Language of document : ECLI:EU:C:2015:304

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

PAOLO MENGOZZI

vom 7. Mai 2015(1)

Rechtssache C‑88/14

Europäische Kommission

gegen

Europäisches Parlament

und

Rat der Europäischen Union

„Nichtigkeitsklage – Art. 290 AEUV und 291 AEUV – Delegierter Rechtsakt und Durchführungsrechtsakt – Verordnung (EU) Nr. 1289/2013 – Gegenseitigkeitsmechanismus“





1.        Mit dieser Klage beantragt die Europäische Kommission, die Verordnung Nr. 1289/2013 (im Folgenden: angefochtene Verordnung)(2) für nichtig zu erklären, soweit diese im Rahmen des Gegenseitigkeitsmechanismus, der in Gang zu setzen ist, wenn ein Drittstaat, dessen Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Union gemäß der Verordnung Nr. 539/2001(3) von der Visumpflicht befreit sind, den Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats eine Visumpflicht auferlegt, den Rückgriff auf delegierte Rechtsakte vorsieht.

2.        Das Vorbringen der Parteien wirft schwierige Fragen zur Auslegung der Art. 290 AEUV und 291 AEUV und deren Verzahnung auf. Zu den Punkten, über die der Gerichtshof entscheiden soll, zählen der Begriff der „Änderung“ nicht wesentlicher Vorschriften des Gesetzgebungsakts gemäß Art. 290 Abs. 1 Unterabs. 1 AEUV sowie die Reichweite des Ermessensspielraums, der dem Unionsgesetzgeber im Urteil in der Rechtssache Kommission/Parlament und Rat (C‑427/12, EU:C:2014:170) (im Folgenden: Biozid-Urteil) im Hinblick auf die Entscheidung zuerkannt wurde, ob er auf einen delegierten Rechtsakt oder einen Durchführungsrechtsakt zurückgreift.

I –    Rechtsrahmen

A –    Primärrecht

3.        Durch den Vertrag von Lissabon wurde in das System der nicht primärrechtlichen Quellen des Unionsrechts ein hierarchisches Kriterium eingeführt. Im Rahmen dieses Systems sehen die Art. 290 AEUV und 291 AEUV, die mit Blick auf die Anwendbarkeit sekundärrechtlicher Normen eingeführt wurden, ausgehend von den Art. I‑36 und I‑37 des Vertrags über eine Verfassung für Europa(4) formell eine Trennung zwischen der delegierten legislativen Funktion, die kraft des Art. 202 EG zu den Befugnissen zur Umsetzung im Wege des sogenannten Komitologie-Verfahrens(5) zählt, und der exekutiven Funktion vor.

4.        Nach Art. 290 Abs. 1 Unterabs. 1 AEUV kann „[i]n Gesetzgebungsakten … der Kommission die Befugnis übertragen werden, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsakts zu erlassen“.

5.        Nach Art. 291 Abs. 1 AEUV ergreifen die Mitgliedstaaten alle zur Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union erforderlichen Maßnahmen. Abs. 2 desselben Artikels sieht vor, dass, sofern einheitliche Bedingungen für die Durchführung dieser Rechtsakte erforderlich sind, mit diesen Rechtsakten der Kommission oder, in entsprechend begründeten Sonderfällen, dem Rat Durchführungsbefugnisse übertragen werden.

B –    Die Verordnung Nr. 539/2001

6.        Durch die Verordnung Nr. 539/2001 wird die Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Union im Besitz eines Visums sein müssen (Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 1), und die Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Pflicht bei einem Aufenthalt von weniger als 90 Tagen in einem Zeitraum von 180 Tagen befreit sind (Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 1(6)), festgelegt. Diese Listen sind jeweils in den Anhängen I und II der Verordnung(7) enthalten.

7.        Art. 1 Abs. 4 der Verordnung Nr. 539/2001 sah in der Fassung, die vor Einführung der angefochtenen Verordnung Gültigkeit hatte, einen Gemeinschaftsmechanismus vor, der es erlaubt, den Gegenseitigkeitsgrundsatz anzuwenden, falls ein Drittland, das in der Liste in Anhang II aufgeführt ist, für die Staatsangehörigen eines oder mehrerer Mitgliedstaaten eine Visumpflicht einführt. Dieser Mechanismus sah in der Fassung der Verordnung Nr. 851/2005(8) vor, dass die Kommission nach einer Mitteilung seitens des betreffenden Mitgliedstaats dem Rat einen Vorschlag zur vorübergehenden Wiedereinführung der Visumpflicht für Staatsangehörige des betreffenden Drittlands unterbreiten konnte, über den der Rat mit qualifizierter Mehrheit entschied (Art. 1 Abs. 4 Buchst. c). Dieses Verfahren schränkte nicht die Befugnis der Kommission ein, Vorschläge zur Änderung der Verordnung zwecks Überführung des betreffenden Drittlands in die in Anhang I vorgesehene Liste vorzulegen (Art. 1 Abs. 4 Buchst. e).

C –    Die angefochtene Verordnung

8.        Mit der angefochtenen Verordnung werden zwei wesentliche Änderungen der Verordnung Nr. 539/2001 vorgenommen, nämlich der Gegenseitigkeitsmechanismus reformiert und ein „Schutzmechanismus“ eingeführt, der es erlaubt, die Wirkung der Befreiung von der Visumpflicht für Staatsangehörige eines Drittlands vorübergehend aufzuheben.

9.        Mit Art. 1 Nr. 1 Buchst. a der angefochtenen Verordnung wird Art. 1 Abs. 4 der Verordnung Nr. 539/2001 geändert und ein in drei Phasen unterteilter Gegenseitigkeitsmechanismus eingeführt, der – wie es bereits zuvor der Fall war – mit der Mitteilung des Mitgliedstaats beginnt, für dessen Staatsangehörige die Visumpflicht seitens eines in Anhang II der zuletzt genannten Verordnung aufgeführten Drittstaats wiedereingeführt wurde(9).

10.      Die erste Phase des genannten Mechanismus, die in Art. 1 Abs. 4 Buchst. e der Verordnung Nr. 539/2001 in der durch die angefochtene Verordnung geänderten Fassung geregelt ist, wird von der Kommission innerhalb von sechs Monaten nach Veröffentlichung der oben genannten Mitteilung eingeleitet, indem sie auf Ersuchen des betreffenden Mitgliedstaats oder in Eigeninitiative einen Durchführungsrechtsakt erlässt, mit dem die Befreiung von der Visumpflicht für bestimmte Kategorien von Staatsangehörigen des betreffenden Drittstaats für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten vorübergehend ausgesetzt wird, oder indem sie einen Bericht vorlegt, in dem sie die Lage bewertet und begründet, warum sie beschlossen hat, die Befreiung nicht auszusetzen. Die Durchführungsrechtsakte werden nach dem Prüfverfahren gemäß Art. 4a Abs. 2 der Verordnung Nr. 539/2001 angenommen, der durch Art. 1 Abs. 4 der angefochtenen Verordnung eingefügt wurde und auf Art. 5 der Verordnung Nr. 182/2011(10) verweist.

11.      Die zweite Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus beginnt nach Ablauf der 24 Monate ab Veröffentlichung der Mitteilung durch den betreffenden Mitgliedstaat, falls dieser die Visumpflicht beibehält. Diese Phase ist in Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung geregelt, wonach die „Kommission einen delegierten Rechtsakt … [erlässt], mit dem die Anwendung des Anhangs II in Bezug auf die Staatsangehörigen dieses Drittlands für einen Zeitraum von 12 Monaten vorübergehend ausgesetzt wird. In dem delegierten Rechtsakt wird festgelegt, zu welchem Zeitpunkt innerhalb von 90 Tagen nach seinem Inkrafttreten die Aussetzung der Anwendung des Anhangs II wirksam werden soll … und er ändert Anhang II entsprechend. Diese Änderung erfolgt, indem neben dem Namen des betreffenden Drittlands eine Fußnote eingefügt wird, in der darauf hingewiesen wird, dass die Befreiung von der Visumpflicht für dieses Land ausgesetzt ist und für welchen Zeitraum diese Aussetzung gilt.“ Die Bedingungen, unter denen der Kommission die Befugnis, delegierte Rechtsakte anzunehmen, übertragen wird, sind in Art. 4b der Verordnung Nr. 539/2001 enthalten, der durch Art. 1 Abs. 4 der angefochtenen Verordnung eingeführt worden ist. Die Befugnis wird für einen Zeitraum von fünf Jahren ab dem 9. Januar 2014 übertragen. Die Befugnisübertragung verlängert sich stillschweigend um Zeiträume gleicher Länge, es sei denn, das Europäische Parlament oder der Rat widersprechen einer solchen Verlängerung. Sie kann jederzeit vom Europäischen Parlament oder dem Rat widerrufen werden. Ferner tritt nach Abs. 5 dieses Art. 4b „[e]in delegierter Rechtsakt, der gemäß Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe f erlassen wurde, … nur in Kraft, wenn weder das Europäische Parlament noch der Rat innerhalb einer Frist von vier Monaten nach Übermittlung dieses Rechtsakts an das Europäische Parlament und den Rat Einwände erhoben haben oder wenn vor Ablauf dieser Frist das Europäische Parlament und der Rat beide der Kommission mitgeteilt haben, dass sie keine Einwände erheben werden“.

12.      Nach Art. 1 Abs. 4 Buchst. h der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung gilt Folgendes: Hat das betreffende Drittland die Visumpflicht nicht innerhalb von sechs Monaten ab dem Inkrafttreten des delegierten Rechtsakts nach Buchst. f aufgehoben, so kann die Kommission einen Gesetzgebungsvorschlag für eine Änderung dieser Verordnung vorlegen, mit der die Bezugnahme auf das Drittland von Anhang II in Anhang I überführt wird, wodurch die dritte und letzte Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus eingeleitet wird.

13.      Art. 1 Nr. 2 der angefochtenen Verordnung, mit dem in die Verordnung Nr. 539/2001 ein Art. 1a eingefügt wird, führt einen Mechanismus ein, der es in Abweichung von Art. 1 Abs. 2 dieser letztgenannten Verordnung erlaubt, die Befreiung von der Visumpflicht für die Staatsangehörigen eines in Anhang II aufgeführten Drittlands als letztes Mittel in Notlagen(11) vorübergehend im Rahmen eines Verfahrens auszusetzen, das durch eine Mitteilung des betroffenen Mitgliedstaats eingeleitet wird. Wenn nach Prüfung der Mitteilung ausgehend von den in Abs. 3 dieses Art. 1a genannten Kriterien die Kommission unter Berücksichtigung der Auswirkungen einer Aussetzung auf die Außenbeziehungen der Union und der Mitgliedstaaten mit dem betreffenden Drittland zu dem Schluss kommt, dass Maßnahmen erforderlich sind, erlässt sie innerhalb von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung einen Durchführungsrechtsakt gemäß dem Prüfverfahren im Sinne von Art. 4a Abs. 2 der Verordnung Nr. 539/2001, mit dem die Befreiung der Staatsangehörigen des betreffenden Drittlands von der Visumpflicht vorübergehend für einen Zeitraum von sechs Monaten ausgesetzt wird. Diese Aussetzung kann für einen Zeitraum von höchstens zwölf Monaten verlängert werden, sofern die Kommission vor Ablauf der Geltungsdauer des Durchführungsrechtsakts einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung Nr. 539/2001 zwecks Überführung der Bezugnahme auf das betreffende Drittland von Anhang II in Anhang I vorgelegt hat.

II – Verfahren und Anträge der Parteien

14.      Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 1. Juli 2014 ist die Tschechische Republik als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der beklagten Gemeinschaftsorgane zugelassen worden.

15.      Die Kommission beantragt, Art. 1 Nr. 1 der angefochtenen Verordnung sowie Art. 1 Nr. 4 derselben Verordnung, soweit dadurch in die Verordnung Nr. 539/2001 ein neuer Art. 4b eingefügt wird, für nichtig zu erklären, die Wirkungen der für nichtig erklärten Vorschriften und aller daraus abgeleiteten Durchführungsmaßnahmen aufrechtzuerhalten, bis sie innerhalb einer angemessenen Frist durch Rechtsakte, die gemäß dem Vertrag angenommen werden, ersetzt werden, und den beklagten Organen die Kosten aufzuerlegen. Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof die oben genannten Bestimmungen für nicht vom Rest der Verordnung abtrennbar halten sollte, beantragt die Kommission, die angefochtene Verordnung unter Aufrechterhaltung ihrer Wirkungen insgesamt für nichtig zu erklären und die beklagten Organe zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

16.      Das Parlament beantragt die Klageabweisung und die Verurteilung der Kommission zur Tragung der Kosten. Es schließt sich dem Antrag der Kommission an, die Wirkungen der angefochtenen Verordnung aufrechtzuerhalten, falls der Gerichtshof beschließen sollte, der Klage stattzugeben.

17.      Der Rat beantragt, die Klage insgesamt abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen, hilfsweise, falls der Gerichtshof die angefochtene Verordnung ganz oder teilweise für nichtig erklären sollte, die Wirkungen der Verordnung oder der für nichtig erklärten Bestimmungen und der zu ihrer Durchführung angenommenen Rechtsakte bis zum Inkrafttreten eines neuen, diese ersetzenden Rechtsakts innerhalb eines angemessenen Zeitraums aufrechtzuerhalten.

18.      Die Tschechische Republik beantragt, die Klage abzuweisen und die Kommission zur Tragung der Kosten zu verurteilen, hilfsweise für den Fall, dass der Klage stattgegeben wird, die Wirkungen der für nichtig erklärten Bestimmungen der angefochtenen Verordnung bis zu ihrer Ersetzung durch eine neue Verordnung aufrechtzuerhalten.

19.      Die Parteien wurden vom Gerichtshof in der Sitzung vom 9. März 2015 mündlich angehört.

III – Zur Klage

20.      Zur Begründung ihrer Klage führt die Kommission als einzigen Klagegrund die Verletzung der Art. 290 AEUV und 291 AEUV an. Ihrer Ansicht nach haben delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte unterschiedliche Anwendungsbereiche: Der Rückgriff auf delegierte Rechtsakte sei geboten, wenn nicht wesentliche Vorschriften eines Gesetzgebungsakts ergänzt oder geändert werden müssten, während Durchführungsrechtsakte eingesetzt würden, wenn gleichförmige Durchführungsbedingungen rechtlich verbindlicher Unionsrechtsakte erforderlich seien. Die Wahl zwischen diesen beiden Kategorien von Rechtsakten erfolge ausschließlich aus rechtlichen Gründen und müsse, ebenso wie die Wahl der Rechtsgrundlage, auf objektiven Kriterien beruhen, die einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich seien. Im gegenständlichen Fall verstoße der Rückgriff auf delegierte Rechtsakte gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung gegen die Art. 290 AEUV und 291 AEUV, da die Entscheidung der vorübergehenden Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht keinen Akt darstelle, der die Verordnung Nr. 539/2001 gemäß Art. 290 Abs. 1 AEUV „ergänze“ oder „ändere“, sondern vielmehr deren Durchführung betreffe, da dadurch die in der Verordnung bereits enthaltenen Bestimmungen auf eine spezifische Situation angewandt würden.

21.      Vor Prüfung der einzelnen Argumente der Kommission sowie der Gegenargumente der beklagten Organe und des als Streithelfer zugelassenen Staates halte ich es für erforderlich, auf die Fragen einzugehen, die von den Parteien besonders intensiv erörtert wurden, bestimmte Aspekte der im Vertrag von Lissabon vorgenommenen Trennung zwischen der Übertragung legislativer Befugnisse und der exekutiven Funktion betreffen und auch die komplexe Frage der Abgrenzung des jeweiligen Anwendungsbereichs der Art. 290 AEUV und 291 AEUV berühren.

A –    Zum Ermessensspielraum der Kommission als Unterscheidungskriterium zwischen den Anwendungsbereichen der Art. 290 AEUV und 291 AEUV

22.      Eine der von den Parteien sowohl während des schriftlichen Verfahrens als auch während der mündlichen Verhandlung am intensivsten erörterten Fragen bezieht sich auf die Bedeutung des Ermessensspielraums der Kommission bei der Festlegung der Trennungslinie zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten.

23.      Die Kommission vertritt die Ansicht, dass in Fällen, in denen sie nur über einen beschränkten Ermessensspielraum verfüge, wie bei der Annahme von Rechtsakten auf der Grundlage von Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung, die von ihr auszuübende Funktion grundsätzlich rein exekutiver Art sei. Der Rat bemerkt seinerseits, dass die Zuerkennung eines Ermessensspielraums an die Kommission nicht zu den Bedingungen für die Übertragung legislativer Befugnisse gemäß Art. 290 AEUV zähle und folglich für die Wahl zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten unerheblich sei. Das Parlament vertritt dagegen die Ansicht, dass es sich zwar um eines der Elemente handele, die die Mitgesetzgeber berücksichtigen müssten, wenn sie die der Kommission zu Zwecken der konkreten Umsetzung eines Gesetzgebungsakts zuzuerkennenden Befugnisse festlegten, dass es aber nur dann von Belang sei, wenn diese Befugnisse auf die Ergänzung und nähere Bestimmung des Inhalts dieses Rechtsakts abzielten, nicht dagegen bei dessen Änderung. Im letztgenannten Fall sei das Bestehen eines mehr oder weniger weitgehenden Ermessensspielraums auf Seiten der Kommission unerheblich, da die Wahl des delegierten Rechtsakts in diesem Fall zwingend vorgegeben sei.

24.      Die Übertragung legislativer Funktionen umfasse bereits ihrer Natur nach die Übertragung eines Ermessensspielraums vom Gesetzgeber an das delegierte Organ, zumindest wenn damit die Befugnis zur Vervollständigung des Basisrechtsakts durch ergänzende Vorschriften übertragen werde. Obgleich dies in Art. 290 AEUV nicht explizit erwähnt sei, umfasse die Befugnis zum Erlass von ergänzenden Rechtsakten notwendigerweise die Ausübung eines gewissen Ermessens. Fehle ein entsprechender Ermessensspielraum, sei die von der Kommission auszuführende Tätigkeit der Sache nach folglich nicht der delegierten legislativen, sondern der exekutiven Funktion zuzuordnen.

25.      Letztere sei grundsätzlich durch einen beschränkteren Ermessensspielraum im Vergleich zu Ersterer gekennzeichnet, so dass es möglich sei, als Kriterium der Unterscheidung zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten den größeren oder kleineren Ermessensspielraum der Kommission heranzuziehen. Obgleich diesem Kriterium für sich genommen keine entscheidende Bedeutung zukomme – sei es, weil es notwendigerweise mit einem funktionellen Kriterium in Bezug auf die Beziehung zwischen den anzunehmenden Normen und dem Regelungsgehalt des Basisrechtsakts(12) verbunden werden müsse, sei es, weil die Beschränkungen, die dadurch im Hinblick auf die Ziele, den Inhalt und den Geltungsbereich der Übertragung auferlegt würden, den Ermessensspielraum der Kommission erheblich einschränken könnten, wodurch im konkreten Fall der Unterschied zwischen der Übertragung legislativer Befugnisse und exekutiver Kompetenz geschmälert werde –, stelle dieses Kriterium dennoch einen wichtigen Parameter dar, der bei der Zuordnung eines Rechtsakts zu einer der in den Art. 290 AEUV und 291 AEUV(13) vorgesehenen Kategorien berücksichtigt werden müsse.

26.      Es trifft zu, dass das Biozid-Urteil, in dem der Gerichtshof zum ersten Mal aufgerufen wurde, sich zur Definition des jeweiligen Anwendungsbereichs der Art. 290 AEUV und 291 AEUV zu äußern(14), keine ausdrücklichen Verweise auf den der Kommission zuerkannten Ermessensspielraum als geeignetes Element zur Unterscheidung zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten enthält. Dennoch beruht die Schlussfolgerung, wonach der Gesetzgeber bei verständiger Würdigung davon habe ausgehen können, dass die Umsetzung von Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012(15) nicht den Einsatz von delegierten Rechtsakten erforderlich mache(16), zu der der Gerichtshof nach eingehender Prüfung der Bestimmungen der Verordnung gelangt(17), auf der Feststellung des ausreichend detaillierten und legislativ definierten Charakters des in diesem Artikel festgelegten Gebührensystems und folglich im Wesentlichen auf der Feststellung des der Kommission zugestandenen beschränkten Entscheidungsspielraums, der ein Hinweis auf die exekutive Natur der ihr übertragenen Zuständigkeit ist.

27.      Obgleich ich der Auffassung bin, dass bei der Festlegung der Demarkationslinie zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten dem Kriterium des mehr oder weniger großen Ermessensspielraums der Kommission nicht a priori jede Bedeutung abgesprochen werden kann, ist die Relevanz dieses Kriteriums eher fraglich, wenn dem betreffenden Organ, wie im vorliegenden Fall, die Befugnis verliehen wurde, Änderungsrechtsakte des Basisrechtsakts zu erlassen. Sofern eine derartige Befugnis nur durch Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen erteilt werden könnte, wie die beklagten Organe sowie der als Streithelfer zugelassene Mitgliedstaat ausführen, wäre die Frage, ob diese mit einem Ermessensspielraum verbunden ist oder nicht, für die Wahl der in den Art. 290 AEUV und 291 AEUV vorgesehenen Instrumente im Wesentlichen irrelevant(18).

28.      Ob das Argument in Bezug auf die materiell exekutive Natur der Befugnisse der Kommission gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung – das die Kommission auf den Umstand gründet, dass ihr keinerlei Ermessensspielraum zustehe –, begründet ist, hängt folglich von der Bedeutung und der Tragweite ab, die dem Begriff der „Änderung des Gesetzgebungsakts“ gemäß Art. 290 Abs. 1 AEUV zukommt.

29.      Bevor diese Frage geprüft wird, muss jedoch auf ein weiteres Thema eingegangen werden, das von den Parteien erörtert wurde und den Ermessensspielraum des Gesetzgebers in Bezug auf die Entscheidung über die Art der Befugnis betrifft, die der Kommission zur Umsetzung des Basisrechtsakts zu erteilen ist.

B –    Zum Ermessensspielraum des Gesetzgebers bei der Wahl zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten

30.      Die beklagten Organe und der als Streithelfer zugelassene Staat haben zur Untermauerung der eigenen Position in unterschiedlicher Weise den Ermessensspielraum des Gesetzgebers bei der Entscheidung über die Art der Umsetzung der von ihm angenommenen Rechtsetzungsakte angeführt.

31.      Diesbezüglich sei insbesondere daran erinnert, dass es im politischen, keiner richterlichen Kontrolle unterliegenden Ermessen des Gesetzgebers liegt, ob er legislative Zuständigkeiten überträgt oder nicht(19). Der Rückgriff auf eine Befugnisübertragung ist keine Pflicht, sondern ein Instrument oder besser eine Möglichkeit, auf die der Gesetzgeber zurückgreifen kann, um den normativen Prozess in Bezug auf Aspekte zu vereinfachen und zu beschleunigen, die keine wesentlichen Fragen des vom Basisgesetzgebungsakt geregelten Bereichs betreffen. Der Gesetzgeber ist zwar nicht verpflichtet, die eigenen Befugnisse zu übertragen, muss aber – wenn er sich dafür entscheidet – die in Art. 290 AEUV festgelegten Bedingungen einhalten, wozu insbesondere die in seinem Abs. 1 Unterabs. 2 genannte Unübertragbarkeit wesentlicher politischer Entscheidungen zählt(20).

32.      Es sei des Weiteren daran erinnert, dass der Gerichtshof in Rn. 40 des Biozid-Urteils hervorgehoben hat, dass der Gesetzgeber „über ein Ermessen [verfügt], wenn er entscheidet, der Kommission eine delegierte Befugnis nach Art. 290 Abs. 1 AEUV oder eine Durchführungsbefugnis nach Art. 291 Abs. 2 AEUV zu übertragen“.

33.      Sowohl der Rat als auch das Parlament verweisen in ihren Schriftsätzen auf diese Randnummer und den darin bekräftigten Grundsatz(21). Die Kommission stellt dagegen dessen Relevanz im vorliegenden Fall mit Argumenten in Frage, die meiner Meinung nach zurückzuweisen sind. Aufgrund der Formulierung und des gesamten Inhalts dieser Randnummer kann nämlich nicht, wie von der Kommission vorgebracht, davon ausgegangen werden, dass die Anwendung dieses Grundsatzes ausschließlich auf die Fälle beschränkt wäre, in denen es – wie in der Rechtssache, die diesem Urteil zugrunde liegt – darum geht, festzustellen, ob eine Durchführungsmaßnahme den Basisgesetzgebungsakt im Sinne von Art. 290 AEUV ergänzt, und sich nicht auch auf die Fälle erstreckt, in denen es – wie hier – darum geht, ob sie Änderungscharakter im Sinne dieser Bestimmung hat.

34.      Angesichts dessen muss die Reichweite des dem Gesetzgeber in Rn. 40 des Biozid-Urteils zuerkannten Ermessensspielraums geprüft werden. Es liegt meiner Ansicht nach auf der Hand, dass dieser Ermessensspielraum unter Einhaltung der in den Art. 290 AEUV und 291 AEUV enthaltenen Bedingungen ausgeübt werden muss. Die dem Gesetzgeber zuerkannte Wahlmöglichkeit verleiht diesem nicht die Befugnis, Rechtsakte als Durchführungsrechtsakte einzustufen, die in Wirklichkeit die Ausübung delegierter Rechtsetzungsbefugnisse umfassen, und umgekehrt. Eine derartige Befugnis würde nämlich de facto die Unterscheidung zwischen delegierter und exekutiver Funktion aufheben, wodurch die Aufteilung der Kompetenzen und das institutionelle Gleichgewicht verändert würden, die sich in dieser Unterscheidung widerspiegeln. Die Art. 290 AEUV und Art. 291 AEUV legen einerseits die spezifischen Kompetenzen der Mitgesetzgeber fest und bestimmen andererseits, wem die Exekutivfunktion zusteht (nämlich im Wesentlichen den Mitgliedstaaten und der Kommission). Mit Ausnahme der Annahme der Verordnungen, die in Art. 291 Abs. 3 AEUV vorgesehen sind und mit denen die Regeln und Grundsätze festgelegt werden, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren, spielen die Mitgesetzgeber grundsätzlich keinerlei Rolle bei der Ausarbeitung der Maßnahmen, die in den Anwendungsbereich dieses Artikels fallen(22). Daraus folgt, dass die delegierten Rechtsakte, die auf der Grundlage von Art. 290 AEUV angenommen werden, keine Durchführungsmaßnahmen im Sinne von Art. 291 AEUV enthalten können und die auf der Grundlage dieser Bestimmung angenommenen Durchführungsrechtsakte keine allgemeingültigen Normen enthalten können, die in den Anwendungsbereich von Art. 290 AEUV fallen.

35.      Ich bin auch nicht der Ansicht, dass der Gerichtshof in der oben genannten Rn. 40 des Biozid-Urteils implizit das Bestehen einer „Grauzone“ anerkennen wollte, in der die Trennungslinie zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten verschwimmt und innerhalb deren dem Gesetzgeber ein Ermessensspielraum zuerkannt wird. Dem Vorschlag von Generalanwalt Cruz Villalón in seinen Schlussanträgen folgend hat der Gerichtshof es denn auch vermieden, zum Argument der Kommission Stellung zu nehmen, wonach die Anwendungsbereiche der Art. 290 AEUV und 291 AEUV sich gegenseitig ausschließen.

36.      Meiner Ansicht nach bezieht sich der Ermessensspielraum, auf den der Gerichtshof Bezug nimmt, vielmehr darauf, dass der Gesetzgeber entscheiden kann, wie (mittels delegierten Rechtsakten oder Durchführungsrechtsakten) der Gesetzgebungsakt umzusetzen ist. Nachdem diese Entscheidung getroffen wurde, obliegt es dem Gesetzgeber, den Inhalt und die Struktur des Basisrechtsakts entsprechend anzupassen, um so die Verbindung zwischen den beiden Regelungsebenen (Gesetzgebungsakt und Durchführungsmaßnahme) zu schaffen, die sich in der einen oder in der anderen Quelle widerspiegelt (delegierter Rechtsakt oder Durchführungsrechtsakt).

37.      Es obliegt dem Gerichtshof, zu beurteilen, ob die in den Art. 290 AEUV und 291 AEUV enthaltenen Bedingungen eingehalten sind, d. h., ob der Inhalt und die Struktur des gegenständlichen Gesetzgebungsakts mit dem zur Umsetzung des Gesetzgebungsakts gewählten Rechtsinstrument vereinbar sind. Die offensichtliche Diskrepanz zwischen der in Rn. 40 des Biozid-Urteils vertretenen Auffassung, wonach die richterliche Kontrolle darüber, wie der Gesetzgeber das ihm zustehende Ermessen ausübt, auf offensichtliche Beurteilungsfehler beschränkt ist, und der in den Rn. 41 bis 51 enthaltenen Aussage, wonach die Einhaltung der in Art. 291 AEUV vorgesehenen Bedingungen umfassend geprüft wird, muss meiner Ansicht nach in diesem Sinne ausgelegt werden. Entsprechend der vorgeschlagenen Auslegung wäre die Kontrolle des Gerichts beschränkt auf das Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers in Bezug auf die vom Gesetzgeber getroffene Wahl zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten, während die Einhaltung der in den Art. 290 AEUV und 291 AEUV vorgegebenen Bedingungen durch den Gesetzgeber umfassend geprüft werden würde.

38.      Damit kommen wir jetzt zur Prüfung der Bedeutung und der Reichweite des Begriffs der „Änderung“ des Gesetzgebungsakts im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV.

C –    Zum Begriff der „Änderung“ des Gesetzgebungsakts im Sinne von Art. 290 AEUV

39.      Die Verfahrensparteien folgen einerseits einem „formalistischen“ Ansatz, der von den beklagten Organen vertreten wird, wonach jede förmliche Änderung des Basisrechtsakts, ganz gleich wie geringfügig und unwesentlich, einen delegierten Rechtsakt erforderlich macht, und andererseits einem „inhaltlichen“ Ansatz, der von der Kommission vertreten wird, wonach Änderungen, die keine Ausübung ihres Ermessens und keine Änderungen des normativen Inhalts des Rechtsakts umfassen, nicht in den Anwendungsbereich von Art. 290 AEUV fallen. Wie jeder auf formalen Kriterien beruhende Ansatz hat der erstgenannte Ansatz den Vorteil der einfacheren Anwendbarkeit und der Vorhersehbarkeit(23). Es besteht jedoch die Gefahr, dass dadurch in das System der legislativen Befugnisübertragung Änderungsmaßnahmen eingeschlossen werden, die materiell durchführender Natur sind. Mit dem zweiten Ansatz wird die delegierte Funktion auf Maßnahmen beschränkt, die materiell unter diese Kategorie fallen. Dieser Ansatz macht jedoch die Wahl zwischen delegierten Akten und Ausführungsakten potenziell schwieriger und konfliktreicher in Fällen, in denen die Kommission die Befugnis hat, den Basisrechtsakt formell zu ändern. Der Argumentation der Kommission zu folgen würde u. a. bedeuten, dass bestimmte Änderungen am Wortlaut eines Gesetzgebungsakts mit Hilfe eines Durchführungsakts vorgenommen werden könnten.

40.      Bevor ich mich für die eine oder die andere Position ausspreche, ist auf ein weiteres Argument einzugehen, das aus einigen Passagen der schriftlichen Erklärungen der Kommission hervorzugehen scheint, wonach der Begriff der „Änderung“ des Basisrechtsakts im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV das Hinzufügen von (nicht wesentlichen) Vorschriften zum Text nicht umfassen soll.

41.      Diesbezüglich muss ich dem Parlament zustimmen, dass der Begriff der „Änderung“ eines Rechtsakts im Allgemeinen jegliche Veränderung des Wortlauts des Rechtsakts umfasst, ganz gleich, ob dadurch eine seiner Bestimmungen gestrichen, hinzugefügt oder ersetzt wird. Der Wortlaut von Art. 290 AEUV lässt auch angesichts seiner Entwicklungsgeschichte meines Erachtens keine andere Auslegung zu.

42.      Insoweit möchte ich daran erinnern, dass nach dem kraft des Art. 202 EG eingeführten Komitologie-Verfahren der Begriff der „Änderung“ eines Basisrechtsakts eindeutig auch die Funktion der normativen Ergänzung („Hinzufügen neuer Vorschriften“) umfasste, die unter die alleinige Kategorie der „Durchführungsbefugnis“ fiel. Gemäß Art. 2 Abs. 2 des Beschlusses 1999/468(24) war der Rückgriff auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle – das durch den Beschluss 2006/512(25) eingeführt worden war, um dem Parlament in seiner Eigenschaft als Mitgesetzgeber eine beschränkte Kontrolle im Hinblick auf bestimmte Durchführungsrechtsakte für im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens angenommene Rechtsakte zu ermöglichen – zwingend in Fällen, in denen der Kommission die Befugnis übertragen wurde, Maßnahmen mit allgemeiner Tragweite anzunehmen, deren Ziel es war, nicht wesentliche Bestimmungen des Basisrechtsakts zu ändern, und zwar auch durch Streichung einiger dieser Bestimmungen oder Hinzufügung neuer nicht wesentlicher Bestimmungen(26). Angesichts dieser Formulierung führte die „Ergänzung“ eines Rechtsakts mittels Regelung von Detail‑ oder technischen Aspekten der Vorschriften allerdings zu einer Änderung des Rechtsakts selbst, auch wenn diese Regelung nicht materiell in den Text des Rechtsakts integriert wurde(27).

43.      Anders als in Art. 2 Abs. 2 des Beschlusses 1999/468 wird in Art. 290 Abs. 1 AEUV – ebenso wie bereits in Art. I‑36 des Vertrags über eine Verfassung für Europa – zwischen Maßnahmen unterschieden, die den Basisrechtsakt „ergänzen“, und solchen, die ihn „ändern“. Angesichts der Absicht der Autoren des Vertrags von Lissabon, den Mechanismus der Übertragung von Regelungsbefugnissen innerhalb der Union systematischer zu gestalten, kann davon ausgegangen werden, dass die Wahl unterschiedlicher Formulierungen dem Willen entspricht, zwei Kategorien von delegierten Rechtsakten mit unterschiedlichen Funktionen zu bestimmen. Die erste Kategorie umfasst Maßnahmen, die dazu bestimmt sind, formelle Änderungen am Text des Gesetzgebungsakts vorzunehmen, die zweite dagegen dient der Ergänzung des Regelungsinhalts ohne Einwirken auf den Text. Unter Berücksichtigung dessen würde – je nach gewählter Technik – das Hinzufügen neuer nicht wesentlicher Bestimmungen zum Basisrechtsakt im Sinne von Art. 290 AEUV eine „Änderung“ darstellen, wenn diese Bestimmungen in den Text des Rechtsakts (im Hauptteil oder in einem Anhang) aufgenommen werden, und eine „Ergänzung“, wenn sie stattdessen nicht materiell in den Basisrechtsakt eingegliedert werden, sondern in einem separaten Rechtsakt geregelt werden(28). Die Wahl der einen oder der anderen Technik wird nicht zuletzt auch vom Ausmaß der erforderlichen Ergänzung abhängen: Einer Änderung des Textes mag dann der Vorzug zu geben sein, wenn es um punktuelle Ergänzungen beispielsweise zu einem Anhang des Rechtsakts geht, nicht dagegen, wenn die Ausarbeitung komplexer Detailregelungen erforderlich ist.

44.      In Anbetracht dessen möchte ich nun Stellung nehmen zu dem auf den Inhalt abzielenden Ansatz der Kommission, wonach – wie oben bereits ausgeführt – Änderungen, die keine Ausübung ihres Ermessens erfordern, und solche, die den rechtlichen Kontext des Basisrechtsakts nicht ändern, keine Änderungen gemäß Art. 290 AEUV darstellen.

45.      Wie erwähnt, zeichnet sich die delegierte legislative Funktion durch die Ausübung eines bestimmten Ermessens auf Seiten desjenigen, dem die Befugnisse übertragen werden, aus, das für die exekutive Funktion hingegen nicht notwendigerweise vorgesehen ist. Die Übertragung legislativer Befugnisse an die Exekutive ist in der Regel begleitet von Mechanismen, die es dem Organ, das nach der Verfassung die legislative Funktion ausübt, erlauben, die Ausübung der delegierten Befugnisse – und folglich des Ermessens – zu überprüfen, eventuell sogar durch Entzug dieser Befugnisse. Derartige Mechanismen sollen ein Gegengewicht zur Ausnahme vom Grundsatz der Gewaltentrennung darstellen, die dem Instrument der Übertragung legislativer Befugnisse – wenn auch nur im Hinblick auf die technischeren Aspekte der Rechtsetzung – anhaftet, wodurch die vollumfängliche Wahrung des demokratischen Grundsatzes gewährleistet wird, der im Unionsrecht in den Art. 2 EUV und 10 EUV(29) verankert ist. Falls dem ermächtigten Organ jedoch kein Ermessensspielraum zuerkannt wird, verliert die Kontrolle durch den Gesetzgeber jeden Sinn und entbehrt der Rückgriff auf die Übertragung legislativer Befugnisse jeder Begründung, da die auszuübende Funktion durch eine rein durchführende Maßnahme ausgeübt werden könnte. Folgte man dieser Argumentation, ginge die Änderung eines Gesetzgebungsakts mittels Ausübung einer beschränkten Kompetenz durch die Kommission über den Anwendungsbereich von Art. 290 AEUV hinaus, da sie nicht in das Schema der delegierten Rechtsetzung eingeordnet werden könnte.

46.      Ebenso scheint die Änderung des Textes eines Gesetzgebungsakts, die keine Auswirkungen auf seinen rechtlichen Kontext hat (wobei der Begriff des rechtlichen Kontextes die Gesamtheit der im Rechtsakt enthaltenen rechtlichen Regelungen umfasst), keine Übertragung legislativer Befugnisse erforderlich zu machen, da keine normativen Bestimmungen des Rechtsakts geändert werden.

47.      Der Wortlaut von Art. 290 Abs. 1 AEUV enthält jedoch keine Anhaltspunkte für eine Unterscheidung zwischen Maßnahmen, die den Basisrechtsakt ändern, sondern scheint vielmehr auf einem formalen Kriterium zu gründen, wonach eine „Änderung“ gemäß dieser Bestimmung bei jedem förmlichen Eingriff in den Text des Rechtsakts gegeben ist, so dass die ändernde Funktion ihrer Natur nach Teil der Übertragung legislativer Befugnisse wäre. In der Folge würden sich in Bezug auf diese Funktion delegierte Rechtsakte im materiellen und solche im formellen Sinne nicht vollständig überschneiden, da ein materiell exekutiver Rechtsakt im Hinblick darauf, dass er eine Änderung mit sich bringt, als delegierter Rechtsakt angenommen werden könnte oder sogar müsste.

48.      Es stellt sich dabei zu Recht die Frage, ob eine derart weitgehende Auslegung des Änderungsbegriffs, die es letztlich dem Gesetzgeber vorbehält, materiell exekutive Rechtsakte zu kontrollieren, mit dem Grundsatz der zugewiesenen Befugnisse gemäß Art. 13 Abs. 2 EUV und mit dem in den Verträgen beabsichtigten institutionellen Gleichgewicht vereinbar ist. Die exekutive Funktion – die in der Regel außerhalb des institutionellen Rahmens der Union ausgeübt wird, da sie grundsätzlich den Mitgliedstaaten vorbehalten ist – wird nämlich, sofern gleichförmige Bedingungen für die Umsetzung des Basisrechtsakts erforderlich sind, mit Ausnahme einiger spezifischer Fälle der Kommission zugewiesen, die hierbei der Kontrolle durch die Mitgliedstaaten unterliegt. Andererseits umfasst Art. 290 AEUV nicht etwaige Änderungen von Teilen des Gesetzgebungsakts mit Hilfe von Maßnahmen, die nicht allgemeiner Natur sind, z. B. die Aktualisierung eines Anhangs, der keine derartigen Maßnahmen enthält, und lässt folglich kein absolutes Prinzip erkennen, wonach der Gesetzgebungsakt außerhalb der Kontrollsphäre des Gesetzgebers „unberührbar“ wäre.

49.      Angesichts der obigen Überlegungen und ohne dass es angesichts der Umstände des vorliegenden Falles erforderlich wäre, die Analyse fortzuführen, bin ich der Ansicht, dass der Rückgriff auf delegierte Rechtsakte nur in den Fällen nicht erforderlich ist, in denen klar ist, dass die zu erlassende Änderungsmaßnahme der Kommission keinen Ermessensspielraum lässt und auch keine Auswirkungen auf die normativen Bestimmungen des Basisrechtsakts hat. Darunter würde beispielsweise die Aktualisierung des Anhangs eines Gesetzgebungsakts infolge von seitens der Mitgliedstaaten übermittelten Informationen fallen, deren Inhalt in keiner Weise von der Kommission in Frage gestellt werden kann und die keine Auswirkungen auf die normativen Bestimmungen des Rechtsakts hat(30).

50.      Angesichts der vorstehenden Ausführungen werde ich in den nachfolgenden Nummern die von der Kommission vorgebrachten Rügen prüfen, mit denen sie die Rechtswidrigkeit der Bestimmungen der angefochtenen Verordnung geltend macht, deren Nichtigkeit sie beantragt.

D –    Zu den Rügen der Kommission in Bezug auf die angefochtene Verordnung

1.      Zur Rüge, die auf die im Wesentlichen exekutive Natur des delegierten Rechtsakts gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung gestützt wird

51.      Die Kommission führt an, dass die vorübergehende Aussetzung, die in Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der durch die angefochtene Verordnung geänderten Fassung vorgesehen sei und ausgehend von den in der Verordnung enthaltenen Kriterien beschlossen werde, keine Änderung des Basisrechtsakts gemäß Art. 290 Abs. 1 AEUV darstelle. Nach dieser Bestimmung müsse der delegierte Rechtsakt „bestimmte Vorschriften“ (keine wesentlichen Vorschriften) des Gesetzgebungsakts ändern; dies sei logischerweise nur möglich, wenn die betreffenden Vorschriften bereits im Basisrechtsakt enthalten seien, dessen normativer Inhalt folglich durch den delegierten Rechtsakt geändert werde. Die angefochtene Verordnung benenne jedoch nicht die Drittländer, für die eine Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht angeordnet werden müsse, sondern lege die Kriterien fest, anhand deren diese Länder bestimmt werden müssten. Daraus folgt nach Ansicht der Kommission, dass der Rechtsakt zur Einführung der Aussetzung keine bereits in der Verordnung Nr. 539/2001 enthaltenen Vorschriften ändere, sondern lediglich die Verordnung durchführe.

52.      Soweit dieses Argument dahin zu interpretieren ist, dass die Einfügung der Fußnote in Anhang II der Verordnung Nr. 539/2001 – wie in Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung in der Fassung der geänderten Verordnung vorgesehen – keine „Änderung“ im Sinne von Art. 290 AEUV darstelle, da dieser Begriff nicht das „Hinzufügen“ neuer nicht wesentlicher Vorschriften zum Text des Basisrechtsakts erfasse, erlaube ich mir, auf die Nrn. 41 bis 43 dieser Schlussanträge zu verweisen. Ich beschränke mich an dieser Stelle auf die Feststellung, dass das Drittland, gegenüber dessen Staatsangehörigen der in der genannten Bestimmung der Verordnung Nr. 539/2001 vorgesehene delegierte Rechtsakt vorübergehend die Vorzugsbehandlung gemäß Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 1 derselben Verordnung aussetzt, aus Anhang II derselben Verordnung hervorgeht. Durch Einfügen einer Fußnote beim Namen des Landes fügt der delegierte Rechtsakt eine Klarstellung der für die Staatsangehörigen dieses Landes anwendbaren juristischen Regelung ein und „ändert“ dadurch formell eine bereits in der Grundverordnung enthaltene Vorschrift.

53.      Die Argumentation der Kommission kann jedoch auch dahin ausgelegt werden, dass eine Maßnahme, mit der die Anwendung bestimmter Aspekte einer rechtlichen Regelung des Basisrechtsakts vorübergehend ausgesetzt wird, ihrer Natur nach nicht in den Anwendungsbereich von Art. 290 AEUV fällt, da sie die Vorschriften dieses Rechtsakts weder „ergänzt“ noch „ändert“, sondern sich darauf beschränkt, die darin enthaltene Regelung im Wege der Anpassung an Umstände und Ereignisse anzuwenden, die vom Gesetzgeber nur abstrakt vorhergesehen werden konnten. Eine derartige Interpretation wirft meiner Ansicht nach die schwierigste Frage dieses Verfahrens auf, nämlich ob, wenn man von der formellen Änderung von Anhang II der Verordnung Nr. 539/2001 mittels Hinzufügen der Fußnote absieht, die in Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung in der Fassung der angefochtenen Verordnung vorgesehene Maßnahme rein exekutiver Natur ist.

54.      Das Parlament und der Rat nehmen zu dieser Frage nicht explizit Stellung, da sie ihre eigene Verteidigung auf das Argument gründen, dass die gegenständliche Maßnahme in den Anwendungsbereich von Art. 290 AEUV falle, da dadurch Anhang II der Verordnung Nr. 539/2001 geändert werde. Die Kommission interpretiert die fehlende Stellungnahme als ein stillschweigendes Eingeständnis seitens der beklagten Organe, dass die gegenständliche Maßnahme materiell durchführender Natur sei. Lässt man womöglich gekünstelt erscheinende dialektische Verrenkungen beiseite, räumt der Rat in seinen Schriftsätzen allerdings ein, dass man einen anderen Mechanismus hätte vorsehen können, der im gegenständlichen Fall keine Annahme delegierter Rechtsakte erforderlich gemacht hätte, und dass das gleiche Ergebnis ohne formelle Änderung des Anhangs II hätte erzielt werden können.

55.      Ein derartiger Mechanismus wurde denn auch konkret in Art. 1a der Verordnung Nr. 539/2001 vorgesehen, der durch die angefochtene Verordnung eingefügt wurde. Wie in Nr. 13 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, sieht der genannte Artikel ein System vor, dass es abweichend von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 539/2001 in Notlagen ermöglicht, die Befreiung von der Visumpflicht für Staatsangehörige eines in Anhang II aufgeführten Drittlands für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten, der um weitere zwölf Monate verlängert werden kann, auszusetzen. Diese Aussetzung, die dieselbe Wirkung hat wie die, die in Art. 1 Abs. 4 Buchst. f derselben Verordnung(31) vorgesehen ist, aber nicht mit einer Änderung des Wortlauts selbst verbunden ist, wird von der Kommission mit Hilfe eines Durchführungsrechtsakts angeordnet, der gemäß dem Prüfverfahren nach Art. 5 der Verordnung Nr. 182/2011 erlassen wird. Die Dringlichkeit des im oben genannten Art. 1a vorgesehenen Verfahrens, die vom Parlament in der Sitzung in der Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs angeführt wurde, erscheint mir als Begründung für den Rückgriff auf Durchführungsrechtsakte im Kontext dieses Verfahrens nicht ausreichend zu sein. Ob das ausgewählte Rechtsinstrument korrekt ist, muss nämlich je nach Art und Wirkungen der zur Umsetzung des Basisrechtsakts zu ergreifenden Maßnahmen bewertet werden. So spielen beispielsweise politische Gründe in Bezug auf die Sensibilität des Sektors, der von diesen Maßnahmen betroffen ist(32), keine Rolle für diese Beurteilung(33), wie übrigens von den beklagten Organen selbst eingestanden wurde. Dasselbe gilt für die etwaige Dringlichkeit der gegenständlichen Maßnahmen. Diesbezüglich verweise ich des Weiteren darauf, dass Titel VI der am 3. März 2011 von der Konferenz der Präsidenten des Europäischen Parlaments gebilligten Vereinbarung über delegierte Rechtsakte, in der die praktischen Vorkehrungen und vereinbarten Klarstellungen und Präferenzen dargelegt werden, die für die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen gemäß Art. 290 AEUV gelten, ein spezifisches Dringlichkeitsverfahren für die Annahme delegierter Rechtsakte in außergewöhnlichen Fällen und in bestimmten Bereichen, wie der Sicherheit, dem Gesundheitsschutz und eben den Außenbeziehungen, einschließlich humanitären Krisen, vorsieht. Der im Rahmen dieses Verfahrens angenommene Rechtsakt tritt unmittelbar in Kraft und findet Anwendung, bis unter Einhaltung der im Gesetzgebungsakt vorgesehenen Frist Einwände seitens des Parlaments oder des Rates erhoben werden.

56.      Ginge man dagegen davon aus, dass die in Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung vorgesehene Aussetzungsmaßnahme – ungeachtet der Änderung, die dadurch am Basisrechtsakt vorgenommen wird – den Charakter eines delegierten Rechtsakts hat, müsste man ausgehend von dem oben dargestellten Schema(34) annehmen, dass sie bestimmte nicht wesentliche Vorschriften der Verordnung Nr. 539/2001 im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV „ergänzt“. Dies wird jedoch von allen Parteien der vorliegenden Rechtssache ausgeschlossen.

57.      Allgemeiner betrachtet bin ich der Auffassung, dass die Maßnahmen, mit denen die Aussetzung spezifischer Aspekte der in einem Gesetzgebungsakt vorgesehenen rechtlichen Regelung angeordnet wird, wie Maßnahmen zu ihrer Verlängerung oder der Befreiung von ihr, grundsätzlich und vorbehaltlich der erforderlichen Fallbewertung, die bei der Feststellung der Natur der Kompetenzen vorgesehen ist, die der Kommission konkret zugewiesen werden, der exekutiven Funktion zugeschrieben werden müssen. Wie vom Gerichtshof in den Rn. 38 und 39 des Biozid-Urteils bereits ausgeführt, scheint diese Art von Maßnahme eher darauf abzuzielen, „den Inhalt [des] Gesetzgebungsakts zu präzisieren“, und nicht, ihn zu ergänzen.

58.      Zusammenfassend teile ich folglich die Ansicht der Kommission, wonach die Aussetzungsmaßnahme gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung – sofern man die damit verbundene Änderung des Basisrechtsakts nicht berücksichtigt – allein in der Anwendung von im Rechtsakt enthaltenen Bestimmungen besteht und folglich ebenso in die Kategorie der Durchführungsrechtsakte fällt wie die Maßnahmen, die in der ersten Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus angenommen werden, und diejenigen, die gemäß ihrem Art. 1a beschlossen werden. Im vorliegenden Fall spricht für eine derartige Schlussfolgerung auch der beschränkte Ermessensspielraum, über den die Kommission verfügt, wenn sie eine derartige Aussetzung beschließt.

59.      Es besteht jedoch ein „qualitativer“ Unterschied zwischen den Maßnahmen zur Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht gemäß Buchst. e und denjenigen, die gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung angenommen werden, der darin liegt, dass Letztere eine formelle Änderung eines Teils dieser Verordnung vornehmen. An dieser Stelle muss folglich, ausgehend von der Klagebegründung der Kommission, auf der einen Seite geprüft werden, ob dieser Unterschied allein den Rückgriff auf Art. 290 AEUV zur Annahme von Maßnahmen gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung trotz ihrer materiell exekutiven Natur rechtfertigen kann, und auf der anderen Seite, ob der Gesetzgeber, indem er der Kommission aufgegeben hat, gleichzeitig eine Änderung am Wortlaut des Basisrechtsakts vorzunehmen, den ihm zustehenden Ermessensspielraum bei der Bestimmung der Struktur und des Inhalts dieses Rechtsakts nicht überschritten hat.

2.      Zum Argument, wonach dadurch, dass die Einfügung einer Fußnote in Anhang II der Verordnung Nr. 539/2001 vorgesehen ist, nicht der Rückgriff auf delegierte Rechtsakte gerechtfertigt ist

60.      Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die Einfügung einer Fußnote in Anhang II der Verordnung Nr. 539/2001 beim Namen des betreffenden Drittlands, wie in Art. 1 Abs. 4 Buchst. f dieser Verordnung in der Fassung der angefochtenen Verordnung vorgesehen, keine „Änderung“ im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV darstelle, da diese keine Auswirkungen auf die rechtliche Regelung des Basisrechtsakts habe.

61.      Ich möchte diesbezüglich darauf hinweisen, dass die kraft der genannten Bestimmung angenommene Maßnahme sich nicht darauf beschränkt, ein Drittland zu identifizieren, das keine Gegenseitigkeit in Bezug auf die Visumpflicht von Unionsbürgern gewährleistet, wodurch ein generell und abstrakt in der Grundverordnung vorgesehener Fall individualisiert wird, sondern die Vorzugsbehandlung gemäß Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 539/2001 gegenüber den Staatsangehörigen dieses Landes vorübergehend aussetzt. Diese Maßnahme beeinflusst folglich direkt bestimmte Aspekte der in der Verordnung Nr. 539/2001 vorgesehenen Regelung, d. h. die Aufnahme des betreffenden Drittlands in Anhang II und die vollumfängliche Anwendung der Befreiung von der Visumpflicht auf dessen Staatsangehörige.

62.      Wie von der Kommission angemerkt, trifft es zu, dass die Aussetzung auch dann wirksam würde, wenn die Einfügung der genannten Fußnote nicht vorgesehen wäre und die Entscheidung über die Aussetzung mit Hilfe eines Durchführungsrechtsakts getroffen würde, wie dies sowohl bei den Maßnahmen der Fall ist, die in der ersten Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus ergriffen werden, als auch bei denen, die kraft des Art. 1a der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung angenommen werden. Wie nämlich im Übrigen dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung selbst zu entnehmen ist, beschränkt sich diese Fußnote darauf, die etwaige Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht zu vermelden und ihre Dauer anzugeben, ist also rein informativer Natur. Wie der Rat selbst in seinen Schriftsätzen ausführt und dem elften Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung zu entnehmen ist, dient diese Fußnote der Transparenz und der Rechtssicherheit.

63.      Dennoch halte ich die Ausführungen des Parlaments in der mündlichen Verhandlung für zutreffend, wonach die Änderung von Anhang II der Verordnung Nr. 539/2001 durch das Einfügen der fraglichen Fußnote nicht getrennt vom Aussetzungsbeschluss betrachtet werden kann.

64.      Insbesondere vertrete ich die Ansicht, dass der Gesetzgeber, indem er die genannte Änderung vorgesehen hat, das Ziel verfolgt hat, die Aussetzungsentscheidung in den Hauptteil des Basisrechtsakts aufzunehmen. Auf diese Weise wird die Aussetzungsentscheidung zum Bestandteil des Rechtsakts und erlangt so unter dem formellen Gesichtspunkt der Normenhierarchie eine andere Stellung als die Maßnahmen, die in der ersten Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus angenommen werden, und diejenigen, die im Rahmen des Schutzmechanismus vorgesehen sind, obgleich sie dieselbe normative Morphologie teilen.

65.      Unter diesen Umständen erscheint es mir angesichts der Funktion der Verbindung zwischen der Aussetzungsentscheidung und dem Text der Verordnung Nr. 539/2001, den die Fußnote herstellt, nicht zulässig, zu behaupten, wie dies von der Kommission getan wird, dass die Änderung von Anhang II der Verordnung, zu der es durch das Hinzufügen dieser Fußnote kommt, keine Auswirkungen auf ihre normativen Bestandteile hat. Wir bewegen uns folglich außerhalb der in Nr. 49 der vorliegenden Schlussanträge beschriebenen Fallgestaltungen, in denen die der Kommission übertragene Befugnis zur Änderung des Basisrechtsakts möglicherweise nicht in den Anwendungsbereich von Art. 290 AEUV fällt.

66.      Desgleichen vertrete ich die Auffassung, dass das von der Kommission angeführte Argument zurückgewiesen werden muss, wonach ihr im vorliegenden Fall angesichts der Beschränktheit der eigenen Befugnis keine Änderung im Sinne von Art. 290 AEUV möglich sei. Diesbezüglich sei angeführt, dass die zweite Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus, der durch die angefochtene Verordnung eingefügt wurde, zweifellos durch einen gewissen Automatismus gekennzeichnet ist, wofür sowohl der Wortlaut von Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung als auch der Umstand sprechen, dass die vorübergehende Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht in dieser Bestimmung einzig und allein an die Bedingung geknüpft ist, dass das betreffende Drittland die Visumpflicht nicht innerhalb einer Frist von 24 Monaten aufgehoben hat. Wie die Kommission selbst feststellt, sieht Buchst. d des genannten Abs. 4 vor, dass die Kommission „bei der Prüfung weiterer Schritte“ insbesondere gemäß Buchst. f „das Ergebnis der von dem betroffenen Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen zur Gewährleistung des visumfreien Reiseverkehrs mit dem betreffenden Drittland, die gemäß Buchstabe b unternommenen Schritte sowie die Auswirkungen einer Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht auf die Außenbeziehungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zu dem betreffenden Drittland“ prüft. Dieser Bestimmung ist trotz des tendenziell festzustellenden Automatismus der zweiten Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus zu entnehmen, dass die Kommission bei der Annahme des Beschlusses der vorübergehenden Aussetzung gemäß Buchst. f über einen gewissen – wenn auch beschränkten – Bewertungsspielraum verfügt. Auch in dieser Hinsicht befinden wir uns folglich außerhalb der in Nr. 49 der vorliegenden Schlussanträge beschriebenen Fallgestaltungen.

67.      Zusammenfassend bin ich der Ansicht, dass trotz der materiell durchführenden Natur der Aussetzungsmaßnahme, die kraft des Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung angenommen wurde, der Rückgriff auf das in Art. 290 AEUV vorgesehene normative Instrument angesichts der Änderung, die mit dieser Maßnahme am Basisrechtsakt vorgenommen wird, gerechtfertigt ist.

3.      Zum Argument bezüglich eines vermeintlichen „Formenmissbrauchs“

68.      In der Klage führt die Kommission aus, dass die Einfügung einer Fußnote in Anhang II der Verordnung Nr. 539/2001, in der die Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht für das betreffende Drittland angezeigt werde, keine „Änderung“ im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV sei, sondern lediglich einen technischen Taschenspielertrick des Gesetzgebers zur Rechtfertigung des Rückgriffs auf delegierte Rechtsakte und folglich einen „Formenmissbrauch“ darstelle. Dieses Argument, das bereits in der Klage nicht näher ausgeführt und in der Erwiderung nicht wiederholt worden ist, scheint mir die Hypothese eines Ermessensmissbrauchs anzudeuten.

69.      Nach der Rechtsprechung ist eine Rechtshandlung nur dann ermessensmissbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag spezifisch vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen(35). Abgesehen von allen anderen Überlegungen bin ich nicht der Ansicht, dass das, was die Kommission in der Klage in Bezug auf die materiell exekutive Natur der Aussetzungsmaßnahme gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung vorgebracht hat, ein derartiges Indiz darstellt oder die Annahme zulässt, dass der Gesetzgeber die Hinzufügung der Fußnote in diese Bestimmung ausschließlich oder vorwiegend zu dem Zweck vorgesehen hätte, den Rückgriff auf Durchführungsrechtsakte zu vermeiden.

4.      Zum Argument bezüglich eines vermeintlich offensichtlichen Beurteilungsfehlers

70.      In der Erwiderung führt die Kommission für den Fall, dass der Gerichtshof im vorliegenden Fall die Grundsätze des Biozid-Urteils(36) für anwendbar betrachten sollte, aus, dass die Entscheidung des Gesetzgebers, im vorliegenden Fall auf delegierte Rechtsakte zurückzugreifen, einen offensichtlichen Beurteilungsfehler enthalte.

71.      Die vom Rat erhobene Einrede der Unzulässigkeit der genannten Argumente muss meiner Ansicht nach zurückgewiesen werden. Entgegen den Ausführungen des Rates stellen diese Argumente keinen neuen, in der Erwiderung verspätet angeführten Klagegrund dar, sondern eine Erläuterung des einzigen Klagegrundes, mit dem ein Verstoß gegen die Art. 290 AEUV und 291 AEUV gerügt wird. Selbst wenn diese Argumente als neuer Klagegrund eingestuft werden sollten, wäre ihr verspätetes Vorbringen durch den Umstand gerechtfertigt, dass sie auf Grundsätzen beruhen, die vom Gerichtshof im Biozid-Urteil ausgeführt wurden, das erst nach Veröffentlichung der Klage erging.

72.      In der Sache sei des Weiteren daran erinnert, dass der Gerichtshof in diesem Urteil anerkannt hat, dass der Gesetzgeber „über ein Ermessen [verfügt], wenn er entscheidet, der Kommission eine delegierte Befugnis nach Art. 290 Abs. 1 AEUV oder eine Durchführungsbefugnis nach Art. 291 Abs. 2 AEUV zu übertragen“(37). In Nr. 36 dieser Schlussanträge bin ich zu dem Ergebnis gelangt, dass dieser Ermessensspielraum in der Befugnis des Gesetzgebers zum Ausdruck kommt, zu entscheiden, nach welchen Modalitäten der Gesetzgebungsakt umzusetzen ist, wobei der Inhalt und die Struktur dieses Aktes entsprechend angepasst werden.

73.      Aus den dargelegten Gründen, insbesondere den oben in den Nrn. 60 bis 67 genannten, vertrete ich die Ansicht, dass angesichts des Änderungscharakters der Rechtsakte, die kraft des Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der Grundverordnung angenommen wurden, die Bedingungen für den Rückgriff auf Art. 290 AEUV im vorliegenden Fall erfüllt sind. Es bleibt folglich zu prüfen, ob durch die Entscheidung des Gesetzgebers, die zweite Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus mittels delegierter Rechtsakte einzuleiten, was den im Rahmen dieser Phase angenommenen Maßnahmen Änderungscharakter verleiht, nicht der Ermessensspielraum überschritten wird, über den dieser bei der Definition der Struktur und des Inhalts des Basisrechtsakts verfügt. Dies wäre der Fall, wenn die Einfügung der Fußnote willkürlich oder unvertretbar oder in Bezug auf den Rechtsrahmen, in den sie sich einreiht, inkohärent wäre.

74.      Wie bereits mehrfach ausgeführt, besteht nach Ansicht der Kommission ein erster innerer Widerspruch darin, dass sie bei Anordnung der Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung über keinerlei Ermessensspielraum verfüge, während sie einen weitgehenden Beurteilungsspielraum habe, wenn sie Maßnahmen der ersten Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus mittels Durchführungsrechtsakt annehme. Der gebundene Charakter der ihr mit dieser Bestimmung verliehenen Befugnis lasse das den Mitgesetzgebern in Art. 4b der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung zustehende Widerspruchsrecht ins Leere laufen.

75.      Insoweit ist zutreffend, dass die Kommission in der ersten Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus über einen größeren Ermessensspielraum verfügt, auch wenn dieser – wie oben erwähnt – in der zweiten Phase nicht vollständig fehlt(38).

76.      Wie die beklagten Organe ausführen, ist die Entscheidung, auf delegierte Rechtsakte in der zweiten und nicht in der ersten Phase zurückzugreifen, jedoch dadurch gerechtfertigt, dass die in dieser Phase angeordneten Aussetzungsmaßnahmen eine größere Tragweite haben, da ihre Wirkungen – abgesehen davon, dass sie nur vorübergehend sind – in der Sache der Streichung des betreffenden Drittlands aus der Liste in Anhang II der Verordnung Nr. 539/2001 gleichkommen, die die dritte und abschließende Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus kennzeichnet und durch einen Gesetzgebungsakt umgesetzt wird. Dieser Mechanismus wurde als ein einheitlicher Prozess konzipiert, der sich durch Maßnahmen mit einer zunehmenden Intensität auszeichnet, denen Rechtsinstrumente entsprechen, die auf unterschiedlichen Ebenen der Normenhierarchie angesiedelt sind. Unter diesem Gesichtspunkt vertrete ich nicht die Ansicht, dass es für sich genommen ein Zeichen von Verwirrung zwischen den in den Art. 290 AEUV und 291 AEUV vorgesehenen normativen Funktionen ist, dass, wie die Kommission geltend macht, das in Art. 4b der Verordnung Nr. 539/2001 vorgesehene Vetorecht in Bezug auf gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung angenommene Rechtsakte – angesichts des gebundenen Charakters der Befugnis der Kommission in dieser Phase – zu einer Form der indirekten Kontrolle über die Ausübung des Ermessens, über das sie in der ersten Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus verfüge, durch den Gesetzgeber führe.

77.      Was das Argument der Kommission angeht, wonach die Bedingungen, die in Art. 4b Abs. 2 der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung an die Befugnisübertragung gestellt werden, d. h. ihre Widerrufbarkeit und zeitliche Befristung, ebenfalls Elemente sind, die für die Unangemessenheit eines Rückgriffs auf delegierte Rechtsakte sprechen, da die Funktionsfähigkeit des Gegenseitigkeitsmechanismus ohne die Maßnahme gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. f der Verordnung nicht denkbar wäre, beschränke ich mich auf den Hinweis, dass die genannten Bedingungen denjenigen entsprechen, die explizit in Art. 290 Abs. 2 AEUV genannt sind. Dass sie vorgesehen sind, ist angesichts der Entscheidung des Gesetzgebers, auf das in diesem Artikel vorgesehene Rechtsinstrument zurückzugreifen, folglich keineswegs ungewöhnlich. Ich weise außerdem darauf hin, dass gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. i der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung das Verfahren gemäß Buchst. f der Bestimmung nicht das Recht der Kommission einschränkt, zu einem beliebigen Zeitpunkt einen Änderungsvorschlag in Bezug auf die Verordnung vorzulegen, um das betreffende Drittland unter Anhang I und nicht mehr unter Anhang II zu führen. Daraus folgt, dass der Gegenseitigkeitsmechanismus in die dritte Phase eintreten kann, selbst wenn die zweite Phase nicht umgesetzt wurde.

78.      Abschließend führt die Kommission eine Reihe von technischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem Einfügen der Fußnote(39) an, die nach ihrer Ansicht ebenfalls die Unangemessenheit der vom Gesetzgeber getroffenen Wahl belegen. Diesbezüglich steht es außer Frage, dass das Einfügen dieser Fußnote einige Punkte in Bezug auf das Verfahren, das unter den von der Kommission vorgetragenen Umständen anzuwenden ist, offenlässt, wie sich übrigens auch an der Unterschiedlichkeit der Lösungen zeigt, die von den beklagten Organen vorgeschlagen werden. Dennoch bin ich nicht der Ansicht, dass diese Schwierigkeiten im vorliegenden Fall Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit des Rückgriffs auf delegierte Rechtsakte haben.

79.      Ausgehend von den obigen Überlegungen bin ich der Auffassung, dass die von der Kommission angeführten Argumente nicht den Schluss zulassen, dass der Gesetzgeber durch die Entscheidung, den im Rahmen der zweiten Phase des Gegenseitigkeitsmechanismus getroffenen Maßnahmen Änderungscharakter zu verleihen und für ihren Erlass das in Art. 290 AEUV vorgesehene Instrument vorzusehen, den Ermessensspielraum überschritten hat, über den er in Bezug auf die Definition der Struktur und des Inhalts des Basisrechtsakts verfügt. Zu den obigen Ausführungen möchte ich ferner hinzufügen, dass das Einfügen von Fußnoten in Bezug auf den Namen eines in Anhang II der Verordnung Nr. 539/2001 aufgeführten Drittlands die Struktur des Anhangs selbst auszeichnet, da es sich um ein Instrument handelt, auf das der Gesetzgeber regelmäßig zurückgreift, um den Umfang der Befreiung von der Visumpflicht für Staatsangehörige des fraglichen Landes zu klären oder etwaige Bedingungen anzugeben, denen diese Ausnahme unterliegt.

E –    Ergebnis zur Begründetheit der Klage

80.      Aufgrund dieser Erwägungen halte ich die Klage für unbegründet. Die von der Kommission mit dem Hauptantrag und dem Hilfsantrag gestellten Nichtigkeitsanträge müssen folglich als unbegründet zurückgewiesen werden. Falls das Gericht anders entscheiden und die Klage für begründet erachten sollte, bin ich der Ansicht, dass der Antrag auf teilweise Nichtigerklärung, den die Kommission mit ihrem Hauptantrag stellt, für zulässig zu erklären ist, da die Bestimmungen der angefochtenen Verordnung, deren Nichtigerklärung gefordert wird, wie übrigens alle Verfahrensparteien ausführen, klar vom Rest der Verordnung abtrennbar sind.

IV – Ergebnis

81.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Klage abzuweisen, der Kommission die Kosten aufzuerlegen und festzustellen, dass die Tschechische Republik ihre eigenen Kosten trägt.


1 – Originalsprache: Italienisch.


2 –      Verordnung (EU) Nr. 1289/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumspflicht befreit sind (ABl. L 347, S. 74).


3 –      Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81, S. 1).


4 –      Unterzeichnet am 29. Oktober 2004 in Rom (ABl. C 310, S. 1).


5 –      Vgl. Biozid-Urteil, Rn. 36.


6 –      In der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 610/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen, der Verordnungen (EG) Nr. 1683/95 und (EG) Nr. 539/2001 des Rates und der Verordnungen (EG) Nr. 767/2008 und (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 182, S. 1).


7 –      Nach dem fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 539/2001 erfolgt die Bestimmung der genannten Listen ausgehend von einer fallweise gewichteten Bewertung mehrerer Kriterien, die „insbesondere die illegale Einwanderung, die öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie die Außenbeziehungen der Union zu den Drittländern betreffen“, wobei auch die regionale Kohärenz und das Gegenseitigkeitsprinzip berücksichtigt werden. Der Verweis auf diese Kriterien wurde in der Verordnung Nr. 509/2014 bestätigt, die auch neue Kriterien vorgibt und vorsieht, dass ab dem 9. Juni 2014 vor Art. 1 der Verordnung Nr. 539/2001 folgender „Artikel -1“ eingefügt wird: „Mit dieser Verordnung sollen die Drittländer bestimmt werden, deren Staatsangehörige der Visumspflicht unterliegen oder von der Visumpflicht befreit sind; dies erfolgt auf der Grundlage einer fallweise gewichteten Bewertung mehrerer Kriterien, die unter anderem die illegale Einwanderung, die öffentliche Ordnung und Sicherheit, die wirtschaftlichen Vorteile, insbesondere in Bezug auf Tourismus und Außenhandel, sowie die Außenbeziehungen der Union zu den entsprechenden Drittländern betreffen, wobei insbesondere Erwägungen in Bezug auf die Menschenrechte und die Grundfreiheiten und die regionale Kohärenz und der Grundsatz der Gegenseitigkeit zu berücksichtigen sind.“


8 –      Verordnung (EG) Nr. 851/2005 des Rates vom 2. Juni 2005 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind in Bezug auf den Gegenseitigkeitsmechanismus (ABl. L 141, S. 3).


9 –      Interessant ist dabei in Bezug auf den Gegenseitigkeitsmechanismus, dass sich der Vorschlag der Kommission auf die Einführung einer Änderung von Art. 1 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 539/2001 beschränkte, die eine Aufhebung der in dieser Bestimmung enthaltenen abgeleiteten Rechtsgrundlage erlaubte, wodurch die Entscheidung des Rates über den Vorschlag der vorübergehenden Wiedereinführung der Visumpflicht für Staatsangehörige des betreffenden Drittlands durch einen Rechtsakt des Unionsgesetzgebers ersetzt wurde (KOM[2011] 290 endgültig/2).


10 – Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (ABl. L 55, S. 13).


11 –      Die Umstände, die eine Notlage auslösen können, sind in Art. 1a Abs. 2 der Verordnung Nr. 539/2001 aufgeführt.


12 –      Diese Beziehung hebt der Gerichtshof in den Rn. 38 und 39 des Biozid-Urteils hervor, in denen klargestellt wird, dass „die Übertragung einer delegierten Befugnis dem Erlass von Vorschriften dient, die sich in einen rechtlichen Rahmen einfügen, wie er durch den Basisgesetzgebungsakt definiert ist“. Demgegenüber gilt: „Überträgt der Gesetzgeber der Kommission … eine Durchführungsbefugnis …, hat diese den Inhalt dieses Gesetzgebungsakts zu präzisieren, um seine Umsetzung unter einheitlichen Bedingungen in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen.“ Vgl. auch das Urteil Parlament/Kommission (C‑65/13, EU:C:2014:2289, Rn. 39 bis 46) und die Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Kommission/Parlament und Rat (C‑427/12, EU:C:2013:871, Nrn. 76 und 77).


13 –      Vgl. in diesem Sinne auch die Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Umsetzung von Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (KOM[2009] 673, Nr. 2.3) (im Folgenden: Mitteilung der Kommission von 2009 zur Umsetzung von Art. 290 AEUV) und den Bericht des Parlaments zu den Folgemaßnahmen in Bezug auf die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen und die Kontrolle der Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse durch die Mitgliedstaaten vom 4. Dezember 2013 (A7-0435/2013), in dem unter Punkt 1 elfter Spiegelstrich Folgendes ausgeführt wird: „Im Allgemeinen sollten delegierte Rechtsakte angewendet werden, wenn der Basisrechtsakt der Kommission einen beträchtlichen Ermessensspielraum zur Erweiterung des im Basisrechtsakt festgelegten rechtlichen Rahmens einräumt.“ Vgl. auch die Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Kommission/Parlament und Rat (C‑427/12, EU:C:2013:871, Nr. 62).


14 –      Im Urteil Vereinigtes Königreich/Rat und Parlament (C‑270/12, EU:C:2014:18, Rn. 77 bis 86) ist der Gerichtshof lediglich auf die Frage eingegangen, ob die Art. 290 AEUV und 291 AEUV einen einzigen Rechtsrahmen bilden, der es erlaubt, ausschließlich der Kommission einige der delegierten und der Durchführungsbefugnisse zuzuerkennen, oder ob der Unionsgesetzgeber auch weitere Delegierungssysteme an Einrichtungen und sonstige Stellen der Union vorsehen kann. In seinen Schlussanträgen in dieser Rechtssache (C‑270/12, EU:C:2013:562) geht Generalanwalt Jääskinen dagegen auf das Thema der Unterscheidung zwischen den Anwendungsbereichen der Art. 290 AEUV und 291 AEUV ein (vgl. insbesondere Nrn. 75 bis 88).


15 –      Verordnung (EG) Nr. 528/12 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2012 über die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten (ABl. L 167, S. 1).


16 –      Vgl. Rn. 52.


17 –      Vgl. Rn. 41 bis 51.


18 –      Es sei darauf hingewiesen, dass die Kommission selbst in verschiedenen Abschnitten ihrer Klage die Bedeutung des gegenständlichen Kriteriums auf die Fälle zu beschränken scheint, in denen die Umsetzung des Basisrechtsakts mit einer Form der normativen Vervollständigung verbunden ist.


19 –      In der Mitteilung der Kommission von 2009 zur Umsetzung von Art. 290 AEUV heißt es: „Es steht dem Gesetzgeber frei, einen Maßnahmenbereich umfassend und detailliert zu regeln und es der Kommission zu überlassen, mittels Durchführungsrechtsakten für eine einheitliche Durchführung zu sorgen; ebenso kann sich der Gesetzgeber dafür entscheiden, den fraglichen Bereich nur teilweise zu regeln, und es der Kommission anheim stellen, das Weitere durch delegierte Rechtsakte zu ergänzen.“


20 –      Der Grundsatz, wonach die Definition wesentlicher Aspekte des Basisrechtsakts dem Gesetzgeber vorbehalten ist, wurde vom Gerichtshof seit dem Urteil Köster (25/70, EU:C:1970:115) durchgehend vertreten.


21 –      Es besteht zweifellos ein gewisser Widerspruch in den Ausführungen des Rates und des Parlaments, die einerseits auf den Ermessensspielraum verweisen, der dem Gesetzgeber im Biozid-Urteil zuerkannt werde, und auf der andere Seite anführen, dass dann, wenn die Durchführung eines Gesetzgebungsakts die Änderung desselben erfordere, der Rückgriff auf Art. 290 AEUV die einzig mögliche Lösung sei. Dieser Widerspruch tritt allerdings in den Schriftsätzen des Rates deutlicher zutage, während das Parlament sich stärker auf den Ermessensspielraum des Gesetzgebers bei der Bewertung der Notwendigkeit der Änderung konzentriert.


22 – Abgesehen von dem in Art. 291 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Fall der Übertragung von Durchführungsbefugnissen an den Rat.


23 –      Dieses Ziel wurde von der Kommission selbst in ihrer Mitteilung von 2009 zur Umsetzung von Art. 290 AEUV unter Nr. 1 („Einleitung“) genannt.


24 –      Beschluss des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. L 184, S. 23). Dieser Beschluss blieb bis zum 28. Februar 2011 in Kraft und wurde durch die Verordnung Nr. 182/2011 ersetzt, die auf der Grundlage von Art. 291 Abs. 3 AEUV angenommen wurde.


25 –      Beschluss des Rates vom 17. Juli 2006 zur Änderung des Beschlusses 1999/468/EG zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. L 200, S. 11).


26 –      Die Aufnahme der Funktion der Ergänzung in den Begriff der „Änderung“ des Basisrechtsakts geht aus den meisten anderen Sprachversionen von Art. 2 Abs. 2 des Beschlusses 1999/468 hervor (beispielsweise aus der englischen, der spanischen, der französischen und der deutschen Fassung). Die italienische Fassung enthält demgegenüber eine diesbezüglich wenig klare Formulierung sowie grammatikalische Fehler. Dennoch sei in der italienischen Fassung auf den dritten Erwägungsgrund des Beschlusses 2006/512 und den Erwägungsgrund 7a des Beschlusses 1999/468 verwiesen, der durch den Beschluss 2006/512 eingefügt wurde. Der Gerichtshof hat bereits seit den 70er Jahren die Rechtmäßigkeit von Durchführungsakten bestätigt, mit denen einige Vorschriften des Basisrechtsakts geändert wurden, sofern die Befugnis dazu klar und eindeutig aus dem Rechtsakt selbst hervorging (vgl. Urteil CAM/Kommission, 100/74, EU:C:1975:152, Rn. 26 bis 29, zur Änderung kraft Verordnung der Kommission der vom Rat festgelegten Preise für den Agrarsektor für das Wirtschaftsjahr 1974/75) und sofern dadurch die wesentlichen Grundsätze des Rechtsakts nicht geändert oder verletzt wurden (Urteile Eridania-Zuccherifici nazionali und Società italiana per lʼindustria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, Rn. 9, und Parlament/Rat, C‑417/93, EU:C:1995:127, Rn. 28 bis 33). Vgl. jedoch auch das Urteil Parlament/Rat (C-93/00, EU:C:2001:689), in dem der Gerichtshof die Verordnung aufgehoben hat, mit der der Rat in Ausübung seiner Durchführungsbefugnisse die Gültigkeit der Regeln des freiwilligen Etikettierungssystems verlängert hatte, die in der Verordnung Nr. 820/97 enthalten waren, da „die Änderung dieser Verordnung … nur auf einer Rechtsgrundlage erfolgen [konnte], die derjenigen für den Erlass der Verordnung entspricht, also auf der Grundlage des EG-Vertrags selbst und unter Beachtung des darin vorgesehenen Beschlussfassungsverfahrens“ (Rn. 42).


27 –      Vgl. hierzu u. a. die anhängigen Rechtssachen C‑506/14, C‑389/14, C‑391/14 und C‑393/14.


28 –      Vgl. in diesem Sinne auch die Mitteilung der Kommission von 2009 zur Umsetzung von Artikel 290 AEUV (Nr. 2.3) und noch expliziter die Leitlinien für die Kommissionsdienststellen „Umsetzung des Vertrags von Lissabon. Delegierte Rechtsakte“, die im Anhang des Dokuments (SEC) 855 vom 24. Juni 2011 enthalten sind (im Folgenden: Leitlinien an die Kommissionsdienststellen von 2011), Nr. 34.


29 –      Wie bereits von Generalanwalt Jääskinen in Nr. 85 seiner Schlussanträge in der Rechtssache Vereinigtes Königreich/Rat und Parlament (C‑270/12, EU:C:2013:562) ausgeführt, wird dieser Grundsatz auch dadurch gewahrt, dass die Übertragung legislativer Befugnisse nur an die Kommission erfolgt, die letztendlich gegenüber dem Parlament rechenschaftspflichtig ist.


30 –      Dieses Beispiel ist in den Leitlinien an die Kommissionsdienststellen von 2011 unter Nr. 37 enthalten.


31 –      Die Aussetzung betrifft alle Staatsangehörigen des betreffenden Drittlands und nicht nur bestimmte Kategorien, wie es dagegen für die Durchführungsrechtsakte vorgesehen ist, die gemäß Art. 1 Abs. 4 Buchst. e der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung erlassen werden.


32 –      Vgl. Leitlinien an die Kommissionsdienststellen von 2011, Nr. 33.


33 –      Diese können sich jedoch vorab auf die Definition der Struktur und des Inhalts des Basisrechtsakts auswirken.


34 –      Vgl. oben, Nr. 43.


35 –      Urteile Walzstahl-Vereinigung und Thyssen/Kommission (140/82, 146/82, 221/82 und 226/82, EU:C:1984:66, Rn. 27), Lux/Rechnungshof (69/83, EU:C:1984:225, Rn. 30) und Fedesa u. a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, Rn. 24).


36 –      Wie bereits erörtert geht die Kommission in der vorliegenden Rechtssache von der Nichtübertragbarkeit dieser Grundsätze aus (siehe oben, Nr. 33).


37 –      Rn. 40 des Biozid-Urteils.


38 –      Vgl. oben, Nr. 66.


39 –      Nach Ansicht der Kommission ist nicht klar, nach welchem Verfahren es möglich ist, die Fußnote in den Fällen, in denen dies gemäß Art. 1 Abs. 4 der Verordnung Nr. 539/2001 in der Fassung der angefochtenen Verordnung erforderlich ist, zu ändern oder zu streichen, d. h. in den Fällen, in denen die Kommission einen Vorschlag zur Verschiebung des Verweises auf das betreffende Drittland von Anhang II in Anhang I der Verordnung vorgelegt hat oder das Drittland die Gegenseitigkeit wiederherstellt.