Cauza T‑868/16
(publicare în extras)
QI și alții
împotriva
Comisiei Europene
și
Băncii Centrale Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a treia) din 9 februarie 2022
„Răspundere extracontractuală – Politică economică și monetară – Restructurarea datoriei publice grecești – Acord de preschimbare a titlurilor în beneficiul exclusiv al băncilor centrale ale Eurosistemului – Implicarea sectorului privat – Clauze de acțiune colectivă – Creditori privați – Creditori publici – Imputabilitate – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Articolul 63 alineatul (1) TFUE – Articolele 120-127 și articolul 352 alineatul (1) TFUE – Drept de proprietate – Egalitate de tratament”
1. Acțiune în despăgubire – Obiect – Cerere de despăgubire pentru un prejudiciu cauzat de Eurogrup sau de șefii de stat sau de guvern din zona euro – Organe interguvernamentale de natură informală – Lipsa unor competențe proprii – Lipsa calității de organ, oficiu sau agenție a Uniunii – Inadmisibilitate
[art. 13 alin. (1) și art. 16 alin. (6) TUE; art. 137, 268 și art. 340 al doilea paragraf TFUE; Protocolul nr. 14 anexat la Tratatele UE și FUE, art. 1; Decizia 2009/937 a Consiliului]
(a se vedea punctele 72-77 și 86)
2. Acțiune în despăgubire – Obiect – Cerere de despăgubire pentru un prejudiciu cauzat de actele sau de comportamentele instituțiilor, ale organelor, ale oficiilor sau ale agențiilor Uniunii adoptate în urma unor acorduri interguvernamentale sau politice cu participarea Băncii Centrale Europene (BCE), a Comisiei și a Eurogrupului – Inacțiune a Comisiei în ceea ce privește controlul conformității cu dreptul Uniunii al acordurilor politice încheiate în cadrul Eurogrupului – Admisibilitate – Lipsa caracterului obligatoriu – Lipsa incidenței
[art. 13 alin. (1), art. 15 și art. 17 alin. (1) TUE; art. 268 și art. 340 al doilea paragraf TFUE]
(a se vedea punctele 78-81, 83 și 84)
3. Politică economică și monetară – Politică monetară – Punere în aplicare – Avize adresate autorităților naționale de Banca Centrală Europeană (BCE) cu privire la proiectele de reglementare naționale care intră în domeniul său de competență – Caracter obligatoriu – Lipsă
[art. 127 alin. (4) și art. 282 alin. (5) TFUE; Protocolul nr. 14 anexat la Tratatele UE și FUE, art. 1; Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, art. 18; Decizia 98/415 a Consiliului]
(a se vedea punctul 82)
4. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Normă de drept care conferă drepturi particularilor – Noțiune – Dispoziții privind definirea și punerea în aplicare a politicii economice și monetare a Uniunii – Obligația statelor membre de a evita deficitele publice excesive – Obiectiv care vizează menținerea stabilității economice și financiare a Uniunii – Excludere
[art. 120-127, art. 282 alin. (2), art. 340 al doilea paragraf și art. 352 alin. (1) TFUE; Regulamentul nr. 3603/93 al Consiliului, al șaptelea considerent]
(a se vedea punctele 90-100, 104 și 105)
5. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii – Cerința unei nerespectări vădite și grave de către instituții a limitelor puterii lor de apreciere – Apreciere privind actele adoptate de Banca Centrală Europeană (BCE) în exercitarea competențelor sale în materie de politică monetară
[art. 120-127 și art. 282 alin. (2) TFUE; Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, art. 18]
(a se vedea punctele 102 și 103)
6. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Normă de drept care conferă drepturi particularilor – Noțiune – Drept de proprietate – Includere
[art. 13 alin. (1) TUE; art. 340 al doilea și al treilea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1) și art. 51]
(a se vedea punctele 115-118)
7. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Drepturi fundamentale – Drept de proprietate – Restricții – Admisibilitate – Condiții
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1) și art. 52 alin. (1)]
(a se vedea punctele 119 și 120)
8. Politică economică și monetară – Politică monetară – Punere în aplicare – Avize adresate autorităților naționale de Banca Centrală Europeană (BCE) cu privire la proiectele de reglementare naționale care intră în domeniul său de competență – Adoptare de către un stat membru a unei legi privind limitarea valorii anumitor titluri de creanță cu scopul de a proteja economia națională și zona euro împotriva unui risc de disfuncționalitate a statului membru în cauză – Excluderea participării Eurosistemului la restructurarea datoriei publice a acestui stat – Restricție disproporționată privind dreptul de proprietate – Lipsă
[art. 123 și art. 127 alin. (4) TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1); Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, art. 18]
(a se vedea punctele 125 și 127-136)
9. Libera circulație a capitalurilor – Restricții privind circulația capitalurilor – Reglementare națională privind limitarea valorii titlurilor de creanță emise sau garantate de statul membru în cauză – Justificare întemeiată pe necesitatea de a proteja economia națională și zona euro împotriva unui risc de disfuncționalitate a statului membru în cauză – Admisibilitate
(art. 63 TFUE)
(a se vedea punctele 142-146)
10. Politică economică și monetară – Politică monetară – Punere în aplicare – Restructurarea datoriei publice grecești prin intermediul unui program de cumpărare de titluri de creanță de stat – Încheierea unui acord de schimb de titluri în beneficiul exclusiv al băncilor centrale ale Eurosistemului – Excluderea participării băncilor centrale ale Eurosistemului în calitate de deținătoare de asemenea titluri – Încălcarea principiului egalității de tratament – Lipsă
[art. 127 alin. (1) și (2) și art. 282 alin. (1) TFUE; Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, art. 18; Decizia Băncii Centrale Europene 2010/281]
(a se vedea punctele 168-172)
11. Politică economică și monetară – Politică monetară – Domeniu de aplicare – Program de achiziționare de către Sistemul European al Băncilor Centrale de titluri de creanță de stat pe piața secundară a titlurilor – Includere – Program care determină consecințe favorabile pentru realizarea obiectivelor de politică economică – Lipsa incidenței
[art. 119 alin. (2), art. 123 alin. (1), art. 127 alin. (1) și (2) și art. 282 alin. (1) și (2) TFUE; Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, art. 18]
(a se vedea punctele 173-179)
12. Politică economică și monetară – Politică monetară – Punere în aplicare – Restructurarea datoriei publice grecești prin intermediul unui program de cumpărare de titluri de creanță de stat – Încheierea unui acord de schimb de titluri în beneficiul exclusiv al băncilor centrale ale Eurosistemului – Excluderea participării Băncii Europene de Investiții (BEI) și a Comisiei în calitate de deținătoare de asemenea titluri – Încălcarea principiului egalității de tratament – Lipsă
[art. 309, art. 317, art. 321 al doilea paragraf, art. 322 alin. (1) lit. (a) și art. 340 al doilea paragraf TFUE; Protocolul nr. 5 anexat la Tratatele UE și FUE, art. 18 alin. (1), art. 21 alin. (1)-(3) și art. 26 alin. (2); Regulamentele nr. 1605/2002 și nr. 480/2009 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 180-186)
Rezumat
QI și ceilalți reclamanți (denumiți în continuare „reclamanții”) au solicitat angajarea răspunderii Uniunii și a Băncii Centrale Europene (BCE) prin cererea lor având ca obiect repararea prejudiciului pe care aceștia pretind că l‑au suferit ca urmare a punerii în aplicare a unei preschimbări obligatorii de titluri de creanță de stat în cadrul restructurării datoriei publice grecești în anul 2012.
La 2 februarie 2012, Republica Elenă a sesizat BCE cu o cerere de aviz(1) privind Proiectul de lege de introducere a unor norme de modificare a condițiilor aplicabile titlurilor de creanță negociabile emise sau garantate de statul elen în cadrul unor acorduri cu deținătorii lor, în vederea restructurării datoriei publice grecești, întemeiată în special pe aplicarea „clauzelor de acțiune colectivă” (denumite în continuare „CAC”).
La 23 februarie 2012, în urma unui aviz pozitiv al BCE(2), Parlamentul elen a adoptat Legea nr. 4050/2012(3) privind modificarea titlurilor emise sau garantate de statul elen cu acordul deținătorilor acestora și prin care se instituie mecanismul CAC. În temeiul acestui mecanism, amendamentele propuse privind titlurile de creanță vizate erau destinate să devină obligatorii din punct de vedere juridic pentru orice deținător de titluri de creanță reglementate de dreptul elen și emise înainte de 31 decembrie 2011, astfel cum sunt identificate în actul Consiliului de Miniștri elen de aprobare a invitațiilor la implicarea investitorilor privați (Private Sector Involvement, denumită în continuare „PSI”), dacă amendamentele menționate erau aprobate de un cvorum de deținători de titluri care reprezintă cel puțin două treimi din valoarea nominală a respectivelor titluri. Întrucât cvorumul și majoritatea necesare pentru efectuarea preschimbării de titluri preconizate au fost atinse, tuturor deținătorilor de titluri de creanță grecești, inclusiv celor care se opuneau acestei preschimbări, li s‑au preschimbat titlurile în temeiul legii menționate și, în consecință, le‑a fost diminuată valoarea acestora.
După ce au refuzat oferta de preschimbare a titlurilor lor, reclamanții, în calitate de deținători de titluri de creanță grecești, au participat la restructurarea datoriei publice grecești, în temeiul PSI și al CAC puse în aplicare în conformitate cu Legea nr. 4050/2012. Prin acțiunea formulată, aceștia din urmă au invocat răspunderea Uniunii sau a BCE pentru prejudiciul pe care pretind că l‑au suferit ca urmare, pe de o parte, a participării lor forțate la această restructurare și, pe de altă parte, a neparticipării Eurosistemului și a creditorilor publici ai Republicii Elene la restructurarea menționată.
Tribunalul respinge în totalitate acțiunea în despăgubire formulată de reclamanți.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul se declară necompetent să se pronunțe cu privire la legalitatea actelor, a comportamentelor sau a inacțiunilor Eurogrupului și ale șefilor de stat sau de guvern din zona euro, subliniind, în ceea ce privește declarațiile Eurogrupului din 20 iunie 2011 și din 21 februarie 2012, că acesta din urmă a fost conceput ca un organ interguvernamental, exterior cadrului instituțional al Uniunii, care nu poate nici să fie asimilat unei formațiuni a Consiliului, nici să fie calificat drept organ, oficiu sau agenție a Uniunii. Tribunalul amintește că, având în vedere caracterul interguvernamental al Eurogrupului, aceste considerații se aplică mutatis mutandis declarației comune a șefilor de stat sau de guvern din zona euro la reuniunea lor la nivel înalt din 26 octombrie 2011. Prin urmare, declarațiile menționate nu pot fi calificate drept acte ale Uniunii sau acte care i‑ar fi imputabile.
Tribunalul subliniază în schimb că Concluziile Consiliului European din 23 și din 24 iunie 2011 și Avizul BCE din 17 februarie 2012, în pofida lipsei caracterului lor juridic obligatoriu, în sensul că ar fi creat o obligație a Republicii Elene de a pune în aplicare măsurile contestate, sunt susceptibile să angajeze răspunderea extracontractuală a Uniunii sau a BCE în temeiul articolului 340 al doilea și al treilea paragraf TFUE. În ceea ce privește eventuala răspundere a Uniunii pentru încălcarea obligației de supraveghere a Comisiei Europene în temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE, Tribunalul amintește că această instituție își păstrează, în cadrul participării sale la activitățile Eurogrupului, rolul de gardiană a tratatelor. Rezultă de aici că eventuala sa inacțiune în ceea ce privește controlul conformității cu dreptul Uniunii al acordurilor politice încheiate în cadrul Eurogrupului este susceptibilă să conducă la o angajare a răspunderii extracontractuale a Uniunii în temeiul articolului 340 al doilea paragraf TFUE. În al doilea rând, Tribunalul consideră că comportamentele incriminate ale BCE, în special încheierea și punerea în aplicare a Acordului de preschimbare din 15 februarie 2012 în scopul de a evita aplicarea CAC în ceea ce privește titlurile de creanță grecești deținute de băncile centrale din Eurosistem, se înscriau în cadrul exercitării competențelor și a misiunilor fundamentale care îi sunt atribuite în scopul definirii și al punerii în aplicare a politicii monetare a Uniunii. În această privință, Tribunalul arată că niciuna dintre dispozițiile invocate de reclamanți în temeiul articolelor 120-127, al articolului 282 alineatul (2) și al articolului 352 alineatul (1) TFUE, în susținerea criticii întemeiate pe faptul că instituțiile ar fi acționat ultra vires, nu le conferă drepturi specifice a căror încălcare ar fi de natură să stabilească răspunderea extracontractuală a Uniunii sau a BCE.
În al treilea rând, Tribunalul respinge argumentul întemeiat pe o încălcare suficient de gravă a dreptului de proprietate garantat de articolul 17 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), considerând că, în pofida faptului că adoptarea și punerea în aplicare a Legii nr. 4050/2012 au determinat o atingere adusă dreptului de proprietate al reclamanților, această lege răspundea unor obiective de interes general, printre care figura cel de a asigura stabilitatea sistemului bancar din zona euro în ansamblul său. Pe de altă parte, ținând seama de natura titlului de proprietate în cauză, de amploarea și de caracterul sever și virulent al crizei datoriei publice grecești, de acordul statului elen și al majorității deținătorilor de titluri de creanță grecești pentru o preschimbare cu devalorizarea titlurilor menționate și de importanța pierderilor suferite, nici reducerea valorii titlurilor de creanță grecești în litigiu în temeiul măsurilor contestate, nici excluderea participării Eurosistemului la restructurarea datoriei publice grecești nu constituiau, în raport cu obiectivul urmărit, o intervenție disproporționată și intolerabilă care aduce atingere esenței înseși a dreptului de proprietate al reclamanților în temeiul dispoziției menționate a cărții.
În al patrulea rând, în ceea ce privește argumentul întemeiat pe o încălcare suficient de gravă a drepturilor reclamanților care decurge din articolul 63 alineatul (1) TFUE, care interzice orice restricții privind circulația capitalurilor între statele membre și între statele membre și țările terțe, Tribunalul constată că reclamanții nu au dovedit că măsurile contestate și excluderea participării Eurosistemului la restructurarea datoriei publice grecești erau disproporționate. Astfel, aceste măsuri au permis să se restabilească stabilitatea sistemului bancar din zona euro în ansamblul său și nu s‑a demonstrat că depășeau ceea ce este necesar pentru restabilirea stabilității menționate.
În al cincilea și ultimul rând, Tribunalul respinge argumentul întemeiat pe o încălcare suficient de gravă a dreptului la egalitate de tratament prevăzut la articolul 20 din cartă, subliniind că, în raport cu obiectivul măsurilor contestate, și anume acela de a asigura restructurarea datoriei publice grecești pentru a o face viabilă, recurenții au omis să stabilească corespunzător cerințelor legale că se aflau într‑o situație diferită de cea a altor deținători privați de titluri de creanță grecești, printre care investitorii instituționali sau profesioniști. Astfel, din perspectiva obiectivului menționat, aceste persoane se aflau a priori în situații fie identice, fie comparabile, dat fiind că achiziționaseră titluri de creanță grecești exclusiv în interes patrimonial privat sau chiar în scop lucrativ sau speculativ și că acceptaseră riscul de pierdere asociat, fiind conștiente în același timp de situația de criză financiară în care se afla Republica Elenă la acea dată. Pe de altă parte, potrivit Tribunalului, reclamanții nu sunt îndreptățiți să susțină că deținătorii privați care au investit în titluri de creanță grecești exclusiv în interes patrimonial privat se aflau într‑o situație comparabilă cu cea a Eurosistemului, inclusiv BCE, a Băncii Europene de Investiții și a Uniunii, în calitate de deținătoare de titluri de creanță grecești în scopul exclusiv al punerii în aplicare a politicilor sale și a sarcinilor sale în interes public.