UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
11 päivänä syyskuuta 2014 (*)
Valtiontuki – Kreikan kasinot – Järjestelmä, jossa säädetään 80 prosentin verosta erisuuruisille pääsymaksuille – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi – Valtiontuen käsite – Etu
Asiassa T‑425/11,
Helleenien tasavalta, asiamiehinään P. Mylonopoulos ja K. Boskovits,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään D. Triantafyllou, H. van Vliet ja M. Konstantinidis,
vastaajana,
jossa on kyse valtiontuesta C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09), jota Kreikka on myöntänyt eräille Kreikan kasinoille, 24.5.2011 annetun komission päätöksen 2011/716/EU (EUVL L 285, s. 25) kumoamisvaatimuksesta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja N. J. Forwood sekä tuomarit F. Dehousse (esittelevä tuomari) ja J. Schwarcz,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Spyropoulos,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 10.12.2013 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Ennen vuotta 1994 Kreikassa toimi kolme kasinoa, nimittäin Mont Parnèsin, Korfun ja Rhodoksen kasinot. Kasinoiden pääsymaksun vahvisti valtion omistama Ellinikos Organismos Tourismou (Kreikan matkailuvirasto, jäljempänä EOT). Pääsymaksuksi, joksi oli vahvistettu 2 000 Kreikan drakmaa (GRD) (noin 6 euroa) Mont Parnèsin kasinon osalta ja 1 500 GRD Korfun ja Rhodoksen kasinon osalta, vahvistettiin vuonna 1997 Korfun kasinon osalta 2 000 GRD. Laissa 2160/1993 (nomos 2160/1993; FEK A’ 118/19.7.1993) säädettiin, että nämä kolme kasinoa toimisivat edelleen EOT:n klubeina, kunnes toimivaltainen viranomainen myöntäisi niille toimiluvan.
2 Laissa 2206/1994 (FEK A’ 62/20.4.1994) säädettiin tietyn toimilupien määrän myöntämisestä. Tämän lain 2 §:n 10 momentissa säädettiin, että tietyillä alueilla toimineiden kasinoiden pääsymaksut vahvistettaisiin ministeriön päätöksellä ja että samalla päätöksellä määritettäisiin, mikä prosenttiosuus pääsymaksusta maksettaisiin Kreikan valtiolle.
3 Valtiovarainministeriön päätöksen 1128269/1226/0015/POL.1292 (apofasi tou Ypourgou Oikonomikon; FEK B’ 982/29.11.1995; jäljempänä vuoden 1995 ministeriön päätös), joka on annettu 16.11.1995, 1 §:n mukaan kasinoiden haltijoiden on 15.12.1995 lähtien otettava käyttöön henkilökohtainen pääsylippu saman päätöksen säännösten mukaisesti. Saman päätöksen mukaan pääsymaksuksi vahvistettiin 5 000 GRD, joka muunnettiin 15 euroksi lain 2873/2000 (FEK A’ 285/28.12.2000) 31 §:n 13 momentin nojalla. Vuoden 1995 ministeriön päätöksen 6 §:ssä määrätään, että jos kasino ei myynnin edistämiseksi tai sosiaalisten velvoitteiden vuoksi peri joltakin henkilöltä pääsymaksua, sen on toimitettava erityissarjaan kuuluva pääsylippu. Vuoden 1995 ministeriön päätöksen 7 §:ssä määrätään, että kasinoiden haltijoille jää 20 prosenttia pääsylipun arvosta ”maksuna lipunhinnasta ja kulujen kattamiseksi”, mukaan lukien vastaava arvonlisävero, kun taas loppuosa on ”valtiolle suoritettavaa maksua”. Kyseisen ministeriön päätöksen 7 §:n 2 momentissa määrätään, että vapaalipuista maksetaan valtiolle suoritettava maksu saman päätöksen 5 §:ssä vahvistetun pääsymaksun perusteella.
4 Vuoden 1995 jälkeen Mont Parnèsin, Korfun ja Rhodoksen kasinot toimivat edelleen EOT:n klubeina. EOT:n jälkeen Korfun ja Mont Parnèsin kasinoiden haltijana toimi Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Kreikan matkailun kehittämisyhtiö, ETA), jonka kokonaisuudessaan omisti Kreikan valtio. Korfun kasinon pääsymaksu oli edelleen 6 euroa, kunnes se yksityistettiin 30.8.2010, ja se maksoi valtiolle 80 prosenttia pääsymaksuista. Rhodoksen kasinolle myönnettiin toimilupa vuonna 1996, ja sen pääsymaksu oli 5000 GRD (15 euroa) sen jälkeen, kun se yksityistettiin huhtikuussa 1999. Vuoden 2000 lopusta vuoteen 2003 Mont Parnèsin kasinon pääsymaksu oli 1 500 GRD, josta tuli 6 euroa 1.1.2002 lähtien, ja vuoden 2000 lopusta lähtien 80 prosenttia pääsymaksuista maksettiin Kreikan valtiolle.
5 Kuudesta uudesta kasinosta, jotka perustettiin vuoden 1995 jälkeen lain 2206/1994 nojalla, eli Chalkidikin, Loutrakin, Thessalonikin, Rion (Achaia), Xanthin (Thrace) ja Syroksen kasinot, kaikissa paitsi Thessalonikin kasinossa perittiin 15 euron pääsymaksua.
6 Thessalonikin kasinon (jonka haltija on Regency Entertainment Psychagogiki kai Touristiki AE-niminen yhtiö) pääsymaksuksi määrättiin 6 euroa investoinneista ja ulkomaisen rahoituksen suojelusta annetun asetuksen 2687/1953 (nomothetiko diatagma 2687/1953 peri ependyseos kai prostasias kefalaion exoterikou; FEK A’ 317/10.11.1953) nojalla, jossa säädetään, että ulkomaisin investoinnein muodostettuja yrityksiä kohdellaan vähintään yhtä suotuisasti kuin muita vastaavia kotimaisia yrityksiä. Kasinon haltijan pyyntö, että Thessalonikin kasinon pääsymaksu vahvistettaisiin samalle tasolle kuin Mont Parnèsin kasinon, eli 6 euroksi, hyväksyttiin, kun Kreikan valtion oikeudellisen neuvoston lausunto 631/1997 (Gnomodotisi 631/1997 tou Nomikou Symvouliou tou Kratous) oli saatu 16.10.1997. Thessalonikin kasinoon sovellettiin vuoden 1995 ministeriön päätöksen 7 §:ää, joka koskee pääsymaksuista valtiolle suoritettavaa maksua.
7 Koinopraxia Touristiki Loutrakiou AE OTA (Loutrakin kasinon haltija) teki 8.7.2009 Euroopan yhteisöjen komissiolle kantelun kasinojen pääsymaksujärjestelmää koskevasta Kreikan lainsäädännöstä ja väitti, että kyseisellä järjestelmällä myönnettiin valtiontukea kolmelle toimijalle, nimittäin Mont Parnèsin kasinolle, Korfun kasinolle ja Thessalonikin kasinolle.
8 Huomautusten esittämisen jälkeen komissio aloitti muodollisen tutkintamenettelyn 6.7.2010 antamallaan päätöksellä.
9 Komissio vastaanotti huomautuksia Kreikan viranomaisilta ja asianomaisilta.
10 Komissio teki valtiontuesta (valtiontuki C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09)), jota Kreikka on myöntänyt eräille Kreikan kasinoille, 24.5.2011 päätöksen 2011/716/EU (EUVL L 285, s. 25, jäljempänä riidanalainen päätös).
11 Arvioitavana oleva toimenpide määriteltiin riidanalaisen päätöksen 9 perustelukappaleessa siten, että se on verosyrjintää, jota Kreikan viranomaiset ovat toteuttaneet tiettyjen kasinoiden hyväksi vahvistaessaan yhtäältä yhdenmukaisen 80 prosentin veron kasinoiden pääsymaksuille ja toisaalta kaksi erisuuruista lakisääteistä pääsymaksua. Tiettyjen kasinoiden, joita komissio luonnehti ”julkisiksi”, pääsymaksuksi vahvistettiin 6 euroa ja muiden kasinoiden, joita komissio luonnehti ”yksityisiksi”, pääsymaksuksi vahvistettiin 15 euroa. Riidanalaisen päätöksen kymmenennen perustelukappaleen mukaan kyseessä olevasta toimenpiteestä hyötyivät Mont Parnèsin, Korfun, Thessalonikin ja Rhodoksen kasinot.
12 Tämän jälkeen komissio totesi valtiontuen olemassaolon. Erityisesti riidanalaisen päätöksen 65 ja 67 perustelukappaleessa komissio arvioi, että kyseessä olevalla toimenpiteellä oli veroluonteisen toimenpiteen kaltaisia vaikutuksia ja että sillä vapautettiin kasinot, joihin sovellettiin alempaa pääsymaksua, rasitteesta, joka niille muuten koituisi, jos verotus ei olisi syrjivää. Kyseessä olevalla toimenpiteellä suosittiin siis kyseisiä kasinoita, sillä niiden piti maksaa kokonaistuloistaan alhaisempaa veroa asiakasta kohden. Riidanalaisen päätöksen 72 perustelukappaleen mukaan se, että asiakas hyötyy myös alemmasta pääsymaksusta, ei estä sitä, että toimenpide suosii kyseisiä kasinoita. Riidanalaisen päätöksen 73 ja 74 perustelukappaleen mukaan kaupallinen käytäntö, jossa myönnetään ilmaisia pääsylippuja, joista kasinoiden on kuitenkin maksettava valtiolle 80 prosenttia lipun lakisääteisestä hinnasta, vahvisti kyseistä etua. Komissio tukeutui eri todisteisiin osoittaakseen, että tämä vapaalippukäytäntö ei näyttänyt olevan tuensaajana olevissa kasinoissa poikkeuksellinen. Samoin riidanalaisen päätöksen 77 perustelukappaleessa komissio hylkäsi väitteen, jonka mukaan etu koituu kasinoille, joiden osalta on säädetty korkeammasta pääsymaksusta. Tässä väitteessä ei nimittäin oteta huomioon sitä, että kasinot, joiden osalta on säädetty alemmasta pääsymaksusta, houkuttelivat enemmän asiakkaita, eikä sitä, että pääsymaksuista saadut tulot muodostavat vain rajoitetun osan kasinoiden kokonaistuloista. Thessalonikin kasinoon sovelletaan lisäksi alemman pääsymaksun järjestelmää asetuksen 2687/1953 mukaisesti, jonka nojalla ulkomaisella pääomalla perustettujen yritysten kohtelu vastaa suotuisimmin kohdeltujen kotimaisten yritysten kohtelua (riidanalaisen päätöksen 78 perustelukappale). Komissio hylkäsi riidanalaisen päätöksen 79 ja 80 perustelukappaleessa lisäksi väitteen, jonka mukaan on olemassa muita verotus- ja sääntelytoimenpiteitä, jotka tasapainottavat alemmista pääsymaksuista koituvia etuja, ja totesi edun olemassaolon.
13 Komissio totesi, että koska valtio kieltäytyi näin tuloista, tämä etu rahoitettiin valtion varoista. Tältä osin komissio hylkäsi väitteen, jonka mukaan alempi pääsymaksu saattoi houkutella enemmän asiakkaita eikä ollut varmaa, että valtio menetti tuloja, erityisesti sillä perusteella, että kysynnän kasvu johtui nimenomaan eriarvoisuudesta (riidanalaisen päätöksen 81–90 perustelukappale).
14 Komissio arvioi myös, että toimenpide oli poikkeus lailla 2206/1994 ja vuoden 1995 ministeriön päätöksellä luotuun yleiseen järjestelmään ja oli näin ollen valikoiva. Komissio hylkäsi siis väitteen, jonka mukaan pääsymaksun taso vahvistettiin kunkin kasinon suhteen erilaisten erityisten olosuhteiden perusteella ja ottaen huomioon tavoitteen rajoittaa vähävaraisten henkilöiden uhkapelaamista. Komissio katsoi lisäksi, että toimenpidettä ei voida perustella yleisen järjestelmän luonteella tai logiikalla (riidanalaisen päätöksen 91–102 perustelukappale).
15 Lisäksi komissio totesi, että edellytys, joka koskee kilpailun vääristymistä ja vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, täyttyi nyt käsiteltävässä asiassa riippumatta siitä, ovatko tuotetut palvelut paikallisia tai alueellisia (riidanalaisen päätöksen 103–114 perustelukappale).
16 Komissio katsoi myös, ettei kyseessä olevaan toimenpiteeseen voitu soveltaa yhtäkään SEUT 106 ja SEUT 107 artiklassa määrättyä poikkeusta, ja totesi, ettei Helleenien tasavalta ole esittänyt yhtään väitettä osoittaakseen, että tuki soveltuisi yhteismarkkinoille.
17 Komissio totesi myös, että vuonna 1995 käyttöön otettu syrjivä verokohtelu oli pidetty voimassa ilman, että komissiolle olisi ilmoitettu siitä ja että tämä olisi hyväksynyt sen. Kun otetaan huomioon [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 15 artiklassa säädetty vanhentumisaika, komissio totesi, että tuki, jota on myönnetty tämän toimenpiteen perusteella 21.10.1999 tai sen jälkeen, eli kymmenen vuotta ennen kuin komissio välitti kantelun Helleenien tasavallalle ja pyysi siltä tietoja, on uutta ja sääntöjenvastaista tukea.
18 Tuen määrästä ja sen takaisinperimisestä komissio arvioi, että huomioon on otettava se, että Helleenien tasavalta menetti verotuloja edunsaajana olevilta kasinoilta 7,20 euroa pääsymaksulta, joka on kasinoiden, jotka perivät 15 euron pääsymaksua, valtiolle kultakin pääsymaksulta maksaman 12 euron suuruisen veron ja kasinoiden, jotka perivät 6 euron pääsymaksua, valtiolle kultakin pääsymaksulta maksaman 4,80 euron suuruisen veron välinen ero. Komissio totesi myös, että on otettava huomioon kunkin kasinon erityinen tilanne ja erityisesti Mont Parnèsin ja Korfun kasinoiden osalta se, että 21.10.1999 ja vuoden 2000 lopun välisenä aikana vaikuttaa siltä – elleivät Kreikan viranomaiset esitä lisähuomautuksia –, ettei pääsymaksuista suoritettu veroa valtiolle. Takaisin perittävän tuen määrän laskennan osalta komissio täsmensi, ettei sillä ei ollut käytettävissään riittävästi tietoja, jotta se voisi täsmällisesti arvioida takaisin perittävät määrät, ja että se rajoittuu näin ollen toteamaan, että kyseinen tuki on maksettava takaisin, jättäen kansallisten viranomaisten tehtäväksi laskea tarkat määrät komission päätöksessä annettujen ohjeiden mukaisesti. Tältä osin riidanalaisen päätöksen 146 perustelukappaleesta ilmenee, että takaisin maksettavat määrät muodostuvat pääasiassa yhtäältä siitä 4,80 euron määrästä pääsymaksua kohden, jonka maksavat kasinot, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, ja toisaalta siitä 12 euron määrästä pääsymaksua kohden, jonka maksavat kasinot, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua, erotuksesta eli 7,20 euron määrästä pääsymaksua kohden.
19 Riidanalaisen päätöksen päätösosan sanamuoto on seuraava:
”1 artikla
Verosyrjintää tiettyjen kasinoiden hyväksi sisältävä valtiontuki, jonka Kreikka on saattanut voimaan soveltaen samanaikaisesti useita säännöksiä, joista osa on sitovia ja joissa:
– vahvistetaan yhdenmukainen 80 prosentin vero pääsymaksuille ja
– vahvistetaan pääsymaksuksi julkisessa omistuksessa oleville kasinoille 6 euroa ja yksityisomistuksessa oleville kasinoille 15 euroa,
on saatettu voimaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, ja se on sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, koska se on tuottanut tuensaajina oleville kasinoille, Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Thessaloniki ja Korfun kasino (ottaen huomioon, että Rhodoksen kasino ei ollut tuensaajana enää huhtikuussa 1999), perusteetonta kilpailuetua.
2 artikla
1. Kreikan on perittävä takaisin tuensaajina olleilta kasinoilta edellä 1 artiklassa tarkoitettu sääntöjenvastainen tuki, jota on myönnetty 21 päivästä lokakuuta 1999 alkaen.
2. Takaisin perittäville määrille lasketaan korkoa siitä päivästä, jona ne on saatettu tuensaajien käyttöön tosiasialliseen takaisinperintäpäivään saakka.
3. Korolle lasketaan korkoa komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun mukaisesti.
4. Kreikan on poistettava kaikki merkittävä verosyrjintä, jota edellä 1 artiklassa tarkoitettu tuki on aiheuttanut tämän päätöksen antamispäivästä alkaen.
3 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tehokkaasti.
2. Kreikan on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta.
4 artikla
1. Kreikan on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta seuraavat tiedot:
a) luettelo tuensaajista, jotka ovat saaneet tukea edellä 1 artiklassa tarkoitetun järjestelyn perusteella, ja kunkin tuensaajan kiistanalaisen toimenpiteen perusteella vastaanottaman tuen kokonaismäärä, joka on laskettu tässä päätöksessä annettujen ohjeiden mukaisesti
b) kultakin tuensaajalta perittävä kokonaismäärä (perusmäärä ja korko)
c) yksityiskohtainen kuvaus tämän päätöksen noudattamiseksi jo toteutetuista ja toteutettavista toimenpiteistä
d) asiakirjat, joilla osoitetaan, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Kreikan on pidettävä komissio ajan tasalla tämän päätöksen noudattamiseksi toteutettujen kansallisten toimenpiteiden edistymisestä, kunnes edellä 1 artiklassa tarkoitettu tuki on peritty takaisin kokonaisuudessaan. Komission pyynnöstä Kreikan on välittömästi toimitettava tietoja tämä päätöksen noudattamiseksi jo toteutetuista ja toteutettavista toimenpiteistä. Kreikan on myös toimitettava yksityiskohtaisia tietoja tuensaajilta jo takaisin perityistä määristä ja niille lasketuista koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Helleenien tasavallalle.”
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
20 Helleenien tasavalta nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.8.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä.
21 Riidanalaisesta päätöksestä on nostettu neljä muuta kannetta, jotka unionin 29.7.2011 Etaireia Akiniton Dimosiou AE (ETAD, aiemmin Ellinika Touristika Akinita AE; ETA), 9.12.2011 Regency Entertainment Psychagogiki kai Touristiki, 10.1.2012 Elliniko Kazino Parnithas AE, joka on Mont Parnèsin kasinon haltija vuodesta 2003 lähtien, ja 20.1.2012 Athens Resort Casino Holding SA, joka on omistanut 51 prosenttia Mont Parnèsin kasinon osakkeista vuodesta 2010 lähtien, toimittivat yleisen tuomioistuimen kirjaamoon. Nämä kanteet, jotka on rekisteröity numeroilla T‑419/11, T‑635/11, T‑14/12 ja T‑36/12, liittyvät nyt käsiteltävään kanteeseen. Lisäksi Koinopraxia Touristiki Loutrakiou ‑niminen yritys, joka oli kantelijana hallinnollisen menettelyn aikana, hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan komissiota näissä asioissa unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtajan 4.5. ja 12.12.2012 antamilla määräyksillä.
22 Asioiden T‑635/11, T‑14/12 ja T‑36/12 kantajat pyysivät 7.8.2012 päivätyllä kirjelmällä asioiden T‑419/11, T‑425/11, T‑635/11, T‑14/12 ja T‑36/12 yhdistämistä suullista käsittelyä ja asian lopulliseksi ratkaisuksi annettavaa tuomiota varten unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 50 artiklan mukaisesti.
23 Komissio totesi 3.9.2012 päivätyssä kirjelmässä, ettei se vastusta lähtökohtaisesti tätä yhdistämistä, ja esitti huomautuksensa. Se totesi myös, ettei se vaadi asian käsittelemistä luottamuksellisena.
24 Helleenien tasavalta totesi 4.9.2012 päivätyssä kirjelmässä vastustavansa kyseisten asioiden yhdistämistä. Se totesi myös, että jos asiat yhdistetään, asiakirja-aineiston tiettyjä osia on pidettävä luottamuksellisina.
25 Helleenien tasavalta esitti erillisellä 4.9.2012 päivätyllä kirjelmällä vaatimuksen asiakirja-aineiston tiettyjen luettelemiensa osien käsittelemisestä luottamuksellisina kaikkiin sellaisiin kolmansiin henkilöihin nähden, jotka esiintyvät tai haluavat esiintyä väliintulijoina kyseisissä asioissa. Se liitti mukaan kirjelmän version, joka ei ole luottamuksellinen.
26 Unionin yleinen tuomioistuin päätti 16.9.2013 olla yhdistämättä nyt käsiteltävää asiaa asioihin T‑419/11, T‑635/11, T‑14/12 ja T‑36/12.
27 Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtajan 9.10.2013 antamalla määräyksellä yhtiö Elliniko Casino Kerkyras AE hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan kantajan vaatimuksia asiassa T‑419/11 työjärjestyksen 116 artiklan 6 kohdan mukaisesti.
28 Unionin yleinen tuomioistuin (toinen jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn. Osapuolten suulliset lausumat ja niiden yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 10.12.2013 pidetyssä istunnossa.
29 Helleenien tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
30 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa Helleenien tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Oikeussuojan tarve
31 Komissio vetoaa siihen, että Helleenien tasavallalla ei ole oikeussuojan tarvetta. Sen mukaan nykyisessä taloudellisessa tilanteessa Helleenien tasavalta voi riidanalaisen päätöksen perusteella vaatia veronkaltaisia maksuja kyseessä olevilta kasinoilta, ja se pikemminkin hyödyttää kuin vahingoittaa sitä. Komissio väittää, että sen vuoksi, että Helleenien tasavalta on etuoikeutettu asianosainen, tämän ei tarvitse osoittaa, että riidanalainen päätös koskee sitä suoraan ja erikseen, mutta se ei anna sille oikeussuojan tarvetta.
32 Helleenien tasavalta kiistää nämä väitteet.
33 Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että oikeussuojan tarpeen käsitteen, johon komissio vetoaa, osalta perustamissopimuksessa erotetaan selvästi toisistaan yhtäältä toimielinten ja jäsenvaltioiden oikeus nostaa kumoamiskanteita sekä toisaalta luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden vastaava oikeus. Kaikilla jäsenvaltioilla on oikeus riitauttaa kumoamiskanteella komission päätösten laillisuus, eikä tämän oikeuden käyttäminen edellytä oikeussuojan tarpeen näyttämistä toteen. Jäsenvaltion ei siis ole osoitettava, että sen riitauttamalla komission toimella on oikeusvaikutuksia siihen nähden, jotta sen nostama kanne voidaan ottaa tutkittavaksi (asia C-208/99, Portugali v. komissio, määräys 27.11.2001, Kok., s. I‑9183, 22 ja 23 kohta ja yhdistetyt asiat T-309/04, T-317/04, T-329/04 ja T-336/04, TV 2/Danmark ym. v. komissio, tuomio 22.10.2008, Kok., s. II‑2935, 63 kohta).
34 Nyt käsiteltävässä asiassa kun otetaan huomioon perustamissopimuksen määräykset ja oikeuskäytäntö, Helleenien tasavalta voi pelkän jäsenvaltion asemansa vuoksi nostaa kumoamiskanteen ilman, että sen on näytettävä toteen oikeusturvan tarvetta tältä osin.
35 Tämän seurauksena komission esittämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä.
Asiakysymys
36 Helleenien tasavalta vetoaa neljään kanneperusteeseen. Ensimmäinen kanneperuste koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista. Toisen kanneperusteen mukaan perustelut ovat epäasianmukaisia, puutteellisia ja ristiriitaisia. Kolmannessa ja neljännessä kanneperusteessaan, jotka on esitetty toissijaisesti, Helleenien tasavalta väittää, että tuen takaisinperimisellä on rikottu asetuksen N:o 659/1999 14 artiklaa, koska tukea ei peritä varsinaisilta tuensaajilta ja koska takaisinperimisellä loukattaisiin luottamuksensuojan periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta (kolmas kanneperuste) ja koska takaisinperittävät määrät on laskettu virheellisesti (neljäs kanneperuste).
37 Ensimmäisestä kanneperusteesta, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on rikottu, on muistutettava, että tässä määräyksessä määrätään, että jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
38 Oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi ”tueksi” edellyttää, että kaikki kyseisessä määräyksessä tarkoitetut edellytykset täyttyvät. Niinpä toimenpiteen määrittäminen valtiontueksi edellyttää ensinnäkin sitä, että on oltava kyse valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä, toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kolmanneksi toimenpiteellä on annettava etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (ks. asia C‑399/08 P, komissio v. Deutsche Post, tuomio 2.9.2010, Kok., s. I‑7831, 38 ja 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että tuen käsite ei kata ainoastaan positiivisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (asia C-387/92, Banco Exterior de España, tuomio 15.3.1994, Kok., s. I‑877, 13 kohta ja asia C-6/97, Italia v. komissio, tuomio 19.5.1999, Kok., s. I‑2981, 15 kohta).
40 Oikeuskäytännössä on jo katsottu, että toimenpide, jolla viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille suotuisan verokohtelun ja jolla ei tosin siirretä valtion varoja mutta asetetaan edunsaajat taloudellisesti edullisempaan asemaan kuin muut verovelvolliset, merkitsee SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea (ks. edellä 39 kohdassa mainittu asia Banco Exterior de España, tuomion 14 kohta; edellä 39 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomion 16 kohta; yhdistetyt asiat T-230/01–T-232/01 ja T-267/01–T-269/01, Diputación Foral de Álava ym., tuomio 9.9.2009, 135 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa, vahvistettu yhdistetyissä asioissa C‑474/09 P–C‑476/09 P, Diputación Foral de Vizcaya v. komissio, 28.7.2011 annetulla tuomiolla, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
41 Luokiteltaessa toimenpiteitä tueksi merkitystä ei ole myöskään valtioiden toimenpiteillä tavoiteltavien tavoitteiden luonteella tai niiden perusteluilla. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklassa ei nimittäin tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella (ks. asia C-409/00, Espanja v. komissio, tuomio 13.2.2003, Kok., s. I‑1487, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että komission tehtävä on näyttää toteen, että toimenpide on valtiontukea (yhdistetyt asiat T‑239/04 ja T‑323/04, Italia v. komissio, tuomio 12.9.2007, Kok., s. II‑3265, 119 kohta).
43 Unionin tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt, että EUT-sopimuksessa määritellyn valtiontuen käsite on oikeudellinen ja sitä on tutkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Tämän vuoksi unionin tuomioistuinten on lähtökohtaisesti valvottava kokonaisvaltaisesti sitä, kuuluuko jokin toimenpide SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, ottaen huomioon niiden käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät konkreettiset seikat samoin kuin sen, onko komission arvio tekninen tai monimutkainen (ks. asia C‑83/98 P, Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio, tuomio 16.5.2000, Kok., s. I‑3271, 25 kohta ja asia C‑487/06 P, British Aggregates v. komissio, tuomio 22.12.2008, Kok., s. I‑10515, 111 kohta).
44 Näiden periaatteiden perusteella on tutkittava, onko komissio nyt käsiteltävässä asiassa soveltanut oikein SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontuen käsitettä.
45 Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa Helleenien tasavalta kiistää, että tarkasteltava pääsymaksujärjestelmä merkitsisi valtion varoista myönnettyä etua.
46 Aluksi on esitettävä kyseessä olevan järjestelmän ominaispiirteet, sellaisena kuin ne ilmenevät komission tutkimasta lainsäädännöstä. Tämä esittely on välttämätön, koska sen avulla on mahdollista ymmärtää kyseessä olevan järjestelmän taloudellinen toimintatapa ja näin ollen arvioida sen vaikutuksia yrityksiin, joihin sitä sovelletaan.
47 Tältä osin on muistutettava, että lain 2206/1994 2 §:n 10 momentin mukaan (ks. edellä 2 kohta) ministeriön päätöksessä vahvistetaan kasinoiden pääsymaksut ”sekä valtiolle maksettava prosenttiosuus”. Tässä yhteydessä vuoden 1995 ministeriön päätöksen 7 §:ssä (ks. edellä 3 kohta) säädetään, että kullekin kasinolle jää 20 prosenttia pääsymaksusta maksuna lipunhinnasta ja kulujen kattamiseksi, kun taas loppuosa on valtiolle suoritettavaa maksua, joka on saman päätöksen 10 §:n mukaan maksettava valtiolle kuukausittain.
48 Näin ollen on todettava, että – kuten Helleenien tasavalta väittää – riidanalaisen päätöksen kohteena olevan pääsymaksujärjestelmän puitteissa kasinoiden on perittävä pelisaleihinsa saapuvilta asiakkailtaan kyseiset maksut ja suoritettava ne valtiolle kuukausittain pitäen itsellään prosenttiosuuden kyseisistä maksuista tämän toiminnan vastikkeena.
49 Riidanalaisen päätöksen 9 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio kuvaili kyseessä olevaa toimenpidettä siten, että samanaikaisesti on sovellettu kansallisia säännöksiä ja määräyksiä, joilla on yhtäältä vahvistettu yhdenmukainen 80 prosentin vero kasinoiden pääsymaksuista ja toisaalta vahvistettu kaksi erisuuruista lakisääteistä kasinoiden pääsymaksua. Tämän toimenpiteen seurauksena kasinot, joiden on perittävä 15 euron pääsymaksu, maksavat valtiolle 12 euroa kustakin pääsymaksusta (80 prosenttia × 15 euroa), kun taas muut kasinot maksavat vain 4,80 euroa kustakin pääsymaksusta (80 prosenttia × 6 euroa), mikä merkitsee 7,20 euron eroa kutakin pääsymaksua kohden. On kuitenkin todettava, että – kuten edellä 47 ja 48 kohdasta ilmenee – tässä kuvauksessa ei oteta huomioon tarkasteltavan järjestelmän ominaispiirteitä siltä osin kuin – vaikka kasinoiden on perittävä pääsymaksut kokonaisuudessaan – ainoastaan 20 prosenttia näistä maksuista on niille kertyvää tuloa, ja loput 80 prosenttia on alusta alkaen valtiolle suoritettavaa maksua, joka kasinoiden on maksettava valtiolle kuukausittain. On kuitenkin todettava, että tämä järjestelmän virheellinen kuvaus ei voi automaattisesti johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen. Kun otetaan huomioon 41 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön seurauksena voi nimittäin olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valikoivan edun myöntäminen, joten on tutkittava, onko nyt käsiteltävässä asiassa myönnetty riidanalaisessa päätöksessä kuvatun kaltainen etu.
50 Kuten riidanalaisen päätöksen 66, 69 ja 70 perustelukappaleesta ilmenee, komissio arvioi, että tarkasteltava toimenpide suosii kasinoita, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, koska ne on vapautettu rasitteesta, joka niille muuten koituisi. Komission mukaan nämä kasinot saivat verokannan alentamisen kaltaista etua, koska niiden jokaisesta sisäänpääsystä maksama vero on vahvistettu alhaisemmaksi kuin muilta kasinoilta perittävä vero. Riidanalaisessa päätöksessä täsmennetään, että kyseessä oleva toimenpide merkitsee tuensaajina oleville yrityksille koituvaa etua, sillä niiden on maksettava alhaisempaa veroa jokaista asiakastaan kohden.
51 Ensimmäisessä kanneperusteessaan Helleenien tasavalta kiistää näiden perustelujen paikkansapitävyyden.
52 Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että nyt käsiteltävässä asiassa komissio ei ole osoittanut sellaisille kasinoille, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, koituvan edun olemassaoloa.
53 Aluksi on nimittäin todettava, että kyseessä olevasta toimenpiteestä ilmenee, että kasinoiden, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, on maksettava valtiolle 4,80 euroa kutakin pääsymaksua kohden (80 prosenttia × 6 euroa), kun taas kasinoiden, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua, on maksettava valtiolle 12 euroa kutakin pääsymaksua kohden (80 prosenttia × 15 euroa). Näin ollen pitää paikkansa – kuten komissio väittää – että ensimmäiseen luokkaan kuuluvien kasinoiden on maksettava valtiolle 4,80 euroa, joka on kaksi ja puoli kertaa alempi määrä pääsymaksua kohden kuin 12 euron määrä, joka toiseen luokkaan kuuluvien kasinoiden on maksettava.
54 On kuitenkin korostettava, että tämä toteamus seuraa siitä, että sama suhdeluku sitoo kumpaankin luokkaan kuuluvia pääsymaksuja. Erityisesti ennen kuin ne maksavat veronsa, joka on 80 prosenttia myytyjen pääsylippujen arvosta, kasinot, joiden komissio katsoi hyötyneen riidanalaisesta toimenpiteestä, saavat asiakkailtaan maksun, joka on kaksi ja puoli kertaa alempi sisäänpääsyä kohden kuin muihin kasinoihin sovellettava pääsymaksu (6 euroa 15 euron sijasta). Samoin kasinoiden, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, maksuna lipunhinnasta ja kulujen kattamiseksi saamat maksut (6 euroa – 4,80 euroa = 1,20 euroa) ovat myös kaksi ja puoli kertaa alemmat kuin maksut, joita saavat kasinot, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua, (15 euroa – 12 euroa = 3 euroa).
55 Näin ollen – kuten Helleenien tasavalta väittää – kyseessä olevasta toimenpiteestä seuraa, että kasinoiden pääsymaksuista valtiolle suoritettavan maksun nojalla maksamat määrät ovat vain suhteessa siihen, mitä kukin kasino saa pääsymaksuina. Toisin kuin riidanalaisen päätöksen 69 perustelukappaleessa todetaan, tarkasteltava toimenpide ei vastaa verokannan alentamista, sillä määrät, jotka kunkin kasinon on maksettava, vastaavat 80 prosenttia kaikista pääsymaksuista, jotka se on tosiasiallisesti saanut. Vaikka komissio viittaa tältä osin vastineessaan edellä 40 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Diputación Foral de Álava ym. vastaan komissio 9.9.2009 annettuun tuomioon, on todettava, että näissä asioissa kyseessä oli eri toimenpide kuin nyt käsiteltävässä asiassa. Kyseisissä asioissa kyseessä oleva tukitoimenpide muodostui siitä, että edunsaajana olevien yritysten taloudellisen toiminnan harjoittamisesta seuraavaan positiiviseen veron perusteeseen sovellettiin 99, 75, 50 tai 25 prosentin alennusta. Edunsaajana olevat yritykset maksoivat siis alhaisemman veron kuin se, joka niiden olisi pitänyt maksaa, jos tämä vero olisi laskettu suhteessa niiden taloudellisen toiminnan harjoittamisesta seuraaviin tuloihin. Nyt käsiteltävässä asiassa sen sijaan – kuten on jo todettu – tilanne on erilainen, koska kaikkien kasinoiden valtiolle maksama 80 prosentin vero lasketaan suhteessa siihen, mitä ne saivat tosiasiallisesti pääsymaksuina.
56 Komission väite, jonka mukaan kasinoiden, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua, yhtä sisäänpääsyä kohden saamien tulojen ja kasinoiden, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, yhtä sisäänpääsyä kohden saamien tulojen erotus, joka on 1,80 euroa (3 euroa – 1,20 euroa), on neljä kertaa alhaisempi kuin niiden verojen, jotka ensimmäiseen luokkaan kuuluvien kasinoiden on maksettava valtiolle yhtä sisäänpääsyä kohden, ja niiden verojen, jotka toiseen luokkaan kuuluvien kasinoiden on maksettava valtiolle yhtä sisäänpääsyä kohden, erotus, joka on 7,20 euroa (12 euroa – 4,80 euroa), ei horjuta tätä päätelmää. Tämä toteamus johtuu nimittäin suoraan 80 prosentin verokannan soveltamisesta ja neljän suhteesta yhtäältä tämän 80 prosentin verokannan ja toisaalta maksuna lipunhinnasta ja kulujen kattamiseksi saatujen tulojen 20 prosentin tason välillä.
57 Näissä olosuhteissa se, että tarkasteltavana olevan toimenpiteen seurauksena kasinot, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, maksavat valtiolle alhaisempia määriä kuin kasinot, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua, ei riitä näyttämään toteen ensimmäiseen luokkaan kuuluvien kasinoiden saaman edun olemassaoloa.
58 Kasinoiden, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, saaman laskennallisen edun olemassaoloa ei siis ole osoitettu.
59 Tämän jälkeen on todettava, että asiakirja-aineiston sisältämistä asiakirjoista, sellaisena kuin niitä on selvennetty istunnossa, ilmenee, että komission nyt käsiteltävässä asiassa esiin tuoma etu muodostuu yksinomaan tästä laskennallisesta erotuksesta, jonka nojalla kasinot, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, maksavat valtiolle alemman määrän kuin muut kasinot.
60 Ensinnäkin erityisesti riidanalaisen päätöksen 67 perustelukappaleessa komissio katsoi, että näitä kasinoita suosittiin, tukeutuen siihen, että ne ovat ”maksaneet kokonaistuloistaan alhaisempaa veroa asiakasta kohden”. Kyseisen perustelukappaleen viimeisessä virkkeessä komissio totesi lisäksi, että näihin kokonaistuloihin kuuluivat ”yksinomaan pääsymaksuista kertyneiden tulojen lisäksi muista tulolähteistä, kuten uhkapelistä, majoituksesta, baari- ja ravintolapalveluista, ohjelmaesityksistä jne. koituvat tulot”.
61 Kun komissiolta kysyttiin tästä istunnossa, se kuitenkin korosti, että kasinon kokonaistulojen käsitettä ei pitäisi ottaa huomioon nyt käsiteltävässä asiassa olemassa olevan edun määrittämistekijänä. Se totesi, että riidanalaisen päätöksen 67 perustelukappaleen viimeinen virke, jossa mainitaan kokonaistulot, merkitsee yksinkertaisesti sitä, että pääsymaksuista saatavat tulot olivat ainoastaan pieni osa kasinoiden tuloista eivätkä koskeneet etua sellaisenaan. Tämän seurauksena tämän virkkeen ei komission mukaan pidä tulkita tarkoittavan, että vastaavassa taloudellisessa tilanteessa olevilla sellaisten kasinoiden, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, asiakkailla olisi enemmän rahaa kulutettavaksi muihin palveluihin. Komissio täsmensi, että nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva etu perustui yksinomaan 6 euron ja 15 euron pääsymaksun, josta 80 prosenttia on maksettava valtiolle, väliseen laskennalliseen erotukseen.
62 Tältä osin on lisättävä, että valikoivan edun olemassaoloa ei nyt käsiteltävässä asiassa voida missään tapauksessa perustella viittaamalla yhtäältä velvollisuuden maksaa 80 prosenttia pääsymaksuista valtiolle ja toisaalta toiminnan, jota kyseisen velvollisuus ei koske ja joka tuottaa kasinoiden ”kokonaistulot”, väliseen heikkoon yhteyteen. Aluksi erityisesti tällaisen edun olemassaolon osalta SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaan on ratkaistava, onko tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä jokin kansallinen toimenpide omiaan suosimaan ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (yhdistetyt asiat C‑106/09 P ja C‑107/09 P, komissio ja Espanja v. Gibraltarin hallitus ja Yhdistyneet kuningaskunnat, tuomio 15.11.2011, Kok., s. I‑11113, 75 kohta). Tämän vuoksi on aluksi todettava, ettei ”kokonaistulojen” käsitteellä ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa, koska siihen sisältyy tuloja, joita ei koske velvollisuus maksaa 80 prosenttia pääsymaksuista valtiolle. Koska tätä käsitettä, joka vaikuttaa toimivan nimittäjänä, ei ole määritetty eikä siihen liittyvää lukua ole mainittu, on aineellisesti mahdotonta arvioida minkään edun olemassaoloa. Lopuksi riidanalaisen päätöksen 146 perustelukappaleesta ilmenee, että määrät, jotka komissio määrää palautettavaksi, muodostuvat yhtäältä sen 4,80 euron määrän pääsymaksua kohden, jonka maksavat valtiolle kasinot, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, ja toisaalta sen 12 euron määrän pääsymaksua kohden, jonka muut kasinot maksavat valtiolle, erotuksesta. Käsitteellä ”kokonaistuloista maksettu alhaisempi vero asiakasta kohden” ei siis ole missään tapauksessa merkitystä edun olemassaolon arvioimisen kannalta.
63 Toiseksi vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kysymykseen riidanalaisen päätöksen 77 perustelukappaleessa mainitusta asiakkaiden houkuttelevuuden käsitteestä, komissio totesi istunnossa, että myöskään tätä käsitettä ei pidä ottaa huomioon edun määrittämistekijänä.
64 Riidanalaisen päätöksen 77 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Kreikka on myös väittänyt, että koska kasinoille jää 20 prosenttia pääsymaksun hinnasta, etu koituu kasinoille, jotka perivät korkeampaa kolmen euron nettotulot varmistavaa pääsymaksua, kun taas julkisille kasinoille jää pääsymaksusta 1,20 euron nettotulot. Tämä väite on harhaanjohtava, sillä siinä ei oteta huomioon kahta tosiseikkaa, jotka ovat tärkeitä toimenpiteen todellisten kilpailunvastaisten vaikutusten ymmärtämiseksi. Toisaalta viranomaiset ovat vahvistaneet pääsylippujen hinnat ja niistä suoritettavan veron alhaisemmalle tasolle tiettyjä kasinoita varten, minkä vuoksi kyseiset kasinot houkuttelevat enemmän asiakkaita. Tämä – – ohjaa kysyntää pois niistä kasinoista, jotka olisivat suosituimpia, jos kasinot kilpailisivat vain omilla ansioillaan, kuten niiden tarjoamien palvelujen sisällöllä ja laadulla, ja – – lisää keinotekoisesti niiden sisäänpääsyjen määrää muiden seikkojen pysyessä samoina. Toisaalta, kuten edellä on esitetty, pääsymaksuista saadut tulot muodostavat vain rajoitetun osan yrityksen kokonaistuloista, joita suositun kasinon asiakkaat yritykselle tuottavat ja joista kasino maksaa pääsymaksuihin perustuvaa veroa.”
65 Erityisesti komissio totesi istunnossa, että riidanalaisen päätöksen 77 perustelukappaleessa vastattiin Kreikan viranomaisten väitteisiin mutta että taloudellisen analyysin puuttuessa kilpailun vääristymistä ja alennetun hinnan houkuttelevuutta koskevat osatekijät eivät muodostaneet nyt käsiteltävässä asiassa edun osatekijää.
66 Jos oletetaan, että asiassa, joka koskee valtiontukea, joka edellyttää valtion varojen käyttöä, joiden avulla etu myönnetään, tällaisen alennetun pääsymaksun houkuttelevuus voi muodostaa tällaisen edun osatekijän, on nimittäin todettava, että riidanalainen päätös ei sisällä mitään tilastollista eikä näin ollen taloudellista analyysiä tällaisesta houkuttelevuudesta asiakkaiden suhteen tästä näkökulmasta. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 146 perustelukappaleesta ilmenee, että jo käytetyn laskentamenetelmän vuoksi määrät, jotka komissio on määrännyt takaisinperittäviksi, eivät vastaa tämäntyyppistä etua.
67 Tästä seuraa, että komission nyt käsiteltävässä asiassa mainitsema etu rajoittuu niiden määrien erotukseen, jotka kasinot maksavat valtiolle yhtä pääsymaksua kohden.
68 Kuten edellä 52–58 kohdassa todetaan, se, että tarkastellun toimenpiteen seurauksena kasinot, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, maksavat valtiolle pienempiä määriä kuin kasinot, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua, mutta suoraan samassa suhteessa, ei riitä osoittamaan, että ensimmäiseen luokkaan kuuluvat kasinot saisivat etua.
69 Komission muut väitteet eivät horjuta tätä toteamusta.
70 Ensinnäkin komissio väittää vastineessaan, että kyseessä oleva toimenpide antaa alempaa pääsymaksua periville kasinoille kassatilanteeseen liittyvän edun.
71 Komissio ei kuitenkaan osoita kassatilanteeseen liittyvän edun olemassaoloa, johon riidanalaisessa päätöksessä ei edes viitata. On nimittäin kiistatonta, että 6 ja 15 euron määrät peritään normaalisti, kun asiakkaat saapuvat kasinoiden pelisaleihin ja että 80 prosenttia näistä määristä on maksettava kuukausittain valtiolle. Näin ollen olettama on, että kasinoissa, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, kassaan pääsymaksua kohden tulevat määrät ovat suhteessa alemmat kuin muissa kasinoissa kassaan pääsymaksua kohden tulevat määrät. Näissä olosuhteissa se, että ensimmäiseen luokkaan kuuluvan kasinon pitää maksaa valtiolle vain 4,80 euroa, kun pääsymaksu on 6 euroa, sen sijaan, että se maksaisi 12 euroa, kun pääsymaksuksi on vahvistettu 15 euroa, ei muodosta kassatilanteeseen liittyvää etua, koska pääsymaksua kohden maksettavat määrät vastaavat 80 prosenttia saaduista pääsymaksuista ja koska kasinot saavat nämä maksut kassaan ennen kuin niiden velvollisuus maksaa niistä 80 prosenttia valtiolle syntyy. Myöskään se, että kasinoille, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, jää 20 prosenttia pääsymaksusta eli 1,20 euroa maksuna lipunhinnasta ja kulujen kattamiseksi, ei muodosta kassatilanteeseen liittyvää etua näille kasinoille suhteessa kasinoihin, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua, vaan päinvastoin.
72 Lisäksi riidanalaisen päätöksen 66 ja 146 perustelukappaleesta ilmenee, että edun käsite, johon päätös perustuu, muodostuu pääsymaksua kohden maksetusta 7,20 euron erotuksesta riippuen siitä, periikö kasino 15 euron vai 6 euron pääsymaksun. Tämä käsite on kuitenkin laadullisesti erilainen kuin kassatilanteeseen liittyvä etu, joka muodostuu aineellisesti siitä, että velan maksuehdot vaihtelevat velallisen mukaan, mistä nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kyse.
73 Tämän vuoksi väite, joka koskee kassatilanteeseen liittyvää etua, on hylättävä.
74 Toiseksi komissio ottaa esiin vapaaliput ja väittää, että maksuttoman sisäänpääsyn vuoksi valtion tulonsaannin puuttuminen on vieläkin ilmeisempää. Erityisesti riidanalaisen päätöksen 73 perustelukappaleessa komissio väittää, että tämä kaupallinen vapaalippukäytäntö vahvistaa etua entisestään, sillä pääsylippuun liittyvät kulut ovat huomattavasti korkeammat kasinoissa, jotka maksavat 12 euroa, kuin kasinoissa, joiden on maksettava vain 4,80 euroa liiketoimintansa kokonaistuloista. Riidanalaisen päätöksen 74 perustelukappaleessa komissio kiistää Kreikan viranomaisten väitteen, jonka mukaan tämä vapaalippukäytäntö on poikkeuksellinen. Komissio viittaa näyttöön julkisesti saatavilla olevien tietojen muodossa (kuten sanomalehdissä tai internetissä julkaistut tiedotteet, joissa luvataan vapaalippuja), jotka osoittavat, että tavanomainen käytäntö on myöntää vapaa pääsy kaikille asiakkaille tiettyinä viikonpäivinä viikoittain. Komissio toteaa tämän perusteella, että tuensaajina olevissa kasinoissa vapaaliput eivät näytä olevan poikkeuksellisia.
75 Tältä osin on muistutettava, että vuoden 1995 ministeriön päätöksen 6 §:ssä määrätään mahdollisuudesta myöntää vapaalippuja myynnin edistämiseksi tai sosiaalisten velvoitteiden vuoksi. Tässä tapauksessa on niin, että vaikka kasinot eivät saa pääsymaksua, niiden on maksettava valtiolle 80 prosenttia pääsylippujen lakisääteisestä arvosta. Kasinoiden, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua, on siis maksettava valtiolle 12 euroa vapaalippua kohden, kun taas kasinot, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, maksavat ainoastaan 4,80 euroa vapaalippua kohden.
76 Tästä seuraa, että vapaalippujen tilanteessa kasinoita, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, suositaan, koska samanlaisesta pääsymaksusta (joka on nolla euroa) ne maksavat valtiolle alemman veron kuin kasinot, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua.
77 On kuitenkin korostettava, että komissio käyttää kaupallista vapaalippukäytäntöä koskevaa toteamusta todetakseen, että tämä ”vahvistaa” riidanalaisen päätöksen 66–69 perustelukappaleessa kuvattua väitettyä etua (riidanalaisen päätöksen 73 perustelukappale). Riidanalaisessa päätöksessä vapaaliput esitetään ainoastaan tekijänä, joka vahvistaa tämän edun olemassaolon. Kuten edellä 49–68 kohdasta ilmenee, tarkasteltavassa pääsymaksujärjestelmässä ei kuitenkaan myönnetä tällaista etua kasinoille, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua.
78 Lisäksi on korostettava, ettei komissio arvostele lähtökohtaisesti jäsenvaltion mahdollisuutta säätää, että vapaalippuja voidaan myöntää, sikäli kuin tällainen toimi toteutetaan myynnin edistämiseksi tai sosiaalisten velvoitteiden vuoksi, vaan moittii Kreikan viranomaisia lähinnä sen sallimisesta, että vapaalippujen myöntäminen ylittää vuoden 1995 ministeriön päätöksessä määrätyn poikkeuksen kehyksen. Tältä osin on todettava, että koska kasinoiden pääsymaksujärjestelmällä ei myönnetä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua myytyjen pääsylippujen osalta ja koska kyseessä oleva jäsenvaltio voi sallia vapaalippujen myöntämisen täsmällisistä ja perustelluista syistä, kuten myynnin edistämiseksi tai sosiaalisten velvoitteiden vuoksi, tämän jäsenvaltion on järkevää asettaa lisäedellytykseksi se, että verot, jotka olisi muutoin maksettu sille, maksetaan myös vapaalippujen tapauksessa. Tällaisessa asiayhteydessä komission asiana on osoittaa, että kasinot myöntävät tosiasiallisesti liikaa vapaalippuja suhteessa lippujen määrään, jonka avulla voitaisiin saavuttaa vuoden 1995 ministeriön päätöksen tavoite, siten, että niiden päätöksellä sallia vapaa pääsy pelisaleihinsa ei noudateta kansallisessa lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä.
79 Nyt käsiteltävässä asiassa näytössä, johon komissio viittaa riidanalaisen päätöksen 74 perustelukappaleessa, mainitaan kuitenkin kasino, joka myöntää vapaan pääsyn sunnuntaista torstaihin kello 7–20 10.1. jälkeen. Ilman tarkempia tietoja muiden kasinoiden käytännöstä ja asiakasvirrasta kyseisinä päivinä ja aikoina ei ole kuitenkaan mahdollista todeta, että kyseinen vapaalippujen tarjoaminen osoittaisi vuoden 1995 ministeriön päätöksessä asetettujen edellytysten noudattamatta jättämisen.
80 Näin ollen on hylättävä myös väite, joka perustuu vapaalipuista koituvan erillisen ja erityisen edun olemassaoloon.
81 Kolmanneksi komissio toteaa riidanalaisen päätöksen 78 perustelukappaleessa, että ”jopa Kreikan kansallisissa säännöksissä myönnetään, että verosyrjintä merkitsee etua”. Se viittaa Thessalonikin kasinoon, jolle on määrätty 6 euron pääsymaksu asetuksen 2687/1953 nojalla (edellä 6 kohta). Komission mukaan Kreikan viranomaiset sovelsivat kyseiseen kasinoon tätä asetusta, koska se muodosti suotuisimman kotimaisten yritysten kohtelun.
82 Tältä osin on muistutettava, että asetuksessa 2687/1953 säädetään, että ulkomaisin investoinnein muodostettuja yrityksiä kohdellaan vähintään yhtä suotuisasti kuin muita vastaavia kotimaisia yrityksiä. Nyt käsiteltävässä asiassa kasinon haltijan pyyntö, että Thessalonikin kasinon pääsymaksu vahvistettaisiin samalle tasolle kuin Mont Parnèsin kasinon, eli kuuteen euroon, hyväksyttiin, kun Kreikan valtion oikeudelliselta neuvostolta oli saatu 16.10.1997 lausunto 631/1997. Kyseinen neuvosto totesi, että Thessalonikin kasino oli samassa tilanteessa kuin Mont Parnèsin kasino, koska molemmat harjoittivat toimintaansa maan kahdessa suurimmassa kaupungissa.
83 Pelkästään se seikka, että nyt käsiteltävässä asiassa Thessalonikin kasino oli pyytänyt alennetun pääsymaksun soveltamista asetuksen 2687/1953 perusteella ja sille oli se myönnetty, ei kuitenkaan heikennä päättelyä, jonka mukaan nyt käsiteltävässä asiassa ei ole osoitettu SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun olemassaoloa (edellä 52–68 kohta). Näin ollen komission väite, jonka mukaan kyseinen etu on myönnetty itse kyseessä olevissa kansallisissa säännöksissä, on hylättävä.
84 Komission väitteet on näin ollen hylättävä.
85 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komissio ei ole osoittanut, että kyseessä olevalla toimenpiteellä annettaisiin kasinoille, joihin sovellettiin 6 euron pääsymaksua, SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu.
86 Näin ollen on hyväksyttävä ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan kyseessä olevalla toimenpiteellä ei ole myönnetty etua.
87 Lopuksi siitä, että Korfun kasino ja Mont Parnèsin kasino eivät mahdollisesti ole maksaneet pääsymaksuihin liittyviä suorituksia (80 prosenttia 6 eurosta eli 4,80 euroa) 21.10.1999 ja vuoden 2000 lopun väliseltä ajalta, johon viitataan riidanalaisen päätöksen 85 ja 143 perustelukappaleessa, on todettava, ettei komissio ilmaissut lopullista kantaa tämän maksamattomuuden paikkansapitävyydestä jättäen siis Kreikan viranomaisten tehtäväksi vahvistaa tai kumota tämä riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetun takaisinmaksamisen yhteydessä. Koska komissio ei tutkinut kyseisessä päätöksessä sitä, täyttikö tällainen maksamattomuus erikseen tarkasteltuna kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdan edellytykset ja missä määrin, tästä seuraa, että kun ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa hyväksytään, riidanalainen päätös on kumottava kokonaisuudessaan.
88 Edellä mainitun oikeuskäytännön (ks. edellä 38 kohta) mukaisesti on todettava, ettei komissio ole osoittanut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaoloa, ilman että olisi tarpeen lausua ensimmäisen kanneperusteen muista osista tai muista kanneperusteista.
89 Tästä seuraa, että riidanalainen päätös on kumottava.
Oikeudenkäyntikulut
90 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
91 Koska komissio on hävinnyt asian ja Helleenien tasavalta on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, komissio on velvoitettava korvaamaan Helleenien tasavallan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Valtiontuesta (valtiontuki C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09)), jota Kreikka on myöntänyt eräille Kreikan kasinoille, 24.5.2011 annettu komission päätös 2011/716/EU kumotaan.
2) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Helleenien tasavallan oikeudenkäyntikulut.
Julistettiin Luxemburgissa 11 päivänä syyskuuta 2014.
Allekirjoitukset