SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
GIOVANNI PITRUZZELLA
vom 17. Juni 2021(1)
Rechtssache C‑340/20
Bank Sepah
gegen
Overseas Financial Limited,
Oaktree Finance Limited
(Vorabentscheidungsersuchen der Cour de cassation [Kassationsgerichtshof, Frankreich])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Verordnung (EG) Nr. 423/2007 – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die nach den Feststellungen des Rates der Europäischen Union an der Verbreitung von Kernwaffen beteiligt sind – Begriffe ‚Einfrieren von Geldern‘ und ‚Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen‘ – Möglichkeit, eine Sicherungsmaßnahme auf eingefrorene Gelder und wirtschaftliche Ressourcen anzuwenden – Forderung, die vor dem Einfrieren der Gelder entstanden ist und nichts mit dem iranischen Nuklear- und Raketenprogramm zu tun hat“
I. Einleitung
1. Kann ein Gläubiger einer Person oder Einrichtung, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union eingefroren wurden, ohne vorherige Genehmigung der zuständigen nationalen Behörde Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung auf die eingefrorenen Vermögenswerte anwenden, um die Beitreibung seiner Forderungen zu gewährleisten, wie etwa eine gerichtlich bestellte Sicherheit oder eine Sicherungspfändung?
2. Diese bislang ungeklärte Frage stellt sich in der vorliegenden Rechtssache, die die Auslegung von Art. 1 Buchst. h und j und Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 423/2007 des Rates vom 19. April 2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran(2) sowie die Verordnungen (EU) Nrn. 961/2010(3) und 267/2012(4) (im Folgenden: nachfolgende Verordnungen) betrifft.
3. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen ist von der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof, Frankreich) im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Bank Sepah, einer iranischen Bank, deren Vermögenswerte von einer Maßnahme des Einfrierens von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen betroffen waren, und zwei Gläubigern dieser Bank, der Overseas Financial Limited und der Oaktree Finance Limited, eingereicht worden. Es gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, genauer zu bestimmen, wie die Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ zu verstehen sind.
II. Rechtlicher Rahmen
4. Im Rahmen der Maßnahmen, die ergriffen wurden, um auf die Islamische Republik Iran Druck auszuüben, damit diese ihre proliferationsrelevanten nuklearen Tätigkeiten und die Entwicklung von Trägersystemen für Kernwaffen einstellt, setzte der Rat der Europäischen Union die Resolution 1737 (2006) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen (im Folgenden: Sicherheitsrat) vom 23. Dezember 2006 – die das Einfrieren der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der am iranischen Nuklearprogramm oder am iranischen Programm für ballistische Raketen beteiligten Personen und Einrichtungen vorsah – dadurch um, dass er den Gemeinsamen Standpunkt 2007/140/GASP vom 27. Februar 2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran(5) annahm.
5. Art. 5 Abs. 1 dieses Gemeinsamen Standpunkts sah das Einfrieren der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen vor, die sich im Besitz, im Eigentum, in der Verfügungsgewalt oder unter direkter oder indirekter Kontrolle der in der Anlage zur Resolution 1737 (2006) aufgeführten oder gemäß dieser Resolution bezeichneten Personen oder Einrichtungen befanden. Die betroffenen Personen und Einrichtungen wurden in Anhang I des Gemeinsamen Standpunkts aufgeführt.
6. Die Liste im Anhang der Resolution 1737 (2006) wurde durch mehrere spätere Resolutionen aktualisiert, u. a. durch die Resolution 1747 (2007) des Sicherheitsrates vom 24. März 2007. Im Anschluss an letztere Resolution nahm der Rat den Gemeinsamen Standpunkt 2007/246/GASP(6) an.
7. Auf der Grundlage des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 erließ der Rat die Verordnung Nr. 423/2007.
8. Art. 1 Buchst. h und j dieser Verordnung sieht vor:
„Ausschließlich im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck:
…
h) ‚Einfrieren von Geldern‘ die Verhinderung jeglicher Form der Bewegung, des Transfers, der Veränderung und der Verwendung von Geldern sowie des Zugangs zu ihnen oder ihres Einsatzes, wodurch das Volumen, die Höhe, die Belegenheit, das Eigentum, der Besitz, die Eigenschaften oder die Zweckbestimmung der Gelder verändert oder sonstige Veränderungen bewirkt werden, die eine Nutzung der Gelder einschließlich der Vermögensverwaltung ermöglichen;
…
j) ‚Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen‘ die Verhinderung ihrer Verwendung für den Erwerb von Geldern, Waren oder Dienstleistungen, die auch den Verkauf, das Vermieten oder das Verpfänden dieser Ressourcen einschließt, sich aber nicht darauf beschränkt;“
9. Art. 7 der Verordnung bestimmt:
„(1) Sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die Eigentum oder Besitz der in Anhang IV aufgeführten Personen, Organisationen und Einrichtungen sind oder von diesen gehalten oder kontrolliert werden, werden eingefroren. …
…
(3) Den in den Anhängen IV und V aufgeführten natürlichen und juristischen Personen, Organisationen und Einrichtungen dürfen weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen.
(4) Es ist verboten, wissentlich und vorsätzlich an Aktivitäten teilzunehmen, mit denen die Umgehung der in den Absätzen 1, 2 und 3 genannten Maßnahmen bezweckt oder bewirkt wird.“
10. In Art. 8 der Verordnung heißt es:
„Abweichend von Artikel 7 können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, die auf den in Anhang III aufgeführten Websites genannt sind, die Freigabe bestimmter eingefrorener Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen genehmigen, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
a) Die Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen sind Gegenstand eines Zurückbehaltungsrechts, das vor dem Tag, an dem die Person, Organisation oder Einrichtung nach Artikel 7 vom Sanktionsausschuss, vom Sicherheitsrat oder vom Rat benannt worden ist, von einem Gericht, einer Verwaltungsstelle oder einem Schiedsgericht beschlossen wurde, oder Gegenstand einer vor diesem Zeitpunkt ergangenen Entscheidung eines Gerichts, einer Verwaltungsstelle oder eines Schiedsgerichts,
…“
11. Mit der Verordnung (EG) Nr. 441/2007 der Kommission vom 20. April 2007 zur Änderung der Verordnung Nr. 423/2007(7) wurde die Bank Sepah in die Liste in Anhang IV der Verordnung Nr. 423/2007 aufgenommen.
12. Die Verordnung Nr. 423/2007 wurde sodann durch die Verordnung Nr. 961/2010 ersetzt, die ihrerseits durch die Verordnung Nr. 267/2012 abgelöst wurde, die nach wie vor in Kraft ist. Art. 1 Buchst. h und i und die Art. 16 und 17 der Verordnung Nr. 961/2010 sowie Art. 1 Buchst. j und k und die Art. 23 und 24 der Verordnung Nr. 267/2012 sind inhaltlich identisch mit Art. 1 Buchst. h und j sowie den Art. 7 und 8 der Verordnung Nr. 423/2007. Die Bank Sepah ist in der Liste in Anhang VII der Verordnung Nr. 961/2010 und derjenigen in Anhang VIII der Verordnung Nr. 267/2012 aufgeführt. Der Einfachheit halber werde ich in den weiteren Abschnitten meiner Schlussanträge nur auf die Bestimmungen der Verordnung Nr. 423/2007 Bezug nehmen, wobei dieselben rechtlichen Erwägungen für die entsprechenden Bestimmungen der nachfolgenden Verordnungen gelten.
III. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
13. Im Anschluss an die Resolution 1747 (2007), die durch den Gemeinsamen Standpunkt 2007/246 und die Verordnung Nr. 441/2007 umgesetzt wurde, wurde die Bank Sepah in die Liste der am Nuklearprogramm oder am Programm für ballistische Raketen beteiligten Einrichtungen aufgenommen, deren Vermögenswerte eingefroren werden sollten.
14. Mit Urteil der Cour d’appel de Paris (Berufungsgericht Paris, Frankreich) vom 26. April 2007 wurde die Bank Sepah verurteilt, an Overseas Financial und Oaktree Finance den Gegenwert in Euro eines Betrags von 2 500 000 US-Dollar (USD) (ca. 2 050 000 Euro) bzw. 1 500 000 USD (ca. 1 230 000 Euro) zuzüglich Zinsen zum gesetzlichen Satz ab dem Tag der Urteilsverkündung zu zahlen.
15. Nachdem Overseas Financial und Oaktree Finance Teilzahlungen erhalten hatten, beantragten sie am 2. Dezember 2011 beim französischen Wirtschaftsminister, gemäß Art. 8 der Verordnung Nr. 423/2007 die Freigabe des Restbetrags zu genehmigen. Da sie keine Antwort seitens des Ministers erhielten, erhoben Overseas Financial und Oaktree Finance eine Anfechtungsklage gegen die stillschweigende Ablehnung ihres Antrags. Das Tribunal administratif de Paris (Verwaltungsgericht Paris, Frankreich) wies die Klage mit der Begründung ab, dass sich jegliche Freigabe nach Art. 8 der genannten Verordnung auf eine Entscheidung beziehen müsse, die vor dem 23. Dezember 2006, dem Tag der Annahme der Resolution 1737 (2006), ergangen sei. Die Verurteilung der Bank Sepah zur Zahlung sei jedoch nach diesem Datum erfolgt.
16. Da nach der am 23. Januar 2016 erfolgten Streichung der Bank Sepah von der Liste der von den restriktiven Maßnahmen betroffenen Einrichtungen(8) keine behördliche Genehmigung mehr erforderlich war, um die geschuldete Zahlung zu erlangen, erklärte die Cour administrative d’appel de Paris (Verwaltungsberufungsgericht Paris, Frankreich), bei der Berufung eingelegt worden war, am 21. Oktober 2016 den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt(9).
17. Am 17. Mai 2016 erwirkten Overseas Financial und Oaktree Finance die Ausstellung von Zahlungsbefehlen gegen die Bank Sepah. Mangels Zahlungseingangs ließen sie am 5. Juli 2016 Forderungspfändungen sowie Pfändungen von Gesellschafterrechten und Wertpapieren vornehmen. Mit Urteil vom 9. Januar 2017 bestätigte das Vollstreckungsgericht diese Pfändungen sowie ihren Betrag, der die im Urteil der Cour d’appel de Paris (Berufungsgericht Paris) vom 26. April 2007 genannten Zinsen umfasste. Die Bank Sepah legte gegen diese Entscheidung Berufung ein und machte geltend, sie könne nicht zur Zahlung der Zinsen verpflichtet werden, da es ihr aufgrund eines Falls von höherer Gewalt, der sich aus dem Einfrieren ihrer Vermögenswerte durch die Verordnung Nr. 423/2007 ergeben habe, unmöglich geworden sei, ihre Schuld zu begleichen, was zur Aussetzung des Zinslaufs geführt habe.
18. Mit Urteil vom 8. März 2018 wies die Cour d’appel de Paris (Berufungsgericht Paris) die Berufung der Bank Sepah zurück, wobei sie jedoch feststellte, dass für die in Rede stehenden Umstände eine Verjährungsfrist von fünf Jahren gelte. Overseas Financial und Oaktree Finance seien nämlich durch nichts gehindert gewesen, zu Sicherungszwecken Vollstreckungsmaßnahmen einzuleiten, die die Verjährung hätten unterbrechen können. Da vor den Zahlungsbefehlen vom 17. Mai 2016 keine derartigen Maßnahmen ergriffen worden seien, müssten die Zinsen, die Overseas Financial und Oaktree Finance beanspruchen könnten, folglich auf diejenigen beschränkt werden, die ab dem 17. Mai 2011, d. h. in den fünf Jahren vor den Zahlungsbefehlen, angefallen seien.
19. Sowohl die Bank Sepah als auch Overseas Financial und Oaktree Finance legten beim vorlegenden Gericht Kassationsbeschwerde ein. Insbesondere wenden sich Overseas Financial und Oaktree Finance gegen den Teil des Berufungsurteils, der die Verjährungsfrist von fünf Jahren hinsichtlich der Zinsen betrifft.
20. Insoweit ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits davon abhänge, ob Overseas Financial und Oaktree Finance den Lauf der Verjährungsfrist durch die Anwendung einer Sicherungs- oder Zwangsvollstreckungsmaßnahme auf die eingefrorenen Vermögenswerte der Bank Sepah hätten unterbrechen können.
21. Hierzu sei festzustellen, dass weder die Verordnung Nr. 423/2007 noch die nachfolgenden Verordnungen eine Bestimmung enthielten, die es einem Gläubiger ausdrücklich verböte, eine auf die eingefrorenen Vermögenswerte seines Schuldners gerichtete Sicherungs- oder Zwangsvollstreckungsmaßnahme anzuwenden. Anhand der in diesen Verordnungen enthaltenen Definition des Begriffs „Einfrieren von Geldern“ lasse sich nicht ausschließen, dass Maßnahmen, die unter keines der in diesen Verordnungen vorgesehenen Verbote fielen, auf eingefrorene Vermögenswerte angewandt würden. Fraglich sei, ob Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung, wie etwa die im französischen Code des procédures civiles d’exécution (Zivilvollstreckungsordnung) vorgesehenen Sicherungspfändungen und gerichtlich bestellten Sicherheiten(10), ohne vorherige Genehmigung auf eingefrorene Vermögenswerte angewandt werden dürften.
22. Das vorlegende Gericht ist sich darüber im Unklaren, ob Sicherungspfändungen und gerichtlich bestellte Sicherheiten trotz fehlender Zuweisungswirkung eine Änderung der „Zweckbestimmung“ der betroffenen Gelder im Sinne der in der Verordnung Nr. 423/2007 und den nachfolgenden Verordnungen enthaltenen Definition des Einfrierens von Geldern bewirken, und allgemeiner, ob sie eine „Nutzung“ der betroffenen Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen im Sinne dieser Verordnungen ermöglichen könnten.
23. Da diese Maßnahmen demjenigen, der sie anwende, nach der Beendigung des Einfrierens eine vorrangige Befriedigung aus den zur Sicherung mit einer Hypothek belasteten, verpfändeten oder gepfändeten Sachen, Rechten und Forderungen gewährleisteten, könnten sie nämlich als geeignet angesehen werden, einen Wirtschaftsteilnehmer zum Abschluss von Verträgen mit der Person oder Einrichtung, deren Vermögenswerte eingefroren seien, zu verleiten, was einer Nutzung des wirtschaftlichen Wertes dieser als Gelder qualifizierten Vermögenswerte durch diese Person oder Einrichtung oder einem Erwerb von Geldern, Waren oder Dienstleistungen kraft des wirtschaftlichen Wertes ihrer als wirtschaftliche Ressourcen qualifizierten Vermögenswerte gleichkäme.
24. Ein solches Risiko scheine allerdings nicht im vorliegenden Fall zu bestehen, in dem die Gesellschaften Overseas Financial und Oaktree Finance eine Forderung beitreiben wollten, die nach dem Einfrieren der Vermögenswerte der Bank Sepah gerichtlich bestätigt worden sei und auf einem Rechtsgrund beruhe, der zum einen nichts mit dem iranischen Nuklear- und Raketenprogramm zu tun habe und zum anderen vor diesem Einfrieren entstanden sei. Es stelle sich daher die Frage, ob die Möglichkeit, eine auf eingefrorene Vermögenswerte gerichtete Maßnahme ohne vorherige Genehmigung anzuwenden, allein anhand der Natur der betreffenden Maßnahme ohne Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls zu beurteilen sei oder ob diese Besonderheiten vielmehr berücksichtigt werden dürften.
25. Unter diesen Umständen hat die Cour de cassation (Kassationsgerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Sind Art. 1 Buchst. h und j und Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 423/2007, Art. 1 Buchst. i und h und Art. 16 Abs. 1 der Verordnung Nr. 961/2010 sowie Art. 1 Buchst. k und j und Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 267/2012 dahin auszulegen, dass sie der Anwendung einer Maßnahme ohne Zuweisungswirkung, wie einer gerichtlich bestellten Sicherheit oder einer Sicherungspfändung nach der französischen Zivilvollstreckungsordnung, auf eingefrorene Vermögenswerte ohne vorherige Genehmigung der zuständigen nationalen Behörde entgegenstehen?
2. Ist der Umstand, dass der Rechtsgrund der gegenüber der Person oder Einrichtung, deren Vermögenswerte eingefroren wurden, beizutreibenden Forderung nicht mit dem iranischen Nuklear- und Raketenprogramm zusammenhängt und aus der Zeit vor der Resolution 1737 (2006) stammt, für die Beantwortung der ersten Frage von Bedeutung?
IV. Rechtliche Würdigung
A. Zur ersten Vorlagefrage
26. Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“, wie sie in der Verordnung Nr. 423/2007 und den nachfolgenden Verordnungen vorgesehen sind, dahin auszulegen sind, dass sie der Anwendung einer Maßnahme ohne Zuweisungswirkung, wie einer gerichtlich bestellten Sicherheit oder einer Sicherungspfändung nach französischem Recht, auf eingefrorene Vermögenswerte ohne vorherige Genehmigung der zuständigen nationalen Behörde entgegenstehen.
27. Die Beteiligten, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind sich uneins, wie diese Frage zu beantworten ist. Die französische Regierung sowie Overseas Financial und Oaktree Finance tragen vor, eine Genehmigung der zuständigen Behörde sei erforderlich, bevor auf eingefrorene Vermögenswerte eine Sicherungsmaßnahme wie die vom vorlegenden Gericht genannten angewandt werden könne. Die Bank Sepah ist hingegen der Ansicht, solche Sicherungsmaßnahmen könnten ohne jegliche vorherige Genehmigung seitens der zuständigen Behörde auf eingefrorene Vermögenswerte angewandt werden. Die Europäische Kommission wiederum vertritt die Auffassung, eine vorherige Genehmigung der zuständigen Behörde sei zwar nicht erforderlich, um auf eingefrorene Vermögenswerte Sicherungsmaßnahmen wie die vom vorlegenden Gericht genannten anwenden zu können; allerdings sei die Partei, die solche Maßnahmen anwenden wolle, verpflichtet, die zuständige Behörde vorab und systematisch zu unterrichten.
28. Die Beantwortung der ersten Frage des vorlegenden Gerichts setzt voraus, dass die Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ im Sinne von Art. 1 Buchst. h und j der Verordnung Nr. 423/2007 – bzw. im Sinne der entsprechenden Bestimmungen der nachfolgenden Verordnungen – ausgelegt werden, um ihre Bedeutung zu ermitteln. Die Auslegung dieser Bestimmungen muss darauf gerichtet sein, zu prüfen, ob Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung wie die vom vorlegenden Gericht genannten in den Anwendungsbereich dieser Begriffe fallen.
29. Insoweit weise ich darauf hin, dass nach ständiger Rechtsprechung bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Kontext und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden, sowie gegebenenfalls ihre Entstehungsgeschichte zu berücksichtigen sind(11).
30. Was die wortlautbezogene Auslegung der fraglichen Bestimmungen anbelangt, ist festzustellen, dass, wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, weder die Verordnung Nr. 423/2007 noch die nachfolgenden Verordnungen ein ausdrückliches Verbot enthalten, Sicherungsmaßnahmen auf eingefrorene Gelder oder Ressourcen anzuwenden. Jedoch werden die Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ in diesen Verordnungen besonders weit definiert, um den Zugriff auf die Vermögenswerte, über die die in der Liste aufgeführten Personen zum Zeitpunkt ihrer Aufnahme in die Liste verfügen, so weit wie möglich zu verwehren.
31. So bezieht sich zunächst der Begriff „Einfrieren von Geldern“ auf „jegliche Form der Bewegung, des Transfers, der Veränderung und der Verwendung von Geldern sowie des Zugangs zu ihnen oder ihres Einsatzes, wodurch das Volumen, die Höhe, die Belegenheit, das Eigentum, der Besitz, die Eigenschaften oder die Zweckbestimmung der Gelder verändert oder sonstige Veränderungen bewirkt werden, die eine Nutzung der Gelder einschließlich der Vermögensverwaltung ermöglichen“.
32. Aus dieser Definition geht eindeutig hervor, dass das Einfrieren von Geldern nicht nur Maßnahmen ausschließt, die den Umfang des Vermögens der sanktionierten Personen und Einrichtungen verändern könnten, sondern auch Transaktionen mit den betreffenden Geldern entgegensteht, die ausschließlich deren Eigenschaften oder Zweckbestimmung ändern würden. Es zeigt sich somit, dass diese Definition in den Begriff „Einfrieren von Geldern“ Maßnahmen einbezieht, die keine Zuweisungswirkung haben, da sie weder einen Eigentümerwechsel noch einen Übergang des Besitzes der betreffenden Gelder voraussetzen.
33. Die zur Verhinderung dieser Maßnahmen vorgesehenen Mittel sind weit definiert und beziehen sich auf „jegliche Form der Bewegung, des Transfers, der Veränderung und der Verwendung“ der Gelder „sowie des Zugangs zu ihnen oder ihres Einsatzes“. Die Verwendung des Indefinitpronomens „jegliche“ ist meines Erachtens ein Indiz für die Absicht des Unionsgesetzgebers, die Definition des Begriffs „Einfrieren von Geldern“ sehr weit zu fassen.
34. Daraus folgt, dass die Definition des Begriffs „Einfrieren von Geldern“ so formuliert ist, dass sie jede Verwendung von Geldern umfasst, die u. a. zur Folge hätte, dass die Zweckbestimmung dieser Gelder, d. h. ihre Widmung, ihr Verwendungszweck oder ihre Finalität, geändert wird, ohne dass dabei das Eigentum an diesen Geldern oder auch nur ihr Besitz übertragen wird. Somit erfasst die Definition auch solche Maßnahmen zur Verwendung von Geldern, die keine Zuweisungswirkung haben.
35. Was sodann den Begriff „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ anbelangt, so bezeichnet dieser gemäß der Definition in Art. 1 Buchst. j der Verordnung Nr. 423/2007 und den entsprechenden Bestimmungen der nachfolgenden Verordnungen „die Verhinderung [der] Verwendung [von wirtschaftlichen Ressourcen] für den Erwerb von Geldern, Waren oder Dienstleistungen, die auch den Verkauf, das Vermieten oder das Verpfänden dieser Ressourcen einschließt, sich aber nicht darauf beschränkt“.
36. Schon aus dem Wortlaut dieser Bestimmung folgt, dass der Unionsgesetzgeber den Begriff „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ recht weit definieren wollte. Dies ergibt sich [in der Verfahrenssprache Französisch] aus der Verwendung der Formulierungen „toute action“ [wörtlich: jede Handlung] und „de quelque manière que ce soit“ [wörtlich: auf welche Weise auch immer].
37. Außerdem enthält diese Definition eine – ausdrücklich beispielhafte, also nicht abschließende – Liste von Maßnahmen, die in Bezug auf wirtschaftliche Ressourcen nicht durchgeführt werden dürfen; aus der in Rede stehenden Bestimmung geht eindeutig hervor, dass das „Verpfänden“ [im französischen Wortlaut: „mise sous hypothèque“ – wörtlich: Belastung mit einer Hypothek] zu diesen Maßnahmen zählt. Wie die französische Regierung sowie Overseas Financial und Oaktree Finance ausgeführt haben, stellt die Belastung mit einer Hypothek – im französischen Recht, aber auch im Recht anderer Mitgliedstaaten(12) – eine Immobiliarsicherheit dar, die gesetzlicher, vertraglicher oder gerichtlicher Natur sein kann und dem begünstigten Gläubiger ein Vorzugsrecht verleiht, das mit einem Anspruch auf Rechtsverfolgung eines etwaigen Dritterwerbers verbunden ist, aber nicht mit einer Übertragung des Eigentums an der belasteten Immobilie oder des Besitzes dieser Immobilie einhergeht. Es handelt sich somit um eine Maßnahme ohne Zuweisungswirkung.
38. Demnach ergibt sich aus der Analyse des Wortlauts der in Rede stehenden Bestimmungen, dass diese die Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ recht weit definieren, um ein möglichst breites Spektrum von wirtschaftlichen Transaktionen mit eingefrorenen Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen unter diese Begriffe zu fassen. Zudem beziehen sich die in diesen Bestimmungen enthaltenen Definitionen dieser Begriffe ausdrücklich auf Maßnahmen ohne Zuweisungswirkung.
39. Das Erfordernis, die Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ weit auszulegen, so dass Maßnahmen in Bezug auf eingefrorene Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die keine Zuweisungswirkung haben, nicht von ihrem Anwendungsbereich ausgeschlossen werden, wird im Übrigen durch die Analyse des Regelungskontexts sowie durch die mit der Verordnung Nr. 423/2007 und den nachfolgenden Verordnungen verfolgten Ziele bestätigt.
40. Was den Regelungskontext anbelangt, steht eine solche weite Auslegung nämlich im Einklang mit der großen Reichweite des Wortlauts von Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 423/2007 und der entsprechenden Bestimmungen der nachfolgenden Verordnungen, die darauf abzielen, dass sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der betroffenen Personen und Einrichtungen eingefroren werden.
41. Sie steht ferner im Einklang mit der großen Reichweite, die der Gerichtshof den Begriffen „Gelder und wirtschaftliche Ressourcen“(13) sowie „Zurverfügungstellung“(14) in seiner Rechtsprechung zur Durchführung restriktiver Maßnahmen gegen juristische und natürliche Personen, gegen die sich Maßnahmen des Einfrierens von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen richten, beigemessen hat.
42. So ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass der Begriff „Gelder und wirtschaftliche Ressourcen“ weit auszulegen ist und Vermögenswerte jeder Art umfasst, unabhängig davon, wie sie erworben wurden(15).
43. Der Ausdruck „zur Verfügung gestellt“ ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ebenfalls weit zu verstehen und umfasst jede Handlung, die erforderlich ist, damit eine Person, Vereinigung oder Körperschaft, deren Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen eingefroren wurden, tatsächlich die vollständige Verfügungsbefugnis über die betreffenden Gelder, anderen finanziellen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen erlangen kann(16).
44. Überdies ist die oben in Nr. 39 dargelegte weite Auslegung erforderlich, um das in Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 423/2007 ausdrücklich genannte Erfordernis zu erfüllen, jede Umgehung zu verhindern(17).
45. In teleologischer Hinsicht steht die oben in Nr. 39 dargelegte weite Auslegung der Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ im Einklang mit den Zielen der Verordnungen, mit denen restriktive Maßnahmen des Einfrierens von Geldern verwirklicht werden, und zwar insbesondere mit dem Ziel, das mit der Verordnung Nr. 423/2007 und den nachfolgenden Verordnungen im Rahmen der restriktiven Maßnahmen gegen Iran verfolgt wird.
46. Zum einen hat der Gerichtshof nämlich allgemein festgestellt, dass die Regelungen über das Einfrieren der Vermögenswerte von Personen oder Einrichtungen, die im Verdacht stehen, in von diesen Regelungen erfasste Tätigkeiten verwickelt zu sein, verhindern sollen, dass diese Personen Zugriff auf wirtschaftliche Ressourcen und Finanzmittel gleich welcher Art haben, die sie zur Unterstützung der betreffenden Tätigkeiten einsetzen könnten(18). Dementsprechend müssen restriktive Maßnahmen so eingesetzt werden, dass sie die größtmögliche Wirkung auf diejenigen haben, deren Verhalten beeinflusst werden soll(19).
47. Zum anderen ist speziell zu den Zielen der Verordnung Nr. 423/2007 und der nachfolgenden Verordnungen festzustellen, dass diese Verordnungen die Durchführung des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140 gewährleisten, der seinerseits zur Verwirklichung der Ziele der Resolution 1737 (2006) in der Europäischen Union angenommen wurde. Sie dienen also der Umsetzung dieser Resolution(20).
48. Sowohl aus dem Wortlaut der Resolution 1737 (2006) als auch aus demjenigen des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140(21) geht aber unmissverständlich hervor, dass die restriktiven Maßnahmen gegen die Islamische Republik Iran insofern präventiv wirken sollen, als sie darauf abzielen, die Entwicklung der nuklearen Proliferation zu verhindern, indem Druck auf dieses Land ausgeübt wird, damit es seine proliferationsrelevanten nuklearen Tätigkeiten einstellt(22).
49. Mit den Maßnahmen des Einfrierens von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen soll also verhindert werden, dass das eingefrorene Vermögen für den Erwerb von Geldern, Waren oder Dienstleistungen verwendet wird, die zur Verbreitung von Kernwaffen im Iran beitragen können, gegen die mit der Resolution 1737 (2006), dem Gemeinsamen Standpunkt 2007/140 und der Verordnung Nr. 423/2007 vorgegangen werden soll(23).
50. Zur Erreichung dieser Ziele ist es nicht nur legitim, sondern geradezu unerlässlich, die Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ weit auszulegen, da es darum geht, jede Verwendung der eingefrorenen Vermögenswerte zu verhindern, die es ermöglichen würde, die fraglichen Verordnungen zu umgehen und die Schwächen des Systems auszunutzen(24).
51. Somit sprechen sowohl das mit der Verordnung Nr. 423/2007 und den nachfolgenden Verordnungen verfolgte Ziel als auch die Notwendigkeit, die praktische Wirksamkeit dieser Verordnungen bei der Bekämpfung einer Verbreitung von Kernwaffen im Iran zu gewährleisten, für eine weite Auslegung der Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“, die Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung nicht von deren Anwendungsbereich ausschließt(25). Im Umkehrschluss ist zu befürchten, dass eine enge Auslegung der Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“, durch die es ermöglicht würde, Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung ohne vorherige Genehmigung anzuwenden, die Schlagkraft der restriktiven Maßnahmen des Einfrierens sowie die praktische Wirksamkeit dieser Maßnahmen beeinträchtigen könnte.
52. Im vorliegenden Fall ist es Sache des vorlegenden Gerichts, konkret festzustellen, ob die von ihm genannten Maßnahmen, d. h. die gerichtlich bestellte Sicherheit und die Sicherungspfändung, wie sie im nationalen Recht vorgesehen sind, zu den Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung zählen, die in den Anwendungsbereich der Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ fallen, so dass sie nicht ohne vorherige Genehmigung der zuständigen nationalen Behörde angewandt werden können.
53. Insoweit ergibt sich jedoch aus der Rechtsprechung, dass der Gerichtshof das Unionsrecht im Rahmen der durch Art. 267 AEUV begründeten Zusammenarbeit zwischen den Gerichten unter Berücksichtigung der Akten auslegen kann, soweit dies dem innerstaatlichen Gericht bei der Beurteilung der Wirkungen einer unionsrechtlichen Bestimmung dienlich sein könnte(26). Vor diesem Hintergrund halte ich die folgenden Ausführungen für relevant.
54. Erstens ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass der Umstand, dass die Sicherungsmaßnahmen, die Gegenstand der hier untersuchten Vorlagefrage sind, keine Zuweisungswirkung haben, der Anwendung der Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“, und damit der Anwendung der Verordnung Nr. 423/2007, nicht entgegensteht.
55. Zweitens scheint aus den Angaben des vorlegenden Gerichts hervorzugehen, dass die fraglichen Sicherungsmaßnahmen zu einer Änderung der Zweckbestimmung der von ihnen betroffenen Gelder führen.
56. Zum einen bewirken Sicherungspfändungen nämlich, wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, nach französischem Recht die Zweckbindung der gepfändeten Sachen und begründen das Recht, mit Vorrang gegenüber den anderen Gläubigern aus einer beweglichen Sache oder einer Gesamtheit gegenwärtiger oder künftiger körperlicher beweglicher Sachen befriedigt zu werden. So verstanden, scheint diese Sicherungsmaßnahme die Zweckbestimmung der gepfändeten Sachen dauerhaft festzulegen.
57. Zum anderen führt das vorlegende Gericht aus, dass die gerichtlich bestellte Sicherheit in gleicher Weise wie die Sicherungspfändung zur Folge habe, dass im Fall der Veräußerung der Sachen oder Rechte, an denen sie bestellt worden sei, die Forderung desjenigen, der die Sicherheit bestellt habe, vorrangig aus dem Veräußerungserlös zu befriedigen sei.
58. Somit kann davon ausgegangen werden, dass Vermögenswerte, die Gegenstand einer gerichtlich bestellten Sicherheit sind, in Anbetracht ihrer Belastung mit einem Vorzugsrecht dem Zweck dienen, dass die besicherte Forderung erfüllt wird. Folglich scheint auch die gerichtlich bestellte Sicherheit eine Änderung der Zweckbestimmung der eingefrorenen Gelder zu bewirken.
59. Da Sicherungspfändungen und gerichtlich bestellte Sicherheiten, die sich auf eingefrorene Vermögenswerte beziehen, dem Gläubiger die Gewähr bieten, befriedigt zu werden, sobald die Voraussetzungen für die Freigabe der betreffenden Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen erfüllt sind, erscheinen diese Maßnahmen – drittens – außerdem geeignet, eine Verwendung der Vermögenswerte darzustellen, auf die sie angewandt werden können.
60. Da diese Maßnahmen gewährleisten, dass die Person, die sie anwendet, vorrangig befriedigt wird, sobald die Vermögenswerte freigegeben worden sind, könnte ein Wirtschaftsteilnehmer nämlich beschließen, mit der Person oder Einrichtung, deren Vermögenswerte eingefroren sind, einen Vertrag zu schließen und hierbei davon auszugehen, dass die Möglichkeit, Sicherungsmaßnahmen anzuwenden, in gewissem Umfang eine Sicherheit für die Erfüllung des mit dieser Person oder Einrichtung geschlossenen Vertrags darstellt.
61. Somit scheinen solche Sicherungsmaßnahmen der sanktionierten Person oder Einrichtung die Möglichkeit zu geben, den wirtschaftlichen Wert ihrer eingefrorenen Vermögenswerte zu nutzen, was als Verwendung ihrer eingefrorenen Gelder bzw. Verwendung ihrer eingefrorenen wirtschaftlichen Ressourcen für den Erwerb von Geldern, Waren oder Dienstleistungen angesehen werden kann.
62. Viertens ist darauf hinzuweisen, dass gerichtlich bestellte Sicherheiten sehr ähnliche Wirkungen wie eine Hypothek haben, da sie wie diese, wenngleich sie keine Zuweisungswirkung haben, dem Gläubiger einen Anspruch auf vorzugsweise Befriedigung aus dem Veräußerungserlös verschaffen. Indessen nennen Art. 1 Buchst. j der Verordnung Nr. 423/2007 und die entsprechenden Bestimmungen der nachfolgenden Verordnungen, wie in Nr. 37 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, das Verpfänden wirtschaftlicher Ressourcen [nach dem französischen Wortlaut: ihre Belastung mit einer Hypothek] als eine der Handlungen, die mit dem Einfrieren der betreffenden Ressourcen ausdrücklich verboten werden.
63. Als Ergebnis folgt aus der Gesamtheit der vorstehenden Erwägungen, dass die erste Frage des vorlegenden Gerichts meines Erachtens in dem Sinne zu beantworten ist, dass Art. 1 Buchst. h und j und Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 423/2007, Art. 1 Buchst. i und h und Art. 16 Abs. 1 der Verordnung Nr. 961/2010 sowie Art. 1 Buchst. k und j und Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 267/2012 dahin auszulegen sind, dass sie der Anwendung von Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung auf eingefrorene Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen ohne vorherige Genehmigung der zuständigen nationalen Behörde entgegenstehen. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, konkret festzustellen, ob die gerichtlich bestellte Sicherheit und die Sicherungspfändung, wie sie im nationalen Recht vorgesehen sind, zu den Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung zählen, für die eine vorherige Genehmigung der zuständigen nationalen Behörde erforderlich ist.
B. Zur zweiten Vorlagefrage
64. Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob es für die Beantwortung der ersten Vorlagefrage von Bedeutung ist, dass der Rechtsgrund der gegenüber der Person oder Einrichtung, deren Vermögenswerte eingefroren wurden, beizutreibenden Forderung nichts mit dem iranischen Nuklear- und Raketenprogramm zu tun hat und vor der Annahme der Resolution 1737 (2006) entstanden ist.
65. Das vorlegende Gericht weist nämlich darauf hin, dass der Rechtsgrund der fraglichen Forderung, auch wenn er erst nach dem Einfrieren der Vermögenswerte der Bank Sepah gerichtlich bestätigt worden sei, nichts mit dem iranischen Nuklear- und Raketenprogramm zu tun habe und vor diesem Einfrieren entstanden sei.
66. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass weder Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 423/2007 noch die entsprechenden Bestimmungen der nachfolgenden Verordnungen im Fall des Einfrierens von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen danach unterscheiden, aus welchem Grund die betroffene Person die eingefrorenen Vermögenswerte verwendet. Insbesondere erfolgt keine Unterscheidung nach dem Rechtsgrund der Forderung, die gegenüber der von den restriktiven Maßnahmen betroffenen Person beizutreiben ist.
67. Des Weiteren wird auch in den Definitionen der Begriffe „Einfrieren von Geldern“ und „Einfrieren von wirtschaftlichen Ressourcen“ in Art. 1 Buchst. h und j der Verordnung Nr. 423/2007 und den entsprechenden Bestimmungen der nachfolgenden Verordnungen nicht nach dem Rechtsgrund dieser Forderung unterschieden.
68. Unter diesen Umständen ist die Möglichkeit, eine Maßnahme auf eingefrorene Vermögenswerte anzuwenden – etwa in Form einer Sicherungsmaßnahme –, meines Erachtens allein anhand der Rechtswirkungen zu beurteilen, die diese Maßnahme gemäß den einschlägigen Regelungen entfaltet. Sie kann hingegen nicht anhand der spezifischen Merkmale der Forderung beurteilt werden, die durch diese Maßnahme gesichert werden soll.
69. Dementsprechend ergibt sich die Beantwortung der ersten Vorlagefrage, die ich in den Nrn. 26 bis 63 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt habe, aus der Natur und den Wirkungen zum einen des Einfrierens von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen und zum anderen der in Rede stehenden Sicherungsmaßnahmen, ohne dass die Merkmale oder die Natur der fraglichen Forderung für die Prüfung relevant gewesen wären.
70. Im Übrigen wäre, wie die französische Regierung in ihren Erklärungen zu Recht ausgeführt hat, eine Quelle erheblicher Unsicherheit für die Wirtschaftsteilnehmer und die Kontrollbehörden zu befürchten, wenn die fragliche Maßnahme nicht anhand ihrer Rechtswirkungen, sondern anhand der Natur oder der spezifischen Merkmale der Forderung, die mit dieser Maßnahme gesichert werden soll, beurteilt würde.
71. Den Instituten, die die Konten der von einer Maßnahme des Einfrierens betroffenen Personen und Einrichtungen führen, könnte es nämlich unmöglich sein, die Zulässigkeit der an sie gerichteten Sicherungsmaßnahme zu beurteilen, wenn diese Beurteilung davon abhinge, welche Art von Forderung mit dieser Maßnahme gesichert werden soll und welche Beziehungen zwischen dem Antragsteller und der vom Einfrieren der Vermögenswerte betroffenen Person bestehen. Eine solche Ungewissheit könnte zu umfangreichen Rechtsstreitigkeiten vor den nationalen Gerichten führen.
72. In der Verordnung Nr. 423/2007 und den nachfolgenden Verordnungen ist im Übrigen abschließend geregelt, unter welchen Voraussetzungen bestimmte Maßnahmen, deren Wirkung dem Einfrieren der Vermögenswerte zuwiderläuft – wie etwa Sicherungsmaßnahmen –, von den zuständigen nationalen Behörden genehmigt werden können.
73. So stellen die Art. 8 ff. der Verordnung Nr. 423/2007 und die entsprechenden Bestimmungen der nachfolgenden Verordnungen die einzigen Rechtsgrundlagen dar, die eine solche Aufhebung des Einfrierens erlauben. Die klar aufgezählten Ausnahmen sind eng auszulegen, nämlich dahin gehend, dass eine Person, die sich in keiner der in diesen Bestimmungen genannten Situationen befindet, keinen Anspruch auf Anwendung von Maßnahmen hat, die den Regelungen im Bereich des Einfrierens von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen zuwiderliefen.
74. Der Umstand, dass der Rechtsgrund der beizutreibenden Forderung nichts mit dem iranischen Nuklear- und Raketenprogramm zu tun hat und vor der Annahme der Resolution 1737 (2006) entstanden ist, gehört offenkundig nicht zu den Umständen, die eine Ausnahme von der durch die nachfolgenden Verordnungen eingeführten Regelung des Einfrierens rechtfertigen. Daraus folgt, dass im vorliegenden Fall die Frage, ob es wegen des Einfrierens der Vermögenswerte unmöglich war, Maßnahmen ohne Zuweisungswirkung wie gerichtlich bestellte Sicherheiten oder Sicherungspfändungen anzuwenden, nicht vom Rechtsgrund der gegenüber der Person oder Einrichtung, deren Vermögenswerte eingefroren wurden, beizutreibenden Forderung abhängen kann.
75. Nach alledem ist auf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts meiner Ansicht nach zu antworten, dass es für die Beantwortung der ersten Vorlagefrage unerheblich ist, dass der Rechtsgrund der gegenüber der Person oder Einrichtung, deren Vermögenswerte eingefroren wurden, beizutreibenden Forderung nichts mit dem iranischen Nuklear- und Raketenprogramm zu tun hat und vor der Annahme der Resolution 1737 (2006) entstanden ist.
V. Ergebnis
76. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen der Cour de cassation (Kassationsgerichtshof, Frankreich) wie folgt zu beantworten:
1. Art. 1 Buchst. h und j und Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 423/2007 des Rates vom 19. April 2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran, Art. 1 Buchst. i und h und Art. 16 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 961/2010 des Rates vom 25. Oktober 2010 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 423/2007 sowie Art. 1 Buchst. k und j und Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 267/2012 des Rates vom 23. März 2012 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 961/2010 sind dahin auszulegen, dass sie der Anwendung von Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung auf eingefrorene Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen ohne vorherige Genehmigung der zuständigen nationalen Behörde entgegenstehen. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, konkret festzustellen, ob die gerichtlich bestellte Sicherheit und die Sicherungspfändung, wie sie im nationalen Recht vorgesehen sind, zu den Sicherungsmaßnahmen ohne Zuweisungswirkung zählen, für die eine vorherige Genehmigung der zuständigen nationalen Behörde erforderlich ist.
2. Für die Beantwortung der ersten Frage ist es unerheblich, dass der Rechtsgrund der gegenüber der Person oder Einrichtung, deren Vermögenswerte eingefroren wurden, beizutreibenden Forderung nichts mit dem iranischen Nuklear- und Raketenprogramm zu tun hat und vor der Annahme der Resolution 1737 (2006) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen vom 23. Dezember 2006 entstanden ist.