T‑364/20. sz. ügy
Dán Királyság
kontra
Európai Bizottság
A Törvényszék ítélete (kibővített ötödik tanács), 2024. február 28.
„Állami támogatások – A Fehmarn‑szoroson áthaladó vasúti és közúti állandó összeköttetés állami finanszírozása – Dánia által a Femernnek nyújtott támogatás – A támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – Megsemmisítés iránti kereset – Elválasztható jelleg – Elfogadhatóság – A »vállalkozás« fogalma – A »gazdasági tevékenység« fogalma – Vasúti közúti állandó összeköttetés építésével és üzemeltetésével kapcsolatos tevékenységek – Hatás a tagállamok közötti kereskedelemre és a verseny torzítása”
1. Megsemmisítés iránti kereset – Tárgy – Részleges megsemmisítés – Feltétel – A vitatott rendelkezések elválasztható jellege – Valamely intézkedést állami támogatásnak minősítő és a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító bizottsági határozat – Az intézkedést állami támogatásnak minősítő rész elválasztható jellege
(EUMSZ 263. cikk)
(lásd: 34–37. pont)
2. Verseny – Uniós szabályok – Címzettek – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Fogalom – Közhatalmi jogkörök gyakorlásával kapcsolatos tevékenységek – Kizártság – Értékelési szempontok – Jellegükből, céljukból és az alkalmazandó szabályokból fakadóan az alapvető állami funkciókhoz kapcsolódó tevékenységek – A bizonyítási teher megoszlása
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 50–57., 95–103. pont)
3. Verseny – Uniós szabályok – Címzettek – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Fogalom – Vasúti‑közúti állandó összeköttetés közvállalkozás általi építése és üzemeltetése – Közhatalmi jogkör gyakorlásának hiánya – Bennfoglaltság – A hatóságok szoros felügyelete alá helyezett és közjogi kötelezettségek tiszteletben tartásának alárendelt közvállalkozás – Állandó összeköttetés építése és üzemeltetése, amelynek célja valamely nemzetközi megállapodás teljesítése – Az érintett tevékenységi ágazat liberalizációjának hiánya – Közhatalmi jogkörök közvállalkozás általi gyakorlásának megállapítását lehetővé nem tevő körülmények
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 75–86. pont)
4. Verseny – Uniós szabályok – Címzettek – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Értékelési szempontok – Valamely piacon árukat és szolgáltatásokat nyereségszerzésre törekvő gazdasági szereplőkkel versenyben kínáló jogalany – Díjazás ellenében nyújtott szolgáltatások
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 126–139., 145–153. pont)
5. Verseny – Uniós szabályok – Címzettek – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – A nyereségmaximalizálási cél és a nyereségek újrabefektetésére irányuló kötelezettség hiánya – Az illetékes hatóságok által felügyelt tevékenység – Hatás hiánya
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 154–160. pont)
6. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Állami támogatások tárgyában hozott bizottsági határozat – A valamely közlekedési infrastruktúra építési és üzemeltetési tevékenységeinek elválaszthatatlan jellegét megállapító határozat – Megfelelő indokolás
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés és EUMSZ 296. cikk)
(lásd: 169–174. pont)
7. Verseny – Uniós szabályok – Címzettek – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Fogalom – Vasúti‑közúti állandó összeköttetés közvállalkozás általi építése – Az állandó összeköttetésnek a közvállalkozás általi gazdasági üzemeltetéséhez elválaszthatatlanul kapcsolódó építése a versenynek kitett piacon – Bennfoglaltság – A közvállalkozás általi gazdasági célú hasznosítás hiánya az építési szakaszban – Az állandó összeköttetés építésére és üzemeltetésére vonatkozó kizárólagos jogokkal rendelkező közvállalkozás – Hatás hiánya
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 185–202. pont)
8. Államok által nyújtott támogatások – A tagállamok közötti kereskedelem érintettsége – Versenytorzítás – Értékelési szempontok – Az említett kereskedelem befolyásolására és a verseny torzítására alkalmas támogatások – Fogalom – Valamely közvállalkozás részére a Dánia és Németország közötti vasúti‑közúti állandó összeköttetés építéséhez és üzemeltetéséhez nyújtott finanszírozás – Bennfoglaltság
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 213–221. pont)
Összefoglalás
A Törvényszék elutasítja a Dán Királyság által az Európai Bizottság 2020. március 20‑i azon határozatának(1) részleges megsemmisítése iránt benyújtott keresetet, amelyben a Bizottság megállapította, hogy a Dánia által a Femern A/S közvállalkozásnak a Fehmarn‑szoroson áthaladó, Dánia és Németország közötti vasúti‑közúti állandó összeköttetés tervezésére, építésére és üzemeltetésére nyújtott támogatási intézkedések a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásnak minősülnek. Ezáltal a Törvényszék pontosításokkal szolgál az uniós versenyjog hatálya alá tartozó „gazdasági jellegű tevékenység” fogalmával kapcsolatban.
2008‑ban Dánia és Németország szerződést írt alá a Fehmarn‑szoroson áthaladó állandó összeköttetésre irányuló projektről, amely egyrészt a Balti‑tenger alatt futó, Dánia és Németország közötti vasúti és közúti alagútból (a továbbiakban: állandó összeköttetés), másrészt pedig a dán hátországi közúti és vasúti összeköttetésekből állt.
A Femern dán közvállalkozás feladata az állandó összeköttetés finanszírozása, építése és üzemeltetése volt. Miután a Femern tőkeinjekciókban, államilag kezességvállalással nyújtott kölcsönökben, valamint Dánia által nyújtott kölcsönökben részesült, az állandó összeköttetés üzembe helyezésétől kezdve a felhasználóktól díjakat fog szedni az adóssága törlesztése érdekében.
2014 végén a dán hatóságok bejelentették a Bizottságnak a Fehmarn‑szoroson áthaladó állandó összeköttetésre irányuló projekt finanszírozási modelljét. A hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül a Bizottság úgy határozott, hogy nem emel kifogást a bejelentett intézkedésekkel szemben.(2)
A Törvényszék e határozatot 2018. december 13‑i ítéleteiben(3) részben megsemmisítette. Ami a Femernnek nyújtott állami finanszírozást illeti, a Törvényszék megállapította, hogy a Bizottság nem teljesítette az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdéséből eredő azon kötelezettségét, hogy a komoly nehézségek fennállása miatt megindítsa a hivatalos vizsgálati eljárást.
Miután ezen ítéleteket követően megindította a hivatalos vizsgálati eljárást, a Bizottság a 2020. március 20‑i határozatában megállapította, hogy a Femern részére az állandó összeköttetés tervezése, építése és üzemeltetése céljából nyújtott tőkeinjekciókból, valamint állami kölcsönök és állami kezességvállalások kombinációjából álló intézkedések az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásnak minősülnek.(4)
Dánia e határozat megsemmisítése iránti keresetet nyújtott be a Törvényszékhez, amennyiben az a Femern részére nyújtott állami finanszírozást az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősíti.
A Törvényszék álláspontja
Először is, a Törvényszék elutasítja Dánia azon érvelését, amely szerint a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot, amikor a Femern tevékenységeit az uniós versenyszabályok hatálya alá vonta, holott a Femern tevékenységei közhatalmi jogkörök gyakorlásához kapcsolódnak.
Az ítélkezési gyakorlat szerint a közhatalom körébe tartozó vagy a közhatalmi jogkörök gyakorlásához kapcsolódó tevékenységek nem rendelkeznek olyan gazdasági jelleggel, amely indokolná az EUM‑Szerződésben előírt versenyszabályok alkalmazását.
E tekintetben a Törvényszék először is megállapítja, hogy a Bizottság nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor a megtámadott határozatban megállapította, hogy valamely jogalany akkor gyakorol közhatalmi jogköröket, ha tevékenysége jellegénél, céljánál és a rá vonatkozó szabályoknál fogva alapvető állami funkciókhoz kapcsolódik.
Ennek pontosítását követően a Törvényszék rámutat arra, hogy a dán hatóságok által a hivatalos vizsgálati eljárás során a Bizottságnak benyújtott információk nem minősülnek olyan körülményeknek, amelyek önmagukban vagy összességükben véve annak megállapításához vezethettek, hogy az állandó összeköttetés Femern általi építése és üzemeltetése közhatalmi jogkörök gyakorlásához kapcsolódik.
Közelebbről, az a tény, hogy a Femern a hatóságok szigorú ellenőrzése alatt áll, és bizonyos, a közigazgatási szervekre alkalmazandó közjogi kötelezettségek tiszteletben tartásának van alávetve, nem elegendő annak megállapításához, hogy tevékenységei közhatalmi jogkörök gyakorlásához kapcsolódnak. Ráadásul, bár a Femern tevékenységeinek célja egy nemzetközi megállapodás végrehajtásának biztosítása, a Fehmarn‑szorosról szóló szerződés nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely lehetővé tenné annak megállapítását, hogy az állandó összeköttetés építésére és üzemeltetésére irányuló tevékenységek önmagukban ilyen jogkörök gyakorlásához kapcsolódnak. Egyébiránt valamely tevékenységi ágazat liberalizációjának hiánya nem minősül olyan valószínűsítő körülménynek, amely arra engedne következtetni, hogy valamely tevékenység főszabály szerint közhatalmi jogkörök gyakorlásához kapcsolódik.
Ezenkívül nem róható fel a Bizottságnak, hogy nem vizsgálta meg részletesen, hogy a Femernre mint közúti hatóságra és a vasúti pályahálózat‑működtetőre, valamint az állandó összeköttetés biztonsági terveinek elkészítését illetően ruházott feladatok a közhatalmi jogkörök gyakorlásához kapcsolódnak‑e, amennyiben Dánia a hivatalos vizsgálati eljárás során nem hivatkozott kifejezetten erre az érvre.
A Törvényszék másodszor elutasítja az arra alapított különböző kifogásokat, hogy a Bizottság mérlegelési hibát követett el, amikor úgy ítélte meg, hogy az állandó összeköttetés működtetése az uniós versenyjog hatálya alá tartozó gazdasági tevékenységnek minősül.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós versenyjog rendelkezéseinek alkalmazásában vállalkozásnak minősül minden olyan jogalany, amely gazdasági tevékenységet folytat, és gazdasági tevékenységnek minősül minden olyan tevékenység, amely áruk vagy szolgáltatások adott piacon történő kínálatával jár. Annak meghatározásához, hogy valamely jogalany gazdasági tevékenységet folytat‑e, a Bizottságnak következésképpen bizonyítania kell, hogy a jogalany valamely piacon nyereségszerzésre törekvő gazdasági szereplőkkel versenyezve kínál árukat vagy szolgáltatásokat.
Ezen ítélkezési gyakorlat fényében a Törvényszék először is elutasítja a Dánia által a megtámadott határozatban tett azon megállapítással szemben megfogalmazott kifogásokat, amely szerint azok a szolgáltatások, amelyeket a Femern az állandó összeköttetés üzembe helyezését követően nyújtani fog, közvetlen versenyben fognak állni azokkal, amelyeket már nyereségszerzési céllal működő magán kompüzemeltető kínál a Fehmarn‑szoroson. Ugyanis, még ha a Femern és a magán‑kompüzemeltetők olyan szolgáltatásokat is kínálnak, amelyek jellemzői bizonyos tekintetben eltérőek, azok ugyanazon a piacon működnek, vagyis a Fehmarn‑szoroson áthaladó szállítási szolgáltatások piacán, amelyen a fogyasztók választhatnak az ezen üzemeltető által nyújtott szolgáltatások és a Femern által az állandó összeköttetés üzemeltetése keretében kínált szolgáltatások között. Egyébiránt a Bizottság az olyan szállítási szolgáltatások piacát is azonosította, amelyek a Fehmarn‑szoroson való áthaladás alternatíváját jelentik.
Ezt követően a Törvényszék megállapítja, hogy a Bizottság nem követett el mérlegelési hibát, amikor úgy ítélte meg, hogy az állandó összeköttetés használatának fizetős jellege releváns tényezőnek minősül ezen útvonal működtetésének gazdasági tevékenységnek minősítése szempontjából. Ugyanis, amikor a tagállam – mint a jelen ügyben is – úgy dönt, hogy az infrastruktúrához való hozzáférést célhoz kötött bevételek elérése érdekében díj megfizetésétől teszi függővé, többek között ezen infrastruktúra tervezésének és építésének finanszírozása érdekében keletkezett adósság visszafizetése érdekében, meg kell állapítani, hogy az gazdasági üzemeltetés tárgyát képezi.
Végül a Törvényszék helybenhagyja a Bizottság azon következtetését, amely szerint az állandó összeköttetés építésének tevékenysége gazdasági jellegű, mivel elválaszthatatlanul kapcsolódik ezen infrastruktúra gazdasági üzemeltetéséhez.
E tekintetben a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a közlekedési infrastruktúra kereskedelmi célú üzemeltetése és építése gazdasági tevékenységnek minősülhet. Ebben az összefüggésben többek között megállapításra került,(5) hogy a Bizottság megalapozottan juthat arra a következtetésre, hogy a repülőtér üzemeltetésére irányuló tevékenység és az új repülőtéri futópálya építésére irányuló tevékenység elválaszthatatlan, mivel ezen új futópálya finanszírozásának fő bevételi forrását a repülőtéri illetékek jelentik, és annak üzemeltetése a repülőtér gazdasági tevékenységének részét képezi. Márpedig az ezen ítéletekben lefektetett elvek nem korlátozódhatnak kizárólag a már meglévő, gazdasági hasznosítás tárgyát képező közlekedési infrastruktúra bővítésének esetére, hanem vonatkozhatnak a jelen ügyben szereplőhöz hasonló, jövőbeli gazdasági hasznosításra szánt új infrastruktúra építésére is.
Dánia azon érvét illetően, amely szerint lényegében a Femern az építési szakaszban egyetlen piacon sem volt jelen, a Törvényszék hangsúlyozza, hogy az állandó összeköttetés üzemeltetéséből származó bevételeket a Femern többek között az állandó összeköttetés tervezése és építése során általa felvett kölcsönök visszafizetésére fogja felhasználni. Márpedig, ha az építési tevékenységet az üzemeltetéstől elválaszthatónak, következésképpen pedig nem gazdasági jellegűnek tekintenék, az állandó összeköttetés építéséhez kapott kedvezményes finanszírozásokat nem lehetne állami támogatásnak minősíteni. Ebből következik, hogy az állandó összeköttetés működtetésének szakaszában a Femern támogatott infrastruktúra üzemeltetésének lehetőségében részesülne, ami olyan gazdasági előnyt biztosít számára, amelyhez rendes piaci feltételek mellett nem jutott volna hozzá. Így a Törvényszék megállapítja, hogy az állami támogatásokra vonatkozó szabályok hatékony érvényesülésével az is ellentétes, ha az állandó összeköttetés építési és üzemeltetési tevékenységeit elválasztják azon az alapon, hogy ezen összeköttetés üzembe helyezésére csak akkor kerül sor, amikor annak megépítése befejeződik.
Ezenkívül az a tény sem zárja ki, hogy e tevékenységeket gazdasági tevékenységnek lehessen minősíteni, hogy a dán jog kizárólag a Femernnek biztosítja az állandó összeköttetés építését és üzemeltetését, mivel az állandó összeköttetés üzemeltetése abban áll, hogy egy liberalizált és a verseny előtt nyitott piacon szállítási szolgáltatásokat nyújtanak. Ellenkező esetben ugyanis a versenyjogi szabályok alkalmazásának megkerülése érdekében elegendő lenne, ha valamely tagállam kizárólagos jogokat biztosítana a liberalizált piacon szolgáltatások nyújtására hivatott jogalanynak.
E megfontolások összességére tekintettel a Törvényszék elutasítja a megtámadott határozat részleges megsemmisítése iránti keresetet.