Kohtuasi T‑390/20
(avaldatud väljavõtetena)
Scandlines Danmark ApS
ja
Scandlines Deutschland GmbH
versus
Euroopa Komisjon
Üldkohtu (esimene koda laiendatud koosseisus) 28. veebruari 2024. aasta otsus
Riigiabi – Fehmarni väina raudtee püsiühenduse riiklik rahastamine – Abi, mida Taani andis Femernile – Otsus, millega riigiabi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks – Üksikabi – Üleeuroopalist huvi pakkuv tähtis projekt – Abi vajalikkus – Proportsionaalsus – Abi positiivse ja negatiivse mõju kaalumine kaubandustingimustele ja moonutamata konkurentsi säilitamisele – Komisjoni teatis „Kriteeriumid, mis võimaldavad analüüsida üleeuroopalise tähtsusega projektide elluviimise toetamiseks antava riigiabi kokkusobivust siseturuga“
1. Riigiabi – Kontrollimine komisjoni poolt – Mitme järjestikuse sekkumise lugemine üksikabiks – Tingimused – Sekkumised, mis on omavahel lahutamatult seotud – Tagajärg – Kohustuse puudumine teatada enne igast üksikabi raames makstavast osamaksest
(Nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt e)
(vt punktid 37–51 ja 62–64)
2. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Mitu üksikabi, mis makstakse välja mitmes osas üheainsa projekti rahastamiseks – Nimetatud abi siseturuga kokkusobivuse ühine kontrollimine – Lubatavus
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b)
(vt punktid 52–61)
3. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Üleeuroopalist huvi pakkuv tähtis projekt – Mõiste – Projekt, mis vastab üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatises ette nähtud üldkriteeriumidele ja üldisele positiivsele näitajale – Hõlmamine
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punktid 14–20)
(vt punktid 69, 70 ja 91–102)
4. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Üleeuroopalist huvi pakkuv tähtis projekt – Kriteeriumid – Projekti kaasrahastamine abisaaja poolt
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punktid 14–18)
(vt punktid 82–85)
5. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Abi vajalikkus – Abi ergutav mõju – Abitaotluse esitamine enne tööde algust – Eriotstarbeline äriühing, mille avaliku sektori asutused asutasid konkreetse projekti elluviimiseks – Abitaotlus, mis on selle äriühingu asutamisega lahutamatult seotud
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punkt 28)
(vt punktid 109–137)
6. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Abi vajalikkus – Vastupidisest stsenaariumist lähtuv hindamine – Vastupidine stsenaarium, mis seisneb alternatiivse projekti puudumises – Lubatavus – Tingimused
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punkt 29)
(vt punktid 141–163)
7. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Abi vajalikkus – Hindamine alternatiivse projekti puudumisel – Abisumma, mis ei tohi ületada minimaalset vajalikku taset – Projekti sisemise tulumäära arvutamine – Projekti asjakohase kestuse kindlaksmääramine, võttes arvesse investorite turukäitumist
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punkt 30)
(vt punktid 168, 171 ja 176–178)
8. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Abi proportsionaalsus – Abi maksimaalne taseme arvutamine rahastamispuudujäägist lähtudes – Rahastamispuudujäägi arvutamine – Projekti asjakohase kestuse kindlaksmääramine, võttes arvesse investorite turukäitumist
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punkt 31)
(vt punktid 169, 170 ja 179)
9. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Garantii või laenuna antav abi – Abi ajalise piiramise nõue
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punkt 36)
(vt punktid 195–206)
10. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Abi proportsionaalsus – Abi maksimaalse taseme kindlaksmääramine rahastamispuudujäägist lähtudes – Rahastamispuudujäägi arvutamine – Arvesse võetud tulud ja kulud
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punkt 31)
(vt punktid 218–247)
11. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Tegevusabi – Väljaarvamine – Riigigarantiid ja -laenud, mis piirduvad üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti kavandamis- ja ehituskuludega – Meetmed, mis kujutavad endast investeerimisabi
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b)
(vt punktid 248–250)
12. Riigiabi – Haldusmenetlus – Abisumma kindlaksmääramine – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Abi, mis hõlmab riigigarantiisid ja -laene – Abisumma arvutamine – Abisumma, mis ei vasta kõigile riigilaenude ja riigigarantiiga laenudega kaetud summadele – Abisumma, mis vastab kõnealuse projekti rahastamispuudujäägi summale – Lubatavus
(ELTL artikli 107 lõike 1 punkt b; komisjoni teatis 2008/C 155/02, punkt 4.1)
(vt punktid 256–262 ja 264–271)
13. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – Abi proportsionaalsus – Üleeuroopalist huvi pakkuva eesmärgi saavutamisele abi avaldava positiivse mõju kaalumine konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubandusele avaldatava negatiivse mõjuga – Komisjoni ilmse hindamisvea puudumine
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2014/C 188/02, punktid 41–43)
(vt punktid 279–327)
Kokkuvõte
Üldkohus jättis rahuldamata tühistamishagi, mille esitasid laevandusettevõtjad Scandlines Danmark ApS ja Scandlines Deutschland GmbH komisjoni 20. märtsi 2020. aasta otsuse(1) peale, milles leiti, et Taani antud toetusmeetmed riigi osalusega äriühingule Femern A/S Taani ja Saksamaa vahelise Fehmarni väina raudtee püsiühenduse kavandamiseks, ehitamiseks ja käitamiseks kujutab endast siseturuga kokkusobivat riigiabi. Sellega seoses selgitas Üldkohus komisjoni kontrolli mitmes osas makstavate abimeetmete üle. Üldkohus kontrollis ka seda, kuidas komisjon kohaldas oma teatise üleeuroopalise tähtsusega projektide elluviimise kohta(2) (edaspidi „üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatis“) teatud punkte.
2008. aastal allkirjastasid Taani ja Saksamaa lepingu Fehmarni väina püsiühenduse projekti kohta, mis sisaldas ühelt poolt Läänemere veealust raudtee- ja maanteetunnelit Taani ja Saksamaa vahel (edaspidi „püsiühendus“) ning teiselt poolt Taani sisemaa maantee- ja raudteeühendust.
Taani riigi osalusega äriühing Femern vastutas püsiühenduse rahastamise, ehitamise ja käitamise eest. Femern sai kapitalisüstid, riigi garantiiga laenud ja Taani antud laenud ning hakkab alates püsiühenduse kasutuselevõtust kasutajatelt koguma kasutustasusid, et oma võlg tagasi maksta.
Taani ametiasutused teavitasid 2014. aasta lõpus komisjoni Fehmarni väina püsiühenduse rahastamismudelist. Ilma ametlikku uurimismenetlust algatamata otsustas komisjon jätta vastuväited teatatud meetmete kohta esitamata(3).
Üldkohus tühistas 13. detsembri 2018. aasta kohtuotsustega(4) selle otsuse osaliselt. Femernile antud riikliku rahastamise puhul leidis Üldkohus, et komisjon oli rikkunud ELTL artikli 108 lõikest 3 tulenevat kohustust algatada tõsiste raskuste korral ametlik uurimismenetlus.
Pärast kõnealuste kohtuotsuste alusel ametliku uurimismenetluse algatamist leidis komisjon oma 20. märtsi 2020. aasta otsuses, et meetmed, mis seisnesid kapitalisüstides ning Femernile püsiühenduse kavandamiseks, ehitamiseks ja käitamiseks antud riigilaenude ja -garantiide kombinatsioonis, kujutasid endast ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b(5) alusel siseturuga kokkusobivat riigiabi, kuivõrd nende eesmärk oli aidata kaasa üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimisele.
Laevandusettevõtjad Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland esitasid Üldkohtule hagi selle otsuse tühistamiseks.
Üldkohtu hinnang
Arvestades asjaolu, et riigigarantiid ja -laenud anti Femernile järjestikuste osamaksetena, mida maksti püsiühenduse projekti edenemise alusel, heitsid hagejad komisjonile ette, et ta leidis vaidlustatud otsuses ekslikult, et erinevaid rahalisi toetusmeetmeid võib rühmitada kolmeks individuaalseks abiks, nimelt esimene, 2005. aastal tehtud kapitalisüstina antud abi, teine, 2009. aastal vastuvõetud seaduse(6) alusel antud kapitalisüsti, riigigarantiide ja -laenudena antud abi ning kolmas, 2015. aastal vastuvõetud seaduse(7) alusel antud riigilaenude ja -garantiidena antud abi.
Sellega seoses märkis Üldkohus, et mitut järjestikust riigi sekkumist võib käsitleda ühe sekkumisena, kui järjestikused sekkumised – võttes eelkõige arvesse nende ajalist järjekorda, eesmärki ja ettevõtja olukorda nende sekkumiste hetkel – on niivõrd tihedalt omavahel seotud, et neid on võimatu eraldada. Kuna see tingimus oli täidetud kõigi 2009. aastal vastu võetud seaduse alusel ja 2015. aastal vastu võetud seaduse alusel antud toetuste puhul, ei teinud komisjon viga, kui liigitas need individuaalseks abiks. Sellest järeldub, et komisjon ei olnud ka kohustatud nõudma, et Taani ametiasutused teataksid talle eraldi igast Femernile nende seaduste alusel antud riigilaenust ja -garantiist.
Pealegi, arvestades, et Femernile 2005., 2009. ja 2015. aastal antud kolm individuaalset abi olid mõeldud ühe ja sama projekti rahastamiseks, ei ületanud komisjon oma kaalutlusõiguse piire, kui ta kontrollis ühiselt nende kokkusobivust siseturuga. Komisjonil on võimalik ainult kogu abi arvesse võttes hinnata selle mõju konkurentsile mõne ELTL artikli 107 lõikes 3 ette nähtud erandi uurimisel, eelkõige üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti puhul, mille elluviimine eeldab riikliku rahastuse väljamaksmist pika aja jooksul.
Üldkohus lükkas samuti tagasi tühistamisväite, mis tugineb ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b rikkumisele, kuna komisjon kvalifitseeris kõnealuse projekti vääralt üleeuroopalist huvi pakkuvaks projektiks ning järeldas ekslikult, et abi oli vajalik ja proportsionaalne.
Esiteks, mis puudutab püsiühenduse projekti kvalifitseerimist üleeuroopalist huvi pakkuvaks projektiks ELTL artikli 107 lõike 3 punktis b tähenduses, siis tuletas Üldkohus meelde, et selles sättes ette nähtud mõistet „üleeuroopaline huvi“ tuleb tõlgendada kitsalt ning algatus kvalifitseerub üleeuroopalist huvi pakkuvaks projektiks üksnes siis, kui see on osa Euroopa riikidevahelisest programmist, mida toetavad ühiselt liikmesriikide valitsused, või kui see on seotud eri liikmesriikide kooskõlastatud tegevusega ühise ohu vastu võitlemiseks.
Komisjon täpsustas samuti mõistet „üleeuroopaline huvi“ üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatises, milles on esitatud kumulatiivsed üldkriteeriumid, mis peavad olema täidetud selleks, et projekt kuuluks selle mõiste alla, ning positiivsed näitajad, mis õigustavad komisjoni soodsamat seisukohta üleeuroopalist huvi pakkuvaks projektiks kvalifitseerimisel ja mille hulgas on projekti kaasrahastamine liidu fondist.
Kuna püsiühenduse projekt vastas üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatises sätestatud kumulatiivsetele üldkriteeriumidele ja oli lisaks sellele saanud liidu rahastuse, võis komisjon üksnes nende kriteeriumide ja näitajate alusel põhjendatult järeldada, et püsiühenduse projekt on üleeuroopalist huvi pakkuv projekt.
Teiseks märkis Üldkohus abi vajalikkuse kohta, et ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b kontekstis peab abi, mis on ette nähtud üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks – selleks, et see oleks siseturuga kokkusobiv – olema ergutava mõjuga abi saavale ettevõtjale. Selleks tuleb tõendada, et kavandatava abita ei tehtaks investeeringut kõnealuse projekti elluviimiseks. Selle kohta tuletas Üldkohus meelde, et järeldus, et abi ei ole vajalik, võib tuleneda eelkõige asjaolust, et huvitatud ettevõtja on enne pädevatele ametivõimudele abitaotluse esitamist abiprojekti juba käivitanud või isegi lõpule viinud, mis välistab selle, et kõnealusel abil võiks olla ergutav roll (abitaotluse varasema esitamise kriteerium).
Viimasega seoses nõustus Üldkohus komisjoni argumentidega, mille kohaselt käesoleval juhul oli abitaotluse varasema esitamise kriteerium täidetud, sest abitaotlus oli Femerni asutamisega lahutamatult seotud. Selle kohta rõhutas Üldkohus, et Femern kui eriotstarbeline äriühing, mille avaliku sektori asutused asutasid püsiühenduse projekti elluviimiseks, sõltub riiklikust rahastamisest kuni püsiühenduse kasutuselevõtuni. Samuti, kuivõrd komisjon võis kontrollida ühiselt kogu Femernile alates selle loomisest antud rahastamise kokkusobivust siseturuga, ei pidanud taotluse varasema esitamise kriteeriumi kontrollima iga kolme individuaalse abi puhul.
Samuti ei teinud komisjon viga, kui ta leidis, et vastupidine stsenaarium, mida võeti teatatud abi vajaduse hindamisel vastavalt üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatisele arvesse, seisnes alternatiivse projekti puudumises. Täpsemalt ei ole hagejad ja menetlusse astujad tõendanud, et eksisteeris võrreldava mahu või ulatusega või püsiühenduse projektiga samaväärset kasu toov alternatiivne projekt, mida oli võimalik ellu viia ilma abita.
Üldkohus lükkas tagasi ka etteheite, et komisjon tegi ilmseid hindamisvigu, tuginedes püsiühenduse projekti sisemise tulumäära (abi vajalikkus) ja rahastamispuudujäägi (abi proportsionaalsus) arvutamisel 40 aasta pikkusele elueale, samas kui püsiühenduse projekti eluiga on 120 aastat.
Selle kohta tuletas Üldkohus meelde ühelt poolt, et üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatise punkti 30 kohaselt peab komisjon alternatiivse projekti puudumisel kontrollima, et abisumma ei ületaks abi saava projekti piisavat kasumlikkust tagavat miinimumi, kusjuures tuleb arvesse võtta kõiki asjasse puutuvaid eeldatavaid kulusid ja tulusid projekti kestuse jooksul. Kuivõrd seda viidet kestusele tuleb mõista nii, et sellega peetakse silmas investeerimisprojekti majanduslikku eluiga, mitte taristu tehnilist eluiga, ei teinud komisjon viga, kui ta võttis arvesse investorite turukäitumist, et arvutada sisemine tulumäär investeeringu 40 aasta pikkuse majandusliku eluea põhjal.
Teiselt poolt määratakse abi maksimumsumma vastavalt üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatise punktile 31 kindlaks, lähtudes rahastamispuudujäägist, mis vastab positiivsete ja negatiivsete rahavoogude vahele investeeringu eluea jooksul. Kuna rahastamispuudujäägi analüüsi eesmärk on teha kindlaks see, mil määral saab projekti turutingimustel rahastada, ei saa komisjonile ette heita, et ta võttis analüüsi läbiviimisel arvesse kestust, millega mõistlik investor oleks arvestanud, hinnanguliselt 40 aastat.
Kolmandaks märkis Üldkohus abi proportsionaalsuse kohta kõigepealt, et hagejad ei saa komisjonile ette heita sellise garantii või laenuna antava abi ajalise piiramise nõude rikkumist, mis tuleneb üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatisest, kuivõrd vaidlustatud otsuses on täpsustatud ühelt poolt, et kõik riigigarantiiga laenude lepingud peavad olema lõpetatud ja kõik riigilaenud tagasi makstud hiljemalt 16 aastat pärast püsiühenduse käitamise algust, ning teiselt poolt, et Taani ametiasutustel ei ole lubatud anda Femernile selliseid laene ja garantiisid summas, mis ületab 69,3 miljardi Taani krooni (ligikaudu 9,3 miljardit eurot) suurust maksimaalset garantiisummat.
Järgmiseks ei ole komisjon alahinnanud Femerni tulusid, et suurendada kunstlikult rahastamispuudujääki. Ühelt poolt ei nõua üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatis, et tulud kataksid projekti kõik kulud. Teiselt poolt ei ole hagejad ja menetlusse astujad esitanud tõendit, et komisjoni valitust erinev maanteeliikluse hinnastruktuur tooks automaatselt kaasa tulude suurenemise nõudluse elastsuse ja turukonkurentsi tõttu.
Lõpuks ei rikkunud komisjon üleeuroopalist huvi pakkuvate tähtsate projektide teatist, kui ta võttis rahastamispuudujäägi arvutamisel abikõlblike kulude hulgas arvesse püsiühenduse käitamise kulud. Nimelt ei too nende kulude arvamine investeerimisprojekti negatiivsete rahavoogude hulka kaasa tegevusabi andmist, sest püsiühenduse käitamise tulu, mida tuleb arvesse võtta ka positiivsete rahavoogude puhul, ületab oluliselt käitamiskulusid. Lisaks ei ole esitatud ühtegi tõendit, mis võiks kahtluse alla seada komisjoni selgitusi selle toetuseks, et need kulud lisati rahastamispuudujäägi analüüsi.
Arvestades kõiki eeltoodud kaalutlusi, jättis Üldkohus vaidlustatud otsuse tühistamise hagi rahuldamata.