AUTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 16 de octubre de 2003 (1)
«Artículo 104, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento - Contratos públicos - Directiva 93/36/CEE - Procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro - Apreciación errónea en cuanto al criterio aplicable para determinar la oferta económicamente más ventajosa - Renuncia
a la adjudicación del contrato»
En el asunto C-244/02,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Korkein hallinto-oikeus (Finlandia), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Kauppatalo Hansel Oy
e Imatran kaupunki,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro (DO L 199, p. 1), en su versión modificada por la Directiva 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1997, por la que se modifican las Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE y 93/37/CEE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, de los contratos públicos de suministros y de los contratos públicos de obras, respectivamente (DO L 328, p.1),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. R. Schintgen, Presidente de Sala, y el Sr. V. Skouris (Ponente) y la Sra. N. Colneric, Jueces;
Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretario: Sr. R. Grass;
informado el órgano jurisdiccional remitente de la intención del Tribunal de Justicia de resolver mediante auto motivado, con arreglo al artículo 104, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento;
habiéndose instado a los interesados a que se refiere el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia para que presentaran sus eventuales observaciones al respecto;
oído el Abogado General;
dicta el siguiente
Auto
- 1.
- Mediante resolución de 1 de julio de 2002, recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de julio siguiente, el Korkein hallinto-oikeus planteó, con arreglo al artículo 234 CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro (DO L 199, p. 1), en su versión modificada por la Directiva 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1997, por la que se modifican las Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE y 93/37/CEE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, de los contratos públicos de suministros y de los contratos públicos de obras, respectivamente (DO L 328, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva 93/36»).
- 2.
- Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la empresa Kauppatalo Hansel Oy (en lo sucesivo, «Hansel») e Imatran kaupunki (en lo sucesivo, «municipio de Imatra») (Finlandia), sobre la renuncia de este último a la adjudicación de un contrato público de suministro de electricidad para el que Hansel había licitado.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
- 3.
- El artículo 7, apartado 2, de la Directiva 93/36 establece:
«Las entidades adjudicadoras informarán sin demora a los candidatos y licitadores de las decisiones que adopten por lo que respecta a la adjudicación del contrato, incluidos los motivos por los que hayan decidido renunciar a adjudicar un contrato para el que se haya efectuado licitación o volver a iniciar el procedimiento, y facilitarán dicha información por escrito en caso de que así se les solicite. Informarán asimismo de tales decisiones a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.»
Normativa nacional
- 4.
- El ordenamiento jurídico finlandés se adaptó a la Directiva 93/36 mediante la julkisista hankinnoista annettu laki (Ley sobre la contratación pública) 1505/1992, en su versión modificada por las Leyes 1523/1994, 725/1995, 1247/1997 y 633/1999 (en lo sucesivo, «Ley 1505/1992»).
- 5.
- En virtud del artículo 1, apartado 1, de la Ley 1505/1992, las autoridades nacionales y municipales, así como las demás entidades adjudicadoras a que se refiere dicha Ley, están obligadas a cumplir las disposiciones de la misma para organizar una licitación y garantizar a los participantes un trato igual y no discriminatorio. Según el artículo 2 de esta Ley, las entidades adjudicadoras son, entre otras, las autoridades municipales.
- 6.
- El artículo 5, apartado 1, de la Ley 1505/1992 establece que para la adjudicación del contrato deberán aprovecharse todas las posibilidades que ofrezca la competencia.
- 7.
- El artículo 7, apartado 1, de la Ley 1505/1992 dispone que el contrato debe adjudicarse en las condiciones más ventajosas posibles, que se determinarán con arreglo a los criterios del precio más bajo o de la oferta más interesante desde el punto de vista económico global.
- 8.
- Los procedimientos de adjudicación de contratos públicos se regulan de manera más detallada en el asetus kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (Decreto sobre los contratos públicos de suministros y de servicios y los contratos públicos de obras cuyo importe supere el límite previsto por la normativa comunitaria) 380/1998 (Suomen säädöskokoelma n. 378-381, p. 1210; en lo sucesivo, «Decreto 380/1998»).
- 9.
- El artículo 19, apartado 4, del Decreto 380/1998 dispone:
«La entidad adjudicadora deberá comunicar al candidato o licitador, a petición de éste, los motivos por los que decidió renunciar a la adjudicación que fue objeto de un anuncio de licitación publicado, o reiniciar el procedimiento de adjudicación. La entidad adjudicadora deberá comunicar asimismo su decisión a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
- 10.
- Se desprende de la resolución de remisión que, en su calidad de entidad adjudicadora, el municipio de Imatra remitió a 20 compañías eléctricas un anuncio de licitación para la adjudicación de un contrato de suministro de electricidad a determinadas zonas de dicho municipio, especificadas en el anuncio, en el período comprendido entre el 1 de julio de 2000 y el 30 de junio de 2001. El anuncio de licitación, que se publicó el 2 de marzo de 2000 en el Julkiset Hankinnat (sección relativa a los contratos públicos del diario oficial finlandés), mencionaba el precio más bajo como criterio para la adjudicación.
- 11.
- Entre las ofertas que el municipio de Imatra recibió dentro del plazo fijado, la de Hansel ofrecía el precio más bajo.
- 12.
- Durante su reunión de 23 de mayo de 2000, el Imatran tekninen lautakunta (comisión técnica del municipio de Imatra; en lo sucesivo, «comisión técnica»), reparó en que el cambio de suministrador originaría gastos adicionales que no se habían tenido en cuenta y llegó a la conclusión de que la oferta presentada por el entonces suministrador, la empresa Imatran Seudun Sähkö Oy, resultaría ser la más interesante desde el punto de vista económico global.
- 13.
- Los servicios técnicos del municipio de Imatra prepararon un proyecto de decisión según el cual el contrato de suministro de electricidad adjudicado a Imatran Seudun Sähkö Oy sería renovado para el período comprendido entre el 1 de julio de 2000 y el 30 de junio de 2001. Sin embargo, este proyecto fue suprimido del orden del día de la reunión de la comisión técnica, de tal forma que la adjudicación del contrato no se llevó a cabo con arreglo al procedimiento de licitación en cuestión.
- 14.
- El 31 de agosto de 2000, el municipio de Imatra publicó un nuevo anuncio de licitación en el que, a raíz de una evaluación más completa del coste global del contrato, la cantidad de electricidad contemplada se estimó en 25 GWh anuales en lugar de los 16 GWh anuales previstos en la primera licitación, con el fin de asegurar que la mejor oferta fuese también la más interesante desde el punto de vista económico global. En este nuevo procedimiento de licitación, la mejor oferta fue la presentada por la empresa Lappeenrannan Energia Oy, a quien se adjudicó el contrato.
- 15.
- Hansel interpuso un recurso ante el Kilpailuneuvosto (Consejo de la Competencia) (Finlandia) contra la decisión de la entidad adjudicadora de interrumpir el procedimiento de adjudicación iniciado mediante la publicación del anuncio de licitación de 2 de marzo de 2000, solicitando que se anulara dicha decisión y que se obligara al municipio de Imatra a efectuar una comparación de las ofertas presentadas con arreglo a la normativa nacional sobre contratación pública o, subsidiariamente, a pagarle una indemnización equivalente al 15 % del importe total del contrato.
- 16.
- Para fundamentar su recurso, Hansel alegaba principalmente que el municipio de Imatra no tenía motivos fundados para rechazar una oferta que reunía los requisitos exigidos ni para interrumpir el procedimiento de adjudicación del contrato y que la organización de un nuevo procedimiento en el que se sustituía el criterio inicial de adjudicación del contrato, a saber, el del precio más bajo, por el de la oferta más interesante desde el punto de vista económico global, era ilegal. Hansel añadía que el nuevo procedimiento de adjudicación del contrato constituía una sesión de regateo. Según ella, el municipio de Imatra había intentado, mediante la primera licitación, hacerse una idea de los precios y a continuación había convocado un nuevo procedimiento de adjudicación con el fin de poder negociar los precios de las ofertas presentadas utilizando los datos que se habían hecho públicos con motivo de la primera licitación.
- 17.
- El Kilpailuneuvosto desestimó el recurso. En particular, declaró que, excepto una obligación de información, no existe normativa expresa relativa a la interrupción de un procedimiento de adjudicación en curso. Estimando que dicha interrupción sólo es posible si existen motivos debidamente justificados, el Kilpailuneuvosto consideró que el municipio de Imatra tenía un motivo importante, en el sentido del artículo 5 de la Ley 1505/1992, habida cuenta del interés general y de la utilización eficaz de los recursos públicos.
- 18.
- A este respecto, el Kilpailuneuvosto declaró que la preparación del procedimiento de licitación había sido deficiente, puesto que no se habían tenido en cuenta todos los elementos que afectaban al coste del proyecto. El municipio de Imatra no podía sin embargo quedar obligado a adjudicar un contrato que habría implicado un aumento de sus gastos globales. El Kilpailuneuvosto consideró además que el nuevo procedimiento convocado mediante el segundo anuncio de licitación no podía considerarse una sesión de regateo.
- 19.
- Hansel interpuso recurso de apelación ante el Korkein hallinto-oikeus contra la decisión del Kilpailuneuvosto, solicitando su anulación y la condena del municipio de Imatra al pago de una indemnización equivalente al 15 % de la cuantía total del contrato.
- 20.
- En su resolución de remisión, el Korkein hallinto-oikeus señala que, dada la inexistencia en la normativa finlandesa de disposiciones específicas que regulen la interrupción de un procedimiento de adjudicación en curso, salvo las que se refieren a la obligación de información, el examen del asunto requiere la interpretación de las disposiciones comunitarias pertinentes, con el fin de averiguar si el municipio de Imatra cometió una irregularidad al interrumpir, sin adjudicar el contrato, un procedimiento de adjudicación basado en el criterio del precio más bajo, alegando que el contenido del anuncio de licitación no le permitía escoger la oferta cuyo coste económico global fuese más interesante.
- 21.
- A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera probado, por una parte, que la entidad adjudicadora no fue consciente hasta después de la recepción de las ofertas de que el coste global de la compra de electricidad no depende únicamente del precio de la electricidad, sino que en él influyen también otros elementos y, por otra parte, que la renuncia a la adjudicación del contrato con arreglo al criterio publicado en el primer anuncio de licitación venía dictada por el afán de evitar seleccionar una oferta que no hubiera sido la más interesante desde el punto de vista económico global.
- 22.
- Haciendo referencia a la sentencia de 16 de septiembre de 1999, Fracasso y Leitschutz (C-27/98, Rec. p. I-5697), el Korkein hallinto-oikeus subraya que dicha sentencia no permite resolver la cuestión de si la entidad adjudicadora puede discrecionalmente interrumpir el procedimiento de adjudicación, a falta de disposiciones expresas, ni de si el hecho de que la interrupción se deba a un error de apreciación que afecte al contenido del anuncio de licitación es motivo pertinente para considerar que la interrupción está justificada.
- 23.
- A la vista de estas consideraciones, el Korkein hallinto-oikeus decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse la Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, en el sentido de que una entidad adjudicadora que ha iniciado un procedimiento de adjudicación basándose en el criterio del precio más bajo puede interrumpir dicho procedimiento sin adjudicar el contrato cuando, tras examinar y comparar las ofertas, advierta que el contenido de la licitación no le permite seleccionar la oferta cuyo coste global es más interesante?
2) ¿El hecho de que el contenido de un anuncio de licitación incurre en errores cometidos por la entidad adjudicadora en su evaluación previa es relevante para considerar que la interrupción del procedimiento está justificada?»
Cuestiones prejudiciales
- 24.
- Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional de remisión pregunta, en lo esencial, si la Directiva 93/36 debe ser interpretada en el sentido de que una entidad adjudicadora que ha iniciado un procedimiento de adjudicación basándose en el criterio del precio más bajo puede interrumpir dicho procedimiento sin adjudicar el contrato cuando, tras examinar y comparar las ofertas, repara en que el contenido del anuncio de licitación no le permite seleccionar la oferta económicamente más interesante, debido a los errores que ella misma ha cometido en su evaluación previa.
- 25.
- Por considerar que la respuesta a estas cuestiones podía deducirse claramente de su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia informó, con arreglo al artículo 104, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento, al órgano jurisdiccional remitente de su intención de resolver mediante auto motivado e instó a los interesados a los que se refiere el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia a que presentaran, en su caso, sus observaciones al respecto.
- 26.
- Ninguno de los interesados a los que se ha hecho referencia ha formulado objeción alguna acerca de la intención del Tribunal de Justicia de resolver mediante auto motivado que haga referencia a su jurisprudencia.
- 27.
- A este respecto, debe señalarse que la única disposición de la Directiva 93/36 que hace específicamente referencia a la decisión de renunciar a la adjudicación de un contrato que ha sido objeto de licitación es su artículo 7, apartado 2, que concretamente establece que, en el caso de que decidan renunciar a un procedimiento de adjudicación, las entidades adjudicadoras han de informar en el plazo más breve posible a los candidatos y a los licitadores de los motivos de su decisión.
- 28.
- El Tribunal de Justicia ha tenido ya ocasión de precisar el alcance de la obligación de comunicación de los motivos de la renuncia a la adjudicación de un contrato en el contexto de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54), en su versión resultante de la Directiva 97/52 (en lo sucesivo, «Directiva 93/37»), y en el contexto de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1), en su versión resultante de la Directiva 97/52 (en lo sucesivo, «Directiva 92/50»), que recogen, en sus artículos 8, apartado 2, y 12, apartado 2, disposiciones redactadas en términos sustancialmente idénticos a los del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 93/36.
- 29.
- En particular, en los apartados 23 y 25 de la sentencia Fracassso y Leitschtuz, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37 no dispone que la facultad de la entidad adjudicadora de renunciar a adjudicar un contrato público de obras que haya sido objeto de licitación, admitida implícitamente por dicha Directiva, se limite a casos excepcionales o se base necesariamente en motivos graves.
- 30.
- Por otra parte, en el apartado 41 de su sentencia de 18 de junio de 2002, HI (C-92/00, Rec. p. I-5553), el Tribunal de Justicia señaló que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 92/50 debe interpretarse en el sentido de que, aunque obliga a la entidad adjudicadora a comunicar, en el caso de que decida cancelar la licitación relativa a un contrato público de servicios, los motivos de su decisión a los candidatos y a los licitadores, no implica que la entidad adjudicadora esté obligada a llevar a término el procedimiento de adjudicación.
- 31.
- En el apartado 42 de la sentencia HI, antes citada, el Tribunal de Justicia precisó además que, si bien es verdad que, al margen de la exigencia de comunicación de la motivación del acuerdo por el que se cancela una licitación, la Directiva 92/50 no contiene ninguna disposición específica relativa a los requisitos de fondo o de forma de tal acuerdo, no es menos cierto que éste se halla sujeto a las reglas fundamentales del Derecho comunitario y, en particular, a los principios consagrados por el Tratado CE en materia de derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios.
- 32.
- Más concretamente, al interpretar la exigencia de comunicación de los motivos que subyacen al acuerdo por el que se cancela la licitación, establecida en el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 92/50, a la luz del doble objetivo de apertura a la competencia y de transparencia perseguido por dicha Directiva, el Tribunal de Justicia señaló que dicha exigencia obedece precisamente al empeño de garantizar un nivel mínimo de transparencia en los procedimientos de adjudicación de los contratos a los que se aplica esta Directiva y, por lo tanto, la observancia del principio de igualdad de trato (sentencia HI, antes citada, apartados 43 a 46).
- 33.
- Por consiguiente, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que, a pesar de que la Directiva 92/50 no prevé específicamente el procedimiento de cancelación de una licitación para un contrato público de servicios, las entidades adjudicadoras están obligadas, no obstante, a respetar, cuando adoptan tal decisión, en general las normas fundamentales del Tratado y en especial el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad (sentencia HI, antes citada, apartado 47).
- 34.
- Ahora bien, es preciso recordar que, según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las Directivas 92/50, 93/36 y 93/37, que constituyen, conjuntamente, el núcleo del Derecho comunitario en materia de contratos públicos, pretenden alcanzar objetivos similares en sus respectivos ámbitos de aplicación (sentencia de 17 de septiembre de 2002, Concordia Bus Finland, C-513/99, Rec. p. I-7213, apartado 90).
- 35.
- En estas circunstancias, no hay ningún motivo para interpretar de diferente manera disposiciones que están comprendidas en el mismo ámbito del Derecho comunitario y redactadas de forma sustancialmente idéntica (sentencia Concordia Bus Finland, antes citada, apartado 91).
- 36.
- Por lo tanto, procede responder a las cuestiones planteadas que la Directiva 93/36 debe interpretarse en el sentido de que una entidad adjudicadora que haya iniciado un procedimiento de adjudicación basándose en el criterio del precio más bajo puede interrumpir dicho procedimiento sin adjudicar el contrato cuando, tras examinar y comparar las ofertas, advierta que, debido a errores en la evaluación previa cometidos por ella misma, el contenido del anuncio de licitación no le permite seleccionar la oferta económicamente más interesante, siempre que al adoptar esta decisión respete las reglas fundamentales del Derecho comunitario en materia de contratación pública, como el principio de igualdad de trato.
Costas
- 37.
- Los gastos efectuados por los Gobiernos austriaco y finlandés y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Korkein hallinto-oikeus mediante resolución de 1 de julio de 2002, declara:
La Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, en su versión modificada por la Directiva 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1997, por la que se modifican las Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE y 93/37/CEE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, de los contratos públicos de suministros y de los contratos públicos de obras, respectivamente, debe interpretarse en el sentido de que una entidad adjudicadora que haya iniciado un procedimiento de adjudicación basándose en el criterio del precio más bajo puede interrumpir dicho procedimiento sin adjudicar el contrato cuando, tras examinar y comparar las ofertas, advierta que, debido a errores en la evaluación previa cometidos por ella misma, el contenido del anuncio de licitación no le permite seleccionar la oferta económicamente más interesante, siempre que al adoptar esta decisión respete las reglas fundamentales del Derecho comunitario en materia de contratación pública, como el principio de igualdad de trato.
Dictado en Luxemburgo, a 16 de octubre de 2003.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris