla, že oslobodenie od vízovej povinnosti nepozastaví. Vykonávacie akty sa prijmú v súlade s postupom preskúmania uvedeným v článku 4a ods. 2 nariadenia č. 539/2001 – ktorý bol do tohto nariadenia začlenený prostredníctvom článku 1 ods. 4 napadnutého nariadenia –, ktorý odkazuje na článok 5 nariadenia č. 182/2011(10).

11.      Druhá fáza mechanizmu reciprocity nastupuje po uplynutí 24 mesiacov odo dňa uverejnenia oznámenia dotknutého členského štátu v prípade, že daná tretia krajina vízovú povinnosť nezruší. Túto fázu upravuje článok 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, podľa ktorého Komisia prijme „delegovaný akt, ktorým sa na 12 mesiacov dočasne pozastaví uplatňovanie prílohy II na štátnych príslušníkov uvedenej tretej krajiny. V delegovanom akte sa stanoví dátum v rámci obdobia 90 dní od jeho nadobudnutia účinnosti, ku ktorému má pozastavenie uplatňovania prílohy II nadobudnúť účinnosť… a zodpovedajúcim spôsobom sa zmení príloha II. Uvedená zmena sa vykoná tak, že k názvu dotknutej tretej krajiny sa vloží poznámka pod čiarou, v ktorej sa uvedie, že oslobodenie od vízovej povinnosti je vo vzťahu k danej tretej krajine pozastavené a trvanie uvedeného pozastavenia“. Podmienky, za ktorých sa Komisii priznáva právomoc prijímať delegované akty, sú upravené v článku 4b nariadenia č. 539/2001, ktorý bol do tohto nariadenia začlenený prostredníctvom článku 1 ods. 4 napadnutého nariadenia. Delegovanie právomoci sa udeľuje na obdobie piatich rokov od 9. januára 2014 a automaticky sa predlžuje na rovnako dlhé obdobia, pokiaľ Európsky parlament alebo Rada nevznesú voči takémuto predĺženiu námietku. Toto delegovanie právomoci môže Európsky parlament alebo Rada kedykoľvek odvolať. Okrem toho sa v uvedenom článku 4b ods. 5 stanovuje, že „Delegovaný akt prijatý podľa článku 1 ods. 4 písm. f) nadobudne účinnosť, len ak Európsky parlament alebo Rada voči nemu nevzniesli námietku v lehote štyroch mesiacov odo dňa oznámenia uvedeného aktu Európskemu parlamentu a Rade alebo ak pred uplynutím uvedenej lehoty Európsky parlament a Rada informovali Komisiu o svojom rozhodnutí nevzniesť námietku…“.

12.      V článku 1 ods. 4 písm. h) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, sa stanovuje, že ak počas šiestich mesiacov od nadobudnutia účinnosti delegovaného aktu uvedeného v písmene f) dotknutá tretia krajina nezruší vízovú povinnosť, môže Komisia predložiť legislatívny návrh na zmenu tohto nariadenia s cieľom presunúť odkaz na tretiu krajinu z prílohy II do prílohy I, čím sa otvorí tretia a posledná fáza mechanizmu reciprocity.

13.      Článok 1 bod 2 napadnutého nariadenia, prostredníctvom ktorého sa do nariadenia č. 539/2001 dopĺňa článok 1a, zavádza mechanizmus ktorý odchylne od článku 1 ods. 2 uvedeného nariadenia umožňuje dočasne pozastaviť oslobodenie od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov tretej krajiny uvedenej v prílohe II, a to ako krajné riešenie v núdzových situáciách(11), v súlade s postupom, ktorý sa začal po oznámení dotknutého členského štátu. Ak sa Komisia po preskúmaní oznámenia na základe kritérií uvedených v odseku 3 rovnakého článku 1a a po zohľadnení dôsledkov pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti na vonkajšie vzťahy Únie a jej členských štátov s dotknutou treťou krajinou rozhodne, že je potrebné zasiahnuť, do troch mesiacov od doručenia oznámenia prijme vykonávací akt v súlade s postupom preskúmania uvedeným v citovanom článku 4a ods. 2 nariadenia č. 539/2001, ktorým sa dočasne pozastaví oslobodenie štátnych príslušníkov dotknutej tretej krajiny od vízovej povinnosti na obdobie šiestich mesiacov. Toto pozastavenie možno predĺžiť o obdobie nepresahujúce 12 mesiacov, ak Komisia pred uplynutím doby platnosti vykonávacieho aktu predložila legislatívny návrh na zmenu nariadenia č. 539/2001 s cieľom presunúť odkaz na dotknutú tretiu krajinu z prílohy II do prílohy I.

II – Konanie a návrhy účastníkov konania

14.      Uznesením predsedu Súdneho dvora z 1. júla 2014 sa vyhovelo návrhu Českej republiky na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov žalovaných inštitúcií.

15.      Komisia Súdnemu dvoru navrhuje ako hlavný bod zrušiť článok 1 bod 1 napadnutého nariadenia a tiež článok 1 bod 4 rovnakého nariadenia v rozsahu, v akom dopĺňajú do nariadenia č. 539/2001 nový článok 4b, ako aj zachovať účinky zrušených ustanovení a všetkých z nich vyplývajúcich vykonávacích opatrení, a to až do času, kým ich v primeranej lehote nahradia akty prijaté v súlade so Zmluvou, a zároveň zaviazať žalované inštitúcie na náhradu trov konania. Subsidiárne v prípade, že by Súdny dvor dospel k záveru, že uvedené ustanovenia nie je možné oddeliť od zvyšku nariadenia, Komisia navrhuje zrušiť nariadenie ako celok s tým, že jeho účinky ostanú zachované, a zaviazať žalované inštitúcie na náhradu trov konania.

16.      Parlament Súdnemu dvoru navrhuje, aby sa žaloba zamietla a aby bola Komisia zaviazaná na náhradu trov konania. Súčasne sa vyslovuje v prospech návrhu Komisie zachovať účinky napadnutého nariadenia v prípade, že by sa Súdny dvor rozhodol žalobe vyhovieť.

17.      Rada Súdnemu dvoru navrhuje ako hlavný bod zamietnuť žalobu ako celok a zaviazať Komisiu na náhradu trov konania, pričom subsidiárne v prípade, že by sa Súdny dvor rozhodol napadnuté nariadenie úplne alebo čiastočne zrušiť, zachovať účinky nariadenia, resp. jeho zrušených ustanovení a príslušných vykonávacích aktov, a to až do nadobudnutia účinnosti nového predpisu, ktorý ich v primeranej lehote nahradí.

18.      Česká republika Súdnemu dvoru navrhuje, aby sa žaloba zamietla a aby bola Komisia zaviazaná na náhradu trov konania a tiež, subsidiárne, v prípade, že Súdny dvor žalobe vyhovie, zachovať účinky zrušených ustanovení napadnutého nariadenia až do ich náhrady novým nariadením.

19.      Súdny dvor vypočul ústne vyjadrenia účastníkov konania na pojednávaní 9. marca 2015.

III – O žalobe

20.      Komisia zakladá svoju žalobu na jedinom žalobnom dôvode spočívajúcom v porušení článkov 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ. Komisia uvádza, že delegované akty a vykonávacie akty majú úplne odlišný rozsah pôsobnosti: delegované akty sa používajú v prípade potreby doplniť alebo zmeniť nepodstatné prvky legislatívneho aktu, kým vykonávacie akty sa prijímajú v prípade, ak sa vyžadujú jednotné podmienky na vykonávanie právne záväzných aktov Únie. Voľba medzi týmito dvoma kategóriami aktov má podľa Komisie výlučne právny charakter a rovnako ako pri voľbe právneho základu by mala vychádzať z objektívnych skutočností, ktoré môžu byť predmetom súdneho preskúmania. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, použitie delegovaných aktov v súlade s článkom 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, je podľa Komisie v rozpore s článkami 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ, pretože rozhodnutie o dočasnom pozastavení oslobodenia od vízovej povinnosti nepredstavuje akt, ktorý „dopĺňa“ alebo „mení“ nariadenie č. 539/2001 v zmysle článku 290 ods. 1 ZFEÚ, ale skôr patrí do rámca vykonávania tohto nariadenia, pričom ide o uplatnenie už existujúcich ustanovení nariadenia na špecifickú situáciu.

21.      Pred preskúmaním jednotlivých tvrdení Komisie a protiargumentov žalovaných inštitúcií a štátu, ktorý vstúpil do konania ako vedľajší účastník, považujem za nevyhnutné pristaviť sa pri otázkach, ktoré boli predmetom intenzívnejšej diskusie medzi účastníkmi konania, týkajúcimi sa niektorých aspektov oddelenia delegovania legislatívnych právomocí od vykonávacej funkcie, realizovaného Lisabonskou zmluvou, pričom dané otázky sa dotýkajú zložitej problematiky vymedzenia príslušného rozsahu pôsobnosti článkov 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ.

A –    O diskrečnej právomoci Komisie ako kritériu pre odlíšenie rozsahu pôsobnosti článku 290 ZFEÚ od rozsahu pôsobnosti článku 291 ZFEÚ

22.      Jedna z otázok, o ktorej účastníci konania najviac diskutovali tak v priebehu písomného konania, ako aj na pojednávaní, sa týka významu, ktorý sa má v rámci vymedzenia deliacej čiary medzi delegovanými aktmi a vykonávacími aktmi priznať priestoru pre voľnú úvahu Komisie.

23.      Komisia uvádza, že ak disponuje iba obmedzeným manévrovacím priestorom – čo je podľa nej prípad aktov prijatých na základe článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, – má funkcia, ktorú má vykonávať, v zásade výlučne vykonávaciu povahu. Naproti tomu Rada konštatuje, že priznanie priestoru na voľnú úvahu Komisie nie je medzi podmienkami legislatívneho delegovania právomocí podľa článku 290 ZFEÚ a na účely voľby medzi delegovanými aktmi a vykonávacími aktmi je preto nepodstatné. Parlament naopak zastáva názor, že ide o jeden z prvkov, ktorý musia vziať subjekty podieľajúce sa na normotvorbe pri vymedzení právomocí zverených Komisii na účely konkrétneho vykonania legislatívneho aktu do úvahy, má ale význam iba vtedy, ak sú uvedené právomoci zamerané na doplnenie alebo spresnenie obsahu daného aktu, nie však aj v prípade, že ide o jeho zmenu. V tomto poslednom prípade by totiž bola existencia väčšieho či menšieho priestoru na voľnú úvahu Komisie bezvýznamná, keďže voľba delegovaného aktu by bola v každom prípade povinná.

24.      Delegovanie legislatívnych funkcií zo svojej povahy znamená – prinajmenšom v rozsahu, v akom smeruje k priznaniu právomoci doplniť základný akt doplňujúcimi ustanoveniami – presunutie diskrečnej právomoci z normotvorcu na delegovaný subjekt. Hoci sa to v článku 290 ZFEÚ výslovne neuvádza, právomoc prijímať doplňujúce delegované akty je nevyhnutne spojená s využitím určitého priestoru na voľnú úvahu. Z uvedeného vyplýva, že pokiaľ táto diskrečná právomoc neexistuje, činnosť, ktorú má Komisia vykonávať, nie je z vecného hľadiska súčasťou delegovanej legislatívnej funkcie, ale vykonávacej funkcie.

25.      Táto vykonávacia funkcia sa v zásade vyznačuje obmedzenejšou diskrečnou právomocou v porovnaní s delegovanou legislatívnou funkciou, s tým dôsledkom, že je možné určiť kritérium na odlíšenie delegovaných aktov od vykonávacích aktov v závislosti od väčšej či menšej diskrečnej právomoci priznanej Komisii. Hoci toto kritérium nemá samo osebe rozhodujúci význam – jednak preto, že ho treba nevyhnutne spojiť s funkčným kritériom, týkajúcim sa vzťahu medzi pravidlami, ktoré sa majú prijať, a normatívnym obsahom základného aktu(12), jednak preto, že obmedzenia, ktoré ukladá základný akt vo vzťahu k cieľom, obsahu a rozsahu delegovania právomoci môžu značne zúžiť priestor na úvahu ponechaný Komisii, čím konkrétne zmierňujú rozdiel medzi legislatívnym delegovaním právomoci a výkonnou právomocou – predstavuje napriek tomu významný parameter, ktorý treba zohľadniť pri priraďovaní aktu do jednej alebo druhej kategórie uvedenej v článkoch 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ.(13)

26.      Rozsudok Biocídne výrobky, v ktorom mal Súdny dvor prvýkrát rozhodnúť vo veci vymedzenia príslušného rozsahu pôsobnosti článkov 290 ZFEÚ a článku 291 ZFEÚ(14), skutočne neobsahuje nijaký výslovný odkaz na mieru diskrečnej právomoci Komisie ako na prvok, na základe ktorého by bolo možné rozlišovať medzi delegovanými a vykonávacími aktmi. V každom prípade záver, podľa ktorého normotvorca mohol dôvodne usúdiť, že vykonanie článku 80 ods. 1 nariadenia č. 528/2012(15) nevyžaduje použitie delegovaných aktov(16) – ku ktorému Súdny dvor dospel po hlbšom preskúmaní ustanovení uvedeného nariadenia(17) – sa zakladá na konštatovaní legislatívne dostatočne podrobného a vymedzeného systému poplatkov stanoveného v tomto článku, a teda v podstate na konštatovaní obmedzeného manévrovacieho priestoru prenechaného Komisii, čo je ukazovateľ vykonávacej povahy právomoci, ktorá sa jej priznala.

27.      Ak sa domnievam, že pri vymedzení deliacej čiary medzi delegovanými a vykonávacími aktmi nie je a priori možné poprieť význam kritéria spočívajúceho vo väčšej či menšej miere diskrečnej právomoci priznanej Komisii, tým skôr je diskutabilná problematika týkajúca sa významu tohto kritéria v prípade, v ktorom sa v prospech uvedenej inštitúcie priznáva, ako v prejednávanej veci, právomoc prijímať pozmeňujúce akty k základnému aktu. Ak by túto právomoc skutočne bolo možné priznať iba prostredníctvom legislatívneho delegovania právomoci, ako to tvrdia žalované inštitúcie s podporou štátu, ktorý je vedľajším účastníkom konania, skutočnosť, či to vedie k priestoru na voľnú úvahu alebo nie, by bola na účely voľby medzi nástrojmi podľa článkov 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ v zásade irelevantná.(18)

28.      Dôvodnosť tvrdenia v prospech zásadne vykonávacej povahy právomocí, ktoré sa Komisii priznali prostredníctvom článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, ktoré Komisia zakladá na skutočnosti, že nedisponuje manévrovacím priestorom, preto závisí od významu a rozsahu, ktorý treba priznať pojmu „zmena legislatívneho aktu“, uvedenému v článku 290 ods. 1 ZFEÚ.

29.      Pred preskúmaním tejto otázky sa je však potrebné pristaviť sa pri inej problematike, ktorá bola predmetom diskusie medzi účastníkmi konania a ktorá sa tento raz týka miery diskrečnej právomoci, ktorú má normotvorca pri rozhodovaní vo veci druhu právomoci, ktorá sa má priznať Komisii na účely vykonania základného aktu.

B –    O diskrečnej právomoci normotvorcu pri rozhodovaní o použití delegovaných aktov alebo vykonávacích aktov

30.      Žalované inštitúcie podporované v tomto bode štátom, ktorý je vedľajším účastníkom konania, sa na podporu svojich stanovísk rôznym spôsobom odvolávali na mieru voľnej úvahy normotvorcu pri rozhodovaní o spôsobe vykonávania ním prijímaných legislatívnych aktov.

31.      V tejto súvislosti predovšetkým pripomínam, že normotvorca má, pokiaľ ide o rozhodnutie, či priznať alebo nepriznať legislatívne delegovanie, plnú politickú rozhodovaciu právomoc nepodliehajúcu súdnemu preskúmavaniu.(19) Použitie delegovanej právomoci nie je povinnosť, ale nástroj či skôr možnosť, pre ktorej použitie sa môže normotvorca rozhodnúť s cieľom zjednodušiť a zrýchliť regulačný proces v aspektoch, ktoré nemajú v rámci úpravy stanovenej základným legislatívnym aktom podstatný charakter. Hoci normotvorca nie je povinný delegovať vlastné právomoci, je v každom prípade viazaný svojím prípadným rozhodnutím dodržiavať podmienky stanovené v článku 290 ZFEÚ, najmä nemožnosť delegovať zásadné politické rozhodnutia, upravenú v odseku 1 druhom pododseku tohto článku.(20)

32.      Tiež pripomínam, že v bode 40 rozsudku Biocídne výrobky Súdny dvor konštatoval, že normotvorca Únie „má voľnú úvahu pri rozhodovaní, či Komisii prizná delegovanú právomoc na základe článku 290 ods. 1 ZFEÚ alebo vykonávaciu právomoc na základe článku 291 ods. 2 ZFEÚ“.

33.      Rada aj Parlament odkazujú vo svojich písomných vyjadreniach na predmetný bod rozsudku a na zásadu, ktorá sa v ňom uvádza.(21) Komisia naopak spochybňuje jeho význam v prejednávanej veci na základe tvrdení, na ktoré nie je podľa môjho názoru možné prihliadať. Formulácia a celkové znenie uvedeného bodu totiž neumožňujú dospieť k záveru, ako to navrhuje Komisia, že potvrdenie tejto zásady sa obmedzuje iba na prípady, v ktorých, tak ako vo veci, ktorej sa predmetný rozsudok týka, ide o určenie, či vykonávací predpis dopĺňa základný legislatívny akt podľa článku 290 ZFEÚ, pričom sa nevzťahuje na prípady, v ktorých sa, tak ako v prejednávanej veci, spochybňuje pozmeňovacia povaha vykonávacieho aktu na základe uvedeného ustanovenia.

34.      S ohľadom na uvedené si treba položiť otázku týkajúcu sa rozsahu diskrečnej právomoci, ktorá sa normotvorcovi priznáva v uvedenom bode 40 rozsudku Biocídne výrobky. Predovšetkým sa mi zdá byť jasné, že táto diskrečná právomoc sa má vykonávať v súlade s podmienkami stanovenými v článkoch 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ. Možnosť voľby priznaná normotvorcovi mu nedáva právomoc označiť ako vykonávacie tie akty, ktoré v skutočnosti znamenajú výkon delegovaných legislatívnych funkcií a naopak. Právomoc tohto druhu by totiž v skutočnosti zmazala rozdiel medzi delegovanou a vykonávacou funkciou, pričom by zmenila rozdelenie právomocí a inštitucionálnu rovnováhu, ktoré sú odrazom tohto rozdelenia. Články 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ stanovujú osobitné právomoci pre subjekty podieľajúce sa na normotvorbe na jednej strane a subjekty, ktorým sa priznáva vykonávacia funkcia (v zásade členské štáty a Komisia) na strane druhej. Okrem prijímania nariadení podľa článku 291 ods. 3 ZFEÚ, určených na úpravu pravidiel a všeobecných zásad kontrolného mechanizmu, ktorým členské štáty uskutočňujú kontrolu nad vykonávaním vykonávacích právomocí Komisie, subjekty podieľajúce sa na normotvorbe nezohrávajú pri vypracovávaní opatrení, spadajúcich do rozsahu pôsobnosti uvedeného článku, v zásade nijakú úlohu(22). Z uvedeného vyplýva, že delegované akty prijaté na základe článku 290 ZFEÚ nemôžu obsahovať vykonávacie opatrenia v zmysle článku 291 ZFEÚ a vykonávacie akty prijaté na základe tohto ustanovenia nemôžu obsahovať pravidlá so všeobecnou pôsobnosťou patriace do rozsahu pôsobnosti článku 290 ZFEÚ.

35.      Nezastávam ani názor, že zámerom Súdneho dvora v uvedenom bode 40 rozsudku Biocídne výrobky bolo implicitne pripustiť existenciu „šedej zóny“, v rámci ktorej sa stráca deliaca čiara medzi delegovanými aktmi a vykonávacími aktmi a v ktorej by sa využíval priestor na voľnú úvahu priznaný normotvorcovi. Súdny dvor sa totiž v súlade s výzvou formulovanou v návrhoch, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón, vyhol zaujatiu stanoviska k tvrdeniu Komisie, že rozsah pôsobnosti článku 290 ZFEÚ a rozsah pôsobnosti článku 291 ZFEÚ sa navzájom vylučujú.

36.      Naopak sa mi zdá, že diskrečná právomoc, na ktorú Súdny dvor odkazuje, spočíva v možnosti normotvorcu rozhodnúť sa, akým spôsobom (delegovaný akt alebo vykonávací akt) sa má legislatívny akt vykonať. Po prijatí tohto rozhodnutia je úlohou normotvorcu, aby prispôsobil obsah a štruktúru základného aktu s cieľom vytvoriť vzťah medzi dvoma regulačnými úrovňami (legislatívny akt a vykonávacie opatrenie), ktorého odrazom bude jeden z uvedených prameňov (delegovaný akt alebo vykonávací akt).

37.      Súdnemu dvoru prislúcha, aby posúdil súlad s podmienkami stanovenými v článkoch 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ, t. j. či sú obsah a štruktúra predmetného legislatívneho aktu zlučiteľné s legislatívnym nástrojom vybraným na účel vykonania tohto aktu. V tomto zmysle treba podľa môjho názoru vykladať zdanlivý rozpor medzi tvrdením uvedeným v bode 40 rozsudku Biocídne výrobky, podľa ktorého sa súdne preskúmavanie výkonu diskrečnej právomoci priznanej normotvorcovi obmedzuje na okrajové preskúmanie, a tým, že Súdny dvor v bodoch 41 až 51 odôvodnenia rozsudku v plnom rozsahu preskúmal, či boli dodržané podmienky podľa článku 291 ZFEÚ. Na základe navrhovaného výkladu by sa totiž preskúmanie Súdneho dvora obmedzilo na zjavne nesprávne posúdenie vo veci rozhodnutia normotvorcu použiť delegované akty alebo vykonávacie akty, kým dané preskúmanie by bolo úplné, pokiaľ ide o to, či normotvorca konal v súlade s podmienkami stanovenými v článkoch 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ.

38.      Následne sa budem zaoberať posúdením významu a rozsahu, ktoré treba priznať pojmu „zmena“ legislatívneho aktu podľa článku 290 ods. 1 ZFEÚ.

C –    O pojme „zmena“ legislatívneho aktu podľa článku 290 ZFEÚ

39.      V rámci diskusie medzi účastníkmi konania stoja proti sebe „formalistické“ poňatie, obhajované žalovanými inštitúciami, podľa ktorého si každá formálna zmena základného aktu, akokoľvek nepatrná a nevýznamná, vyžaduje delegovaný akt, a „vecné“ poňatie, zastávané Komisiou, podľa ktorého nie sú na účely uplatnenia článku 290 ZFEÚ významné zmeny, ktoré si od nej nevyžadujú využitie priestoru pre voľnú úvahu a nevedú k zmenám normatívneho obsahu daného aktu. Prvé poňatie má, ako každá teória založená na formálnych kritériách, výhodu týkajúcu sa jednoduchosti uplatnenia a predvídateľnosti.(23) Prináša však riziko, že do schémy legislatívneho delegovania zahrnie aj pozmeňovacie opatrenia, ktoré majú vecne vykonávací charakter. V rámci druhého poňatia sa delegovaná funkcia vyhradzuje iba vo vzťahu k opatreniam, ktoré svojou podstatou patria do tejto kategórie, ale vedie ku zložitejšej a potenciálne spornej voľbe medzi delegovanými aktmi a vykonávacími aktmi v prípadoch, keď sa Komisii udeľuje právomoc formálne meniť základný akt. Osvojenie si teórie zastávanej Komisiou navyše znamená pripustiť, že určité zmeny znenia legislatívneho aktu možno vykonať prostredníctvom vykonávacieho aktu.

40.      Predtým, než zaujmem stanovisko v prospech jednej alebo druhej teórie, sa treba pozastaviť pri inom tvrdení, ktoré podľa všetkého vyplýva z niektorých častí písomného vyjadrenia Komisie, na základe ktorého pojem „zmena“ základného aktu podľa článku 290 ods. 1 ZFEÚ nezahŕňa pridanie (nepodstatných) prvkov do znenia tohto aktu.

41.      V tomto ohľade súhlasím s názorom Parlamentu, že zo všeobecného hľadiska zahŕňa „zmena“ normatívneho aktu každú zmenu znenia daného aktu, či už ide o vymazanie, pridanie alebo nahradenie akéhokoľvek prvku predmetného textu. Znenie článku 290 ZFEÚ, aj s ohľadom na jeho historický vývoj, podľa môjho názoru iný výklad neumožňuje.

42.      V tejto súvislosti pripomínam, že v rámci systému komitológie zavedeného na základe článku 202 ES, pojem „zmena“ základného aktu jasne zahŕňal funkciu spočívajúcu v doplnení právnych predpisov („pridanie nových prvkov“), ako súčasť jedinej kategórie „vykonávacie právomoci“. Podľa článku 2 ods. 2 rozhodnutia 1999/468(24) sa regulačný postup s kontrolou – zavedený prostredníctvom rozhodnutia 2006/512(25) s cieľom umožniť Parlamentu v postavení subjektu, ktorý sa podieľa na normotvorbe, vykonávať obmedzenú kontrolu určitých vykonávacích aktov vzťahujúcich sa na akty prijaté v rámci postupu spolurozhodovania – uplatňoval v prípade, keď sa Komisii priznala právomoc prijímať opatrenia všeobecného významu zamerané na zmenu nepodstatných prvkov základného aktu, a to aj zrušením týchto prvkov alebo doplnením aktu pridaním nových nepodstatných prvkov.(26) Okrem toho v súlade s logikou, na ktorej uvedená formulácia stojí, znamená „doplnenie“ aktu prostredníctvom úpravy podrobných a technických aspektov predmetnej úpravy zmenu samotného aktu, a to aj v prípade, keď táto úprava nebola určená na fyzické začlenenie do znenia daného aktu.(27)

43.      Na rozdiel od článku 2 ods. 2 rozhodnutia 1999/468, článok 290 ods. 1 ZFEÚ – rovnako ako predtým článok I‑36 Zmluvy o Ústave pre Európu – rozlišuje medzi opatreniami, ktoré „dopĺňajú“ základný akt, a opatreniami, ktoré ho „menia“. Vzhľadom na systematizačný zámer sledovaný autormi Lisabonskej zmluvy pri reforme mechanizmu legislatívneho delegovania v rámci Únie je logické sa domnievať, že odlišné rozhodnutie týkajúce sa znenia príslušného ustanovenia zodpovedá vôli stanoviť dve kategórie delegovaných aktov s odlišnou funkciou. Prvá kategória by zahŕňala opatrenia zamerané na uskutočnenie formálnych zmien znenia legislatívneho aktu, v druhej kategórii by boli opatrenia doplňujúce normatívny obsah legislatívneho aktu bez zásahu do jeho znenia. Z tohto hľadiska a v závislosti od zvolenej techniky by pridanie nových nepodstatných prvkov k základnému aktu predstavovalo na účely článku 290 ZFEÚ „zmenu“, ak by sa uvedené prvky začlenili do textu daného aktu (do normatívnej časti alebo do prílohy), a „doplnenie“, ak by sa nemali fyzicky začleniť do základného aktu, ale zostali by upravené v odlišnom právnom akte.(28) Voľba jednej alebo druhej techniky záleží okrem iného od rozsahu požadovaného doplnenia: zmena textu môže byť výhodnejšia, ak ide o presné doplnenie, napríklad v prílohe aktu, nie však v prípade, ak je potrebné vypracovať komplexný podrobný predpis.

44.      Vzhľadom na uvedené je potrebné zaujať stanovisko k „vecnej“ teórii, ktorú zastáva Komisia, podľa ktorej, ako sa uviedlo vyššie, zmeny, ktoré zo strany Komisie nevyžadujú využitie priestoru na voľnú úvahu a ktoré nemenia normatívny kontext základného aktu, nepredstavujú zmeny podľa článku 290 ZFEÚ.

45.      Ako vyplýva z vyššie uvedeného, delegovaná legislatívna funkcia sa na strane subjektu, ktorému bola právomoc delegovaná, vyznačuje využitím určitého priestoru pre voľnú úvahu, ktorým sa naopak nevyhnutne nevyznačuje vykonávacia funkcia. Delegovanie legislatívnych právomocí na výkonný orgán sa obvykle spája s mechanizmami, ktoré rôznym spôsobom umožňujú orgánu, ktorému patrí legislatívna funkcia podľa ústavy, kontrolovať výkon delegovaných právomocí – a teda využitie uvedeného priestoru na voľnú úvahu –, a to prípadne aj prostredníctvom odňatia daných právomocí. Účelom týchto mechanizmov je vyvážiť výnimku zo zásady deľby moci, ktorá je vlastná – aj keď sa obmedzuje na najtechnickejšie aspekty legislatívnej činnosti – nástroju legislatívneho delegovania, čím v plnom rozsahu zaručuje dodržiavanie demokratickej zásady, ktorá je v rámci práva Únie zakotvená v článkoch 2 ZEÚ a 10 ZEÚ.(29) Ak sa však poverenému orgánu nepriznáva nijaká diskrečná právomoc, kontrola normotvorcom stráca akýkoľvek význam a tiež chýba samotné odôvodnenie pre použitie delegovanej legislatívnej právomoci, keďže predmetnú funkciu možno vykonávať výlučne prostredníctvom vykonávacieho opatrenia. Na základe tohto uvažovania by zmena znenia legislatívneho aktu, vyplývajúca z výkonu presne stanovenej právomoci Komisie, nepatrila do rozsahu pôsobnosti článku 290 ZFEÚ, pretože by ju nebolo možné zaradiť do rámca delegovanej legislatívnej právomoci.

46.      Rovnako zmena znenia legislatívneho aktu, ktorá nemá vplyv na jeho normatívny kontext, pričom normatívnym kontextom sa rozumie súhrn právnych ustanovení uvedených v akte, podľa všetkého nevyžaduje priznanie legislatívneho delegovania, keďže nemení normatívne prvky daného aktu.

47.      Znenie článku 290 ods. 1 ZFEÚ však neposkytuje oporné body pre rozlíšenie medzi opatreniami pozmeňujúcimi základný akt a zdá sa, že sa skôr zakladá na formálnom kritériu, na základe ktorého je „zmenou“ v zmysle tohto ustanovenia akýkoľvek formálny zásah do textu aktu, s tým dôsledkom, že pozmeňovacia funkcia by na základe svojej povahy patrila legislatívnemu delegovaniu právomoci. Z uvedeného by vyplývala neúplná zhoda, pokiaľ ide o uvedenú funkciu, medzi delegovaným aktom v materiálnom zmysle a vo formálnom zmysle, keďže vecne vykonávací normatívny akt by mohlo byť možné, alebo vzhľadom na jeho pozmeňovaciu funkciu dokonca malo byť možné, prijímať prostredníctvom delegovaného aktu.

48.      Vzniká oprávnená otázka, či je takto široký výklad pojmu zmena, ktorý normotvorcu v podstate oprávňuje, aby si vyhradil kontrolu nad vecne vykonávacími aktmi, zlučiteľný so zásadou delegovanej právomoci zakotvenou v článku 13 ods. 2 ZEÚ a s inštitucionálnou rovnováhou vyžadovanou Zmluvami. Vykonávacia funkcia – ktorá sa obvykle vykonáva mimo inštitucionálneho rámca Únie, keďže v zásade sa prenecháva na členské štáty – sa skutočne, ak vyžaduje jednotné podmienky vykonávania základného aktu, s výnimkou osobitných prípadov priznáva Komisii pod dohľadom členských štátov. Na druhej strane článok 290 ZFEÚ nezahŕňa prípadné zmeny častí legislatívneho aktu prostredníctvom opatrení bez všeobecnej platnosti – napríklad aktualizácia prílohy, ktorá tieto opatrenia neobsahuje –, a teda nepremieta absolútnu zásadu nedotknuteľnosti legislatívneho aktu mimo sféry kontroly normotvorcom.

49.      S ohľadom na úvahy uvedené vyššie a, pokiaľ ide o okolnosti prejednávanej veci, bez potreby hlbšej analýzy sa domnievam, že iba v prípadoch, v ktorých je jasné, že pozmeňujúce opatrenie, ktoré sa má prijať, neponecháva Komisii nijaký priestor na voľnú úvahu ani nemá vplyv na normatívne prvky základného aktu, nie je použitie delegovaných aktov potrebné. Uvedený prípad by zahŕňal napríklad aktualizáciu prílohy legislatívneho aktu v nadväznosti na informácie odovzdané členskými štátmi, ktorej obsah nemôže Komisia nijako spochybniť a ktorá nemá vplyv na normatívne prvky daného aktu.(30)

50.      S ohľadom na všetky vyššie uvedené úvahy sa budem v nasledujúcich bodoch zaoberať skúmaním námietok vznesených Komisiou na potvrdenie nezákonnosti ustanovení napadnutého nariadenia, ktorého zrušenie navrhuje.

D –    O námietkach Komisie voči napadnutému nariadeniu

1.      O námietke založenej na v podstate vykonávacom charaktere delegovaného aktu podľa článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením

51.      Komisia uvádza, že dočasné pozastavenie uplatňovania stanovené v článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, o ktorom sa rozhoduje na základe kritérií uvedených v nariadení, nie je možné prirovnať k zmene základného aktu podľa článku 290 ods. 1 ZFEÚ. Podľa Komisie uvedené ustanovenie vyžaduje, aby sa delegovaným aktom zmenili „určité prvky“ (nepodstatné) legislatívneho aktu a objasňuje, že aby to bolo možné, musia byť tieto prvky logicky už uvedené v základnom akte, ktorého normatívny obsah sa preto mení prostredníctvom delegovaného aktu. V napadnutom nariadení sa v každom prípade neurčujú tretie krajiny, vo vzťahu ku ktorým sa má rozhodnúť o pozastavení oslobodenia od vízovej povinnosti, ale stanovujú sa kritériá, na základe ktorých sa má toto určenie vykonať. Z uvedených skutočností podľa Komisie vyplýva, že akt, ktorým sa dané pozastavenie zavádza, nemení prvky, ktoré už sú súčasťou nariadenia č. 539/2001, ale iba toto nariadenie vykonáva.

52.      V rozsahu, v akom sa má toto tvrdenie chápať v tom zmysle, že vloženie poznámky pod čiarou v prílohe II nariadenia č. 539/2001 na základe článku 1 ods. 4 písm. f) uvedeného nariadenia, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, nepredstavuje „zmenu“ podľa článku 290 ZFEÚ, pretože tento pojem nezahŕňa „pridanie“ nových nepodstatných prvkov do základného aktu, si dovoľujem odkázať na body 41 až 43 týchto návrhov. Na tomto mieste iba uvediem, že tretia krajina, voči ktorej štátnym príslušníkom delegovaný akt stanovený v citovanom ustanovení nariadenia č. 539/2001 dočasne pozastavuje výhodnejší režim podľa článku 1 ods. 2 prvého pododseku uvedeného nariadenia, sa uvádza v prílohe II tohto nariadenia. Na základe doplnenia poznámky pod čiarou k názvu danej krajiny delegovaný akt spresňuje právny režim vzťahujúci sa na štátnych príslušníkov tejto krajiny, pričom formálne „mení“ už existujúci prvok základného nariadenia.

53.      Tvrdenia Komisie však možno vykladať aj v tom zmysle, že opatrenie, prostredníctvom ktorého sa uplatňovanie niektorých aspektov právneho režimu základného aktu dočasne pozastavuje, nepatrí z dôvodu svojej povahy do rozsahu pôsobnosti článku 290 ZFEÚ, keďže „nedopĺňa“ ani „nemení“ prvky tohto aktu, ale obmedzuje sa na uplatnenie v ňom uvedenej právnej úpravy, pričom ju prispôsobuje okolnostiam a udalostiam, ktoré nemohol normotvorca predvídať inak, ako v abstraktnej rovine. Ak sa tvrdenia Komisie vykladajú v uvedenom zmysle, vyvstáva podľa môjho názoru najchúlostivejšia otázka v tomto konaní, t. j. či v prípade, že sa nehľadí na formálnu zmenu vykonanú v prílohe II nariadenia č. 539/2001 prostredníctvom pridania poznámky pod čiarou, má opatrenie stanovené v článku 1 ods. 4 písm. f) uvedeného nariadenia, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, výlučne vykonávaciu povahu.

54.      Parlament a Rada nezaujali k tejto otázke výslovné stanovisko, keďže svoju obranu zakladajú na tvrdení, podľa ktorého predmetné opatrenie patrí na základe svojho pozmeňovacieho charakteru vo vzťahu k prílohe II do rozsahu pôsobnosti článku 290 ZFEÚ nariadenia č. 539/2001. Komisia z tejto absencie stanoviska odvodzuje, že žalované inštitúcie konkludentne pripustili vecne vykonávací charakter predmetného opatrenia. Nad rámec toho, čo sa môže javiť ako násilný dialektický výklad, Rada vo svojom písomnom vyjadrení skutočne pripúšťa, že by bolo možné vytvoriť iný mechanizmus, ktorý by v prejednávanej veci nevyžadoval prijatie delegovaných aktov, pričom tento výsledok bolo možné dosiahnuť bez formálnej zmeny prílohy II.

55.      Tento mechanizmus sa napokon v praxi prijal v článku 1a nariadenia č. 539/2001, ktorý sa zaviedol prostredníctvom napadnutého nariadenia. Ako sa uviedlo v bode 13 týchto návrhov, uvedený článok stanovuje systém, ktorý odchylne od článku 1 ods. 2 nariadenia č. 539/2001umožňuje za mimoriadnych okolností pozastaviť oslobodenie od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov tretej krajiny uvedenej v prílohe II, a to na obdobie šiestich mesiacov, ktoré možno predĺžiť o ďalších dvanásť mesiacov. O tomto pozastavení, ktoré má rovnaké účinky ako opatrenie podľa článku 1 ods. 4 písm. f) uvedeného nariadenia,(31) pričom sa však nespája so zmenou znenia predmetného nariadenia, rozhoduje Komisia prostredníctvom vykonávacieho aktu prijatého v rámci postupu preskúmania podľa článku 5 nariadenia č. 182/2011. Naliehavý charakter postupu stanoveného v uvedenom článku 1a, ktorého sa Parlament na pojednávaní dovolával v reakcii na otázku položenú Súdny dvorom, nie je podľa môjho názoru dostatočným dôvodom pre použitie vykonávacích aktov v kontexte uvedeného postupu. Správnosť zvoleného normatívneho nástroja sa totiž posudzuje na základe povahy a účinkov opatrení, ktoré sa majú prijať s cieľom vykonať základný akt. V tomto zmysle napríklad politické dôvody súvisiace s citlivosťou odvetvia, v ktorom majú uvedené opatrenia pôsobiť,(32) nemajú na toto posúdenie, ako nakoniec pripustili v prejednávanej veci samotné žalované inštitúcie, nijaký vplyv.(33) Platí to aj vo vzťahu k prípadnému naliehavému charakteru predmetných opatrení. V tomto ohľade navyše poukazujem na skutočnosť, že hlava VI spoločnej dohody o delegovaných aktoch, ktorú prijala konferencia predsedov Európskeho parlamentu 3. marca 2011 a ktorá stanovuje praktické opatrenia a dohodnuté podrobnosti a preferencie vzťahujúce sa na delegovanie legislatívnej právomoci podľa článku 290 ZFEÚ, upravuje osobitný naliehavý postup vyhradený pre prijímanie delegovaných aktov vo výnimočných prípadoch a v určitých oblastiach, akými sú bezpečnosť, ochrana zdravia a, práve, vonkajšie vzťahy, vrátane humanitárnych kríz. Akt prijatý na základe uvedeného postupu nadobúda okamžite účinnosť a uplatňuje sa, pokiaľ Parlament alebo Rada neuplatnia námietky, v lehote stanovenej legislatívnym aktom.

56.      Na druhej strane, ak by sa konštatovalo, že opatrenie vo veci pozastavenia, stanovené v článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, má aj bez ohľadu na pozmenenie základného aktu, ktoré sa ním vykonáva, povahu delegovaného aktu, muselo by sa v súlade so schémou uvedenou vyššie(34) pripustiť, že toto opatrenie „dopĺňa“ v súlade s článkom 290 ods. 1 ZFEÚ určité nepodstatné prvky nariadenia č. 539/2001. Túto možnosť však vylučujú všetci účastníci konania v prejednávanej veci.

57.      Zo všeobecného hľadiska zastávam názor, že opatrenia, ktorými sa nariaďuje pozastavenie konkrétnych aspektov právneho režimu stanoveného legislatívnym aktom, akými sú opatrenia o jeho predĺžení alebo zrušení, možno v zásade, a s výnimkou nevyhnutného posúdenia v závislosti od prípadu, ktoré vedie ku kvalifikácii povahy právomocí konkrétne priznaných Komisii, pripísať vykonávacej funkcii. V súlade s konštatovaním Súdneho dvora v bodoch 38 a 39 rozsudku Biocídne výrobky sa mi tento druh opatrenia zdá byť určený skôr na „spresnenie obsahu legislatívneho aktu“, než na jeho doplnenie.

58.      Na záver súhlasím s názorom Komisie, že opatrenie vo veci pozastavenia uplatňovania podľa článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, ak sa nepovažuje za pozmenenie základného aktu, ktoré sa prostredníctvom neho vykonáva, predstavuje iba uplatnenie ustanovení tohto aktu a z tohto dôvodu patrí do kategórie vykonávacích aktov, rovnako ako opatrenia prijaté v prvej fáze mechanizmu reciprocity a opatrenia, o ktorých sa rozhodlo na základe článku 1a, uvedeného vyššie. Okrem toho v prejednávanej veci svedčí v prospech uvedeného záveru aj obmedzený priestor na voľnú úvahu, ktorý má Komisia pri rozhodovaní o predmetnom pozastavení.

59.      Existuje však „kvalitatívny“ rozdiel medzi opatreniami o pozastavení oslobodenia od vízovej povinnosti prijatými na základe článku 1 ods. 4 písm. a) a opatreniami prijatými v zmysle článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, ktorý spočíva v tom, že opatreniami uvedenými v druhom prípade sa vykonáva formálna zmena časti tohto nariadenia. Na tomto mieste je preto potrebné na základe tvrdení Komisie, ktoré uviedla na podporu žaloby, posúdiť jednak to, či tento rozdiel umožňuje sám osebe odôvodniť uplatnenie článku 290 ZFEÚ na účel prijatia opatrení uvedených v článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, a to napriek ich vecne vykonávacej povahe, jednak skutočnosť, či normotvorca tým, že stanovil, že Komisia zároveň vykoná zmenu znenia základného aktu, neprekročil mieru svojej diskrečnej právomoci, ktorou disponuje pri určovaní štruktúry a obsahu tohto aktu.

2.      O tvrdení, podľa ktorého ustanovenie o doplnení poznámky pod čiarou do prílohy II nariadenia č. 539/2001 nie je dôvodom pre použitie delegovaného aktu

60.      Komisia poukazuje na to, že doplnenie poznámky pod čiarou podľa článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, ktorá sa týka názvu tretej krajiny, do prílohy II uvedeného nariadenia, nepredstavuje „zmenu“ v zmysle článku 290 ods. 1 ZFEÚ, keďže toto doplnenie nemá vplyv na právny režim základného aktu.

61.      V tejto súvislosti uvádzam, že opatrenie prijaté na základe citovaného ustanovenia sa neobmedzuje na označenie tretej krajiny, ktorá už nezaručuje reciprocitu vo vízových veciach voči občanom Únie, pričom identifikuje situáciu, ktorú vo všeobecnej a abstraktnej rovine upravuje základný predpis, ale dočasne pozastavuje výhodnejší režim stanovený v článku 1 ods. 2 prvom pododseku nariadenia č. 539/2001 voči štátnym príslušníkom tretej krajiny. Toto opatrenie má teda priamy vplyv na niektoré aspekty právnej úpravy stanovenej v nariadení č. 539/2001, t. j. začlenenie dotknutej tretej krajiny do prílohy II a plné uplatnenie oslobodenia od vízovej povinnosti voči jej štátnym príslušníkom.

62.      Je pravda, že ako uvádza Komisia, pozastavenie by bolo účinné aj vtedy, ak by sa nedoplnila uvedená poznámka pod čiarou a ak by sa rozhodnutie o pozastavení prijalo prostredníctvom vykonávacieho aktu, ako v prípade opatrení prijatých v prvej fáze mechanizmu reciprocity a opatrení prijatých na základe článku 1a nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením. Ako napokon vyplýva zo samotného znenia článku 1 ods. 4 písm. f) tohto nariadenia, uvedená poznámka sa obmedzuje na oznámenie o pozastavení oslobodenia od vízovej povinnosti a uvedenie doby trvania tohto pozastavenia a z tohto dôvodu má výlučne informatívny charakter. Ako vo svojom písomnom vyjadrení konštatuje samotná Rada a ako vyplýva z odôvodnenia 11 napadnutého nariadenia, táto poznámka sleduje cieľ transparentnosti a právnej istoty.

63.      V každom prípade považujem za správne tvrdenie Parlamentu prednesené na pojednávaní, t. j. že zmenu prílohy II nariadenia č. 539/2001 prostredníctvom doplnenia predmetnej poznámky nie je možné zohľadňovať oddelene od rozhodnutia o pozastavení.

64.      Presnejšie zastávam názor, že zámerom normotvorcu pri stanovení zmeny bolo začleniť rozhodnutie o pozastavení do vlastného textu základného aktu. Následkom tohto úkonu sa rozhodnutie o pozastavení stáva neoddeliteľnou súčasťou tohto aktu, pričom z formálneho hľadiska hierarchie prameňov práva získava inú podobu než opatrenia prijaté v prvej fáze mechanizmu reciprocity a opatrenia stanovené v rámci ochranného mechanizmu, hoci má s nimi rovnakú legislatívnu stavbu.

65.      Za týchto okolností sa mi na rozdiel od Komisie vzhľadom na spojenie medzi rozhodnutím o pozastavení a znením nariadenia č. 539/2001, uskutočnené prostredníctvom poznámky pod čiarou, nezdá, že je možné konštatovať, že zmena prílohy II tohto nariadenia, spôsobená pridaním uvedenej poznámky, nemá vplyv na jeho normatívne prvky. Z tohto dôvodu sa prejednávaná vec netýka predpokladov uvedených v bode 49 týchto návrhov, v rámci ktorých by sa právomoc pozmeniť základný akt priznaná Komisii mohla vymykať rozsahu pôsobnosti článku 290 ZFEÚ.

66.      Rovnako sa domnievam, že treba odmietnuť tvrdenie Komisie, podľa ktorého v prejednávanej veci nemožno vzhľadom na presne stanovený charakter jej právomoci vykonať zmenu podľa článku 290 ZFEÚ. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že druhá fáza mechanizmu reciprocity, zavedeného prostredníctvom napadnutého nariadenia, sa nepochybne vyznačuje určitou automatickosťou, o čom svedčí jednak doslovné znenie článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, jednak skutočnosť, že dočasné pozastavenie oslobodenia od vízovej povinnosti podlieha v tomto ustanovení jedinej podmienke, že dotknutá tretia krajina nezrušila vízovú povinnosť do 24 mesiacov. Ako však upozorňuje samotná Komisia, v písmene d) rovnakého odseku 4 sa stanovuje, že „pri zvažovaní ďalších krokov“, najmä v súlade s písmenom f), Komisia „zohľadní výsledok opatrení, ktoré prijal dotknutý členský štát s ohľadom na zabezpečenie bezvízového styku s dotknutou treťou krajinou, kroky podniknuté podľa písmena b) a dôsledky pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti pre vonkajšie vzťahy Únie a jej členských štátov s dotknutou treťou krajinou“. Z uvedeného ustanovenia vyplýva, že napriek sklonu k automatickosti v rámci druhej fázy mechanizmu reciprocity Komisia pri prijímaní rozhodnutia o dočasnom pozastavení podľa písmena f) v každom prípade disponuje nejakým, hoci obmedzeným priestorom na úvahu. Aj z tohto hľadiska sa teda prejednávaná vec netýka predpokladov uvedených v bode 49 týchto návrhov.

67.      Na záver zastávam názor, že napriek vecne vykonávacej povahe opatrenia o pozastavení, prijatého na základe článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, je použitie normatívneho nástroja stanoveného v článku 290 ZFEÚ v prejednávanej veci opodstatnené vzhľadom na zmenu základného aktu, ktorá sa prostredníctvom tohto opatrenia vykonáva.

3.      O tvrdení týkajúcom sa údajného „zneužitia formálneho charakteru“

68.      Komisia v žalobe uviedla, že ustanovenie o doplnení poznámky pod čiarou do prílohy II nariadenia č. 539/2001, ktorá by označovala pozastavenie oslobodenia od vízovej povinnosti pre dotknutú tretiu krajinu, nepredstavuje „zmenu“ podľa článku 290 ods. 1 ZFEÚ, ale jednoduchý technický trik, ktorým normotvorca odôvodňuje použitie delegovaných aktov, a teda „zneužitie formálneho charakteru“. Toto tvrdenie, ktoré je nedostatočne rozvinuté už v žalobe, pričom Komisia ho v odpovedi na vyjadrenie žalovaných viac neuviedla, zrejme evokuje – podľa môjho názoru – možnosť zneužitia právomoci.

69.      Podľa judikatúry dochádza pri akte k zneužitiu právomoci iba vtedy, ak sa na základe objektívnych, relevantných a zhodujúcich sa dôkazov ukazuje, že výlučným alebo prinajmenšom rozhodujúcim účelom jeho prijatia je dosiahnutie iných ako uvádzaných cieľov, alebo vyhnutie sa postupu osobitne stanovenému Zmluvou pre okolnosti takejto veci.(35) Bez ohľadu na akékoľvek ďalšie úvahy sa však nedomnievam, že skutočnosti, ktoré Komisia uviedla v žalobe, pokiaľ ide o vecne vykonávací charakter opatrenia o pozastavení podľa článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, môžu byť týmito náznakmi, umožňujúcimi dospieť k záveru, že normotvorca rozhodol o doplnení poznámky pod čiarou uvedenej v tomto ustanovení s výlučným alebo rozhodujúcim cieľom predísť použitiu vykonávacích aktov.

4.      O tvrdení týkajúcom sa údajného zjavne nesprávneho posúdenia

70.      V odpovedi na vyjadrenie žalovaných Komisia uvádza, pre prípad, že by sa Súdny dvor rozhodol uplatniť na prejednávanú vec zásady stanovené v rozsudku Biocídne výrobky(36), že rozhodnutie normotvorcu použiť v prejednávanej veci delegované akty je postihnuté vadou zjavne nesprávneho posúdenia.

71.      Námietku neprípustnosti, ktorú voči tvrdeniam uvedeným vyššie vzniesla Rada, treba podľa môjho názoru zamietnuť. Táto argumentácia totiž na rozdiel od tvrdenia Rady nepredstavuje nový žalobný dôvod uplatnený po lehote v rámci odpovede žalobkyne na vyjadrenie žalovaných, ale rozvinutie jediného dôvodu uvedeného na podporu žaloby, ktorý sa týka porušenia článkov 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ. Navyše ak by sa aj dané tvrdenia mali považovať za nový žalobný dôvod, ich neskoré predloženie by odôvodňovala skutočnosť, že majú pôvod v zásadách stanovených Súdnym dvorom v rozsudku Biocídne výrobky, vyhlásenom po podaní žaloby.

72.      Vo veci samej predovšetkým pripomínam, že Súdny dvor v uvedenom rozsudku uznal, že normotvorca Únie „má voľnú úvahu pri rozhodovaní, či Komisii prizná delegovanú právomoc na základe článku 290 ods. 1 ZFEÚ, alebo vykonávaciu právomoc na základe článku 291 ods. 2 ZFEÚ“.(37) V bode 36 týchto návrhov som dospel k záveru, že táto diskrečná právomoc spočíva v práve normotvorcu rozhodnúť, akým spôsobom sa legislatívny akt vykoná, pričom v nadväznosti na toto rozhodnutie prispôsobí obsah a štruktúru tohto aktu.

73.      Z dôvodov uvedených najmä v bodoch 60 až 67 vyššie sa domnievam, že vzhľadom na pozmeňovaciu povahu aktov prijatých na základe článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, sú podmienky pre uplatnenie článku 290 ZFEÚ v prejednávanej veci splnené. Ostáva teda overiť, či rozhodnutie normotvorcu vykonať druhú fázu mechanizmu reciprocity prostredníctvom delegovaných aktov tým spôsobom, že opatreniam prijatým v rámci tejto fázy prepožičia pozmeňovací charakter, neprekračuje mieru diskrečnej právomoci, ktorou disponuje pri vymedzení štruktúry a obsahu základného aktu. Tento prípad by mohol nastať, ak by sa ustanovenie o vložení poznámky pod čiarou ukázalo ako svojvoľné alebo neprimerané alebo tiež v rozpore s normatívnym systémom, ktorého je súčasťou.

74.      Ako sa už viackrát uviedlo, prvou známkou nesúladu je podľa Komisie skutočnosť, že v rámci rozhodovania o pozastavení oslobodenia od vízovej povinnosti na základe článku 1 ods. 4 písm. f) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, nedisponuje diskrečnou právomocou, zatiaľ čo pri prijímaní opatrení patriacich do prvej fázy mechanizmu reciprocity prostredníctvom vykonávacieho aktu má široký priestor na voľnú úvahu. Presne stanovený charakter právomoci, ktorá sa jej v tomto ustanovení priznala, by viedol k nepotrebnosti možnosti subjektov podieľajúcich sa na normotvorbe podať námietku podľa článku 4b nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením.

75.      V tejto súvislosti je pravda, že v prvej fáze mechanizmu reciprocity má Komisia širší priestor na voľnú úvahu, aj keď v druhej fáze, ako sa už uviedlo vyššie, tento priestor úplne nechýba.(38)

76.      Ako však uvádzajú žalované inštitúcie, rozhodnutie použiť delegované akty v druhej a nie v prvej fáze je odôvodnené vzhľadom na širší rozsah opatrenia o pozastavení, ktoré sa v tejto fáze nariaďuje a ktorého účinky sú v podstate rovnaké, s výnimkou ich dočasného charakteru, ako v prípade odstránenia dotknutej tretej krajiny zo zoznamu uvedeného v prílohe II nariadenia č. 539/2001, ktoré je znakom tretej a záverečnej fázy mechanizmu reciprocity, vykonávanej prostredníctvom legislatívneho aktu. Tento mechanizmus bol navrhnutý ako jednotný postup vyznačujúci sa opatreniami rastúcej intenzity, ktorým zodpovedajú normatívne nástroje z rôznych úrovní systému hierarchie prameňov práva. Z tohto hľadiska sa nedomnievam, že skutočnosť uvedená Komisiou, že právo veta podľa článku 4b nariadenia č. 539/2001 voči aktom prijatým na základe článku 1 ods. 4 písm. f) tohto nariadenia sa vzhľadom na v tejto fáze presne stanovený charakter právomoci Komisie transformuje do podoby nepriamej kontroly normotvorcu nad tým, ako Komisia vykonáva diskrečnú právomoc, ktorou disponuje v prvej fáze mechanizmu reciprocity, je sama osebe znakom zámeny jednotlivých normatívnych funkcií stanovených v článkoch 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ.

77.      Pokiaľ ide o tvrdenie Komisie, podľa ktorého podmienky, ktoré článok 4b ods. 2 nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, stanovuje pre delegovanie právomoci, t. j. možnosť odvolať toto delegovanie a jeho časovú obmedzenosť, predstavujú ďalšie skutočnosti v prospech neprimeranosti použitia delegovaných aktov, keďže fungovanie mechanizmu reciprocity by bez opatrenia podľa článku 1 ods. 4 písm. f) uvedeného nariadenia nebolo možné, poukážem iba na to, že podmienky uvedené vyššie sú podmienky, ktoré sa výslovne uvádzajú v článku 290 ods. 2 ZFEÚ a ich stanovenie nie je preto, vzhľadom na rozhodnutie normotvorcu použiť normatívny nástroj stanovený v uvedenom článku, nijako neobvyklé. Okrem toho pripomínam, že podľa článku 1 ods. 4 písm. i) nariadenia č. 539/2001, zmeneného a doplneného napadnutým nariadením, postupom uvedeným v písmene f) tohto ustanovenia nie je dotknuté právo Komisie kedykoľvek predložiť legislatívny návrh na zmenu tohto nariadenia s cieľom presunúť odkaz na dotknutú tretiu krajinu z prílohy II do prílohy I. Z uvedeného vyplýva, že mechanizmus reciprocity by mohol dospieť do svojej tretej fázy aj v prípade, že by sa druhá fáza nevykonala.

78.      Na záver Komisia uvádza rad technických ťažkostí vyplývajúcich z doplnenia poznámky pod čiarou,(39) ktoré sú podľa Komisie tiež dôkazom neprimeranosti rozhodnutia normotvorcu. Hoci je v tejto súvislosti nesporné, že doplnenie tejto poznámky zanecháva nemálo nevyriešených otázok, pokiaľ ide o postup, ktorý treba nasledovať v prípadoch uvedených Komisiou – ako navyše vyplýva z rozmanitosti riešení navrhovaných žalovanými inštitúciami –, nedomnievam sa, že uvedené ťažkosti môžu mať vplyv na zákonnosť použitia delegovaných aktov v prejednávanej veci.

79.      Na základe vyššie uvedených úvah zastávam názor, že tvrdenia uvedené Komisiou neumožňujú dospieť k záveru, že normotvorca svojím rozhodnutím prepožičať opatreniam prijímaným v rámci druhej fázy mechanizmu reciprocity pozmeňovací charakter a použiť na účel ich prijímania nástroj stanovený v článku 290 ZFEÚ prekročil mieru diskrečnej právomoci, ktorou disponuje pri určovaní štruktúry a obsahu základného aktu. K uvedeným skutočnostiam ďalej dodávam, že doplnenie poznámok pod čiarou k názvu tretej krajiny zapísanej v prílohe II nariadenia č. 539/2001 charakterizuje samotnú štruktúru tejto prílohy, keďže ide o nástroj, ktorý normotvorca bežne používa s cieľom objasniť rozsah oslobodenia od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov dotknutej krajiny alebo uviesť prípadné podmienky, ktorým toto oslobodenie podlieha.

E –    Závery k dôvodnosti žaloby

80.      S ohľadom na všetky predchádzajúce úvahy je žaloba podľa môjho názoru nedôvodná. Hlavné a podporné návrhy Komisie na zrušenie napadnutého nariadenia treba preto meritórne zamietnuť. V prípade, že by Súdny dvor rozhodol inak a dospel by k záveru o dôvodnosti žaloby, domnievam sa, že hlavný návrh Komisie na čiastočné zrušenie treba vyhlásiť za prípustný, keďže ustanovenia napadnutého rozhodnutia, ktorých zrušenie sa navrhuje, sú, ako napokon uvádzajú všetci účastníci tohto konania, jasne oddeliteľné od zvyšku nariadenia.

IV – Návrh

81.      Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor žalobu zamietol, zaviazal Komisiu na náhradu trov konania a Českej republike nariadil, aby znášala svoje vlastné trovy konania.


1 –      Jazyk prednesu: taliančina.


2 – Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) z 11. decembra 2013, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Rady (ES) č. 539/2001 uvádzajúce zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti (Ú. v. EÚ L 347, s. 74).


3 – Nariadenie Rady (ES) z 15. marca 2001 (Ú. v. ES L 81, s. 1; Mim. vyd. 19/04, s. 65).


4 – Podpísaná v Ríme 29. októbra 2004 (Ú. v. EÚ C 310, s. 1).


5 – Pozri rozsudok Biocídne výrobky, bod 36.


6 –      V znení nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 610/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc), Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, nariadenia Rady (ES) č. 1683/95 a (ES) č. 539/2001 a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008 a (ES) č. 810/2009 (Ú. v. EÚ L 182, s. 1).


7 –      V súlade s odôvodnením 5 nariadenia č. 539/2001 sa zostavenie týchto zoznamov riadi uvážlivým hodnotením, od prípadu k prípadu, rôznych kritérií, „súvisiacich, okrem iného, s nelegálnou imigráciou, verejným záujmom a bezpečnosťou a so zahraničnými vzťahmi Európskej únie s tretími krajinami“, pričom sa venuje pozornosť aj aspektom regionálnej spojitosti a reciprocity. Odkaz na tieto kritériá bol schválený spolu s uvedením nových kritérií podľa nariadenia č. 509/2014, ktoré stanovuje, že od 9. júna 2014 sa pred článok 1 nariadenia č. 539/2001 dopĺňa „článok -1“, ktorý znie: „Účelom tohto nariadenia je určiť tretie krajiny, ktorých štátni príslušníci podliehajú vízovej povinnosti alebo sú od tejto povinnosti oslobodení, a to na základe hodnotenia vypracovaného zvlášť pre každý jednotlivý prípad a zameraného na rôzne kritériá súvisiace okrem iného s nelegálnym prisťahovalectvom, verejným poriadkom a bezpečnosťou štátu, hospodárskymi výhodami, najmä z hľadiska cestovného ruchu a zahraničného obchodu, a s vonkajšími vzťahmi Únie s príslušnými tretími krajinami, najmä vrátane rešpektovania ľudských práv a základných slobôd, ako aj dôsledkov regionálnej súdržnosti a reciprocity“.


8 – Nariadenie Rady (ES) z 2. júna 2005, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 539/2001 uvádzajúce zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti, pokiaľ ide o mechanizmus reciprocity (Ú. v. EÚ L 141, s. 3).


9 – Je zaujímavé poznamenať, že pokiaľ ide o mechanizmus reciprocity, návrh Komisie sa obmedzoval na zavedenie zmeny článku 1 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 539/2001, ktorá umožnila odstrániť odvodený právny základ, ktorý dotknuté ustanovenie obsahovalo, a nahradiť aktom normotvorcu Únie rozhodnutie Rady o návrhu na dočasné obnovenie vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov danej tretej krajiny [KOM(2011) 290 v konečnom znení/2].


10 –      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) zo 16. februára 2011, ktorým sa ustanovujú pravidlá a všeobecné zásady mechanizmu, na základe ktorého členské štáty kontrolujú vykonávanie vykonávacích právomocí Komisie (Ú. v. EÚ L 55, s. 13).


11 – Okolnosti, ktoré by mohli spôsobiť mimoriadnu situáciu, sú uvedené v odseku 2 článku 1a nariadenia č. 539/2001.


12 – Na tento vzťah upozornil Súdny dvor v bodoch 38 a 39 rozsudku Biocídne výrobky, v ktorom objasňuje, že „priznanie delegovanej právomoci sa týka prijatia pravidiel, ktoré patria do takého právneho rámca, ktorý definuje základný legislatívny akt“, zatiaľ čo, ak normotvorca „prizná Komisii vykonávaciu právomoc na základe…, od Komisie sa vyžaduje spresnenie obsahu legislatívneho aktu, aby sa zabezpečilo jeho vykonávanie za jednotných podmienok vo všetkých členských štátoch“. Pozri tiež rozsudok Parlament/Komisia (C‑65/13, EU:C:2014:2289, body 39 až 46) a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Komisia/Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2013:871, body 76 a 77).


13 – Pozri v tomto zmysle oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade – Vykonávanie článku 290 Zmluvy o fungovaní Európskej únie [KOM(2009) 673 v konečnom znení, bod 2.3.] (ďalej len „oznámenie Komisie z roku 2009 o vykonávaní článku 290 ZFEÚ“) a správu Parlamentu o opatreniach nadväzujúcich na delegovanie legislatívnych právomocí a ku kontrole vykonávania vykonávacích právomocí Komisie zo strany členských štátov zo 4. decembra 2013 (A7–0435/2013), v ktorom v kroku 1 jedenástej zarážke sa uvádza: „Všeobecne platí, že by sa mali použiť delegované akty, pokiaľ základný akt dáva Komisii široký priestor na voľnú úvahu pre doplnenie legislatívneho rámca stanoveného základným aktom“. Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Komisia/Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2013:871, bod 62).


14 –      V rozsudku Spojené kráľovstvo/Parlament a Rada (C‑270/12, EU:C:2014:18, body 77 až 86) Súdny dvor rozhodoval iba o otázke, či články 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ stanovujú jediný právny rámec umožňujúci udeliť výlučne Komisii určité delegované a vykonávacie právomoci, alebo či normotvorca Únie môže zamýšľať iné systémy delegovania takýchto právomocí na orgány, úrady alebo agentúry Únie. Vo svojich návrhoch v tejto veci (C‑270/12, EU:C:2013:562) však generálny advokát Jääskinen uvádza niektoré úvahy o rozlíšení medzi oblasťami pôsobnosti článkov 290 ZFEÚ a 291 ZFEÚ (pozri najmä body 75 až 88).


15 – Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 528/12 z 22. mája 2012 o sprístupňovaní biocídnych výrobkov na trhu a ich používaní (Ú. v. EÚ L 167, s. 1).


16 – Pozri bod 52 odôvodnenia.


17 – Pozri body 41 až 51 odôvodnenia.


18 – Podotýkam, že z rôznych častí žaloby sa zdá, že Komisia obmedzuje význam dotknutého kritéria len na prípady, v ktorých vykonávanie základného aktu predstavuje určitú formu doplnenia právnych predpisov.


19 – Ako sa uvádza v oznámení Komisie z roku 2009 o vykonávaní článku 290 ZFEÚ, „normotvorca môže úplnými a komplexnými právnymi predpismi upravovať danú oblasť činnosti tak, že Komisiu poverí zaistením ich harmonizovaného vykonávania prostredníctvom vykonávacích aktov; normotvorca sa tiež môže rozhodnúť, že právnymi predpismi upraví len časť danej oblasti, a Komisii tak ponechá zodpovednosť za doplnenie právnych predpisov prostredníctvom delegovaných aktov“.


20 – Zásada, podľa ktorej vymedzenie podstatných prvkov základného aktu je vyhradené normotvorcovi, bola potvrdená Súdnym dvorom už rozsudkom Köster, Berodt & Co. (25/70, EU:C:1970:115).


21 – Je nevyhnutné poukázať na určitý rozpor v tvrdeniach Rady a Parlamentu, ktoré na jednej strane odkazujú na mieru diskrečnej právomoci normotvorcu v rozsudku Biocídne výrobky a na druhej strane konštatujú, že, ak vykonanie legislatívneho aktu vyžaduje jeho zmenu, použitie článku 290 ZFEÚ je jedinou možnou voľbou. Tento rozpor je v skutočnosti viac prítomný vo vyjadreniach Rady, Parlament trvá predovšetkým na miere voľnej úvahy normotvorcu pri posudzovaní potreby zmeny.


22 –      S výnimkou prípadu priznania vykonávacích právomocí Rade podľa článku 291 ods. 2 ZFEÚ.


23 – Tento cieľ uvádza Komisia vo svojom oznámení z roku 2009 o vykonávaní článku 290 ZFEÚ, pozri bod 1 „Úvod“.


24 – Rozhodnutie Rady z 28. júna 1999, ktorým sa ustanovujú postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu (Ú. v. ES L 184, s. 23). Toto rozhodnutie, ktoré bolo v platnosti do 28. februára 2011, bolo zrušené nariadením č. 182/2011, prijatým na základe článku 291 ods. 3 ZFEÚ.


25 – Rozhodnutie Rady zo 17. júla 2006, ktorým sa mení rozhodnutie 1999/468/ES, ktorým sa ustanovujú postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu (Ú. v. EÚ L 200, s. 11).


26 – Zahrnutie funkcie doplnenia právnych predpisov pod pojem „zmena“ základného aktu jasne vyplýva z väčšiny jazykových verzií článku 2 ods. 2 rozhodnutia 1999/468 (pozri napríklad anglickú, španielsku, francúzsku a nemeckú verziu). Formulácia talianskej verzie je však v tomto zmysle nejasná, ako aj gramaticky nesprávna. Pozri v talianskej verzii bod 3 odôvodnenia rozhodnutia 2006/512 a bod 7a odôvodnenia rozhodnutia 1999/468, ktorý bol zavedený rozhodnutím 2006/512. Súdny dvor už od 70. rokov potvrdzoval oprávnenosť vykonávacích aktov, ktorých účelom bolo zmeniť niektoré prvky základného aktu, ak táto právomoc jasne a výslovne vyplývala z tohto aktu [pozri rozsudok CAM/EHS (100/74, EU:C:1975:152, body 26 až 29) o zmene, stanovenej nariadením Komisie, cien platných v poľnohospodárstve, ktoré stanovila Rada pre hospodárske roky 1974/1975] a nemenila základné princípy stanovené týmto aktom alebo nebola s nimi v rozpore [rozsudky Eridania‑Zuccherifici nazionali a Società italiana per l’industria degli zuccheri (230/78, EU:C:1979:216, bod 9), ako aj Parlament/Rada (C‑417/93, EU:C:1995:127, body 28 až 33)]. Pozri však rozsudok Parlament/Rada (C‑93/00, EU:C:2001:689), v ktorom Súdny dvor zrušil nariadenie, ktorým Rada v rámci svojich vykonávacích právomocí predĺžila platnosť pravidiel týkajúcich sa dobrovoľného systému označovania stanovených v nariadení č. 820/97, pretože zmena dotknutého nariadenia nebola prijatá „na právnom základe, ktorý je rovnocenný s právnym základom, o ktorý sa opieralo základné nariadenie, teda na základe samotnej Zmluvy o ES a pri dodržaní rozhodovacieho postupu, ktorý je v nej stanovený“ (bod 42).


27 – Pozri napríklad prebiehajúce konania C‑506/14, C‑389/14, C‑391/14 a C‑393/14.


28 –      Pozri v tomto zmysle oznámenie Komisie z roku 2009 o vykonávaní článku 290 ZFEÚ (bod 2.3) a ešte výslovnejšie pokyny pre služby Komisie „Vykonávanie Lisabonskej zmluvy. Delegované akty“, pripojené k poznámke (SEC) 855 z 24. júna 2011 (ďalej len „pokyny pre služby Komisie z roku 2011“), bod 34.


29 – Ako zdôraznil generálny advokát Jääskinen v bode 85 svojich návrhov vo veci Spojené kráľovstvo/Parlament a Rada (C‑270/12, EU:C:2013:562) táto zásada je tiež zabezpečená obmedzením prenesenia legislatívnych právomocí len na Komisiu, ktorá v konečnom dôsledku zodpovedá Parlamentu.


30 – Príklad sa uvádza v pokynoch pre služby Komisie z roku 2011, bod 37.


31 – Pozastavenie sa týka všetkých občanov dotknutej tretej krajiny a nie len niektorých kategórií, ako sa však stanovuje pre vykonávacie akty prijaté na základe článku 1 ods. 4 písm. e) nariadenia č. 539/2001 v znení zmien a doplnení podľa napadnutého nariadenia.


32 – Pozri pokyny pre služby Komisie z roku 2011, bod 33.


33 – Môžu však ovplyvniť vymedzenie štruktúry a obsahu základného aktu.


34 –      Pozri bod 43 týchto návrhov.


35 – Rozsudky Walzstahl‑Vereinigung a Thyssen/Komisia (140/82, 146/82, 221/82 a 226/82, EU:C:1984:66, bod 27); Lux/Dvor audítorov (69/83, EU:C:1984:225, bod 30), ako aj Fedesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 24).


36 – Ako bolo uvedené, Komisia zastáva názor, že tieto zásady sú za okolností prejednávanej veci neprenosné (pozri bod 33 týchto návrhov).


37 – Bod 40 rozsudku Biocídne výrobky.


38 –      Pozri bod 66 týchto návrhov.


39 – Podľa Komisie nie je jasné, podľa akého postupu je možné zmeniť alebo odstrániť poznámku pod čiarou v prípadoch, keď to požaduje článok 1 ods. 4 nariadenia č. 539/2001 v znení zmien a doplnení podľa napadnutého nariadenia, t. j. v prípade, ak Komisia predložila návrh na presunutie odkazu na dotknutú tretiu krajinu z prílohy II do prílohy I tohto nariadenia alebo v prípade, ak tretia krajina znovu zavedie reciprocitu.