WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 5 września 2012 r.(*)
Dyrektywa 2004/83/WE – Minimalne normy dotyczące warunków przyznawania statusu uchodźcy lub statusu w ramach ochrony uzupełniającej – Artykuł 2 lit. c) – Uznanie za „uchodźcę” – Artykuł 9 ust. 1 – Pojęcie „aktu prześladowania” – Artykuł 10 ust. 1 lit. b) – Wyznanie jako powód prześladowania – Związek między powodem prześladowania a aktami prześladowania – Obywatele pakistańscy będący członkami wspólnoty religijnej ahmadiyya – Działania władz pakistańskich mające na celu ograniczenie prawa do publicznego uprawiania praktyk religijnych – Akty wystarczająco poważne, by uzasadnić obawę zainteresowanego przed prześladowaniem z powodu wyznania – Indywidualna ocena okoliczności faktycznych – Artykuł 4
W sprawach połączonych C‑71/11 i C‑99/11
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy), postanowieniami z dnia 9 grudnia 2010 r., które wpłynęły do Trybunału w dniach 18 lutego i 2 marca 2011 r., w postępowaniach:
Bundesrepublik Deutschland
przeciwko
Y (C‑71/11),
Z (C‑99/11),
przy udziale:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht,
Bundesbeauftragter für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts i J.C. Bonichot, prezesi izb, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, E. Levits, A. Ó Caoimh, L. Bay Larsen (sprawozdawca), T. von Danwitz, A. Arabadjiev i C.G. Fernlund, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 lutego 2012 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Y i Z przez C. Borschberga i R. Marksa, Rechtsanwälte,
– w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego, N. Grafa Vitzthuma i K. Petersen, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu francuskiego przez G. de Bergues’a i B. Beaupère-Manokhę, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez C.M. Wissels i B. Koopman, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Condou-Durande i W. Bogensbergera, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 2 lit. c) i art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz.U. L 304, s. 12; sprostowanie Dz.U. 2005, L 204, s. 24, zwanej dalej „dyrektywą”).
2 Wnioski te zostały złożone w ramach sporów między Bundesrepublik Deutschland, reprezentowaną przez Bundesministerium des Innern (federalne ministerstwo spraw wewnętrznych), reprezentowane z kolei przez Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federalny urząd ds. migracji i uchodźców, zwany dalej „Bundesamt”), a Y i Z, obywatelami pakistańskimi, w przedmiocie nieuwzględnienia przez Bundesamt wniosków o azyl i przyznanie statusu uchodźcy złożonych przez tych ostatnich.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Konwencja dotycząca statusu uchodźców
3 Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, n° 2545 (1954), s. 150] (zwana dalej „konwencją genewską”), weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. i została uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców zawartym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r.
4 Na podstawie art. 1 ust. A pkt 2 akapit pierwszy konwencji genewskiej termin „uchodźca” stosuje się do każdej osoby, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się […] poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania, nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa”.
Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
5 Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwana dalej „EKPC”) przewiduje w art. 9 zatytułowanym „Wolność myśli, sumienia i wyznania”:
„1. Każdy ma prawo do wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje wolność zmiany wyznania lub przekonań oraz wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub wspólnie z innymi, publicznie lub prywatnie, swego wyznania lub przekonań przez uprawianie kultu, nauczanie, praktykowanie i czynności rytualne.
2. Wolność uzewnętrzniania wyznania lub przekonań może podlegać jedynie takim ograniczeniom, które są przewidziane przez ustawę i konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa publicznego, ochronę porządku publicznego, zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób”.
6 Artykuł 15 EKPC, zatytułowany „Uchylanie stosowania zobowiązań w stanie niebezpieczeństwa publicznego”, stanowi:
„1. W przypadku wojny lub innego niebezpieczeństwa publicznego zagrażającego życiu narodu, każda z Wysokich Układających się Stron może podjąć środki uchylające stosowanie zobowiązań wynikających z niniejszej konwencji w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji, pod warunkiem że środki te nie są sprzeczne z innymi zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego.
2. Na podstawie powyższego przepisu nie można uchylić zobowiązań wynikających z artykułu 2 [»Prawo do życia«], z wyjątkiem przypadków śmierci będących wynikiem zgodnych z prawem działań wojennych, oraz zobowiązań zawartych w artykułach 3 [»Zakaz tortur«], 4 (ustęp 1) [»Zakaz niewolnictwa«] i 7 [»Zakaz karania bez podstawy prawnej«].
[…]”.
Prawo Unii Europejskiej
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
7 Artykuł 10 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), zatytułowany „Wolność myśli, sumienia i religii”, zawiera ust. 1, sformułowany identycznie z art. 9 ust. 1 EKPC.
8 Prawa, których stosowania nie można uchylić zgodnie z art. 15 ust. 2 EKPC, wymienione są w art. 2, 4, art. 5 ust. 1 i art. 49 karty.
Dyrektywa
9 Zgodnie z motywem 3 dyrektywy konwencja genewska zawiera fundamenty międzynarodowego reżimu prawnego dla ochrony uchodźców.
10 Jak wynika z motywu 10 dyrektywy, w świetle art. 6 ust. 1 TUE, uwzględnia ona fundamentalne prawa i przestrzega zasad uznanych w karcie. W szczególności ma ona na celu zapewnienie, na podstawie art. 1 i 18 karty, pełnego poszanowania ludzkiej godności i prawa do azylu osób ubiegających się o azyl.
11 Motywy 16 i 17 dyrektywy zostały sformułowane następująco:
„(16) Minimalne normy dla definicji i określenia istoty statusu uchodźcy powinny zostać ustanowione jako wytyczne dla właściwych krajowych organów państw członkowskich przy stosowaniu konwencji genewskiej.
(17) Konieczne jest wprowadzenie wspólnych kryteriów dla uznawania wnoszących o azyl jako uchodźców w rozumieniu artykułu 1 konwencji genewskiej”.
12 Zgodnie z art. 1 dyrektywy jej celem jest określenie minimalnych norm dla zakwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony, oraz określenie zakresu przyznanej ochrony.
13 Zgodnie z art. 2 dyrektywy:
„a) »międzynarodowa ochrona« oznacza status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej, tak jak to określono w lit. d) i f);
[…]
c) »uchodźca« oznacza obywatela państwa trzeciego, który posiadając uzasadnioną obawę bycia prześladowanym z powodów rasowych, religijnych, narodowościowych, przekonań politycznych lub członkostwa w określonej grupie społecznej, znajduje się poza krajem, którego jest obywatelem, i jest niezdolny do wykorzystania bądź, ze względu na taką obawę, nie chce wykorzystać ochrony takiego państwa, lub bezpaństwowca, który, będąc poza państwem poprzedniego miejsca stałego pobytu, z takich samych powodów, jak wskazano powyżej, jest niezdolny do powrotu lub – posiadając taką obawę – nie chce wrócić do niego […]
d) »status uchodźcy« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca jako uchodźcy;
[…]”.
14 Artykuł 3 dyrektywy pozwala państwom członkowskim wprowadzić lub utrzymywać w mocy korzystniejsze normy dla określania, kto kwalifikuje się jako uchodźca lub osoba podlegająca ochronie uzupełniającej, oraz dla określenia zakresu międzynarodowej ochrony, pod warunkiem iż normy te są zgodne z dyrektywą.
15 Artykuł 4 dyrektywy, zawarty w jej rozdziale II i zatytułowany „Ocenianie wniosków o udzielenie międzynarodowej ochrony”, określa zasady oceny okoliczności faktycznych i stanowi w ust. 3:
„Ocena wniosku o udzielenie międzynarodowej ochrony powinna być przeprowadzana indywidualnie i obejmuje wzięcie pod uwagę:
a) wszystkich odpowiednich faktów, odnoszących się do państwa pochodzenia w czasie podejmowania decyzji w sprawie wniosku, w tym również ustaw i rozporządzeń państwa pochodzenia oraz sposobów, w jaki są one wykonywane;
b) odpowiednich oświadczeń i dokumentacji przedstawionych przez wnioskodawcę, zawierających informacje, czy wnioskodawca był lub może być prześladowany […]
c) indywidualnej sytuacji i uwarunkowań osobistych wnioskodawcy obejmujących takie czynniki, jak pochodzenie, płeć i wiek – w celu dokonania oceny, czy, na podstawie osobistych uwarunkowań wnioskodawcy, działania, których doświadczył lub na które mógł być narażony, mogły stanowić prześladowania […]
[…]”.
16 Zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy okoliczność, iż wnioskodawca już był prześladowany albo był bezpośrednio zagrożony takim prześladowaniem, jest „istotnym wskazaniem na istnienie uzasadnionej obawy prześladowania”, chyba że istnieją wystarczające powody, aby uznać, iż prześladowanie nie będzie się powtarzać.
17 Artykuł 6 dyrektywy, zatytułowany „Podmioty dopuszczające się prześladowań lub wyrządzające poważną krzywdę”, stanowi:
„Podmiotami dopuszczającymi się prześladowań lub wyrządzającymi poważną krzywdę są:
a) państwo;
b) partie lub organizacje kontrolujące państwo lub znaczącą część jego terytorium;
c) podmioty niebędące państwami, jeśli można wykazać, że podmioty wskazane w lit. a) i b), w tym także organizacje międzynarodowe, nie są w stanie lub nie chcą zapewnić ochrony przeciwko prześladowaniom lub poważnym krzywdom, tak jak określono w art. 7”.
18 Artykuł 9 dyrektywy, zawarty w rozdziale III „Kwalifikacje, aby zostać uchodźcą”, definiuje w ust. 1 i 2 akty prześladowania, stanowiąc:
„1. Akty prześladowania w rozumieniu artykułu 1 A konwencji genewskiej muszą:
a) być wystarczająco poważne ze względu na swoją istotę lub powtarzalność, żeby stwarzały poważne naruszenie praw człowieka, w szczególności praw, których nie można naruszać, zgodnie z artykułem 15 ust. 2 [EKPC]; lub
b) być kumulacją różnych działań, w tym takich naruszeń praw człowieka, które są wystarczająco poważne ze względu na oddziaływanie na jednostkę w podobny sposób, jak zostało to określone w lit. a).
2. Akty prześladowania określone w ust. 1 mogą między innymi przybierać formę:
a) aktów przemocy fizycznej i psychicznej […];
b) środków prawnych, administracyjnych, policyjnych i/lub prawnych [sądowych], które same w sobie są dyskryminujące lub które są stosowane w sposób dyskryminujący;
c) oskarżeń [ścigania] lub kar, które mają charakter nieproporcjonalny lub dyskryminujący;
[…]”.
19 Zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy musi istnieć związek pomiędzy powodami prześladowania określonymi w jej art. 10 i aktami prześladowania.
20 Artykuł 10 dyrektywy, zatytułowany „Powody prześladowania” i znajdujący się również w rozdziale III, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie przy dokonywaniu oceny powodów prześladowania wezmą pod uwagę następujące elementy:
[…]
b) pojęcie religii [wyznania] zawiera w szczególności posiadanie przekonań teistycznych, nieteistycznych i ateistycznych, branie udziału lub jego brak w formalnych praktykach religijnych, prywatnie lub publicznie, zarówno samemu, jak i wspólnie z innymi, inne działania religijne lub wyrażanie poglądów, albo formy indywidualnych lub zbiorowych zachowań wywodzących się lub związanych z wierzeniami religijnymi.
[…]”.
21 Zgodnie z art. 13 dyrektywy państwo członkowskie przyznaje ubiegającemu się status uchodźcy, jeżeli spełnia on w szczególności warunki określone w art. 9 i 10 dyrektywy.
Prawo niemieckie
22 Paragraf 16a ust. 1 Grundgesetz (ustawy zasadniczej) stanowi:
„Osoby prześladowane z powodów politycznych korzystają z prawa do azylu”.
23 Paragraf 1 Asylverfahrensgesetz (ustawy o postępowaniu w sprawach azylu, zwanej dalej „AsylVfG”) w brzmieniu opublikowanym w dniu 2 września 2008 r. (BGBl. 2008 I, s. 1798) stanowi, że ustawa ta stosuje się do cudzoziemców, którzy ubiegają się o ochronę jako osoby prześladowane politycznie w rozumieniu § 16a ust. 1 ustawy zasadniczej lub o ochronę przed prześladowaniem zgodnie z konwencją genewską.
24 Paragraf 2 AsylVfG przewiduje, że osobom korzystającym z prawa do azylu przysługuje na terytorium kraju status określony w konwencji genewskiej.
25 Status uchodźcy był początkowo uregulowany w § 51 Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet (ustawy o wjeździe i pobycie cudzoziemców na terytorium federalnym).
26 W drodze Gesetz zur Umsetzung aufenthalts – und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union (ustawy z dnia 19 sierpnia 2007 r. dokonującej transpozycji dyrektyw Unii Europejskiej z zakresu prawa pobytu i prawa azylowego, BGBl. 2007 I, s. 1970), która weszła w życie w dniu 28 sierpnia 2007 r., Republika Federalna Niemiec dokonała transpozycji, m.in., dyrektywy.
27 Obecnie warunki uznania za uchodźcę są określone w § 3 AsylVfG. Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu:
„[…] Cudzoziemiec jest uchodźcą w rozumieniu [konwencji genewskiej], jeżeli w państwie, którego jest obywatelem, zagraża mu niebezpieczeństwo, o którym mowa w § 60 ust. 1 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet [ustawy o pobycie, zatrudnieniu i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym, w brzmieniu opublikowanym w dniu 25 lutego 2008 r. (BGBl. 2008 I, s. 162), zwanej dalej »Aufenthaltsgesetz«] […]”.
28 Paragraf 60 ust. 1 zdania pierwsze i piąte Aufenthaltsgesetz stanowi:
„Na podstawie konwencji [genewskiej] cudzoziemiec nie może zostać wydalony lub zawrócony do granicy państwa, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, wyznanie, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne […]. Do celów oceny, czy ma miejsce prześladowanie w rozumieniu zdania pierwszego, stosuje się dodatkowo art. 4 ust. 4 i art. 7–10 [dyrektywy]”.
Postępowania przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
29 Y i Z przybyli do Niemiec odpowiednio w styczniu 2004 r. oraz w sierpniu 2003 r. i wystąpili o azyl i przyznanie statusu uchodźcy.
30 Na poparcie swoich wniosków podali, że przynależność do wspólnoty muzułmańskiej ahmadiyya, która jest ruchem reformatorskim w ramach islamu, zmusiła ich do opuszczenia kraju pochodzenia. Y twierdzi w tej kwestii konkretnie, że w miejscowości, z której pochodzi, był wielokrotnie bity i obrzucany kamieniami przez grupę osób w miejscu modlitwy. Osoby te miały grozić mu śmiercią i doniosły na policji, iż obraził on proroka Mahometa. Z twierdzi, że z powodu przekonań religijnych był maltretowany i więziony.
31 Jak wynika z postanowień sądu krajowego, art. 298 C pakistańskiego kodeksu karnego przewiduje karę do trzech lat pozbawienia wolności lub karę grzywny dla członków wspólnoty ahmadiyya za podawanie się za muzułmanów, nazywanie swojej wiary islamem, głoszenie i propagowanie swojego wyznania lub nawracanie innych osób. Ponadto naruszenie dobrego imienia proroka Mahometa zagrożone jest na podstawie art. 295 C kodeksu karnego karą śmierci lub dożywocia oraz grzywną.
32 Decyzjami z dnia 4 maja i 8 lipca 2004 r. Bundesamt oddalił wnioski o azyl złożone przez Y i Z jako bezzasadne i stwierdził brak spełnienia warunków niezbędnych do uzyskania statusu uchodźcy.
33 W decyzjach tych Bundesamt stwierdził również, że w obowiązującym prawie krajowym brak przeszkód do wydalenia Y i Z do Pakistanu i nakazał ich wydalenie. W uzasadnieniu decyzji Bundesamt stwierdził co do zasady brak dowodów wskazujących, że wnioskodawcy opuścili kraj pochodzenia z uzasadnionej obawy przed prześladowaniem.
34 Y wniósł skargę do Verwaltungsgericht Leipzig (sądu administracyjnego w Lipsku), który wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Bundesamt i nakazał mu stwierdzenie, że skarżący, jako uchodźca, spełnia kryteria uniemożliwiające jego wydalenie do Pakistanu.
35 Z zaskarżył decyzję Bundesamt przed Verwaltungsgericht Dresden (sądem administracyjnym w Dreźnie). Wyrokiem z dnia 13 lipca 2007 r. sąd ten oddalił skargę, uznawszy, że nie opuścił on kraju pochodzenia z uzasadnionej obawy przed prześladowaniem.
36 Wyrokami z dnia 13 listopada 2008 r. Sächsisches Oberverwaltungsgericht (naczelny sąd administracyjny Saksonii), odpowiednio,
– oddalił apelację Bundesbeauftragter für Asylangelegenheiten (federalnego komisarza ds. azylowych, zwanego dalej „Bundesbeauftragter”) od wyroku wydanego w pierwszej instancji w sprawie Y,
– na skutek apelacji Z od wyroku wydanego w pierwszej instancji zmienił ten wyrok i nakazał Bundesamt stwierdzenie, że Z spełnia warunki określone w § 60 ust. 1 Aufenthaltsgesetz i jako uchodźca nie może w związku z tym zostać wydalony do Pakistanu.
37 Sąd ten uznał w szczególności za nieistotne, czy Y i Z byli osobiście zagrożeni prześladowaniem przed wyjazdem z Pakistanu. Istotne jest zdaniem tego sądu, że jako czynni członkowie wspólnoty ahmadiyya są w każdym razie zagrożeni w Pakistanie prześladowaniem zbiorowym w rozumieniu § 60 ust. 1 Aufenthaltsgesetz.
38 W razie powrotu do Pakistanu nie mogliby bowiem nadal praktykować swojego wyznania publicznie bez narażenia się na prześladowanie, co należy brać pod uwagę w ramach postępowania azylowego, mającego na celu rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie statusu uchodźcy.
39 W wyrokach z dnia 13 listopada 2008 r. Sächsisches Oberverwaltungsgericht uznał, że sytuacja w Pakistanie stanowi poważne naruszenie wolności wyznania dla członków wspólnoty ahmadiyya przestrzegających ściśle nakazów wiary, co wymaga między innymi praktykowania jej publicznie. Wobec zagrożenia bardzo poważnymi sankcjami i licznych, bezkarnych ataków grup ekstremistycznych członkowie wspólnoty ahmadiyya powinni w zasadzie powstrzymywać się przed wszelkimi formami publicznego manifestowania swojej wiary.
40 Według ustaleń Sächsisches Oberverwaltungsgericht Y i Z są bardzo przywiązani do swojej wiary, którą wyznawali czynnie w Pakistanie. W Niemczech nadal ją wyznają i uważają jej praktykowanie publicznie za niezbędne w celu zachowania ich tożsamości religijnej.
41 Bundesamt oraz Bundesbeauftragter wnieśli od tych wyroków „Revision” do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego), twierdząc, że sąd apelacyjny zbyt szeroko zinterpretował zakres zastosowania art. 9 i art. 10 ust. 1 lit. b) dyrektywy.
42 Powołując się na orzecznictwo obowiązujące w Niemczech przed transpozycją dyrektywy w 2007 r., zgodnie z którym prześladowanie w rozumieniu prawa do azylu uważa się za stwierdzone tylko w sytuacji naruszenia „zasadniczej sfery” wolności wyznania, a nie w przypadku ograniczenia publicznego praktykowania wiary, organy te twierdzą, że ograniczenia nałożone na wspólnotę ahmadiyya w Pakistanie, dotyczące praktykowania tej wiary publicznie, nie stanowią naruszenia „zasadniczej sfery” wolności wyznania.
43 Ponadto zdaniem Bundesamt i Bundesbeauftragter ustalenia Sächsisches Oberverwaltungsgericht w kwestii sposobu praktykowania przez Y i Z wiary w Niemczech nie dowodzą, że nie mogą oni zrezygnować z niektórych praktyk niestanowiących „zasadniczej sfery” ich czynności religijnych.
44 Zdaniem sądu krajowego zawisłe przed nim sprawy dotyczą odpowiedzi na pytanie, jakiego rodzaju naruszenia wolności wyznania w rozumieniu art. 9 EKPC mogą powodować przyznanie statusu uchodźcy w rozumieniu art. 2 lit. d) dyrektywy. Przyznając, iż naruszenie wolności wyznania może stanowić „poważne naruszenie” podstawowych praw człowieka w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy, sąd ten wątpi, by inne kategorie naruszeń wolności wyznania niż dotyczące zasadniczych elementów tożsamości religijnej zainteresowanego mogły uzasadniać jego obawę przed prześladowaniem pozwalającą przyznać mu status uchodźcy.
45 Wobec powyższego Bundesverwaltungsgericht postanowił zawiesić postępowania i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne, sformułowane w sposób w istocie identyczny zarówno w sprawie C‑71/11, jak w sprawie C‑99/11:
„1) Czy art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy […] należy interpretować w ten sposób, że nie każda ingerencja w wolność wyznania, stanowiąca naruszenie art. 9 EKPC, jest aktem prześladowania w rozumieniu wspomnianego przepisu dyrektywy, lecz że poważne naruszenie wolności wyznania jako podstawowego prawa człowieka zachodzi tylko wówczas, kiedy dotyczy jej zasadniczej sfery?
2) W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej:
a) Czy zasadnicza sfera wolności wyznania jest ograniczona do wyznawania wiary i uprawiania praktyk religijnych w przestrzeni domowej i sąsiedzkiej, czy też akt prześladowania w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy […] może również polegać na tym, że uprawianie praktyk religijnych w miejscach publicznych w państwie pochodzenia stwarza zagrożenie dla zdrowia, życia lub wolności fizycznej i z tego powodu wnioskodawca rezygnuje z tych praktyk?
b) Jeżeli zasadnicza sfera wolności wyznania może również dotyczyć określonych praktyk religijnych w miejscach publicznych:
– czy w tym przypadku dla wystąpienia poważnego naruszenia wolności wyznania wystarczy, że wnioskodawca postrzega uprawianie praktyk swojej wiary jako niezbędne dla zachowania swojej tożsamości religijnej;
– czy ponadto jest konieczne, by wspólnota religijna, której wnioskodawca jest członkiem, uważała te praktyki za zasadniczy element nauki wiary,
– czy też dalsze ograniczenia mogą wynikać z innych okoliczności, jak np. z ogólnych stosunków w państwie pochodzenia?
3) W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej:
Czy obawa przed prześladowaniem w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy […] zachodzi wówczas, gdy zostało ustalone, że wnioskodawca będzie po powrocie do swojego państwa pochodzenia uprawiał znajdujące się poza zasadniczą sferą praktyki religijne, pomimo że prowadzić one będą do zagrożenia dla zdrowia, życia czy wolności fizycznej, czy też można od wnioskodawcy wymagać zaniechania takich praktyk w przyszłości?”.
46 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 24 marca 2011 r. sprawy C‑71/11 i C‑99/11 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej oraz wydania wyroku.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Uwagi wstępne
47 Z motywów 3, 16 i 17 dyrektywy wynika, że konwencja genewska stanowi fundamenty międzynarodowego systemu prawnego ochrony uchodźców oraz że przepisy dyrektywy odnoszące się do warunków nadania statusu uchodźcy oraz zawartości przyznawanej ochrony zostały ustanowione jako wytyczne dla właściwych organów państw członkowskich przy stosowaniu tej konwencji w oparciu o wspólne pojęcia i kryteria (wyroki: z dnia 2 marca 2010 r. w sprawach połączonych C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08 Salahadin Abdulla i in., Zb.Orz. s. I‑1493, pkt 52; z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie C‑31/09 Bolbol, Zb.Orz. s. I‑5539, pkt 37).
48 Wykładni przepisów dyrektywy należy zatem dokonywać w świetle jej ogólnej systematyki i celu, z poszanowaniem konwencji genewskiej i innych odpowiednich traktatów, o których mowa w art. 78 ust. 1 TFUE. Wykładni tej należy również dokonywać, jak to wynika z motywu 10 dyrektywy, z uwzględnieniem praw podstawowych oraz zasad uznanych w szczególności w karcie (ww. wyroki: w sprawach połączonych Salahadin Abdulla i in., pkt 53 i 54; w sprawie Bolbol, pkt 38; a także wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawach połączonych C‑411/10 i C‑493/10 N.S. i in., Zb.Orz. s. I‑13905, pkt 75).
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
49 Poprzez dwa pierwsze pytania w każdej ze spraw, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że naruszenie wolności wyznania sprzeczne z art. 10 ust. 1 karty może stanowić „akt prześladowania” w rozumieniu wspomnianego przepisu dyrektywy oraz czy należy w tej kwestii dokonywać rozróżnienia między „zasadniczą sferą” wolności wyznania a jej manifestowaniem na zewnątrz.
50 W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 lit. c) dyrektywy uchodźcą jest między innymi obywatel państwa trzeciego, który przebywa poza krajem, którego jest obywatelem, ponieważ żywi „uzasadnioną obawę [przed] prześladowan[iem]” z powodów rasowych, religijnych, narodowościowych, przekonań politycznych lub członkostwa w określonej grupie społecznej, i nie może bądź „ze względu na taką obawę” nie chce skorzystać z „ochrony” tego państwa.
51 Obywatel ten musi też w sposób uzasadniony obawiać się, z powodu sytuacji w jego kraju pochodzenia i postępowania sprawców prześladowań, że będzie prześladowany z co najmniej jednego z pięciu względów wymienionych w dyrektywie oraz w konwencji genewskiej, z których jednym jest jego „wyznanie”.
52 Zgodnie z art. 13 dyrektywy państwa członkowskie nadają status uchodźcy wnioskodawcy, który spełnia warunki określone w szczególności w art. 9 i 10 dyrektywy.
53 Artykuł 9 dyrektywy definiuje elementy, które pozwalają na uznanie aktów za prześladowanie. W tym zakresie art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy, na który powołuje się sąd krajowy w dwóch pierwszych pytaniach, precyzuje, że chodzi o czyny „wystarczająco poważne” ze względu na swój charakter lub powtarzalność, by stanowić „poważne naruszenie praw człowieka”, w szczególności praw nienaruszalnych, od których żadnego odstępstwa nie dopuszcza art. 15 ust. 2 EKPC.
54 Ponadto art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy wskazuje, że za prześladowanie należy uznać również kumulację różnych działań, w tym takich naruszeń praw człowieka, które są wystarczająco poważne ze względu na oddziaływanie na jednostkę w podobny sposób, jak zostało to określone w art. 9 ust. 1 lit. a).
55 Artykuł 9 ust. 3 dyrektywy dodaje, że między powodami prześladowania określonymi w art. 10 dyrektywy, wśród których znajduje się „wyznanie”, a aktami prześladowania musi istnieć związek.
56 Wolność wyznania chroniona na mocy art. 10 ust. 1 karty odpowiada wolności chronionej na podstawie art. 9 EKPC.
57 Wolność wyznania jest jednym z fundamentów społeczeństwa demokratycznego i należy do podstawowych praw człowieka. Naruszenie wolności wyznania może przybierać tak poważne formy, że odpowiadać będzie sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 EKPC, do którego odwołuje się, tytułem przykładu, art. 9 ust. 1 dyrektywy w celu określenia aktów, które należy uznać za prześladowanie.
58 Nie oznacza to jednak, że każde naruszenie wolności wyznania chronionej na mocy art. 10 ust. 1 karty stanowi akt prześladowania zobowiązujący właściwe organy do przyznania osobie narażonej na takie naruszenia statusu uchodźcy w rozumieniu art. 2 lit. d) dyrektywy.
59 Z brzmienia art. 9 ust. 1 dyrektywy wynika przeciwnie, że uznanie aktu za prześladowanie wymaga „poważnego naruszenia” wskazanej wolności zainteresowanego w sposób istotny.
60 Z góry wykluczyć można zatem akty polegające na ograniczeniu korzystania z podstawowej wolności wyznania w rozumieniu art. 10 ust. 1 karty w sposób przewidziany w prawie, bez naruszania owej wolności. Akty takie mieszczą się bowiem w zakresie zastosowania art. 52 ust. 1 karty.
61 Aktów polegających wprawdzie na naruszeniu wolności chronionej na mocy art. 10 ust. 1 karty, których znaczenie nie jest jednak równoważne z naruszeniem podstawowych praw człowieka, od których żadne odstępstwa nie są dopuszczalne zgodnie z art. 15 ust. 2 EKPC, również nie można uznać za prześladowanie w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy i art. 1 A konwencji genewskiej.
62 Rozróżnienie między aktami naruszającymi „zasadniczą sferę” wolności wyznania („forum internum”), która nie obejmuje czynności religijnych wykonywanych publicznie, a aktami nienaruszającymi tej rzekomej „zasadniczej sfery” („forum externum”), nie jest właściwe do określenia, które konkretnie akty należy uznać za prześladowanie w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy.
63 Rozróżnienie takie jest niezgodne z szeroką definicją „wyznania” zawartą w art. 10 ust. 1 dyrektywy, obejmującą wszystkie jego części składowe, zarówno prywatne jak publiczne, indywidualne jak kolektywne. Akty mogące stanowić „poważne naruszenie” w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy to nie tylko akty naruszające wolność zainteresowanego w zakresie praktykowania wiary prywatnie, lecz także przeżywania jej w sposób publiczny.
64 Wykładnia taka zapewnia zakres zastosowania art. 9 ust. 1 dyrektywy, w ramach którego właściwe organy mogą dokonać oceny każdego rodzaju aktu stanowiącego naruszenie podstawowej wolności wyznania w celu ustalenia, czy ze względu na swój charakter lub powtarzalność jest on wystarczająco poważny, aby uznać go za prześladowanie.
65 W związku z powyższym akty, które ze względu na ich własny charakter lub w połączeniu z ich skutkami dla zainteresowanego można uznać za prześladowanie, należy identyfikować nie w odniesieniu do naruszonego aspektu wolności wyznania, lecz w zależności od charakteru i skutków represji dla zainteresowanego, co słusznie zauważył rzecznik generalny w pkt 52 opinii.
66 Zatem to charakter działań i sankcji, które zostały lub mogą zostać podjęte wobec zainteresowanego, jest decydujący dla ustalenia, czy naruszenie wolności chronionej na mocy art. 10 ust. 1 karty stanowi prześladowanie w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy.
67 Stąd naruszenie wolności wyznania może stanowić prześladowanie w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy, jeżeli z powodu korzystania z tej wolności ubiegający się o azyl jest w swoim państwie pochodzenia narażony na rzeczywiste niebezpieczeństwo ścigania albo nieludzkiego i poniżającego traktowania lub karania ze strony podmiotów wskazanych w art. 6 dyrektywy.
68 Trzeba dodać w tej kwestii, że właściwy organ, rozpatrując indywidualny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 4 ust. 3 dyrektywy, winien brać pod uwagę wszelkie akty, na jakie wnioskodawca był lub może być narażony, w celu ustalenia, czy w związku z jego osobistą sytuacją akty te można uznać za prześladowanie w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy.
69 Zważywszy, że pojęcie „wyznania” zdefiniowane w art. 10 ust. 1 lit. b) dyrektywy obejmuje również udział w publicznych praktykach religijnych, samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami, zakaz udziału w takich praktykach może stanowić akt wystarczająco poważny w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy, a co za tym idzie, akt prześladowania, jeżeli z powodu owego zakazu wnioskodawcy grozi w kraju pochodzenia rzeczywiste niebezpieczeństwo ścigania albo nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania ze strony podmiotów wymienionych w art. 6 dyrektywy.
70 Dokonując oceny tego niebezpieczeństwa, właściwy organ powinien brać pod uwagę szereg czynników, zarówno obiektywnych jak subiektywnych. Subiektywna okoliczność, iż publiczne praktykowanie określonych obrzędów religijnych będących przedmiotem kwestionowanych ograniczeń jest zdaniem zainteresowanego szczególnie ważne dla zachowania jego tożsamości religijnej, stanowi istotny czynnik w ocenie poziomu zagrożenia, jakiemu podlega wnioskodawca w kraju pochodzenia z powodu swojego wyznania, nawet jeśli praktykowanie tych obrzędów nie jest zasadniczą kwestią dla odpowiedniej wspólnoty religijnej.
71 Jak bowiem wynika z brzmienia art. 10 ust. 1 lit. b) dyrektywy, zakres ochrony przed prześladowaniem z powodów religijnych dotyczy zarówno form indywidualnych lub zbiorowych zachowań, które zainteresowany uważa za ważne dla niego samego, to jest „wywodzących się z wierze[ń] religijny[ch]”, jak też przepisanych przez doktrynę religijną, czyli „związanych z wierzeniami religijnymi”.
72 W związku z całością powyższych rozważań na pierwsze i drugie pytanie postawione w każdej ze spraw trzeba odpowiedzieć, iż art. 9 ust. lit. a) dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że:
– nie każde naruszenie wolności wyznania sprzeczne z art. 10 ust. 1 karty można uznać za „akt prześladowania” w rozumieniu wskazanego przepisu dyrektywy;
– akt prześladowania może polegać na naruszeniu prawa do zewnętrznego manifestowania wolności wyznania;
– w celu ustalenia, czy naruszenie wolności wyznania sprzeczne z art. 10 ust. 1 karty może stanowić „akt prześladowania”, właściwy organ powinien zbadać, z uwzględnieniem osobistej sytuacji zainteresowanego, czy z powodu korzystania z owej wolności w kraju pochodzenia narażony jest on na rzeczywiste niebezpieczeństwo ścigania albo nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania ze strony podmiotów wymienionych w art. 6 dyrektywy.
W przedmiocie pytania trzeciego
73 Poprzez trzecie pytanie w każdej ze spraw sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 lit. c) dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że obawa wnioskodawcy przed prześladowaniem jest uzasadniona, jeżeli może on uniknąć prześladowania w kraju pochodzenia, rezygnując z dokonywania tam określonych czynności religijnych.
74 W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy zauważyć, że dotyczy ono sytuacji, w której wnioskodawca, jak w sprawie przed sądem krajowym, nie był jeszcze prześladowany ani w sposób bezpośredni zagrożony prześladowaniem z powodu swojego wyznania.
75 Brak takiego „istotnego wskazania uzasadnionej obawy” wnioskodawców w rozumieniu art. 4 ust. 4 dyrektywy prowadzi sąd krajowy do postawienia pytania, czy i w jakim zakresie można wymagać, by wnioskodawca, który nie jest w stanie uzasadnić swojej obawy doznanym już prześladowaniem z powodów religijnych, po powrocie do kraju pochodzenia nadal unikał rzeczywistego zagrożenia prześladowaniem.
76 Należy w tej kwestii stwierdzić, że w ramach dyrektywy właściwy organ, dokonując na podstawie art. 2 lit. c) oceny uzasadnionego charakteru obawy wnioskodawcy przed prześladowaniem, powinien ustalić, czy stwierdzone okoliczności świadczą o takim zagrożeniu, iż zainteresowany ma prawo obawiać się w sposób uzasadniony, w związku ze swoją sytuacją osobistą, że rzeczywiście stanie się przedmiotem aktów prześladowania.
77 Taka ocena stopnia zagrożenia, której w każdym razie należy dokonywać z uwagą i ostrożnością (ww. wyrok w sprawach połączonych Salahadin Abdulla i in., pkt 90), opierać się może wyłącznie na konkretnej ocenie okoliczności faktycznych, zgodnie z zasadami określonymi w szczególności w art. 4 dyrektywy.
78 Żadna z tych zasad nie wskazuje, by przy ocenie stopnia zagrożenia rzeczywistymi aktami prześladowania w określonych okolicznościach należało brać pod uwagę możliwość uniknięcia przez wnioskodawcę niebezpieczeństwa prześladowania poprzez rezygnację z odpowiednich praktyk religijnych, a w konsekwencji z ochrony, jaką dyrektywa ma mu za zadanie zapewnić poprzez przyznanie statusu uchodźcy.
79 W związku z powyższym w razie ustalenia, że zainteresowany po powrocie do kraju pochodzenia będzie dokonywał praktyk religijnych narażających go na rzeczywiste niebezpieczeństwo prześladowania, należy przyznać mu status uchodźcy zgodnie z art. 13 dyrektywy. Okoliczność, że mógłby on uniknąć tego niebezpieczeństwa poprzez rezygnację z określonych czynności religijnych, jest co do zasady pozbawiona znaczenia.
80 W związku z powyższymi rozważaniami trzeba odpowiedzieć na trzecie pytanie postawione w każdej ze spraw, iż art. 2 lit. c) dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że obawa wnioskodawcy przed prześladowaniem jest uzasadniona, jeżeli zdaniem właściwego organu w związku z osobistą sytuacją wnioskodawcy można racjonalnie przyjąć, iż po powrocie do kraju pochodzenia będzie on dokonywał czynności religijnych narażających go na rzeczywiste niebezpieczeństwo prześladowania. Oceniając w sposób indywidualny wniosek o przyznanie statusu uchodźcy właściwy organ nie może racjonalnie oczekiwać, że wnioskodawca zrezygnuje z owych czynności religijnych.
W przedmiocie kosztów
81 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony, należy interpretować w ten sposób, że:
– nie każde naruszenie wolności wyznania sprzeczne z art. 10 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej można uznać za „akt prześladowania” w rozumieniu wskazanego przepisu;
– akt prześladowania może polegać na naruszeniu prawa do zewnętrznego manifestowania wolności wyznania;
– w celu ustalenia, czy naruszenie wolności wyznania sprzeczne z art. 10 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej może stanowić „akt prześladowania”, właściwy organ powinien zbadać, z uwzględnieniem osobistej sytuacji zainteresowanego, czy z powodu korzystania z owej wolności w kraju pochodzenia narażony jest on na rzeczywiste niebezpieczeństwo ścigania albo nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania ze strony podmiotów wymienionych w art. 6 dyrektywy 2004/83.
2) Artykuł 2 lit. c) dyrektywy 2004/83 należy interpretować w ten sposób, że obawa wnioskodawcy przed prześladowaniem jest uzasadniona, jeżeli zdaniem właściwego organu w związku z osobistą sytuacją wnioskodawcy można racjonalnie przyjąć, iż po powrocie do kraju pochodzenia będzie on dokonywał czynności religijnych narażających go na rzeczywiste niebezpieczeństwo prześladowania. Oceniając w sposób indywidualny wniosek o przyznanie statusu uchodźcy, właściwy organ nie może racjonalnie oczekiwać, że wnioskodawca zrezygnuje z owych czynności religijnych.
Podpisy