KOHTUJURISTI ETTEPANEK
M. POIARES MADURO
esitatud 18. juulil 2007(1)
Kohtuasi C‑64/05 P
Rootsi Kuningriik
versus
Euroopa Ühenduste Komisjon jt
Apellatsioonkaebus – Juurdepääs institutsioonide dokumentidele – Saksa ametiasutuste dokumendid, mis käsitlevad looduslike elupaikade kaitse direktiivi alusel kaitstava kaitseala loetelust väljaarvamist – Keeldumine
1. Euroopa Kohtul palutakse otsustada apellatsioonkaebuse üle, mille Rootsi Kuningriik esitas Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 30. novembri 2004. aasta otsuse IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds vs. komisjon(2) peale (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”), millega Esimese Astme Kohus jättis rahuldamata IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds gGbmH (edaspidi „IFAW”) hagi, mille ese oli nõue tühistada komisjoni 26. märtsi 2002. aasta otsus, millega tal ei võimaldatud tutvuda teatud dokumentidega, mis käsitlevad kaitseala loetelust väljaarvamist.
2. Apellatsioonkaebuse esitaja väidab, et Esimese Astme Kohus eksis, leides, et vaidlusaluse otsuse aluseks oleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele(3) (edaspidi „määrus”) artikli 4 lõige 5 kohustab institutsiooni mitte avaldama tema valduses olevat liikmesriigist pärit dokumenti, kui viimane on selle dokumendi avaldamise vastu.
3. Nagu alljärgnevast kohtuasja analüüsist selgub, toovad käesolevas kohtuasjas kaalul olevad õiguslikud huvid ja nendest tulenev vaidlus ühteaegu välja ja vastandavad läbipaistvusalased kultuurilised erinevused: erinevuse ühenduse kultuuri, milles läbipaistvus võeti alles hiljuti suurema või väiksema entusiasmiga omaks, ning selles valdkonnas vana ja eriliselt tugeva traditsiooniga Põhjamaade kultuuri vahel;(4) samuti erinevused liikmesriikide kultuuride vahel, millest annab tunnistust menetlus, sest selles vastanduvad kuus liikmesriiki, kellest neli astusid Esimese Astme Kohtus ja/või Euroopa Kohtus menetlusse Esimese Astme Kohtu antud tõlgenduse vaidlustamiseks ja kaks selle toetuseks. Kohtuasi ja selles tõstatatud õiguslik küsimus annavad samuti tõendust erinevate läbipaistvusalaste õiguste vastastikusest toimest – „siseriikliku tasandi läbipaistvusest inspireeritud läbipaistvus Euroopa tasemel tekitab omakorda liikmesriike puudutavaid muudatusi”.(5) Lõpuks puudutab kohtuasi määruse ühte sätet, mis on põhjustanud eriti palju kohtuvaidlusi: neist üheteistkümnest hagist, mis esitati määruse kahe rakendusaasta jooksul komisjoni keeldumisotsuste peale Esimese Astme Kohtusse, puudutasid kuus artikli 4 lõike 5 rakendamist.(6)
I. Apellatsioonkaebuse raamistik
4. Et saada hea ülevaade kohtuasjast ja selles kaalul olevatest õiguslikest huvidest ning anda sellele parim lahendus, tuleks meenutada peamisi kohaldatavaid sätteid, asjaolusid ja Esimese Astme Kohtu antud lahendust.
A. Kohaldatavad õigusaktid
5. EÜ artikli 255 lõiked 1 ja 2 näevad ette:
„1. Igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus pääseda ligi Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele põhimõtete ning tingimuste alusel, mis määratletakse kooskõlas lõigetega 2 ja 3.
2. Nõukogu määrab vastavalt artiklis 251 sätestatud menetlusele kahe aasta jooksul pärast Amsterdami lepingu jõustumist kindlaks dokumentidele ligipääsu reguleerivad üldpõhimõtted ja piirangud, lähtudes avalikest ja erahuvidest.”
6. Amsterdami lepingu lõppaktile lisatud deklaratsioon n 35 (edaspidi „deklaratsioon nr 35”) sedastab:
„Konverents lepib kokku, et Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 255 lõikes 1 nimetatud põhimõtted ja tingimused võimaldavad liikmesriigil taotleda, et komisjon või nõukogu ei edastaks sellest riigist pärinevat dokumenti kolmandatele isikutele ilma selle riigi eelneva nõusolekuta.”
7. EÜ artikli 255 lõike 2 alusel võttis nõukogu vastu määruse. Kõnesoleva määruse neljas, kuues, üheksas, kümnes ja viieteistkümnes põhjendus on sõnastatud järgmiselt:
„(4) Käesoleva määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 255 lõikele 2.
[...]
(6) Tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele juhtudel, kui institutsioonid toimivad seadusandjana, sealhulgas delegeeritud volituste alusel, säilitades samal ajal institutsioonide otsustamisprotsessi tõhususe. Sellised dokumendid tuleks võimalikult laiaulatuslikult teha vahetult kättesaadavaks.
[...]
(9) Teatavate dokumentide suhtes tuleks nende eriti tundliku sisu tõttu võimaldada erirežiimi. Selliste dokumentide sisust Euroopa Parlamendi teavitamise kord tuleks kehtestada institutsioonidevahelise kokkuleppega.
(10) Saavutamaks institutsioonide töös suuremat avalikkust, peaksid Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon võimaldama juurdepääsu mitte ainult enda koostatud dokumentidele, vaid ka neile saabunud dokumentidele. Sellega seoses meenutatakse, et Amsterdami lepingu lõppaktile lisatud deklaratsiooni nr 35 kohaselt võib liikmesriik taotleda, et komisjon või nõukogu ei avaldaks kõnealusest riigist saabunud dokumendi sisu kolmandatele isikutele ilma tema eelneva nõusolekuta.
[...]
(15) Kuigi käesoleva määruse eesmärgiks ega tagajärjeks ei ole muuta siseriiklike õigusakte, mis käsitlevad juurdepääsu dokumentidele, on siiski selge, et lojaalse koostöö põhimõtte alusel, mis reguleerib institutsioonide ja liikmesriikide vahelisi suhteid, peaksid liikmesriigid kandma hoolt, et nad ei takistaks käesoleva määruse nõuetekohast kohaldamist, ning järgima institutsioonide turvaeeskirju.”
8. Määruse artikli 1 punkt a sätestab:
„Eesmärk
Käesoleva määruse eesmärk on:
a) määrata kindlaks põhimõtted, tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad EÜ asutamislepingu artiklis 255 ettenähtud juurdepääsuõigust Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni (edaspidi „institutsioonid”) dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs”.
9. Selle määruse artikkel 2 sätestab:
„Juurdepääsuõigusega isikud ja reguleerimisala
1. Kõigil liidu kodanikel ning kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega, arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid.
[...]
3. Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes kõikides Euroopa Liidu tegevusvaldkondades.
[...]
5. Tundliku sisuga dokumentide suhtes, nagu need on määratletud artikli 9 lõikes 1, kohaldatakse vastavalt nimetatud artiklile erirežiimi.
[...]”
10. Kõnesoleva määruse artikli 3 punkti b kohaselt kasutatakse selles määruses mõistet „kolmas isik” tähenduses „iga füüsiline või juriidiline isik või iga üksus väljaspool asjaomast institutsiooni, sealhulgas liikmesriigid, muud ühenduse või ühendusevälised institutsioonid ja organid ning kolmandad riigid”.
11. Määruse artikkel 4 näeb ette:
„Erandid
1. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
a) avalikke huve seoses:
– avaliku julgeolekuga,
– kaitsepoliitiliste ja sõjaliste küsimustega,
– rahvusvaheliste suhetega,
– ühenduse või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga;
b) eraelu puutumatust ja isikupuutumatust, eelkõige kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate ühenduse õigusaktidega.
2. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
– füüsilise või juriidilise isiku ärihuve, sealhulgas intellektuaalomandit,
– kohtumenetlust ja õigusnõustamist,
– kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki,
välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
3. Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
4. Kolmandate isikute dokumentide puhul konsulteerib institutsioon kolmanda isikuga, et hinnata, kas tuleks kohaldada lõike 1 või 2 erandit, välja arvatud juhul, kui on ilmne, et dokument tuleb avaldada või et seda ei tohi avaldada.
5. Liikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avaldaks kõnealusest liikmesriigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta.
[...]
7. Lõigetes 1–3 sätestatud erandeid kohaldatakse üksnes nii kaua, kuni kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud. Erandeid võib kohaldada maksimaalselt 30 aasta jooksul. Dokumentide puhul, mille suhtes kehtivad erandid ja mis käsitlevad eraelu puutumatust või ärihuve, ning tundliku sisuga dokumentide puhul võib vajaduse korral jätkata erandi kohaldamist ka pärast selle tähtaja lõppu.”
12. Kõnesoleva määruse artikkel 5 näeb ette:
„Liikmesriikide valduses olevad dokumendid
Kui liikmesriik saab taotluse tema valduses oleva dokumendi kohta, mis on pärit mõnelt institutsioonilt, ning kui ei ole ilmne, kas dokument tuleb avaldada või ei tohi seda avaldada, konsulteerib liikmesriik asjaomase institutsiooniga, et teha otsus, mis ei sea ohtu käesoleva määruse eesmärkide saavutamist.
Selle asemel võib liikmesriik suunata taotluse institutsioonile.”
13. Selle määruse artikli 9 kohaselt:
„1. Tundliku sisuga dokumendid on dokumendid, mis pärinevad institutsioonidest või nende loodud asutustest, liikmesriikidest, kolmandatest riikidest või rahvusvahelistest organisatsioonidest ning mis on liigitatud kui „TRÈS SECRET/TOP SECRET”, „SECRET” või „CONFIDENTIEL” vastavalt asjaomase institutsiooni eeskirjadele, mis kaitsevad Euroopa Liidu või selle ühe või mitme liikmesriigi olulisi huve artikli 4 lõike 1 punktis a osutatud valdkondades, eelkõige avaliku julgeoleku alal, kaitsepoliitilistes ja sõjalistes küsimustes.
2. Artiklites 7 ja 8 sätestatud korras esitatud taotlusi pääseda juurde tundliku sisuga dokumentidele lahendavad üksnes isikud, kellel on õigus tutvuda kõnealuste dokumentidega. Ilma et see piiraks artikli 11 lõike 2 kohaldamist, annavad need isikud hinnangu ka selle kohta, millised viited tundliku sisuga dokumentidele kantakse avalikku registrisse.
3. Tundliku sisuga dokumendid kantakse registrisse ja avalikustatakse üksnes nende nõusolekul, kellelt dokument pärineb.
4. Institutsioon, kes otsustab keelata juurdepääsu tundliku sisuga dokumendile, põhjendab seda otsust viisil, mis ei kahjusta artiklis 4 kaitstavaid huve.
5. Liikmesriigid võtavad kohaseid meetmeid tagamaks, et kui lahendatakse taotlusi, mis käsitlevad juurdepääsu tundliku sisuga dokumentidele, järgitakse käesoleva artikli ja artikli 4 põhimõtteid.
6. Tundliku sisuga dokumente käsitlevad institutsioonide eeskirjad avalikustatakse.
7. Komisjon ja nõukogu informeerivad Euroopa Parlamenti tundliku sisuga dokumentidest institutsioonide vahel kokku lepitud korras.”
B. Asjaolud
14. Euroopa Ühenduste Komisjon väljastas 19. aprillil 2000 arvamuse, milles ta lubas Saksamaa Liitvabariigil arvata loetelust välja Mülhenberger Lochi nimeline ala, mis oli võetud kaitse alla vastavalt nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivile 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta(7), selleks et viia ellu projekt, mis seisnes Daimler Chrysler Aerospace Airbus tehase laiendamises ja suudmealase osa kasutusele võtmises maandumisraja pikendamiseks.
15. Komisjonile saadetud 20. detsembri 2001. aasta kirjas taotles valitsusväline looma- ja looduskaitsega tegelev organisatsioon IFAW juurdepääsu Saksamaa Liitvabariigi ja Hamburgi linna vahelisele kirjavahetusele kõnesoleva ala ja projekti teemal ning Saksamaa kantsleri kirjavahetusele.
16. Kuna Saksamaa Liitvabariik, kellega komisjon selle taotluse asjus konsulteeris, oli olnud kõnesolevate dokumentide avaldamise vastu, leidis komisjon, et tal oli nendel asjaoludel määruse artikli 4 lõike 5 kohaselt keelatud dokumentidele juurdepääsu lubada ning seetõttu võttis ta 26. märtsil 2002 vastu vaidlustatud otsuse, milles jättis IFAW taotluse rahuldamata.
17. IFAW esitas komisjoni 26. märtsi 2002. aasta otsuse peale tühistamishagi, mis saabus Esimese Astme Kohtu kantseleisse 4. juunil 2002.
C. Vaidlustatud kohtuotsus
18. Hageja esitas oma tühistamisnõuete põhjenduseks eelkõige väite, mis käsitleb määruse artikli 4 rikkumist. Ta väidab, et kõnesoleva määruse artikli 4 lõikele 5 antud komisjoni tõlgendus, mille kohaselt on ta kohustatud liikmesriigilt saadud dokumendile juurdepääsu lubamisest keelduma, kui viimane on selle avaldamise vastu, on väär. Liikmesriigi õigust, kellelt dokument pärineb, taotleda määruse artikli 4 lõike 5 alusel institutsioonilt, kelle käsutuses dokument on, et seda ei avaldataks, ei saavat käsitada vetoõigusena, kuna lõpliku otsuse tegemine on institutsiooni pädevuses.
19. Oma otsuse punktides 50–65 esitatud argumentide põhjal lükkas Esimese Astme Kohus selle väite tagasi ja luges seega tühistamishagi põhjendamatuks.
20. Vaidlustatud kohtuotsuse kohaselt on määruse artikli 4 lõikega 5 liikmesriigile antud õigus taotleda institutsioonilt, et temalt pärit dokumenti ei avaldataks ilma tema eelneva nõusolekuta, selle institutsiooni jaoks käsk jätta konkreetne dokument avaldamata juhul, kui liikmesriik on selle vastu. Liikmesriik ei pea oma taotlust põhjendama ja institutsioon ei pea hindama, kas konkreetse dokumendi avaldamata jätmine on põhjendatud tulenevalt avalikest huvidest.
21. Sellest vaatepunktist on määruse artikli 4 lõige 5 Esimese Astme Kohtu sõnul liikmesriikide kasuks erinorm selle määruse artikli 4 lõike 4 suhtes, mis annab kolmandatele isikutele vaid õiguse, et institutsioon konsulteerib nendega, et kindlaks määrata, kas nende poolt institutsioonile saadetud dokument kuulub mõne määruse artikli 4 lõigetes 1 või 2 sätestatud erandi alla, ja veel juhul, kui ei ole ilmne, kas dokument tuleb avaldada või ei tohi seda avaldada.
22. Esimese Astme Kohus lähtub määruse artikli 4 lõike 5 tõlgendamisel kaalutlusest, et kohustus hankida liikmesriigi eelnev nõusolek võib osutuda surnud kirjatäheks, kui komisjon saaks selle dokumendi avaldada hoolimata liikmesriigi vastupidisest taotlusest. Ta viitab ka deklaratsioonile nr 35, mille kohaselt konverents lepib kokku, et EÜ artiklis 255 nimetatud põhimõtted ja tingimused võimaldavad liikmesriigil taotleda, et Euroopa Liidu nõukogu või komisjon ei edastaks sellest riigist pärinevat dokumenti kolmandatele isikutele ilma selle riigi eelneva nõusolekuta. Samuti tuleneb sellest Esimese Astme Kohtu sõnul, et määruse artikli 4 lõikega 5 liikmesriikidele antud õigus on seletatav tõsiasjaga, et määruse eesmärk ega tagajärg ei ole liikmesriigis dokumentidele juurdepääsu reguleerivate õigusaktide muutmine, nagu seda tuletab pealegi meelde kõnesoleva määruse viieteistkümnes põhjendus. Järelikult, kui liikmesriik esitas määruse artikli 4 lõike 5 alusel dokumendi kohta taotluse, siis ei reguleeri juurdepääsu sellele dokumendile mitte määrus, vaid asjaomase liikmesriigi asjassepuutuvad siseriiklikud õigusaktid, mida ei ole määruse vastuvõtmisega muudetud.
23. Esimese Astme Kohus lisab: „[e]t tagada määruse artikli 4 lõike 5 tõlgenduse kooskõla deklaratsiooniga nr 35 ja hõlbustada juurdepääsu konkreetsele dokumendile, võimaldades liikmesriigil vajaduse korral anda oma nõusolek selle avaldamiseks, on institutsioon kohustatud konsulteerima liikmesriigiga, kui juurdepääsutaotlus puudutab viimaselt pärinevat dokumenti. Kui see liikmesriik ei esita määruse artikli 4 lõike 5 alusel taotlust, siis on institutsioonil määruse artikli 4 lõikest 4 tulenevalt alati kohustus hinnata, kas dokument tuleb avaldada või mitte.”(8)
24. Tuvastades, et dokumendid, mille edastamist hageja oli taotlenud, on määruse artikli 4 lõike 5 tähenduses liikmesriigilt pärit dokumendid, mida Saksamaa Liitvabariik oli palunud komisjonil mitte avaldada, otsustas Esimese Astme Kohus, et komisjoni otsus ei riku kõnesoleva määruse artiklit 4.
II. Apellatsioonkaebuse analüüs
25. Selle Esimese Astme Kohtu 30. novembri 2004. aasta otsuse peale esitaski Rootsi Kuningriik, kes oli juba Esimese Astme Kohtu menetluses hageja väidete toetuseks menetlusse astunud, Euroopa Kohtule apellatsioonkaebuse. Apellatsioonkaebuse esitaja tugineb oma kaebuse toetuseks ühele väitele, mis tuleneb ühenduse õiguse rikkumisest seoses määruse artikli 4 lõike 5 kohaldamisala eiramisega: artikli 4 lõige 5 ei sätesta kaugeltki liikmesriikide vetoõigust, nagu otsustas Esimese Astme Kohus, vaid üksnes annab neile õiguse, et nendega konsulteeritakse enne, kui institutsioon, kellele nad on dokumendi edastanud, selle avaldab; institutsiooni vastutusse jääb ikkagi otsustada, kas dokumenti võib avaldada või mitte, kusjuures avaldamisest keeldumise otsust võib õigustada üksnes määruse artikli 4 lõigetes 1–3 ette nähtud konfidentsiaalsust õigustavate eranditega.
26. Nagu näha, põrkuvad siin kaks risti vastupidist seisukohta määruse artikli 4 lõike 5 kohaldamisala kohta. Selle sätte tõlgenduse väljaselgitamiseks tuleb vaadelda selle asjakohasust. Sellest lähtuvalt näitan ma, et vastupidiselt Esimese Astme Kohtu otsusele ei nõua artikli 4 lõike 5 sõnasõnaline tõlgendamine ega deklaratsioonis nr 35 väljendatud liikmesriikide soovi järgimine sellist lahendust, nagu kohus otsustas. Sätte süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendamine nõuavad, vastupidi, teistsugust lahendust.
A. Sõnasõnaline tõlgendamine ja poolte kavatsuse uurimine ei anna lõplikku vastust
1. Määruse artikli 4 lõike 5 sõnastus
27. Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et enne määrust kehtinud õiguse kohaselt puudutas dokumentidega tutvumise õigus ainult institutsioonide koostatud dokumente.(9) Seevastu institutsioonide valduses olevate, aga kolmandate isikute, st füüsilise või juriidilise isiku, liikmesriigi, muude ühenduse institutsioonide ja organite või muude siseriiklike või rahvusvaheliste organite koostatud dokumentide puhul kehtis nn „taotluse autorile esitamise põhimõte”. Selle alusel ei olnud institutsioon volitatud kolmandatelt isikutelt pärit dokumente avaldama ning taotleja oli kohustatud esitama taotluse otse dokumendi autorile.(10) Kuigi kohtupraktikas käsitati seda algusest peale dokumentidega tutvumise õiguse üldpõhimõtte piiranguna, mida tuli seega tõlgendada ja kohaldada kitsalt,(11) loeti seda taotluse autorile esitamise põhimõtet siiski „absoluutseks erandiks dokumentide puhul, mille autor on kolmas isik”.(12)
28. Üks määruse põhilistest panustest on see, et sellega laiendati institutsioonide dokumentidele juurdepääsu reguleeriva ühenduse õiguse kohaldamisala nimetatud põhimõtte kaotamisega, mis nägi ette taotluse autorile esitamise. Sellest peale kehtib kõnesoleva määruse artikli 2 lõike 3 alusel dokumentidega tutvumise õigus „kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes”. Järelikult võib institutsioonidelt nõuda, et nad edastaksid dokumente, mis on pärit kolmandatest riikidest, kelle hulka kuuluvad vastavalt määruse artikli 3 punktis b määratletud mõistele ka liikmesriigid. Taotluse autorile esitamise põhimõtte kaotamise vastukaaluks kehtestati aga määruse artikli 4 lõikega 5 eeskätt liikmesriikidest pärit dokumentidele erikord. Käesolev kohtuvaidlus püüabki selgitada, milles see erikord täpselt seisneb.
29. Kui kõnesoleva sätte sõnastus oleks selge, võiks õigusega järeldada, et piisab eeskirja kohaldamisest nii, nagu see on kirjas: in claris non fit interpretatio. Sõnastusest vastuse leidmine osutub aga antud juhul võimatuks, sest see ei ole kaugeltki ühemõtteline. See sedastab, et „[l]iikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avaldaks kõnealusest liikmesriigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta”. Nagu komisjon ise möönis, ei täpsusta see „artikli 4 lõike 5 sõnastus […], mil määral on institutsioonid kohustatud järgima liikmesriigi eitavat vastust oma dokumendi avaldamise kohta”(13) [mitteametlik tõlge]. Tegelikult näitab rõhutamine, et institutsioonile edastatud liikmesriigi dokumendi avaldamiseks võib olla vajalik liikmesriigi „eelnev nõusolek” – kui liikmesriik seda taotleb –, et tunnustatakse liikmesriigi vetoõigust. Seevastu sõna „taotlema” kasutamine paneb järeldama, et lõplik avaldamisotsus on dokumenti valdava institutsiooni pädevuses, sest – nagu hageja Esimese Astme Kohtus toimunud menetluses õigesti rõhutas – võib sõna „taotlus” määratleda kui tegu või asjaolu, millega midagi palutakse, mis tähendab, et taotluse esitaja ootab sellele vastust, nagu ka kaalutlusõiguse kasutamist vastaja poolt. Määruse artikli 4 lõike 5 sõnastuse kahemõttelisus tuleb eriti ilmsiks, kui kõrvutada seda artikli 9 lõike 3 sõnastusega, millest tuleb kahtlematult välja vetoõiguse kinnitamine, sest selles on sätestatud, et „[t]undliku sisuga dokumendid kantakse registrisse ja avalikustatakse üksnes nende nõusolekul, kellelt dokument pärineb”. Minu arvates ei ole seega võimalik järgida Esimese Astme Kohut, kes leidis apellatsioonkaebuse esemeks olevas kohtuotsuses, et kohustus hankida dokumendi avaldamiseks liikmesriigi eelnev nõusolek on liikmesriigist pärit dokumenti valdavale institutsioonile pandud määruse artikli 4 lõikes 5 kui „selge kohustus”.(14)
30. Samamoodi kinnitavad vajaduse korral artikli 4 lõike 5 sõnastuse mitmetähenduslikkust muudatused, mis need kolm institutsiooni tegid vastavalt määruse artiklis 18 sätestatud kohustusele oma kodukordades, et kohandada oma kodukord määruse sätetele. Nendest nähtub, et komisjon ei keela endale võimalust avaldada liikmesriigist pärit dokumenti selle autori sõnaselgest arvamusest hoolimata, isegi kui liikmesriik on talt palunud dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta mitte avaldada.(15) Nõukogu omalt poolt piirdus määruse artikli 4 lõike 5 sõnastuse kopeerimisega.(16) Euroopa Parlamendi sise-eeskirjades ei nähta seevastu liikmesriikidest pärit dokumentidele ette erikohtlemist ja piirdutakse sellega, et sätestatakse kolmandatelt isikutelt pärit dokumentide puhul kolmandate isikutega konsulteerimise kohustus, et teha kindlaks, „kas antud dokumendi puhul rakendub mõni määruse (EÜ) nr 1049/2001 artiklites 4 ja 9 sätestatud eranditest”.(17)
31. Ka õigusteoorias lahknevad arvamused artikli 4 lõike 5 sõnastuse tähenduse ja sellele sättele omistatava kohaldamisala osas. Ühed on leidnud, et selle sätte sõnastus kinnitab sõnaselgelt liikmesriikide vetoõigust.(18) Teised on vastupidi pooldanud teistsugust tõlgendust, milles viimase sõna õigus juurdepääsutaotluse kohta jääb dokumenti valdavale institutsioonile.(19)
32. Tegelikkuses on määruse artikli 4 lõike 5 sõnastus, nagu Taani valitsus väga õigesti rõhutas, „konstruktiivne mitmetähenduslikkus”, mis ainsana võimaldas selle vastuvõtmise ühenduse seadusandja poolt.(20) See on nimelt määruse väljatöötamisega kaasnenud pingete tulemus, mis jagas kahte leeri õigusloomeprotsessi põhiosalised, vastandades suhtelise salastatuse säilitamise pooldajad ja suurema läbipaistvuse toetajad.(21) Komisjon tahtis säilitada liikmesriikide kontrolli nende poolt institutsioonidele edastatud dokumentide avaldamise üle. Samuti nägi ta oma esialgse ettepaneku artikli 4 punktis d ette, et „institutsioonid ei võimalda juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine võib märkimisväärselt ohustada dokumendi või teabe esitanud kolmanda isiku taotletud konfidentsiaalsuse või liikmesriigi õigusaktidega nõutava konfidentsiaalsuse tagamist”(22) [mitteametlik tõlge]. Parlament oli aga arvamusel, et otsus liikmesriigilt pärit dokumendi avaldamise kohta peaks olema dokumenti valdava institutsiooni pädevuses, ja oli sellest tulenevalt soovitanud komisjoni määruseettepanekut selles suhtes muuta.(23) Nõukogus olid liikmesriigidki jagunenud kahte leeri, nagu näitab asjaolu, et eesistujariigi Prantsusmaa 2000. aasta detsembri ettepanekut, milles tunnustati selgelt liikmesriikide vetoõigust, ei võetud lõpuks vastu.
2. Deklaratsiooni nr 35 kohaldamisala
33. Kompromisslahendus oli võtta artikli 4 lõikesse 5 peaaegu sõna-sõnalt sisse deklaratsiooni nr 35 tekst, nagu rõhutas ka Esimese Astme Kohus(24) ja nagu on märgitud määruse kümnendas põhjenduses, mille kohaselt tuleb dokumentidega tutvumise õiguse laiendamist institutsioonidele saadetud dokumentidele sisuliselt mõista deklaratsioonist nr 35 lähtuvalt.
34. Kuidas seega mõõta deklaratsioonile nr 35 tehtud viite kohaldamisala? Lepingutele lisatud deklaratsioonide staatus on endiselt suhteliselt hägune. Kui EÜ artikkel 311 sätestab, et lepingule liikmesriikide ühisel kokkuleppel lisatud protokollid „moodustavad selle lahutamatu osa” ja et neil on seega sama õigusjõud,(25) siis deklaratsioonide koha pealt asutamisleping vaikib. Õigusteooria valdav osa(26) eitab üksmeelselt ühenduse lepingute lõppakti lisatud deklaratsioonide igasugust siduvat normatiivset jõudu, nähes neis vaid poliitilise kohustusevõtu väljendust. Kohtupraktikas ei võetud selle üle pikka aega seisukohta. Alles hiljuti tunnistati kohtupraktikas deklaratsioonide tõlgenduslikku ulatust.(27) See lahendus vastab rahvusvahelisest õigusest tulenevale lahendusele. 23. mai 1969. aasta rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artikkel 31 sätestab, et lepingut peab tõlgendama kooskõlas tähendusega, mis tuleb anda lepingu terminitele kontekstis, mis hõlmab „peale teksti, kaasa arvatud preambula ja lisad: […] mis tahes dokumenti, mis on koostatud ühe või mitme osalise poolt seoses lepingu sõlmimisega ja mis on teiste osaliste poolt vastu võetud lepingu juurde kuuluva dokumendina”. Seega arvestatakse poolte deklaratsioone tõlgendamise alusena.(28) Kas selliselt osalisriikide ühisel kokkuleppel lepingule deklaratsioonis antud tõlgendus võib muuta koguni sätteid? Kui rahvusvahelises õiguses võib selle kohta juba leida mõned näited, kuivõrd allakirjutanud riigid on lepingu autentsed tõlgendajad,(29) siis ühenduse õiguse puhul see nii ei ole, arvestades ühenduste põhiseadusliku harta moodustavate asutamislepingute jäikust.(30)
35. Deklaratsiooni nr 35 võib seega õigusega võtta määruse artikli 4 lõike 5 tõlgendamise aluseks; tuleb ainult kindlaks teha, kas see võimaldab selle sätte tähendust selgitada. Ühendkuningriigi arvates tuleneb kõnesolevast deklaratsioonist, et võttes vastu EÜ artikli 255, mille kohaldamisala laieneb kolmandate isikute koostatud ja ühenduse institutsioonide valduses olevatele dokumentidele, nõudsid liikmesriigid tagatisi selle kohta, et institutsioonid ei avaldaks liikmesriikide väljastatud dokumente ilma nende nõusolekuta. Esimese Astme Kohus tunnistas deklaratsiooni samasugust kohaldamisala, sest olles meelde tuletanud selle sõnastust, järeldas ta sellest, et liikmesriikidel on vetoõigus kõikide taotluste suhtes, mis esitatakse nende poolt institutsioonile edastatud dokumendi avaldamiseks.(31) Sellegipoolest on määruse artikli 4 lõikega 5 samas sõnastuses kirjutatud deklaratsioon nr 35 samamoodi mitmetähenduslik. See ei aita seega sugugi täpsustada nimetatud sätte tähendust: selle sõnastus ei anna selget, kaheldamatut kinnitust liikmesriikide vetoõiguse kohta rohkem kui artikli 4 lõike 5 sõnastus.
36. Tuleb möönda, et artikli 4 lõige 5 on lepitamatult mitmetähenduslik. Mõistagi ei välista see tõlgendust, mille andis Esimese Astme Kohus; selle sätte sõnastus ei taanda sõnaselgelt tagatisi, mis antakse liikmesriikidele nende poolt institutsioonile edastatud dokumendi avaldamise taotluse korral, lihtsale konsulteerimisele. Selles suhtes ei saa artikli 4 lõiget 5 vaadelda sõnasõnalisest aspektist kui vastet artiklile 5, mis sätestab, et „[k]ui liikmesriik saab taotluse tema valduses oleva dokumendi kohta, mis on pärit mõnelt institutsioonilt, […] konsulteerib liikmesriik asjaomase institutsiooniga, et teha otsus, mis ei sea ohtu käesoleva määruse eesmärkide saavutamist”. Sellegipoolest ei nõua artikli 4 lõike 5 sõnastus sellist tõlgendust, nagu sellele andis Esimese Astme Kohus. Selles sättes liikmesriikidele antud õigust taotleda, et nende dokumente ei avaldataks kolmandatele isikutele ilma nende eelneva nõusolekuta, nimetas Esimese Astme Kohus sõnaselgelt „erandiks” õigusest tutvuda institutsioonide dokumentidega.(32) Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb kõiki institutsioonide dokumentidega tutvumise õigusest tehtavaid erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt.(33) Tõlgendus, mis tunnustab liikmesriikide tingimusteta vetoõigust nende poolt institutsioonidele edastatud dokumentidele juurdepääsu suhtes, oleks seega lubatud ainult siis, kui see oleks artikli 4 lõike 5 sõnastuses piisavalt põhjendatud.
B. Süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendamine
37. Kuna määruse artikli 4 lõike 5 sõnasõnaline tõlgendamine ei anna kindlat vastust, tuleks püüda kõnesoleva sätte tähendust täpsustada, asetades selle taustaks olevasse normatiivsesse konteksti ja lähtudes selle õigusnormi eesmärkidest, kuhu säte kuulub. Selles suhtes kuulub kõnesolev säte õiguslikku konteksti, mida iseloomustab aeglaselt, ent üha jõulisemalt esilekerkiv läbipaistvusnõue ühenduses õiguses üldiselt ja konkreetselt seoses õigusega tutvuda institutsioonide dokumentidega.
38. Kaua aega ei tuntud ühenduse õiguses üldsuse õigust tutvuda institutsioonide dokumentidega. Kuid on toimunud areng üldsuse riigiasutuste valduses olevate dokumentidega tutvumise õiguse „järkjärgulise läbimurde”(34) suunas, mille tähtsamaid verstaposte ma tuletan lühidalt meelde. Otsustamisprotsessi läbipaistvuse tähtsust rõhutati esmakordselt pidulikult teabele juurdepääsuõiguse deklaratsioonis nr 17, mis oli lisatud Maastrichtis 7. veebruaril 1992. aastal alla kirjutatud Euroopa Liidu lepingu lõppaktile; selles deklaratsioonis soovitatakse võtta meetmed institutsioonide käsutuses olevale teabele üldsuse juurdepääsu suurendamiseks. Kuna puuduvad selle teabega tutvumise õiguse ulatust kindlaks määravad üldised ühenduse õigusnormid, on traditsioonilise ametisaladuse põhimõttest loobumine jäänud institutsioonide endi peale ja neil tuleb ise otsustada, kas nad soovivad või ei soovi lubada taotletud juurdepääsu nende valduses olevale dokumendile. Pärast seda, kui 6. detsembril 1993. aastal võeti ühisel kokkuleppel vastu tegevusjuhend, milles loetletakse nõukogu ja komisjoni dokumentidele üldsuse juurdepääsu reguleerivad põhimõtted,(35) otsustasid nõukogu ja komisjon vastavalt oma sisestruktuurialase pädevuse alusel(36) nimetatud põhimõtteid rakendada(37) ja võtsid vastu otsuse kõnesoleva juhendi ametliku vastuvõtmise kohta.(38) Vaatamata üldsuse institutsioonide dokumentidega tutvumise õiguse järkjärgulisele läbimurdele, vaatamata Euroopa Kohtu kohtujuristide(39) või mõnede liikmete(40) üleskutsetele, vaatamata Esimese Astme Kohtu teatud seisukohavõttudest saadud ärgitustele(41) ja kuigi Euroopa Kohus on ise tunnistanud, et üldsuse õigust tutvuda ametiasutuste valduses olevate dokumentidega tunnustab põhiseadusliku või seadusliku põhimõttena enamik liikmesriike,(42) ei ole Euroopa Kohus seda ametlikult ühenduse õiguse üldpõhimõtteks tunnistanud.(43)
39. Areng aga sellega ei peatunud. Järgmine etapp oli Amsterdami leping, kus sätestati ühelt poolt EL artikli 1 teises lõigus „avalikkuse põhimõte”, ja teiselt poolt EÜ artiklis 255 õigus tutvuda parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidega. Kuna nendel sätetel puudub vahetu õigusmõju, ei saa nendele mõistagi tugineda institutsiooni dokumendi avaldamise taotluses ning dokumentidega tutvumise õiguse kasutamine sõltub õiguse kasutamist reguleeriva õigusakti vastuvõtmisest.(44) Selleks annab õigusliku aluse Amsterdami lepingu järgne EÜ artikli 255 lõige 2, milles volitatakse nõukogu määrama parlamendiga kaasotsustamise korras kindlaks institutsioonide dokumentidele ligipääsu reguleerivad üldpõhimõtted ja piirangud. Sellel õiguslikul alusel võetigi vastu institutsioonide valduses olevate dokumentidega tutvumise õigust reguleeriv üldine ühenduse õigusakt, milleks on määrus nr 1049/2001. See tähendab siiski, et nüüdsest ei põhine õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega enam mitte institutsioonide sisekorras vastuvõetud meetmetel, mida nad peavad järgima vastavalt maksiimile patere legem quam ipse fecisti, ega ka mitte määrusel, vaid põhiseadusliku väärtusega sättel.
40. Dokumentidega tutvumise õiguse tähtsustamist normatiivses plaanis saatis sisuline tasemekõrgendus. Kodanikele lihtsalt teene osutamisest institutsioonide omal äranägemisel on välja jõutud üksikisikute tõelise ja subjektiivse õiguseni, mis tuleneb põhiõigusest. Nimelt võeti nii kaua, kui üldsuse juurdepääsu institutsioonide dokumentidele otsustasid viimased omal äranägemisel, meetmed selliste taotluse käsitlemiseks üksnes asutusesisese töö tagamise seisukohast ja hea halduse huvides. Need ei andnud üksikisikutele subjektiivset õigust saada taotletud teavet, isegi kui nad võisid nõuda selleks võetud kõnesolevate meetmete järgimist.(45) Amsterdami lepinguga EÜ artikli 255 lisamisega saab institutsioonide dokumentidele juurdepääs subjektiivseks õiguseks, mis on „[i]gal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis”. See õigus tutvuda dokumentidega on olemuselt põhiõigus, nagu kinnitab asjaolu, et see võeti põhiõiguste harta artiklisse 42(46).
41. Dokumentidega tutvumise õiguse staatuse tugevdamine on tihedalt seotud taotletavate eesmärkide muutumisega tulenevalt „läbipaistvuse nõudest”.(47) Need vähesed kohustused, mis tulenevad vähemal või rohkemal määral sellest nõudest ja mis kehtestati institutsioonidele algusest peale, olid eelkõige mõeldud ühenduse tegevuse tõhususe ja selle seaduslikkuse kontrolli tagamiseks. Olgu siis tegemist kaitseõiguste järgimise või ühenduse aktide põhjendamise ja avaldamise kohustuste täitmisega. Ametiasutuste valduses olevate dokumentidega tutvumise õiguse kehtestamisega on läbipaistvus mõeldud pigem ühenduse tegevuse demokraatliku õiguspärasuse tugevdamiseks(48) Provotseerimise mõttes võiks ju seada kahtluse alla läbipaistvuse ja demokraatia vahelise väidetava seose. Kas see ei näita kodaniku üldist kahtlustavat suhtumist valitsejate ja neid esindava demokraatliku süsteemi suhtes? Pealegi valitseb oht, et kõik kodanikud ei kasuta läbipaistvust ühtemoodi ja et teatud huvirühmad kasutavad seda kui eelisjuurdepääsu poliitilisele süsteemile. Igatahes on algusest peale rõhutatud seda seost demokraatia põhimõttega, millele liit on rajatud.(49) Juba Euroopa Liidu lepingu lõppaktile lisatud teabele juurdepääsuõiguse deklaratsioonis nr 17 märgitakse, et „otsuste tegemise selgus ja arusaadavus tugevdab institutsioonide demokraatlikku iseloomu”. Kohtupraktikas tuletatakse kõnesolevat deklaratsiooni korduvalt meelde,(50) selgitatakse, et läbipaistvus, mille eesmärk on tagada üldsusele võimalikult ulatuslik võimalus tutvuda dokumentidega, tagab „juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis”,(51) kuivõrd see võimaldab viimastel „teostada tegelikku ja tõhusat kontrolli ühenduse institutsioonide volituste üle”.(52) „Nimelt ainult siis, kui seadusandliku, täitevvõimu ja avaliku halduse tegevusest üldiselt antakse asjakohast teavet, on võimalik, ühelt poolt, teostada tegelikku ja tõhusat kontrolli, ka avaliku arvamuse tasandil, võimukorralduse toimimise üle ja, teiselt poolt, arendada valitsuse ja kodanike suhetes korraldusmudeleid, mis tagavad viimaste tegeliku kaasatuse.”(53) Selliselt välja toodud läbipaistvuse ja demokraatia seoseid tuletati lõpuks meelde määruse teises põhjenduses.
42. Ent tuletan meelde, et seni, kui institutsioonide valduses olevate dokumentidega võimalikult ulatusliku tutvumise põhimõte oli sätestatud ainult sisekorralduse meetmetes, järeldas sellest kohtupraktika, et selliste meetmetega kehtestatud erandeid ja piiranguid tuleb tõlgendada ja kohaldada kitsalt, et mitte takistada põhimõtte kohaldamist.(54) Kuna õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega on saanud demokraatia ja avalikkuse põhimõtetega seotud põhiseadusliku väärtusega põhiõiguseks, tuleb kõiki selle kasutamist reguleerivaid teisese õiguse akte tõlgendada eelkõige põhiõigusest lähtuvalt ning selle suhtes põhiõiguses kehtestatud piiranguid tuleb tõlgendada veelgi kitsamalt.(55) Sellest tuleneb, et seni kui institutsioonide dokumentidega tutvumise õigust tunnustati ainult sisekorralduse meetmetega, võidi nende meetmete kohaldamisalast välja jätta mõned dokumendiliigid, eelkõige need, mille autor ei olnud institutsioon; nüüd aga keelab kõrgema õigusjõuga normis tagatud põhiõigus tutvuda institutsioonide dokumentidega ühenduse seadusandjal selle õiguse kohaldamisala piirata.(56) Kui aga tõlgendada määruse artikli 4 lõiget 5 nii, et see annab liikmesriikidele nendelt pärit dokumentide avaldamise suhtes vetoõiguse, annaks see tulemuseks just sellise piirangu. Sel juhul otsustaski Esimese Astme Kohus, et dokument, mille mitteavaldamist liikmesriik taotles, ei ole reguleeritud määrusega, vaid asjakohaste liikmesriigi sätetega.(57) Igal juhul kahjustaks liikmesriikide tingimusteta vetoõiguse tunnustamine nende poolt institutsioonidele edastatud dokumentide avaldamise suhtes liiga oluliselt dokumentidega tutvumise põhiõigust ja sellega tagatavat ühenduse otsustamisprotsessi läbipaistvust. Esiteks on suur osa dokumente, mille alusel tehakse ühenduse otsuseid, pärit liikmesriikidest. Teiseks, kuna enamus liikmesriikide läbipaistvusalaseid õigusi näevad ette erandi dokumentidega tutvumise õigusest niipea, kui taotletavad dokumendid puudutavad riigi välispoliitikat, st riigi suhteid teiste riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega, võib karta, et liikmesriigid tuginevad peaaegu süstemaatiliselt artikli 4 lõikele 5, et takistada liidu institutsioonidele edastatud dokumentide avaldamist.
43. Peale selle tuleks rõhutada, et Euroopa Liidus kehtestatud läbipaistvuspõhimõtte ja demokraatliku süsteemi vahelisest seosest tuleneb, et ühele või teisele dokumendile juurdepääsu kindlaks määramisel tuleb arvestada mitte niivõrd dokumendi autori identiteeti kui pigem kõnesoleva dokumendi tähtsust ühenduse otsustamisprotsessi teatavakstegemise ja selles vastutuse kuuluvuse seisukohast.
44. Peale selle on määruse eesmärk rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigust tutvuda institutsioonide dokumentidega ning sätestada selle õiguse üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ artiklile 255. Seega tuleneb määruse artiklist 1, tõlgendatuna eelkõige määruse neljandat põhjendust arvestades – ja nagu Euroopa Kohus ise on rõhutanud –, et nimetatud sätte eesmärk on „anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs institutsioonide valduses olevatele dokumentidele”.(58) Seda silmas pidades, nagu ma juba märkisin ja nagu Esimese Astme Kohus ise vaidlustatud kohtuotsuses avaldas,(59) seisneb kõnesoleva määruse kõige märkimisväärsem edasiminek varasema õigusega võrreldes taotluse autorile esitamise põhimõttest loobumises. Seega tähendaks liikmesriikide poolt institutsioonidele edastatud dokumentide avaldamise suhtes liikmesriikidele tingimusteta vetoõiguse tunnustamine, nagu seda tegi Esimese Astme Kohus, kõnesoleva taotluse autorile esitamise põhimõtte vähemalt osalist ja ümberpööratud taaskehtestamist. Selline tõlgendus ei ole minu arvates kooskõlas ei määruse eseme ega eesmärgiga.
45. Sellegipoolest annaksid komisjoni ja Ühendkuningriigi arvates taotletava dokumendi saatnud liikmesriigile vetoõiguse keelamine ja avaldamisotsuse jätmine dokumenti valdava institutsiooni hooleks tulemuseks dokumentidega tutvumise õigust reguleerivate siseriiklike õigusaktide eesmärgipäratu ühtlustamise, mis kalduks kõrvale määruse väljakuulutatud eesmärgist ja rikuks subsidiaarsuse põhimõtet. Seda arvab ka Esimese Astme Kohus, kes tugines oma lahenduses kõnesoleva määruse viieteistkümnendale põhjendusele, mille kohaselt ei ole „määruse eesmärgiks ega tagajärjeks […] muuta siseriiklikke õigusakte, mis käsitlevad juurdepääsu dokumentidele”.(60) Samuti otsustas ta läbipaistvusalaste siseriiklike õiguste kohaldamise säilitamiseks, et kuivõrd liikmesriigi artikli 4 lõike 5 alusel esitatud taotlus dokumenti mitte avaldada on „institutsiooni jaoks käsk jätta konkreetne dokument avaldamata”,(61) ei kuulu liikmesriigist institutsioonile edastatud dokument juurdepääsu reguleeriva ühenduse õiguse alla, vaid selle kohta kehtivad asjaomase liikmesriigi siseriiklikud sätted.(62)
46. Selline analüüs ei pea aga paika määruse artikli 2 lõike 3 seisukohast, milles on sõnaselgelt sätestatud, et kõnesolevat määrust „kohaldatakse kõigi institutsiooni käsutuses olevate dokumentide suhtes, see tähendab institutsiooni koostatud ja talle saadetud ning tema valduses olevate dokumentide suhtes”. See ei ole kuigi hästi kooskõlas ka artikli 2 lõikega 2, mille kohaselt „institutsioonid võivad […] tagada juurdepääsu dokumentidele füüsilistele ja juriidilistele isikutele, kelle elukoht või registrijärgne asukoht ei ole mõnes liikmesriigis”. Nende kahe sätte koosmõjust tuleneb, et siseriiklikust ametiasutusest institutsioonile edastatav dokument kuulub sellest hetkest alates eranditult ühenduse õiguse kohaldamisalasse ja selle institutsiooni vastutusse. Paralleelselt artikli 5 lugemisel tuleb seejärel selgelt välja määrust läbiv loogika: juurdepääsutaotluse suhtes kohaldatav õigus ja dokumendi avaldamise üle otsustav pädev ametiasutus ei sõltu mitte dokumendi päritolust ega selle autorsusest, vaid dokumendi hoidja või täpsemini selle organi identiteedist, kellele juurdepääsutaotlus on adresseeritud.
47. Kartus, et liikmesriigist pärit dokumenti valdavale institutsioonile selle avaldamise otsustamise õiguse andmine seab ohtu siseriiklikud läbipaistvusalased õigusaktid, ei näi olevat põhjendatud. Ühenduse õigusnormid ja siseriiklikud õigusnormid jäävad autonoomseteks, sest need puudutavad erinevaid valdkondi. Mõistagi võib esineda nende valdkondade vastastikkust kattumist, kui sama dokument puudutab samaaegselt siseriiklikku ja ühenduse õigust. Isegi sel juhul ei seo määruse alusel institutsiooni tehtud otsus liikmesriiki, kellelt taotletav dokument pärineb, kui taotlus selle dokumendi avaldamiseks esitatakse ka otse talle; taotlus vaadatakse läbi siseriikliku õiguse alusel. Tingimusel, et see ei sea ohtu kõnesoleva määruse eesmärkide saavutamist, nagu sätestab määruse artikkel 5, võib liikmesriik seega avaldada dokumendi, mille avaldamisest ühenduse institutsioon keeldus, kuna tema siseriiklikud läbipaistvusalased eeskirjad on leebemad. Vastupidi võib ka institutsioon tingimustel või piirides, mida ma täpsustan allpool, lubada juurdepääsu dokumendile, mida ei nõustunud avaldama selle edastanud liikmesriik, kuna ühenduse eeskirjad, mille liikmesriigid on ühisel kokkuleppel institutsioonidele kehtestanud, võimaldavad dokumentidele ulatuslikumat juurdepääsu kui asjaomase liikmesriigi siseriiklik õigus. Ei maksa lasta ennast segadusse viia lahknevatest hinnangutest, mille ilmekaks näiteks on eespool viidatud kohtuasi Svenska Journalistförbundet vs. nõukogu(63). Need ongi nimelt selle märk ja tulemus, et dokumentidega tutvumise õiguse alaste ühenduse õigusnormide eesmärk ega tagajärg ei ole sellealaste siseriiklike õigusaktide ühtlustamine.
48. Kui teleoloogilisest ja süstemaatilisest tõlgendusest lähtudes, nagu ma eespool selgitasin, ei saa artikli 4 lõikes 5 näha liikmesriikidele vetoõiguse tunnustamist, tuleb siiski näha selle sätte kasulikku mõju. Seda silmas pidades tuleb nõustuda Esimese Astme Kohtuga,(64) et artikli 4 lõige 5 sätestab erinormi, asetades liikmesriigid erinevasse olukorda võrreldes teiste kolmandate isikutega, kelle olukorda reguleerib artikli 4 lõige 4. Kuid artikli 4 lõike 5 kasuliku mõju tagamiseks piisab, kui näha selles liikmesriigi õigust – kui ta seda taotleb –, et institutsioon, kellelt taotletakse tema edastatud dokumendi avaldamist, peab kohustuslikult liikmesriigiga konsulteerima. Liikmesriik, kes kavatseb tugineda artikli 4 lõikele 5, on sel viisil kolmandate isikutega võrreldes eelisolukorras, sest talle on tagatud võimalus, et ta võib esitada temalt pärit dokumenti valdavale institutsioonile põhjused, mis tema arvates õigustavad dokumendi mitteavaldamist, isegi kui kõnesolevale institutsioonile näib selge, et dokument tuleb avaldada või ei. Teisisõnu, taotletava dokumendi koostaja liikmesriik kas ei esita artikli 4 lõikes 5 sätestatud taotlust ja dokumenti valdav institutsioon konsulteerib temaga artikli 4 lõike 4 alusel samamoodi nagu teiste kolmandate isikutega ainult siis, kui ei ole selge, kas kõnesolev dokument tuleb avaldada või ei; või siis ta esitab sellise taotluse ja institutsioon peab temaga eelnevalt konsulteerima igal juhul.
49. Ühendkuningriik väidab küll vastu, et artikli 4 lõike 5 taandamine pelgalt menetluslikuks kohustuseks konsulteerida süstemaatiliselt liikmesriigiga, kellelt pärineb taotletav dokument juhul, kui ta seda taotleb, ei omista sellele sättele tegelikku kohaldamisala võrreldes artikli 4 lõikega 4, sest artikli 4 lõikes 5 sätestatud konsulteerimisel ei ole mõtet, kui on ilmne, et dokument tuleb avaldada või et seda ei tohi avaldada. See vastuväide ei pea paika, sest põhjused, mida liikmesriik võib esitada põhjenduseks, miks tema edastatud dokumenti oma valduses hoidev institutsioon ei peaks seda avaldama, ei piirdu dokumentidega tutvumise õigusest tehtavate artikli 4 lõigetes 1–3 nimetatud eranditega, mis on ainsad põhjused, mille puhul võib kõnesoleva institutsiooni jaoks olla selge, et kõnesolev dokument tuleb avaldada või et seda ei tohi avaldada.
50. Mõistagi ei saa liikmesriik, kellelt taotletav dokument pärineb, tugineda mis tahes põhjustele, et takistada kõnesoleva dokumendi avaldamist juurdepääsutaotluse saanud institutsiooni poolt. EÜ artikli 255 lõikest 2 tuleneb, et need põhjused peavad tingimata seonduma avalike või erahuvidega. Kuid „avalikest või erahuvidest” lähtuvad põhjused, mida liikmesriik võib esitada, ei piirdu määruses sätestatud eranditega dokumentidega tutvumise õigusest, need võivad tuleneda ka asjaomase liikmesriigi siseriiklikust õigusest.
51. Lõpuks jääb juurdepääsutaotluse üle otsustamine siiski dokumenti valdava institutsiooni kohustuseks, ilma et dokumendi saatnud liikmesriigi arvamus oleks tema jaoks siduv. Selles suhtes ei ole võimalik järgida ka Esimese Astme Kohtu tõlgendust, mille kohaselt ei pea liikmesriik oma määruse artikli 4 lõike 5 alusel esitatud taotlust põhjendama.(65) Kui liikmesriik ei avalda põhjuseid, mis tema arvates õigustavad juurdepääsu võimaldamisest keeldumist, kuidas hoiataks see institutsiooni ja – a fortiori – veenaks teda erilises vajaduses hoida konfidentsiaalsust?
52. Kuigi liikmesriigi esitatud põhjenduse uurimisel saab institutsioon üle vaadata liikmesriigi tõlgenduse, mis ta on andnud erilisele vajadusele hoida konfidentsiaalsust lähtuvalt dokumentidega tutvumise õigusest määruses sätestatud eranditest, ei saa ta seda ilmselgelt teha juhul, kui liikmesriik põhjendab oma taotlust jätta dokument avaldamata siseriiklikus õiguses ette nähtud avalike või erahuvide kaitsega.
53. Institutsioon saab minu arvates siiski jätta rahuldamata dokumendi avaldamata jätmise taotluse, mida põhjendatakse siseriiklikust õigusest tuleneva erilise vajadusega hoida konfidentsiaalsust juhul, kui ta peaks leidma, et ühenduse otsustamisprotsessi läbipaistvus seda nõuab. Teisisõnu, kui seda on vaja asjaomase ühenduse otsuseni viinud põhjuste õigeks mõistmiseks, peab institutsioonil olema võimalik lubada ‑ ja ta koguni peab lubama – juurdepääsu liikmesriigist pärit dokumendile seda nõudvale isikule, isegi kui kõnesolev liikmesriik on oma siseriikliku õigusega kaitstud saladuse nimel selle vastu. Siin on küsimus läbipaistvuseesmärgi järgimises, mida teenib dokumentidele juurdepääsu põhiõigus.(66) Küsimus on ennekõike veel demokraatia põhimõtte tõhususes, millega, nagu nägime, läbipaistvus tänapäeval tihedalt seondub. Lõpuks on küsimus ka struktuurilise ühilduvuse nõudes – pädevuse ühendusele ülekandumise tulemusel ei tohi väheneda liikmesriikide kodanike demokraatlik kontroll võimu üle. Selliste juhtudega võiks olla tegemist siis, kui liikmesriik tugineks kõikide institutsioonidele ühenduse otsuse tegemiseks edastatavate dokumentide puhul dokumentidega tutvumise õigusest tehtud erandile, tuues ettekäändeks riigi välispoliitikaga seonduva sisseriikliku õiguse. Kui liikmesriik saaks süstemaatiliselt hoiduda seda liiki erandile tuginedes kõikide juurdepääsutaotluste rahuldamisest dokumentide puhul, mis puudutavad tema osalemist ühenduse otsustamisprotsessis, seaks see ohtu läbipaistvuspõhimõttele poliitilise protsessi demokraatlikus kontrollis omistatud rolli. Tegelikkuses ei saa lubada, et teatud pädevusvaldkonnad, mis allusid siseriiklikul tasandil demokraatliku kontrolli mehhanismidele, jääksid nende pädevuste ühendusele ülekandmise tagajärjel süstemaatiliselt väljapoole samaväärseid demokraatliku kontrolli mehhanisme põhjusel, et need kuuluvad nüüdsest „liikmesriikide välispoliitika” valdkonda.
54. Asudes hindama ühenduse otsustamisprotsessi läbipaistvuse nõuet selleks, et otsustada talle esitatud taotluse üle liikmesriigist pärit dokumendi avaldamise kohta, peab institutsioon ikkagi arvestama siseriikliku õiguse puutumatust, millest lähtuvalt kõnesolev liikmesriik taotles artikli 4 lõike 5 alusel avaldamata jätmist. Ja vast pole vaja korrata, et institutsioon on selle suhtes seda enam vastuvõtlik, et liikmesriik võimaldab tal oma avaldamata jätmise taotluse põhjendamise teel mõista, miks konfidentsiaalsus on siseriikliku õiguse ja selle eesmärkide seisukohast vajalik. Sellist kaalumist nõuab institutsioonide ja liikmesriikide suhteid reguleeriv lojaalse koostöö põhimõte, mida tuletatakse meelde määruse viieteistkümnendas põhjenduses ning mis kehtestab liikmesriikidele kohustuse edastada institutsioonidele ühenduse otsuste tegemiseks vajalikud dokumendid ja ka sunnib, vastupidi, liikmesriike mitte seadma ohtu kõnesoleva määruse eesmärkide saavutamist, kui nad otsustavad vastavalt määruse artiklis 5 sätestatule oma siseriikliku õiguse alusel nende käsutuses oleva institutsioonist pärit dokumendi juurdepääsutaotluse üle.
55. Pean veelkord rõhutama, et liikmesriigist pärit dokumenti valdavale institutsioonile viimase sõna õiguse jätmine talle esitatud juurdepääsutaotluse asjus näib mulle ainsana kokku sobivat institutsioonide dokumentidele juurdepääsu põhiõigusega. Meenutagem, et igasugune põhiõiguse piirang on õigustatud ainult siis, kui see on mõeldud õiguspärase huvi kaitsmiseks ja kui see ei lähe vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele kaugemale, kui on taotletava eesmärgi jaoks sobiv ja vajalik.(67)
56. Märgin lõpuks, et kuigi õiguslikult on määruse artikli 4 lõiget 5 vaja tõlgendada nii, nagu ma soovitan, siis kui mitte õiguslikult, siis vähemalt praktikas mõjutab selline tõlgendus liikmesriigiga konsulteerimise ulatust vaid vähesel määral. Võib arvestada, et enamjaolt järgib institutsioon taotletava dokumendi saatnud liikmesriigi arvamust.(68)
57. Esitatud põhjendustest tuleneb, et vaidlustatud kohtuotsuses on rikutud õigusnorme seoses määruse artikli 4 lõike 5 tõlgendamisega nii, et see annab liikmesriikidele vetoõiguse nende dokumentide avaldamise suhtes, mis nad on edastanud institutsioonile, kes on dokumendi valdaja ja kellele on esitatud juurdepääsutaotlus.
58. Juhul, kui Euroopa Kohus ei peaks minu arvamust järgima, leides vastupidi, et ta peab kinnitama vaidlustatud kohtuotsuses pakutud lahenduse, tuleks igal juhul teha põhjenduste asendamise teel parandus Esimese Astme Kohtu esitatud põhjendustesse. Mulle näib nimelt, et tõlgendus, mille ta on andnud artikli 4 lõikele 5(69), mille kohaselt see säte kohustab taotletavat dokumenti valdavat institutsiooni enne dokumendi avaldamise üle otsustamist süstemaatiliselt konsulteerima liikmesriigiga, kellelt kõnesolev dokument pärineb, isegi siis, kui liikmesriik ei ole eelnevalt taotlenud selle konfidentsiaalsust, näib tegelikult pigem küsimisena, kas liikmesriik soovib esitada sellekohase taotluse artikli 4 lõike 5 alusel – mis on vastuolus selle sätte selge kirjapildiga, mis seab sõnaselgelt liikmesriigiga konsulteerimise kohustuse tingimuseks, et viimane on eelnevalt esitanud avaldamata jätmise taotluse. Muidugi antud juhul olid Saksa ametiasutused edastanud taotletavad siseriiklikud dokumendid komisjonile enne määruse jõustumist. Sel juhul näevad kõnesoleva määruse rakendussätted, mille komisjon on üle võtnud oma kodukorda,(70) ette nõu pidamise dokumendi koostanud ametiasutusega, olenemata sellest, kas seda on eelnevalt taotletud artikli 4 lõike 5 alusel. Seega ei ole vaidlustatud kohtuotsuse seaduslikkuse seisukohast suurt tähtsust, kas komisjon konsulteeris Saksa ametiasutustega antud juhul ilma viimaste eelneva taotluseta. Ent Esimese Astme Kohtu kasutatud üldine väljendus annab alust arvata, et tema üleskutse institutsioonidele konsulteerida taotletava dokumendi saatnud liikmesriigiga, et küsida, kas ta soovib tugineda artikli 4 lõikele 5, kehtib nii neile enne määruse jõustumist kui ka pärast seda kuupäeva edastatud dokumentide puhul. Selles on kohtuotsuse põhjendus vastuolus artikli 4 lõike 5 sõnastusega ega ole seega vastuvõetav. Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku kohtuotsust parandada nii, et liikmesriigilt pärit dokumendile juurdepääsu taotluse saanud institutsioon peaks asjaomase liikmesriigiga konsulteerima, et välja selgitada, kas liikmesriik soovib apelleerida artikli 4 lõikele 5, ainult juhtudel, kui dokument on talle edastatud enne määruse jõustumist.
III. Ettepanek
59. Esitatud põhjendustest lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku rahuldada apellatsioonkaebuse väide, mis põhineb ühenduse õiguse rikkumisel, ja sellest tulenevalt tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 30. novembri 2004. aasta otsus T‑168/02: IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds vs. komisjon.