ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
11 november 2021 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Beperkende maatregelen ten aanzien van de Islamitische Republiek Iran – Verordening (EG) nr. 423/2007 – Bevriezing van de tegoeden van personen, entiteiten of lichamen waarvan de Raad van de Europese Unie heeft vastgesteld dat zij meewerken aan nucleaire proliferatie – Begrippen ,bevriezing van tegoeden’ en ,bevriezing van economische middelen’ – Mogelijkheid om op bevroren tegoeden en economische middelen conservatoire maatregelen toe te passen – Schuldvordering die dateert van vóór de bevriezing van de tegoeden en niets van doen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten”
In zaak C-340/20,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Cour de cassation (hoogste rechter in bestuurlijke en strafzaken, Frankrijk) bij beslissing van 10 juli 2020, ingekomen bij het Hof op 24 juli 2020, in de procedure
Bank Sepah
tegen
Overseas Financial Limited,
Oaktree Finance Limited,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: L. Bay Larsen, vicepresident van het Hof, waarnemend voor de president van de Eerste kamer, J.-C. Bonichot en M. Safjan (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: G. Pitruzzella,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Bank Sepah, vertegenwoordigd door L. Vidal en J.-M. Thouvenin, avocats,
– Overseas Financial Limited en Oaktree Finance Limited, vertegenwoordigd door P. Spinosi, avocat,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door J.-L. Carré, E. de Moustier en A. Daniel als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet en J. Roberti di Sarsina als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 juni 2021,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, onder h) en j), en artikel 7, lid 1, van verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB 2007, L 103, blz. 1), artikel 1, onder h) en i), en artikel 16, lid 1, van verordening (EU) nr. 961/2010 van de Raad van 25 oktober 2010 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EG) nr. 423/2007 (PB 2010, L 281, blz. 1), en artikel 1, onder j) en k), en artikel 23, lid 1, van verordening (EU) nr. 267/2012 van de Raad van 23 maart 2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EU) nr. 961/2010 (PB 2012, L 88, blz. 1).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Bank Sepah, een vennootschap gevestigd te Teheran (Iran) en anderzijds Overseas Financial Limited en Oaktree Finance Limited, gevestigd in de staat Delaware (Verenigde Staten), over de mogelijkheid om zonder voorafgaande toestemming van de bevoegde nationale autoriteit conservatoire maatregelen toe te passen op tegoeden en economische middelen die zijn bevroren wegens beperkende maatregelen tegen de Islamitische Republiek Iran.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
3 Om druk uit te oefenen op de Islamitische Republiek Iran ter beëindiging van proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten en de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens, heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”) op 23 december 2006 krachtens artikel 41 van hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties resolutie 1737 (2006) aangenomen, waarbij een aantal beperkende maatregelen ten aanzien van deze staat zijn ingevoerd.
4 De punten 2 en 12 van genoemde resolutie bepalen dat de Veiligheidsraad:
„2. Besluit, in die context, dat Iran onverwijld zijn proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten moet staken [...].
[...]
12. Besluit dat alle staten de tegoeden, andere financiële activa en economische middelen die zich op de datum waarop de onderhavige resolutie is aangenomen of daarna op hun grondgebied bevinden, die in het bezit zijn van of direct of indirect worden gecontroleerd door de in de bijlage genoemde personen of andere personen aangewezen door de Raad of het [Sanctiecomité], die direct betrokken zijn bij of medewerking verlenen aan de proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten van Iran en aan de ontwikkeling van overbrengingsmiddelen voor nucleaire wapens, of personen of entiteiten die namens of in opdracht van hen optreden, of entiteiten die al dan niet illegaal hun eigendom zijn of onder hun zeggenschap staan dienen te bevriezen [...], en besluit voorts dat alle staten erop dienen toe te zien dat hun onderdanen of ieder die zich op hun grondgebied bevindt deze niet direct of indirect aan deze personen of entiteiten ter beschikking stellen, evenmin als alle overige tegoeden, financiële activa of economische middelen, of deze te hunnen behoeve ter beschikking stellen.”
5 Bij resolutie 1747 (2007) van 24 maart 2007 heeft de Veiligheidsraad Bank Sepah opgenomen op de lijst van entiteiten die betrokken zijn bij Iraanse nucleaire activiteiten of activiteiten met betrekking tot ballistische raketten en waarvan de tegoeden moeten worden bevroren.
Unierecht
Gemeenschappelijk standpunt 2007/140
6 Om uitvoering te geven aan resolutie 1737 (2006) heeft de Raad van de Europese Unie gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB van 27 februari 2007 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran (PB 2007, L 61, blz. 49) vastgesteld.
7 De overwegingen 1 en 9 van dit gemeenschappelijke standpunt luidden:
„(1) Op 23 december 2006 heeft de Veiligheidsraad […] Resolutie 1737 (2006) (UNSCR 1737 (2006)) aangenomen, waarin Iran wordt aangemaand bepaalde proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten onverwijld te staken, en waarbij enkele beperkende maatregelen tegen Iran worden afgekondigd.
[...]
(9) UNSCR 1737 (2006) schrijft tevens voor dat alle tegoeden, andere financiële activa en economische middelen worden bevroren welke direct of indirect in het bezit zijn, eigendom zijn of onder het beheer staan van, hetzij personen of entiteiten die, volgens de Veiligheidsraad of het [Sanctiecomité], zich bezighouden met, direct betrokken zijn bij, dan wel medewerking verlenen aan, proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten van Iran of de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens, hetzij personen of entiteiten die namens hen of op hun aanwijzing handelen; hetzij entiteiten ten aanzien waarvan zij – ook op onrechtmatige wijze – de eigendom of de zeggenschap hebben; evenmin mogen er tegoeden, financiële activa of economische middelen aan of ten behoeve van die personen of entiteiten ter beschikking worden gesteld.”
8 Artikel 5, lid 1, van dit gemeenschappelijk standpunt bepaalde het volgende:
„Alle tegoeden en economische middelen die direct of indirect eigendom zijn, in het bezit zijn, of onder zeggenschap staan van
a) de personen en entiteiten die zijn aangewezen in de bijlage bij UNSCR 1737 (2006), alsmede de – in bijlage I genoemde – andere personen of entiteiten die de Veiligheidsraad of het Comité overeenkomstig punt 12 van UNSCR 1737 (2006) en punt 7 van UNSCR 1803 (2008) heeft aangewezen, [worden bevroren];
[...]”
Verordening nr. 423/2007
9 Op basis van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 heeft de Raad verordening nr. 423/2007 vastgesteld, die op 20 april 2007 in werking is getreden.
10 Overweging 3 van die verordening luidde:
„[De beperkende] maatregelen [die zijn voorzien bij gemeenschappelijk standpunt 2007/140] vallen binnen het toepassingsgebied van het [VEU]; derhalve is, om te garanderen dat zij in alle lidstaten door de marktdeelnemers uniform worden toegepast, communautaire wetgeving noodzakelijk voor de tenuitvoerlegging van de maatregelen voor zover het de Gemeenschap betreft.”
11 Artikel 1, onder h) en j), van deze verordening bepaalde:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
h) ‚bevriezing van tegoeden’: het voorkomen van het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren en gebruiken van of omgaan met tegoeden met als gevolg wijzigingen van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of verdere wijzigingen waardoor het gebruik van de tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt;
[...]
j) ‚bevriezing van economische middelen’: het voorkomen van het gebruiken van economische middelen om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, inclusief, maar niet daartoe beperkt, door deze te verkopen, te verhuren of te verhypothekeren”.
12 In artikel 7 van de verordening was bepaald:
„1. Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn van, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van de personen, entiteiten en lichamen die in bijlage IV zijn vermeld, worden bevroren. Bijlage IV omvat de personen, entiteiten en lichamen die de [Veiligheidsraad] of het Sanctiecomité hebben aangewezen overeenkomstig punt 12 van Resolutie 1737 (2006) [...].
[...]
3. Er worden geen tegoeden of economische middelen direct of indirect ter beschikking gesteld aan of ten behoeve van de in de bijlagen IV en V genoemde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.
4. Het is verboden bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of tot gevolg hebben de in de leden 1, 2 en 3 bedoelde maatregelen direct of indirect te omzeilen.”
13 Artikel 8 van verordening nr. 423/2007 luidde:
„In afwijking van het bepaalde in artikel 7 kunnen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, die op de in bijlage III vermelde websites worden genoemd, toestemming geven voor de vrijgave van bepaalde bevroren tegoeden of economische middelen indien aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) de tegoeden of economische middelen zijn het voorwerp van een justitieel, administratief of arbitrair retentierecht dat is vastgesteld voor [23 december 2006] of van een justitieel, administratief of arbitrair vonnis dat van vóór die datum dateert;
[...]”
14 Artikel 9 van deze verordening bepaalde:
„In afwijking van het bepaalde in artikel 7 kunnen, mits een betaling verschuldigd is door een persoon, entiteit of lichaam genoemd in bijlage IV of V op grond van een contract of overeenkomst die door de betrokken persoon, entiteit of lichaam is gesloten of een verplichting die voor de betrokken persoon, entiteit of lichaam is ontstaan vóór de datum waarop die persoon of entiteit of dat lichaam door het Sanctiecomité, de [Veiligheidsraad] of de Raad van de Europese Unie is aangewezen, de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, die op de in bijlage III vermelde websites worden genoemd, op door hen passend geachte voorwaarden toestemming geven voor de vrijgave van bepaalde bevroren tegoeden of economische middelen, indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
a) de betrokken bevoegde autoriteit heeft vastgesteld dat:
i) de tegoeden of economische middelen worden gebruikt voor een betaling door een persoon, entiteit of lichaam genoemd in bijlage IV of V;
ii) het contract, de overeenkomst of de verplichting niet bijdraagt tot de vervaardiging, verkoop, aanschaf, overdracht, invoer, uitvoer, verplaatsing of gebruik van goederen en technologie genoemd in de bijlagen I en II, en
iii) de betaling niet in strijd is met artikel 7, lid 3;
b) indien artikel 7, lid 1, van toepassing is: de betrokken lidstaat heeft het Sanctiecomité in kennis gesteld van deze vaststelling en van zijn voornemen toestemming te verlenen, en het Sanctiecomité heeft niet binnen tien werkdagen na die kennisgeving bezwaar geuit; en
c) indien artikel 7, lid 2, van toepassing is: de betrokken lidstaat heeft de andere lidstaten en de Commissie ten minste twee weken vóór de toestemming in kennis gesteld van deze vaststelling van zijn bevoegde autoriteit en van zijn voornemen toestemming te verlenen.”
15 Artikel 10 van de verordening was als volgt verwoord:
„1. In afwijking van het bepaalde in artikel 7 kunnen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, die op de in bijlage III vermelde websites worden genoemd, op door hen passend geachte voorwaarden toestemming geven voor de vrijgave van bepaalde bevroren tegoeden of economische middelen, of voor de beschikbaarstelling van bepaalde tegoeden of economische middelen, indien aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) de betrokken bevoegde autoriteit heeft vastgesteld dat de tegoeden of economische middelen:
i) noodzakelijk zijn voor het dekken van uitgaven voor de basisbehoeften van de in de bijlagen IV of V genoemde personen en de leden van hun gezin die van hen afhankelijk zijn, zoals betalingen voor levensmiddelen, huur of hypotheeklasten, geneesmiddelen of medische behandelingen, belastingen, verzekeringspremies en lasten voor openbare voorzieningen;
ii) uitsluitend bestemd zijn voor de betaling van redelijke honoraria en vergoeding van gemaakte kosten in verband met de verlening van juridische diensten; of
iii) uitsluitend bestemd zijn voor de betaling van honoraria of kosten voor alleen het houden of beheren van bevroren tegoeden of economische middelen, en
[...]
2. In afwijking van het bepaalde in artikel 7 kunnen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, die op de in bijlage III vermelde websites worden genoemd, toestemming geven voor de vrijgave van bepaalde bevroren tegoeden of economische middelen, of voor de beschikbaarstelling van bepaalde bevroren tegoeden of economische middelen, indien zij hebben vastgesteld dat de betrokken tegoeden of economische middelen nodig zijn voor de betaling van buitengewone kosten, op voorwaarde dat:
a) indien de toestemming een in bijlage IV genoemde persoon, entiteit of lichaam betreft, deze vaststelling door de betrokken lidstaat is aangemeld bij het Sanctiecomité en de vaststelling door het Sanctiecomité is goedgekeurd, en
b) indien de toestemming een in bijlage V genoemde persoon, entiteit of lichaam betreft, de bevoegde autoriteit ten minste twee weken voor zij de toestemming verleent aan de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaten en de Commissie heeft gemeld op welke gronden zij van mening is dat de specifieke toestemming moet worden verleend.
[...]”
16 Nadat resolutie 1747 (2007) was aangenomen, heeft de Raad gemeenschappelijk standpunt 2007/246/GBVB van 23 april 2007 tot wijziging van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 (PB 2007, L 106, blz. 67) vastgesteld.
17 De Commissie heeft verordening (EG) nr. 441/2007 van 20 april 2007 tot wijziging van verordening nr. 423/2007 (PB 2007, L 104, blz. 28) vastgesteld. Bank Sepah is bij verordening nr. 441/2007 opgenomen op de lijst in bijlage IV bij verordening nr. 423/2007.
18 Op 25 oktober 2010 heeft de Raad verordening nr. 961/2010 vastgesteld, waarbij verordening nr. 423/2007 is ingetrokken. Verordening nr. 961/2010 is op haar beurt ingetrokken bij verordening nr. 267/2012.
19 Artikel 1, onder h) en i), en artikel 16 van verordening nr. 961/2010 alsmede artikel 1, onder j) en k), en artikel 23 van verordening nr. 267/2012 zijn in wezen identiek aan artikel 1, onder h) en j), en artikel 7 van verordening nr. 423/2007. Bank Sepah was ook al opgenomen op de lijsten in bijlage VII bij verordening nr. 961/2010 respectievelijk bijlage VIII bij verordening nr. 267/2012.
Frans recht
Code des procédures civiles d’exécution
20 Artikel L. 521-1 van de code des procédures civiles d’exécution (wetboek tenuitvoerlegging civielrechtelijke beslissingen, Frankrijk) bepaalt:
„Conservatoir beslag kan worden gelegd op alle lichamelijke en onlichamelijke roerende goederen van de debiteur. Deze goederen worden door het conservatoir beslag onbeschikbaar. [...]”
21 Artikel L. 522-1 van dit wetboek luidt:
„De schuldeiser die een executoriale titel van een liquide en opeisbare schuldvordering bezit kan de onbeschikbaar gemaakte goederen doen verkopen tot het bedrag van zijn vordering.”
22 Artikel L. 523-1 van genoemd wetboek bepaalt:
„Als het beslag een schuldvordering met een geldbedrag als voorwerp betreft, wordt dat bedrag door de beslaglegging onbeschikbaar ten belope van het door de rechter goedgekeurde bedrag of, als die goedkeuring niet nodig is, ten belope van het bedrag waarvoor het beslag is gelegd. Het beslag heeft dezelfde rechtsgevolgen als die van consignatie als bedoeld in artikel 2350 van het burgerlijk wetboek.”
23 Artikel L. 531-1 van dat wetboek luidt:
„Een gerechtelijke zekerheidstelling kan conservatoir worden gevestigd op onroerende goederen, handelszaken, aandelen, deelbewijzen en effecten.”
24 Artikel L. 531-2 ervan luidt als volgt:
„Goederen waarop een gerechtelijke zekerheidstelling is gevestigd, blijven vervreemdbaar. De prijs wordt betaald en verdeeld onder de voorwaarden die zijn gesteld bij een na advies van de Conseil d’Etat [(hoogste adviesorgaan van de regering, Frankrijk)] vastgesteld besluit.
Bij de verkoop van effecten die zijn ingeschreven in een door een bevoegde tussenpersoon beheerd register, kunnen met de prijs echter andere activa worden aangeschaft, die de verkochte activa dan subrogeren.”
Code civil
25 Artikel 2333 van de code civil (burgerlijk wetboek, Frankrijk) bepaalt:
„Een pandrecht is een overeenkomst waarbij de pandsteller aan een schuldeiser het recht verleent om ten opzichte van zijn andere schuldeisers op een bestaand of toekomstig roerend goed of een geheel van bestaande of toekomstige roerende lichamelijke goederen, bij voorrang te worden betaald.”
[...]”
26 Artikel 2350 van dat wetboek luidt als volgt:
„Het depot of de consignatie van bedragen, effecten of activa, gelast door de rechter garantie of als conservatoire maatregel, houdt een specifieke bestemming in alsook de voorrang in de zin van artikel 2333.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
27 Bij vonnis van 26 april 2007 heeft de cour d’appel de Paris (rechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) Bank Sepah veroordeeld tot betaling aan Overseas Financial en Oaktree Finance van 2 500 000 Amerikaanse dollars (USD) (ongeveer 1 800 000 EUR) respectievelijk 1 500 000 USD (ongeveer 1 100 000 EUR), vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum van dat vonnis.
28 Nadat Overseas Financial en Oaktree Finance in de jaren 2007 tot en met 2011 gedeeltelijke betalingen hadden ontvangen, hebben zij de minister van Economische Zaken (Frankrijk) op 2 december 2011 verzocht om krachtens artikel 8 van verordening nr. 423/2007 toestemming te geven voor de vrijgave van het uitstaande bedrag. Overseas Financial en Oaktree Finance hebben bij de tribunal administratif de Paris (bestuursrechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen de stilzwijgende afwijzing van hun verzoek. Deze rechter heeft dat beroep verworpen bij vonnis van 21 oktober 2013.
29 Op 17 mei 2016 hebben Overseas Financial en Oaktree Finance betalingsbevelen met het oog op beslaglegging aan Bank Sepah laten afgeven. Vervolgens hebben zij op 5 juli 2016 derdenbeslag en beslag op vennootschappelijke rechten en effecten laten leggen bij een Franse bank. Bij vonnis van 9 januari 2017 bekrachtigde de executierechter bij de tribunal de grande instance de Paris (rechterlijke instantie in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) deze beslagleggingen en het bedrag ervan, waarin de rente was begrepen die de cour d’appel de Paris bij zijn vonnis van 26 april 2007 had bepaald. Bank Sepah erkende wel de verplichting om de hoofdsom te betalen van het totaalbedrag waarvoor zij was veroordeeld, maar achtte zich niet gehouden om rente te betalen en is daartegen derhalve opgekomen bij de executierechter. Bank Sepah betoogde met name dat zij niet gehouden kon zijn tot betaling van de rente, op grond dat het voor haar onmogelijk was geworden om haar schuld te betalen wegens overmacht ten gevolge van de bevriezing van haar activa bij verordening nr. 423/2007, waardoor de rente was opgeschort.
30 Nadat die executierechter dit betoog had afgewezen heeft Bank Sepah hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 8 maart 2018 heeft de cour d’appel de Paris dit hoger beroep afgewezen op grond dat de voorlopige onbeschikbaarheid van de tegoeden en economische middelen van Bank Sepah geen invloed had op de rente.
31 Deze rechter heeft bovendien geoordeeld dat op de omstandigheden van de zaak een verjaringstermijn van vijf jaar van toepassing was en dat niets Overseas Financial en Oaktree Finance verbood om conservatoire executiemaatregelen te treffen, die deze verjaring hadden kunnen stuiten. Aangezien dergelijke maatregelen niet waren getroffen vóór de betalingsbevelen van 17 mei 2016, moest de rente waarop Overseas Financial en Oaktree Finance aanspraak konden maken derhalve worden beperkt tot de rente die vanaf 17 mei 2011, namelijk vijf jaar vóór die betalingsbevelen, was geaccumuleerd.
32 Zowel Bank Sepah als Overseas Financial en Oaktree Finance heeft cassatieberoep ingesteld bij de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk). Overseas Financial en Oaktree Finance bestrijden de uitspraak in hoger beroep met name op het punt van de vijfjarige verjaringstermijn ten aanzien van de rente.
33 De verwijzende rechter is van oordeel dat de oplossing van het geding afhangt van de vraag of Overseas Financial en Oaktree Finance de verjaring hadden kunnen stuiten door op de bevroren activa van Bank Sepah een conservatoire maatregel of een maatregel tot gedwongen tenuitvoerlegging toe te passen.
34 Deze rechter merkt op dat noch verordening nr. 423/2007, noch de verordeningen nr. 961/2010 en nr. 267/2012 uitdrukkelijk verbieden dat een schuldeiser conservatoire maatregelen neemt of overgaat tot gedwongen tenuitvoerlegging. Gezien de definities van „bevriezing van tegoeden” en „bevriezing van economische middelen” in deze verordeningen kan niet worden uitgesloten dat maatregelen ten opzichte van bevroren activa kunnen worden genomen als ze op grond van deze definities niet zijn verboden.
35 De verwijzende rechter vraagt zich meer in het bijzonder af of maatregelen die geen onttrekkende werking hebben, zoals gerechtelijke zekerheidstelling en conservatoir beslag, zonder voorafgaande toestemming kunnen worden toegepast. Een gerechtelijke zekerheidstelling brengt namelijk geen verplichting tot verkoop met zich voor de eigenaar van de betrokken goederen of rechten en beïnvloedt zijn keuze van koper niet, ongeacht of de zekerheid op een onroerend goed (hypotheek), een handelszaak of op aandelen en andere effecten (pandstelling) wordt gesteld. Een dergelijke zekerheidstelling heeft uitsluitend tot gevolg dat bij verkoop van de goederen of rechten waarop die is gevestigd, de schuldvordering van degene die de zekerheid heeft gesteld bij voorrang moet worden voldaan uit de verkoopprijs. Het conservatoir beslag heeft evenmin onttrekkende werking omdat de goederen, de schuldvorderingen en de rechten waarop beslag is gelegd blijven behoren tot het vermogen van de schuldenaar. De werking is die van een consignatie: een specifieke bestemming en voorrang in de zin van het burgerlijk wetboek.
36 De verwijzende rechter vraagt zich evenwel af of die maatregelen niet leiden tot een wijziging van de „bestemming” van de betrokken tegoeden in de zin van de definitie van „bevriezing van tegoeden”, dan wel, meer in het algemeen, of die maatregelen niet het „gebruik” mogelijk maken van de bevroren tegoeden en economische middelen in de zin van de verordeningen nr. 423/2007, nr. 961/2010 en nr. 267/2012. Bovendien vraagt hij zich af of het voor het antwoord op die vraag relevant is dat de grond van de schuldvordering niets van doen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór de bevriezing van Bank Sepahs tegoeden.
37 In die omstandigheden heeft de Cour de cassation de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moeten artikel 1, onder h) en j), en artikel 7, lid 1, van verordening [nr. 423/2007], artikel 1, onder i) en h), en artikel 16, lid 1, van verordening [...] nr. 961/2010, alsook artikel 1, onder j) en k), en artikel 23, lid 1, van verordening [nr. 267/2012] aldus worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat op bevroren activa zonder voorafgaande toestemming van de bevoegde nationale autoriteit een maatregel zonder directe onttrekkende werking wordt toegepast, zoals een gerechtelijke zekerheidstelling of een conservatoir beslag, waarin het Franse wetboek tenuitvoerlegging civielrechtelijke beslissingen voorziet?
2) Is het voor de beantwoording van de eerste vraag van belang dat de grond van de schuldvordering die moet worden geïnd bij de persoon van wie of de entiteit waarvan de activa zijn bevroren, niets van doen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór resolutie 1737 (2006)?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
38 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007, gelezen in samenhang met artikel 1, onder h) en j), van die verordening, artikel 16, lid 1, van verordening nr. 961/2010, gelezen in samenhang met artikel 1, onder h) en i), van die verordening, en artikel 23, lid 1, van verordening nr. 267/2012, gelezen in samenhang met artikel 1, onder j) en k), van die verordening, aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat op tegoeden of economische middelen die in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid zijn bevroren, zonder voorafgaande toestemming van de bevoegde nationale autoriteit conservatoire maatregelen worden toegepast die de betrokken schuldeiser het recht geven om ten opzichte van andere schuldeisers met voorrang te worden betaald, zelfs wanneer er door die maatregelen geen goederen aan het vermogen van de schuldenaar worden onttrokken.
39 Vooraf zij opgemerkt dat de hierboven aangehaalde bepalingen van verordening nr. 961/2010 en verordening nr. 267/2012 in wezen identiek zijn aan artikel 1, onder h) en j), en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007, zodat de overwegingen die gelden voor deze laatste verordening ook van toepassing zijn op de bepalingen van de eerste twee verordeningen.
40 Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007 bepaalt dat alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn van, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van de personen, entiteiten en lichamen die in bijlage IV bij die verordening zijn vermeld, worden bevroren.
41 De begrippen „bevriezing van tegoeden” en „bevriezing van economische middelen” worden gedefinieerd in artikel 1, onder h), respectievelijk artikel 1, onder j), van die verordening.
42 Artikel 1, onder h), van verordening nr. 423/2007 definieert het begrip „bevriezing van tegoeden” als „het voorkomen van het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren en gebruiken van of omgaan met tegoeden met als gevolg wijzigingen van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of verdere wijzigingen waardoor het gebruik van de tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt”.
43 Blijkens deze definitie wordt met het bevriezen van tegoeden beoogd om de handelingen die met betrekking tot bevroren tegoeden kunnen worden verricht, zo veel mogelijk te beperken. Dit blijkt uit het grote aantal genoemde hypothesen en het gebruik van de term „op enigerlei wijze”. De Uniewetgever heeft ook de middelen waarmee het gebruik van de tegoeden kan worden beperkt breed gedefinieerd.
44 De voorgaande overwegingen zijn eveneens van toepassing op het begrip „bevriezing van economische middelen”. Dit begrip is in artikel 1, onder j), van verordening nr. 423/2007 gedefinieerd als „het voorkomen van het gebruiken van economische middelen om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, inclusief, maar niet daartoe beperkt, door deze te verkopen, te verhuren of te verhypothekeren”.
45 Hieruit volgt dat de begrippen „bevriezing van tegoeden” en „bevriezing van economische middelen” in verordening nr. 423/2007 zeer ruim zijn gedefinieerd.
46 Maatregelen zoals die in het hoofdgeding, die de betrokken schuldeiser het recht verlenen om ten opzichte van andere schuldeisers met voorrang te worden betaald, leiden tot een wijziging van de bestemming van de bevroren tegoeden en maken het mogelijk dat de bevroren economische middelen worden aangewend om tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, zoals ook de advocaat-generaal heeft aangegeven in de punten 55 tot en met 61 van zijn conclusie.
47 Dergelijke maatregelen vallen dus onder de begrippen „bevriezing van tegoeden” en „bevriezing van economische middelen” in de zin van artikel 1, onder h) en j), en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007.
48 De omstandigheid dat door deze maatregelen geen goederen aan het vermogen van de schuldenaar worden onttrokken, doet aan die slotsom niet af.
49 Het begrip „bevriezing van tegoeden” omvat immers ieder gebruik van tegoeden met als gevolg, onder meer, een wijziging van de bestemming van die tegoeden, zelfs als door dat gebruik geen goederen aan het vermogen van de schuldenaar worden onttrokken.
50 Bovendien wordt in de definitie van het begrip „bevriezing van economische middelen” het gebruik daarvan door verhypothekering als voorbeeld genoemd. Bij een dergelijke maatregel worden geen goederen aan het vermogen van de schuldenaar onttrokken.
51 Op grond daarvan kan worden vastgesteld dat de definities van „bevriezing van tegoeden” en „bevriezing van economische middelen” ook slaan op maatregelen waardoor geen goederen aan het vermogen van de schuldenaar worden onttrokken.
52 Deze uitlegging vindt steun in de doelstellingen van verordening nr. 423/2007, waarbij jegens de Islamitische Republiek Iran vastgestelde beperkende maatregelen ten uitvoer worden gelegd.
53 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat verordening nr. 423/2007 volgens overweging 3 ervan de tenuitvoerlegging moet waarborgen van gemeenschappelijk standpunt 2007/140, dat is vastgesteld om de doelstellingen van resolutie 1737 (2006) binnen de Europese Unie te bereiken en dus daaraan uitvoering beoogt te geven. Derhalve moet bij de uitlegging van genoemde verordening rekening worden gehouden met de tekst en het doel van genoemde resolutie (arrest van 21 december 2011, Afrasiabi e.a., C-72/11, EU:C:2011:874, punt 43).
54 Uit de bewoordingen van zowel resolutie 1737 (2006), met name de punten 2 en 12, als gemeenschappelijk standpunt 2007/140, met name de overwegingen 1 en 9, volgt dat de beperkende maatregelen die ten aanzien van de Islamitische Republiek Iran zijn vastgesteld, preventief bedoeld zijn, in die zin dat zij beogen de proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten in die staat te verhinderen (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Afrasiabi e.a. (C-72/11, EU:C:2011:874, punt 44).
55 Met maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen moet dus worden vermeden dat activa waarop een bevriezingsmaatregel van toepassing is, kunnen worden gebruikt voor het verkrijgen van tegoeden, goederen of diensten die kunnen bijdragen tot de nucleaire proliferatie in Iran, hetgeen resolutie 1737 (2006), gemeenschappelijk standpunt 2007/140 en verordening nr. 423/2007 trachten tegen te gaan (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Afrasiabi e.a. (C-72/11, EU:C:2011:874, punt 46).
56 Zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het, om deze doeleinden te bereiken, niet alleen legitiem maar ook noodzakelijk dat een ruime uitlegging wordt gegeven aan de definitie van de begrippen „bevriezing van tegoeden” en „bevriezing van economische middelen”, omdat iedere aanwending van bevroren activa waarmee de betrokken verordeningen kunnen worden omzeild en de zwakke plekken van de regels kunnen worden uitgebuit, moet worden vermeden.
57 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de bevriezing van tegoeden en economische middelen zoals bedoeld in artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007, gelezen in samenhang met artikel 1, onder h) en j), van die verordening, eraan in de weg staat dat op bevroren activa conservatoire maatregelen worden toegepast die de betrokken schuldeiser het recht geven om ten opzichte van andere schuldeisers met voorrang te worden betaald, zelfs wanneer er door die maatregelen geen goederen aan het vermogen van de schuldenaar worden onttrokken.
58 Verder moet worden gepreciseerd dat artikel 7 van verordening nr. 423/2007 het beginsel dat de tegoeden en economische middelen van de aangewezen personen en entiteiten worden bevroren weliswaar ook formuleert ten aanzien van die maatregelen, doch dat de bevoegde nationale autoriteit niettemin vooraf toestemming voor dergelijke maatregelen kan verlenen overeenkomstig de in de artikelen 8 tot en met 10 van die verordening opgenomen uitzonderingen, mits aan de daar gestelde voorwaarden is voldaan.
59 Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007, gelezen in samenhang met artikel 1, onder h) en j), van die verordening, artikel 16, lid 1, van verordening nr. 961/2010, gelezen in samenhang met artikel 1, onder h) en i), van die verordening, en artikel 23, lid 1, van verordening nr. 267/2012, gelezen in samenhang met artikel 1, onder j) en k), van die verordening, aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat op tegoeden of economische middelen die in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid zijn bevroren, zonder voorafgaande toestemming van de bevoegde nationale autoriteit conservatoire maatregelen worden toegepast die de betrokken schuldeiser het recht geven om ten opzichte van andere schuldeisers met voorrang te worden betaald, zelfs wanneer er door die maatregelen geen goederen aan het vermogen van de schuldenaar worden onttrokken.
Tweede vraag
60 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het voor de beantwoording van de eerste vraag van belang is dat de grond van de schuldvordering die moet worden geïnd bij de persoon van wie of de entiteit waarvan de tegoeden of economische middelen zijn bevroren, niets van doen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór resolutie 1737 (2006).
61 De definitie van de begrippen „bevriezing van tegoeden” en „bevriezing van economische middelen” in artikel 1, onder h) en j), van verordening nr. 423/2007 en in de overeenkomstige bepalingen van de verordeningen nr. 961/2010 en 267/2012 maken geen onderscheid naar de grond van de schuldvordering die moet worden geïnd bij de persoon tegen wie of de entiteit waartegen beperkende maatregelen zijn genomen.
62 Bovendien maken artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007 en de overeenkomstige bepalingen van de verordeningen nr. 961/2010 en nr. 267/2012 evenmin onderscheid naar de grond van die schuldvordering in geval van bevriezing van tegoeden of economische middelen.
63 Zoals de advocaat-generaal in punt 68 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet in deze omstandigheden de mogelijkheid om een maatregel ten uitvoer te leggen op bevroren activa enkel worden beoordeeld aan de hand van de rechtsgevolgen die deze maatregel teweegbrengt en niet aan de hand van de grond van de betrokken schuldvordering.
64 Daarnaast is van belang dat de artikelen 8 tot en met 10 van verordening nr. 423/2007, waarin exhaustief de voorwaarden zijn bepaald en omschreven waaronder de bevoegde nationale autoriteiten bepaalde maatregelen met een tegen de bevriezing van tegoeden en economische middelen indruisende werking kunnen goedkeuren, niet verwijzen naar situaties waarin de grond van de te innen schuldvordering niets van doen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór resolutie 1737 (2006).
65 Als rekening moest worden gehouden met de omstandigheid dat de grond van de schuldvordering niets van doen heeft met die activiteiten en dateert van vóór resolutie 1737 (2006), zou voorts voor ieder geval moeten worden nagegaan of die omstandigheid zich voordoet. Dit zou leiden tot een reëel risico op omzeiling van de bevriezing van tegoeden en economische middelen en zou de lidstaten voor lastige uitvoeringsproblemen plaatsen (zie naar analogie het arrest van 11 oktober 2007, Möllendorf en Möllendorf-Niehuus, C-117/06, EU:C:2007:596, punt 58).
66 Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat het belang van de doeleinden die worden nagestreefd met een Uniehandeling tot invoering van beperkende maatregelen rechtvaardigt dat deze maatregelen – zelfs aanzienlijke – negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers hebben, ook voor degenen die op geen enkele wijze verantwoordelijk zijn voor de situatie naar aanleiding waarvan de betrokken maatregelen zijn vastgesteld, maar die met name in hun eigendomsrechten worden geraakt (zie naar analogie arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C-402/05 P en C-415/05 P, EU:C:2008:461, punt 361 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67 Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het voor de beantwoording van de eerste vraag niet van belang is dat de grond van de schuldvordering die moet worden geïnd bij de persoon van wie of de entiteit waarvan de activa zijn bevroren, niets van doen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór resolutie 1737 (2006).
Kosten
68 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 7, lid 1, van verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran, gelezen in samenhang met artikel 1, onder h) en j), van verordening nr. 423/2007, artikel 16, lid 1, van verordening (EU) nr. 961/2010 van de Raad van 25 oktober 2010 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EG) nr. 423/2007, gelezen in samenhang met artikel 1, onder h) en i), van verordening nr. 961/2010, en artikel 23, lid 1, van verordening (EU) nr. 267/2012 van de Raad van 23 maart 2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EU) nr. 961/2010, gelezen in samenhang met artikel 1, onder j) en k), van verordening nr. 267/2012, moeten aldus worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat op tegoeden of economische middelen die in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid zijn bevroren, zonder voorafgaande toestemming van de bevoegde nationale autoriteit conservatoire maatregelen worden toegepast die de betrokken schuldeiser het recht geven om ten opzichte van andere schuldeisers met voorrang te worden betaald, zelfs wanneer er door die maatregelen geen goederen aan het vermogen van de schuldenaar worden onttrokken.
2) Voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag is het niet van belang dat de grond van de schuldvordering die moet worden geïnd bij de persoon van wie of de entiteit waarvan de tegoeden zijn bevroren, niets van doen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór resolutie 1737 (2006) van 23 december 2006 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties.
ondertekeningen