ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)
28 de fevereiro de 2024 (*)
«Auxílios de Estado — Financiamento público da ligação fixa rodoferroviária do Estreito de Fehmarn — Auxílio concedido pela Dinamarca à Femern — Decisão que declara o auxílio compatível com o mercado interno — Auxílio individual — Projeto importante de interesse europeu comum — Necessidade do auxílio — Proporcionalidade — Ponderação entre os efeitos benéficos do auxílio e os seus efeitos negativos sobre as condições das trocas comerciais e sobre a manutenção de uma concorrência não falseada — Comunicação relativa aos critérios para a análise da compatibilidade com o mercado interno dos auxílios de Estado destinados a promover a realização de projetos importantes de interesse europeu comum»
No processo T‑390/20,
Scandlines Danmark ApS, com sede em Copenhaga (Dinamarca),
Scandlines Deutschland GmbH, com sede em Hamburgo (Alemanha),
representadas por L. Sandberg‑Mørch, advogada,
recorrentes,
apoiadas por
European Community Shipowners’ Associations (ECSA), com sede em Bruxelas (Bélgica), representada por Sandberg‑Mørch e M. Honoré, advogados,
por
Danish Ferry Association, com sede em Copenhaga, representada por Sandberg‑Mørch e Honoré,
por
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), com sede em Estugarda (Alemanha), representada por T. Hohmuth e R. Weyland, advogados,
por
Verband Deutscher Reeder eV, com sede em Hamburgo, representada por Sandberg‑Mørch e Honoré,
por
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, com sede em Fehmarn (Alemanha), representada por Sandberg‑Mørch e W. Mecklenburg, advogados,
por
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), com sede em Gotemburgo (Suécia), representada por Sandberg‑Mørch e Honoré,
por
Rederi AB Nordö‑Link, com sede em Malmö (Suécia), representada por Sandberg‑Mørch e P. Werner, advogados,
e por
Trelleborg Hamn AB, com sede em Trelleborg (Suécia), representada por Sandberg‑Mørch e I. Ioannidis, advogados,
intervenientes,
contra
Comissão Europeia, representada por S. Noë, na qualidade de agente,
recorrida,
apoiada por:
Reino da Dinamarca, representado por M. Søndahl Wolff, na qualidade de agente, assistida por R. Holdgaard, advogado,
interveniente,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada),
composto por: S. Papasavvas, presidente, D. Spielmann, M. Brkan (relatora), I. Gâlea e T. Tóth, juízes,
secretário: P. Cullen, administrador,
vistos os autos,
após a audiência de 24 de janeiro de 2023,
profere o presente
Acórdão (1) (2)
1 No recurso que interpuseram com base no artigo 263.o TFUE, as recorrentes, a Scandlines Danmark ApS e a Scandlines Deutschland GmbH, pedem a anulação da Decisão C(2020) 1683 final da Comissão, de 20 de março de 2020, relativa ao auxílio de Estado SA.39078 — 2019/C (ex 2014/N) concedido pela Dinamarca à Femern A/S (JO 2020, L 339, p. 1; a seguir «decisão impugnada»).
I. Antecedentes do litígio
A. Quanto ao projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn
2 O projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn entre a Dinamarca e a Alemanha foi aprovado pelo Tratado entre o Reino da Dinamarca e a República Federal da Alemanha sobre a ligação fixa do Estreito de Fehmarn, assinado em 3 de setembro de 2008 e ratificado em 2009 (a seguir «Tratado relativo ao Estreito de Fehmarn»).
3 O projeto consiste, por um lado, num túnel ferroviário e rodoviário (a seguir «ligação fixa») e, por outro, em ligações rodoviárias (a seguir «ligações rodoviárias») e ferroviárias (a seguir «ligações ferroviárias») para o interior da Dinamarca (a seguir, em conjunto, «ligações rodoviárias e ferroviárias para o interior do país»).
4 A ligação fixa consiste num túnel submerso no mar Báltico entre Rødby, na ilha de Lolland, na Dinamarca, e Puttgarden na Alemanha, com um comprimento de cerca de 19 km, equipado com uma via‑férrea eletrificada e uma autoestrada. As ligações ferroviárias incluem o alargamento e o melhoramento da ligação rodoviária e ferroviária existente entre Ringsted (Dinamarca) e Rødby, com um comprimento de cerca de 120 km, que pertence a Banedanmark, o gestor público da infraestrutura ferroviária do Estado Dinamarquês.
5 O projeto foi antecedido por uma fase de planeamento. O financiamento desta fase, no que respeita à ligação fixa e às ligações rodoviárias e ferroviárias para o interior do país, foi notificado à Comissão Europeia. Por Decisão de 13 de julho de 2009 no processo N 157/09 — Financiamento da fase de planeamento da ligação fixa do Estreito de Fehmarn, mencionada no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2009, C 202, p. 2, a seguir «Decisão relativa ao planeamento»), a Comissão concluiu, por um lado, que as medidas relacionadas com o financiamento do planeamento do projeto podem não constituir um auxílio de Estado na medida em que a Femern tinha atuado na qualidade de autoridade pública e, por outro, que ainda que essas medidas fossem suscetíveis de beneficiar o futuro operador da ligação fixa, seriam, em todo o caso, compatíveis com o mercado interno. Por conseguinte, decidiu não levantar objeções na aceção do artigo 4.o, n.os 2 e 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [93.o CE] (JO 1999, L 83, p. 1).
6 Na sequência de uma atualização dos montantes inicialmente avaliados, o custo total do planeamento e construção da ligação fixa foi estimado em 52,6 mil milhões de coroas dinamarquesas (DKK) (cerca de 7,1 mil milhões de euros) e os custos ligados ao planeamento e à realização dos melhoramentos das ligações rodoviárias e ferroviárias para o interior do país foram estimados em 9,5 mil milhões de DKK (cerca de 1,3 mil milhões de euros), ou seja, foi estimado um custo total do projeto de 62,1 mil milhões de DKK (cerca de 8,4 mil milhões de euros).
7 Em conformidade com o artigo 6.o do Tratado sobre o Estreito de Fehrman e a Lov no 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Lei n.o 575, relativa à Construção e à Exploração da Ligação Fixa do Estreito de Fehmarn e das Ligações para o Interior da Dinamarca), de 4 de maio de 2015 (a seguir «Lei relativa à Construção de 2015»), duas empresas públicas foram encarregadas da execução do projeto.
8 A primeira, a Femern, criada em 2005, é responsável pelo financiamento, construção e exploração da ligação fixa. A segunda, a Femern Landanlæg A/S, criada em 2009, é responsável pela gestão da construção e exploração das ligações para o interior da Dinamarca. A Femern Landanlæg é uma filial da Sund & Bælt Holding A/S, pertencente ao Estado Dinamarquês. A Femern tornou‑se filial da Femern Landanlæg depois da criação desta última.
9 As obras de construção da ligação fixa, a cargo da Femern, são efetuadas no âmbito de contratos de construção sujeitos aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos.
10 A realização dos melhoramentos necessários das ligações rodoviárias é realizada pela Direção‑Geral das Estradas da Dinamarca, por conta do Estado Dinamarquês, e financiada pela Femern Landanlæg. As ligações rodoviárias fazem parte da rede geral de infraestruturas rodoviárias dinamarquesa, que é financiada, explorada e mantida pela Direção‑Geral das Estradas da Dinamarca. A construção e a exploração das ligações ferroviárias são asseguradas pela Banedanmark, por conta do Estado dinamarquês, e financiadas pela Femern Landanlæg.
11 O projeto é financiado pela Femern e pela Femern Landanlæg graças à injeção de capital, aos empréstimos garantidos pelo Estado e empréstimos concedidos pelas autoridades dinamarquesas. A partir da entrada em serviço da ligação fixa, a Femern cobrará taxas aos utentes para reembolsar a sua dívida e pagará à Femern Landanlæg dividendos, que esta utilizará para reembolsar a sua própria dívida. A Femern Landanlæg receberá também 80 % das taxas de utilização pagas pelos operadores ferroviários pela utilização das ligações ferroviárias, cobradas pela Banedanmark, decorrentes da partilha da propriedade dessas ligações ferroviárias entre ela própria e a Banedanmark.
B. Factos anteriores ao litígio
12 Ao longo de 2014 e 2015, a Comissão recebeu cinco denúncias, a primeira das quais em 5 de junho de 2014, acusando o Reino da Dinamarca de ter concedido à Femern e à Femern Landanlæg auxílios de Estado ilegais e incompatíveis com o mercado interno.
13 Durante o mesmo período, os serviços da Comissão dirigiram vários pedidos de informação às autoridades dinamarquesas, aos quais estas responderam e várias vezes prestaram informações adicionais.
14 Por carta de 22 de dezembro de 2014, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3, TFUE, as autoridades dinamarquesas notificaram à Comissão o modelo de financiamento do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn.
15 Em 23 de julho de 2015, a Comissão adotou a Decisão C(2015) 5023 final, relativa ao auxílio de Estado SA.39078 (2014/N) (Dinamarca), no que respeita ao financiamento do projeto de ligação fixa do Estreito de Fehmarn, referida no Jornal Oficial de 2 de outubro de 2015 (JO 2015, C 325, p. 5; a seguir «Decisão relativa à Construção»), na qual decidiu não levantar objeções relativamente às medidas notificadas pelas autoridades dinamarquesas. Nessa decisão, a Comissão considerou designadamente que, ainda que as medidas concedidas à Femern para o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa constituíssem um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, essas medidas eram compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE. Mais especificamente, a Comissão considerou que as medidas a favor da Femern eram compatíveis com o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e com a sua Comunicação de 20 de junho de 2014 sobre os critérios para a análise da compatibilidade com o mercado interno dos auxílios estatais destinados a promover a realização de projetos importantes de interesse europeu comum (JO 2014, C 188, p. 4; a seguir «Comunicação PIIEC»), bem como com a sua Comunicação relativa à aplicação dos artigos [107.o] e [108.o TFUE] aos auxílios estatais sob forma de garantias (JO 2008, C 155, p. 10; a seguir «Comunicação relativa às garantias»).
16 Nos Acórdãos de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942), e de 13 de dezembro de 2018, Stena Line Scandinavia/Comissão (T‑631/15, não publicado, EU:T:2018:944), o Tribunal Geral anulou parcialmente a Decisão relativa à Construção.
17 No que se refere aos financiamentos públicos concedidos à Femern para o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa, o Tribunal Geral acolheu os recursos das recorrentes tendo considerado que a Comissão não cumpriu a obrigação que lhe incumbia por força do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, de dar início ao procedimento formal de investigação devido à existência de dificuldades sérias.
18 Em especial, no que diz respeito à necessidade do auxílio, o Tribunal Geral observou que, embora não se pudesse excluir, em princípio, que existia esta necessidade para a realização de um projeto de tal envergadura, a análise da necessidade efetuada pela Comissão na Decisão relativa à Construção foi, pelo menos, insuficiente e imprecisa, o que, por um lado, revelou a existência de dificuldades sérias que obrigavam a Comissão a dar início ao procedimento formal de investigação e, por outro, não permite apreciar se a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação.
19 Quanto à proporcionalidade do auxílio concedido à Femern no que diz respeito à análise feita pela Comissão na Decisão relativa à Construção, o Tribunal Geral declarou, nomeadamente, que o cálculo do período de reembolso dos auxílios e dos custos elegíveis era, pelo menos, insuficiente e impreciso, e até contraditório, pelo que as dificuldades sérias enfrentadas pela Comissão deviam tê‑la levado a dar início ao procedimento formal de investigação.
20 O Tribunal Geral também declarou que a Comissão tinha cometido um erro de direito e um erro manifesto de apreciação, dado que, contrariamente ao previsto no ponto 5.3 da Comissão relativa às garantias, as condições de mobilização das garantias não foram determinadas no momento da concessão inicial dessas garantias.
C. Procedimento administrativo
21 Na sequência da prolação dos Acórdãos de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942), e de 13 de dezembro de 2018, Stena Line Scandinavia/Comissão (T‑631/15, não publicado, EU:T:2018:944), confirmados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 6 de outubro de 2021, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (C‑174/19 P e C‑175/19 P, EU:C:2021:801), a Comissão, por ofício de 14 de junho de 2019, comunicou às autoridades dinamarquesas a sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, das medidas concedidas à Femern para o financiamento da ligação fixa (a seguir «decisão de dar início ao procedimento formal de investigação»). Esta decisão foi publicada no Jornal Oficial de 5 de julho de 2019 (JO 2019, C 226, p. 5).
D. Decisão impugnada
22 A Comissão adotou a decisão impugnada em 20 de março de 2020.
23 A decisão impugnada abrange as medidas concedidas à Femern para o planeamento, a construção e exploração da ligação fixa. Em contrapartida, ao contrário da Decisão relativa à Construção, a decisão impugnada não diz respeito às medidas adotadas a favor da Femern Landanlæg relativamente ao financiamento das ligações rodoviárias e ferroviárias para o interior do país.
24 De acordo com o artigo 2.o da decisão impugnada, as medidas que consistem em injeções de capital e numa conjugação de empréstimos do Estado e garantias do Estado a favor da Femern, que a Dinamarca executou pelo menos parcialmente de forma ilegal, constituem um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o1, TFUE.
25 Na sequência da alteração dessas medidas, conforme exposta na notificação revista que se seguiu à decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, as mesmas foram declaradas compatíveis com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE.
E. Pedidos das partes
26 As recorrentes, apoiadas pela European Community Shipowners’ Associations (ECSA), pela Danish Ferry Association (a seguir «DFA»), pela Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), pela Rederi AB Nordö‑Link, pela Trelleborg Hamn AB, pela Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (a seguir «Aktionsbündnis»), pela Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) e pela Verband Deutscher Reeder eV (a seguir «VDR»), concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar a Comissão a suportar as despesas.
27 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar as recorrentes nas despesas.
II. Questão de direito
28 As recorrentes invocam dois fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, ao facto de a Comissão ter qualificado erradamente as medidas em causa de auxílio ad hoc único e, o segundo, à violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE.
A. Quanto ao primeiro fundamento, relativo ao facto de a Comissão ter qualificado erradamente as medidas em causa de auxílio ad hoc único
29 As recorrentes, apoiadas pela Trelleborg Hamn, pela VDR, pela Aktionsbündnis e pela NABU, acusam a Comissão de não ter analisado separadamente a compatibilidade de cada empréstimo do Estado e de cada garantia do Estado, concedidos pelas autoridades dinamarquesas com base na Lov no 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Lei n.o 285, relativa ao Planeamento da Ligação Fixa do Estreito de Fehmarn e das Ligações para o Interior da Dinamarca), de 15 de abril de 2009 (a seguir «Lei relativa ao Planeamento de 2009»), e depois na Lei relativa à Construção de 2015. Além disso, as recorrentes consideram que cada concessão de garantias de Estado ou de empréstimos de Estado no âmbito da Lei relativa ao Planeamento de 2009 ou da Lei relativa à Construção de 2015 constitui um auxílio ad hoc individual que devia ter sido notificado separadamente à Comissão.
30 Segundo as recorrentes, a Trelleborg Hamn, a VDR, a Aktionsbündnis e a NABU, só perante um regime de auxílios é que a Comissão pode efetuar uma análise sucinta que consiste em limitar‑se a um exame do quadro subjacente com base no qual foram concedidos auxílios individuais. Caso contrário, as recorrentes consideram que o efeito cumulado de cada um dos subsídios concedidos não pode ser atualizado. Do mesmo modo, as recorrentes e esses intervenientes consideram que o direito legalmente previsto de financiar a totalidade dos custos do planeamento e construção da ligação fixa desde a entrada em vigor da Lei relativa à Construção de 2015 não é relevante pelo facto de nem o Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), nem a jurisprudência autorizarem a que se faça uma distinção em função do momento em que os subsídios individuais são concedidos.
31 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, contesta esta argumentação.
32 A título preliminar, importa salientar, como sustentam as partes principais, que as medidas adotadas a favor da Femern não estão abrangidas pelo conceito de «regime de auxílios» na aceção do artigo 1.o, alínea d), do Regulamento 2015/1589.
33 Daqui decorre que, como resulta do considerando 247 da decisão impugnada, as medidas em causa no presente processo constituem auxílios individuais na aceção do artigo 1.o, alínea e), do Regulamento 2015/1589.
34 A este respeito, as partes divergem quanto ao que é abrangido pelo conceito de «auxílio individual» e sobre as consequências que decorrem deste no que se refere à análise pela Comissão da compatibilidade das medidas controvertidas com o mercado interno, bem como no que diz respeito à obrigação de notificação das referidas medidas.
35 No caso em apreço, como resulta do considerando 259 da decisão impugnada, a Comissão considerou que foram concedidos à Femern três auxílios individuais sucessivos para realizar o projeto da ligação fixa. O primeiro auxílio individual revestiu a forma de uma injeção de capital efetuada no momento da constituição da sociedade em 2005. O segundo auxílio individual consiste na concessão de uma injeção de capital, de garantias do Estado e de empréstimos do Estado na sequência da entrada em vigor da Lei relativa ao Planeamento de 2009, em 17 de abril de 2009. O terceiro auxílio individual consiste numa conjugação de empréstimos do Estado e de garantias do Estado na sequência da entrada em vigor da Lei relativa à Construção de 2015, em 6 de maio de 2015. Segundo a Comissão, cada empréstimo do Estado ou cada garantia do Estado concedido à Femern com base na Lei relativa ao Planeamento de 2009, depois com base na Lei relativa à Construção de 2015 corresponde a uma tranche paga no âmbito de uma medida de execução do auxílio autorizado, pelo que não é necessário notificar cada uma das tranches para efetuar um exame separado da sua compatibilidade com o mercado interno.
36 A este respeito, importa especificar que, no presente processo, a autorização da Comissão tem por objeto não apenas o conjunto dos financiamentos concedidos à Femern até à adoção da decisão impugnada em 20 de março de 2020, mas também os que foram concedidos depois desta data, dentro dos limites previstos na referida decisão.
37 Em primeiro lugar, há que verificar se, como sustentam as recorrentes, a Trelleborg Hamn, a VDR, a Aktionsbündnis e a NABU, a Comissão concluiu erradamente, no considerando 259 da decisão impugnada, que a Femern recebeu três auxílios individuais, na aceção do artigo 1.o, alínea e), do Regulamento 2015/1589, para financiar o planeamento e a construção do projeto de ligação fixa.
38 A este respeito, as recorrentes e os intervenientes referidos no n.o 37, supra, alegam que cada concessão de um novo empréstimo do Estado ou de uma nova garantia do Estado constitui um auxílio individual distinto, na aceção do artigo 1.o, alínea e), do Regulamento 2015/1589. Assim, entre 2010 e 2019, a Femern beneficiou de um total de quinze auxílios individuais, na aceção desta disposição.
39 No caso em apreço, uma vez que os empréstimos do Estado e as garantias do Estado concedidos à Femern ao abrigo da Lei relativa ao Planeamento de 2009 e, em seguida, da Lei relativa à Construção de 2015, não são concedidos através de um pagamento único, mas em tranches sucessivas pagas em função do adiantamento do projeto, a Comissão considerou, no considerando 248 da decisão impugnada, que havia que determinar se a Femern beneficiava de um ou de vários auxílios individuais ligados à Lei relativa ao Planeamento de 2009 e à Lei relativa à Construção de 2015 ou de uma série de auxílios individuais concedidos de cada vez que uma operação financeira da Femern fosse executada pelas autoridades dinamarquesas. Para tal, como resulta dos considerandos 249 a 251 da decisão impugnada, a Comissão considerou que havia que verificar se a Femern tinha obtido o direito legalmente previsto de receber um auxílio individual ao abrigo da Lei relativa ao Planeamento de 2009 e, em seguida, outro auxílio individual ao abrigo da Lei relativa à Construção de 2015.
40 A este respeito, há que recordar que não se pode excluir que várias intervenções consecutivas do Estado devam, para efeitos da aplicação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, ser encaradas como uma única intervenção. Pode ser designadamente o caso quando intervenções consecutivas apresentem, nomeadamente em face da sua cronologia, da sua finalidade e da situação da empresa no momento dessas intervenções, laços tão estreitos entre si que seja impossível dissociá‑las (Acórdão de 19 de março de 2013, Bouygues e o./Comissão e o., C‑399/10 P e C‑401/10 P, EU:C:2013:175, n.os 103 e 104). Por outro lado, o facto de uma medida ser objeto de pagamentos em tranches sucessivas não afeta a unicidade do auxílio (v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 1999, Salomon/Comissão, T‑123/97, EU:T:1999:245, n.o 75).
41 Ora, no caso em apreço, importa referir, por um lado, que é facto assente que os financiamentos previstos na Lei relativa ao Planeamento de 2009 se destinavam a permitir à Femern financiar os custos de planeamento do projeto de ligação fixa. Assim, os financiamentos previstos pela referida lei tinham por objetivo financiar determinados custos de um projeto específico, a saber, os custos relativos ao planeamento do projeto de ligação fixa e apresentavam, por conseguinte, laços de tal modo estreitos entre si que era impossível dissociá‑los. Daqui decorre que a Comissão não cometeu um erro de qualificação jurídica quando considerou que o conjunto dos financiamentos concedidos com base na Lei relativa ao Planeamento de 2009 fazia parte de um mesmo auxílio individual, na aceção do artigo 1.o, alínea e), do Regulamento 2015/1589, ainda que o referido auxílio tenha sido pago em várias tranches.
42 Por outro lado, também não é contestado que os empréstimos do Estado e as garantias do Estado previstos na Lei relativa à Construção de 2015 se destinam a permitir à Femern, como resulta do considerando 251 da decisão impugnada, refinanciar os custos de planeamento e financiar os custos de construção da ligação fixa. Com efeito, esses empréstimos do Estado e essas garantias do Estado, previstos no ponto 4 da referida lei, têm por objetivo financiar determinados custos de um projeto específico, a saber, os relativos à construção da ligação fixa e os ligados ao refinanciamento dos custos de planeamento e apresentam, portanto, laços de tal modo estreitos entre si que é impossível dissociá‑los. Daqui decorre que a Comissão não cometeu um erro de qualificação jurídica quando considerou que os empréstimos do Estado e as garantias do Estado concedidos em execução da Lei relativa à Construção de 2015 faziam parte de um mesmo auxílio individual, na aceção do artigo 1.o, alínea e), do Regulamento 2015/1589, ainda que o referido auxílio tenha sido pago em várias tranches, mesmo após a adoção da decisão impugnada.
43 Os considerandos que figuram nos n.os 41 e 42, supra, não são postos em causa pelo argumento de que, em substância, a Femern não dispõe de um direito legalmente previsto de receber um auxílio com base na Lei relativa ao Planeamento de 2009, nem na Lei relativa à Construção de 2015, pelo facto de as autoridades dinamarquesas disporem, para a concessão dos financiamentos, de uma margem de apreciação que não se limita a uma aplicação técnica. Com efeito, há que salientar que o referido argumento se baseia nos critérios relevantes para identificar um regime de auxílios, na aceção do artigo 1.o, alínea d), do Regulamento 2015/1589.
44 Ora, como foi recordado no n.o 39, supra, para efeitos da identificação de um auxílio individual na aceção do artigo 1.o, alínea e), do Regulamento 2015/1589, a Comissão não recorreu ao conceito de «regime de auxílios» na aceção do artigo 1.o, alínea d), do referido regulamento, mas baseou‑se no critério do direito legalmente previsto do beneficiário para receber um auxílio ao abrigo da legislação nacional.
45 A este respeito, há que referir que, segundo a jurisprudência, os auxílios de Estado devem ser considerados «concedidos», na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, na data em que o direito de as receber for conferido ao beneficiário por força da legislação nacional aplicável (v. Acórdão de 25 de janeiro de 2022, Comissão/European Food e o., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, n.o 115 e jurisprudência referida).
46 No caso em apreço, resulta dos considerandos 251 a 256 decisão impugnada que, com base na redação do ponto 4 da Lei relativa à Construção de 2015, que está redigido em termos semelhantes aos do ponto 7 da Lei relativa ao Planeamento de 2009, nas explicações fornecidas pelas autoridades dinamarquesas e nas notas preparatórias referentes à Lei relativa à Construção de 2015, a Comissão considerou que o Ministro das Finanças dinamarquês dispunha de um poder discricionário limitado que não era suscetível de pôr em causa o direito legalmente previsto da Femern receber os empréstimos do Estado e as garantias do Estado que lhe foram concedidas em aplicação dessas leis. Assim, no considerando 257 da decisão impugnada, a Comissão concluiu que a Femern tinha obtido o direito legalmente previsto de financiar o planeamento e a construção da ligação fixa a partir da entrada em vigor da Lei relativa à Construção de 2015, pelo que foi concedido um auxílio individual a esta entidade. Há que observar que, embora não resulte explicitamente do considerando 257 da decisão impugnada, a Comissão chegou implicitamente à mesma conclusão no que se refere à Lei relativa ao Planeamento de 2009. Com efeito, a Comissão faz um raciocínio por analogia, não contestado pelas recorrentes, entre a Lei relativa à Construção de 2015 e a Lei relativa ao Planeamento de 2009, de modo que a conclusão retirada para a primeira pode ser alargada à segunda.
47 Como indicam as recorrentes Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis e NABU, é certo que, no âmbito do quadro de execução das garantias do Estado e dos empréstimos do Estado de que a Femern beneficia ao abrigo da Lei relativa à Construção de 2015 e da Lei relativa ao Planeamento de 2009, o Ministro das Finanças dinamarquês dispõe de poder discricionário para definir orientações e para emitir diretivas vinculativas sobre a maneira como a Femern deve obter os empréstimos, os instrumentos a exigir e os requisitos a impor. Além disso, é também certo que, em determinadas circunstâncias específicas, o Danmarks nationalbank (Banco Nacional da Dinamarca) pode não dar seguimento a um pedido de empréstimo.
48 Contudo, há que constatar que as recorrentes Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis e NABU não fundamentam de forma nenhuma as razões pelas quais haveria que deduzir desses factos que o Ministro das Finanças dinamarquês ou o Banco Nacional da Dinamarca poderiam pôr em causa, enquanto tal, o direito legalmente previsto de receber empréstimos do Estado ou garantias do Estado.
[Omissis]
51 Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro de apreciação quando concluiu, no considerando 259 da decisão impugnada, que a Femern tinha obtido três auxílios individuais distintos, a saber, um primeiro auxílio individual concedido em 2005, um segundo auxílio individual concedido em 2009 com a adoção da Lei relativa ao Planeamento de 2009 e um terceiro auxílio individual concedido em 2015 com a adoção da Lei relativa à Construção de 2015.
52 Em segundo lugar, importa verificar se a Comissão cometeu um erro de apreciação ao analisar conjuntamente a compatibilidade dos três auxílios individuais identificados no considerando 259 da decisão impugnada.
53 No caso em apreço, no que diz respeito às injeções de capital, a Comissão avaliou‑as, no considerando 377 da decisão impugnada, em 510 milhões de DKK (68,4 milhões de euros). No que se refere à combinação de empréstimos do Estado e de garantias do Estado, resulta do considerando 348 da decisão impugnada que, em conformidade com o modelo alternativo de financiamento comunicado pelas autoridades dinamarquesas durante o procedimento formal de investigação, a Femern não pode beneficiar de empréstimos e de garantias de Estado que, combinados, ultrapassem um montante máximo garantido de 69,3 mil milhões de DKK (9,3 mil milhões de euros), sendo especificado, no considerando 349 da decisão impugnada, que a Femern deverá ter encerrado todos os empréstimos que beneficiem de uma garantia de Estado e reembolsado todos os empréstimos de Estado até 16 anos após o início da operação da ligação.
54 Importa referir que não é contestado o facto de os três auxílios individuais identificados pela Comissão no considerando 259 da decisão impugnada terem sido concedidos à Femern com o objetivo de financiar o planeamento e a construção da ligação fixa. Por conseguinte, uma vez que esses três auxílios individuais concedidos à Femern se destinam ao financiamento do planeamento e da construção de um único projeto, a Comissão podia validamente analisar a compatibilidade dos referidos auxílios com o mercado interno tendo em conta todos os financiamentos que esta entidade podia receber para financiar o planeamento e a construção do projeto de ligação fixa.
55 Contrariamente ao que alegam as recorrentes, uma análise conjunta de todos os financiamentos que podem ser concedidos à Femern com base nos auxílios individuais identificados no considerando 259 da decisão impugnada não impede que se tenha em conta o efeito cumulativo dos referidos auxílios. Pelo contrário, para avaliar o efeito cumulativo dos financiamentos concedidos por um Estado‑Membro a uma empresa, a fim de realizar um determinado projeto, é tendo em conta concretamente todos os financiamentos qualificados de auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, que a Comissão está em condições de avaliar o seu efeito na concorrência no âmbito do exame de uma das derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, TFUE. O mesmo se aplica ainda mais numa situação como a do caso em apreço, em que está em causa um investimento numa infraestrutura de transporte considerada um projeto importante de interesse europeu comum na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e cuja realização implica o financiamento público durante um longo período.
56 Com efeito, para um projeto de tal envergadura como o da ligação fixa, a análise conjunta de todos os financiamentos de que a Femern pode beneficiar para o realizar é a única maneira de avaliar a compatibilidade dos auxílios com o mercado interno à luz dos critérios que figuram na Comunicação PIIEC. Em particular, como será examinado no âmbito da segunda alegação da terceira parte do segundo fundamento, em conformidade com o n.o 31 da Comunicação PIIEC, o nível máximo dos auxílios concedidos para um projeto é definido em função do défice de determinado financiamento em relação aos custos elegíveis. A este respeito, como resulta dos considerandos 166 e 320 da decisão impugnada, no modelo alternativo de financiamento comunicado durante o procedimento formal de investigação, as autoridades dinamarquesas incluíram nos custos elegíveis do projeto não só os custos de construção mas também os custos de planeamento da ligação fixa.
57 Assim, uma vez que era necessário a Comissão analisar a compatibilidade de todos os financiamentos de que a Femern pode beneficiar para o projeto de ligação fixa, deve ser afastada a argumentação das recorrentes Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis e NABU que consiste em alegar, essencialmente, que a Comissão violou o artigo 1.o, alínea e), do Regulamento 2015/1589 dado que efetuou, por este motivo, uma análise sucinta dos auxílios individuais concedidos à Femern.
58 Quanto ao argumento da Trelleborg Hamn, da VDR, da Aktionsbündnis e da NABU de que, em substância, desde a prolação do Acórdão de 19 de setembro de 2018, HH Ferries e o./Comissão (T‑68/15, EU:T:2018:563), a Comissão é obrigada a efetuar um exame separado de cada empréstimo do Estado e de cada garantia do Estado em benefício da Femern, há que constatar que esse acórdão não pode ser interpretado no sentido de obrigar a Comissão a efetuar tal exame separado de cada financiamento concedido à referida entidade. Com efeito, no referido acórdão, o Tribunal Geral tinha apenas observado que a Comissão, na fase preliminar de análise das medidas em causa no processo que levou ao referido acórdão, encontrava dificuldades sérias no que se referia à qualificação das garantias estatais enquanto regime de auxílios, constatando nomeadamente um erro, dado que tinha sido considerado que as referidas garantias não estavam ligadas a um projeto específico na aceção do artigo 1.o, alínea d), do Regulamento n.o 659/1999 (n.o 80 do referido acórdão). Contudo, não se pode deduzir que incumbe à Comissão, de maneira geral, uma obrigação de examinar separadamente cada garantia do Estado concedida ao mesmo beneficiário para o mesmo projeto. Daqui decorre que não se pode acusar a Comissão de não ter verificado, para cada um dos quinze empréstimos invocados pelas recorrentes na sua réplica, o critério da anterioridade do pedido de auxílio para determinação do efeito de incentivo do auxílio.
[Omissis]
61 Deste modo, devem ser julgados improcedentes os argumentos pelos quais se acusa a Comissão de ter um cometido um erro de apreciação ao examinar conjuntamente os três auxílios individuais concedidos à Femern para assegurar o financiamento do planeamento e da construção da ligação fixa.
62 Em terceiro lugar, há que rejeitar a argumentação de que, essencialmente, cada empréstimo do Estado e cada garantia do Estado concedidos à Femern ao abrigo da Lei relativa ao Planeamento de 2009 e da Lei relativa à Construção de 2015 devia ter sido objeto de uma notificação separada pelas autoridades dinamarquesas.
63 Com efeito, como resulta dos n.os 41 e 42 supra, a Comissão podia validamente considerar que, por um lado, todos os financiamentos concedidos ao abrigo da Lei relativa ao Planeamento de 2009 faziam parte de um auxílio individual na aceção do artigo 1.o, alínea e), do Regulamento 2015/1589 e que, por outro, todos os empréstimos do Estado e as garantias do Estado de que a Femern pode beneficiar ao abrigo da Lei relativa à Construção de 2015 fazem também parte de um auxílio individual na aceção da referida disposição. Assim, uma vez que cada concessão de um empréstimo do Estado ou de uma garantia do Estado não constitui, ao contrário do que alegam as recorrentes Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis e NABU, um novo auxílio individual distinto, a Comissão não era obrigada a exigir que as autoridades dinamarquesas lhe notificassem cada operação financeira efetuada a favor da Femern com base na Lei relativa ao Planeamento de 2009, e, em seguida, na Lei relativa à Construção de 2015.
64 Por outro lado, no que se refere aos empréstimos do Estado e às garantias do Estado concedidos à Femern com base na Lei relativa à Construção de 2015 após a adoção da decisão impugnada, apenas os que ultrapassam os limites previstos na decisão impugnada devem ser objeto de notificação à Comissão, dado que são abrangidos pela declaração de compatibilidade da decisão impugnada (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 12 de julho de 2018, Áustria/Comissão, T‑356/15, EU:T:2018:439, n.o 266).
65 Em quarto lugar, no que diz respeito à alegada violação, invocada pelas recorrentes, do artigo 107.o, n.o 1, TFUE que decorre de um incumprimento do Regulamento 2015/1589, basta constatar que as recorrentes alegam erradamente que o referido regulamento foi adotado para aplicar o artigo 107.o TFUE. Com efeito, este regulamento não diz respeito às disposições substantivas relativas aos auxílios de Estado, previstas no artigo 107.o TFUE, mas tem por objeto as normas de execução das disposições relativas ao procedimento de fiscalização dos referidos auxílios, previstos no artigo 108.o TFUE. Por conseguinte, há que julgar improcedente a alegada violação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, invocada pelas recorrentes.
[Omissis]
67 Resulta das considerações precedentes que há que julgar improcedente o primeiro fundamento na sua totalidade.
B. Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE
68 O segundo fundamento compreende, em substância, quatro partes, relativas, a primeira, ao facto de a Comissão ter erradamente qualificado o projeto de projeto de interesse europeu comum, a segunda, ao facto de a Comissão ter erradamente concluído pelo caráter necessário do auxílio, a terceira, relativa ao facto de a Comissão ter erradamente concluído pelo caráter proporcionado do auxílio e, a quarta, relativa à contestação da análise da prevenção das distorções indevidas da concorrência e do critério de ponderação.
69 A título preliminar, há que recordar que a aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE confere à Comissão um poder discricionário cujo exercício implica apreciações de ordem económica e social. Daqui resulta que a fiscalização jurisdicional da forma como esse poder de apreciação é exercido está limitada à verificação do cumprimento das regras processuais e de fundamentação, bem como da exatidão material dos factos considerados e da inexistência de erros de direito, de erros manifesto de apreciação dos factos ou de desvio de poder (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de dezembro de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, n.o 78, e de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão, T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942, n.o 141).
70 No que respeita ao exame, por parte do juiz da União, da existência de um erro manifesto de apreciação, importa recordar que, para apurar se a Comissão cometeu um erro manifesto na apreciação de factos complexos, suscetível de justificar a anulação do ato impugnado, os elementos de prova apresentados pelo recorrente devem ser suficientes para retirar plausibilidade às apreciações dos factos considerados nesse ato (v., neste sentido Acórdãos de 12 de dezembro de 1996, AIUFFASS e AKT/Comissão, T‑380/94, EU:T:1996:195, n.o 59, e de 19 de setembro de 2019, FIH Holding e FIH/Comissão, T‑386/14 RENV, não publicado, EU:T:2019:623, n.o 69).
71 Atendendo a estas considerações preliminares, há que analisar as quatro partes do segundo fundamento.
1. Quanto à primeira parte, relativa ao facto de a Comissão ter qualificado erradamente o projeto como projeto de interesse europeu comum
72 Na primeira parte do segundo fundamento, as recorrentes, apoiadas pela NABU, pela Aktionsbündnis, pela ECSA e pela Rederi Nordö‑Link, apresentam três alegações para contestar a qualificação como projeto de interesse europeu comum. A primeira acusação é relativa ao facto de estudos realizados pelo gabinete de consultoria Incentivo por conta do Governo Dinamarquês (a seguir «estudos Incentivo») não revelarem um rendimento socioeconómico positivo, a segunda, ao facto de a Comissão se ter baseado em dados obsoletos e incoerentes para constatar um rendimento socioeconómico positivo e, a terceira, à circunstância de o projeto não ser cofinanciado pelo beneficiário.
73 Por outro lado, na audiência, a NABU apresentou pela primeira vez uma alegação de violação do princípio da supressão progressiva dos subsídios prejudiciais ao ambiente, previsto no n.o 19 da Comunicação PIIEC.
74 Antes de examinar as duas primeiras alegações, que devem ser apreciadas conjuntamente, o Tribunal Geral considera oportuno pronunciar‑se previamente, por um lado, sobre a admissibilidade da nova alegação invocada pela NABU na audiência e, por outro, sobre a procedência da terceira alegação, relativa à falta de cofinanciamento do projeto pela Femern.
[Omissis]
c) Quanto à primeira e à segunda alegações, relativas à falta de rendimento socioeconómico positivo
86 Em primeiro lugar, quanto à primeira alegação, relativa à falta de rendimento socioeconómico positivo, as recorrentes, a NABU, a Aktionsbündnis, a ECSA e a Rederi Nordö‑Link alegam que a Comissão cometeu erros manifestos de apreciação no exame do rendimento socioeconómico da ligação fixa com base nos estudos Incentivo.
87 Em segundo lugar, na segunda alegação, as recorrentes, a NABU, a Aktionsbündnis, a ECSA e a Rederi Nordö‑Link sustentam que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação pelo facto de, para constatar um rendimento socioeconómico positivo, se ter baseado em dados obsoletos e incoerentes em comparação com os utilizados no âmbito da análise da proporcionalidade do auxílio para efetuar o cálculo do défice de financiamento.
88 A Comissão alega que as conclusões da decisão impugnada, não contestadas pelas recorrentes, bastam para demonstrar que o projeto de ligação fixa pode ser considerado um projeto de interesse europeu comum em conformidade com os critérios previstos na Comunicação PIIEC, pelo que a primeira e a segunda alegações são inoperantes.
89 A este respeito, há que salientar que, nas primeira e segunda alegações, as recorrentes, apoiadas pela NABU, pela Aktionsbündnis, pela ECSA e pela Rederi Nordö‑Link, alegam, por um lado, que o projeto de ligação fixa não apresenta um rendimento socioeconómico positivo e, por outro, que os dados utilizados para calcular o referido rendimento são obsoletos e incoerentes em comparação com os dados utilizados para o exame da proporcionalidade do auxílio. Assim, nestas duas alegações, as recorrentes limitam‑se a contestar as conclusões feitas pela Comissão nos considerandos 275 a 277 da decisão impugnada.
90 Há que verificar se, como alega a Comissão, a primeira e a segunda alegações são inoperantes por esta poder considerar que o projeto de ligação fixa constituía um projeto de interesse europeu comum sem se basear nos resultados dos estudos Incentivo.
91 A este respeito, há que recordar que o conceito de «interesse europeu comum» previsto no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE deve ser rigorosamente interpretado e que uma iniciativa só é qualificada quando faz parte de um programa transnacional europeu, apoiado conjuntamente por diferentes governos de Estados‑Membros ou quando se insere numa ação concertada de diferentes Estados‑Membros com vista a lutar contra uma ameaça comum (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de outubro de 2009, Alemanha/Comissão, T‑21/06, não publicado, EU:T:2009:387, n.o 70, e de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão, T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942, n.o 170).
92 O conceito de «interesse europeu comum» foi clarificado na Comunicação PIIEC. Em especial, antes de mais, no ponto 3.2.1 da referida comunicação são enunciados «critérios cumulativos gerais» a cumprir para que um projeto possa ser abrangido pela derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE. Nos termos do n.o 14 da Comunicação PIIEC, exige‑se que o projeto contribua «de forma concreta, clara e identificável para um ou mais objetivos da União e [tenha] um impacto significativo na competitividade da União […] e no crescimento sustentável, enfrentando desafios societais ou criando valor na União». Para cumprir estes requisitos, os n.os 15 a 19 desta comunicação enunciam os critérios a preencher. A este respeito, o n.o 15 da Comunicação PIIEC especifica que, para ser considerado um contributo importante para os objetivos da União, o projeto deve, nomeadamente, revestir uma importância maior para as redes transeuropeias de transportes e de energia. O n.o 16 da Comunicação PIIEC, por sua vez, especifica, por um lado, que normalmente o projeto deve associar mais do que um Estado‑Membro e que os seus benefícios devem estender‑se a uma parte significativa da União e não limitar‑se aos Estados‑Membros financiadores e, por outro, que os benefícios gerados pelo projeto devem ser claramente definidos de forma concreta e identificável. Além disso, segundo o n.o 17 da referida comunicação, os referidos benefícios não devem limitar‑se às empresas ou ao setor em causa, mas devem ter uma importância e uma aplicação mais vastas para a economia ou para a sociedade europeias, através de efeitos indiretos positivos (de molde a ter efeitos sistémicos a vários níveis da cadeia de valor ou dos mercados a montante ou a jusante, assim como utilizações alternativas noutros setores ou uma mudança modal) claramente definidos de forma concreta e identificável. Por outro lado, nos termos do n.o 18 da Comunicação PIIEC, o projeto deve incluir um financiamento do beneficiário e, segundo o n.o 19, deve respeitar o princípio da eliminação progressiva dos subsídios prejudiciais ao ambiente.
93 Em seguida, para efeitos da qualificação como projeto de interesse europeu comum, no ponto 3.2.2 da Comunicação PIIEC são enunciados indicadores positivos gerais que justificam uma abordagem mais favorável da Comissão. Entre esses indicadores figura, no n.o 20, alínea f), da referida comunicação, o do cofinanciamento do projeto por um fundo da União.
94 Por último, o ponto 3.2.3 da Comunicação PIIEC enuncia critérios específicos, entre os quais o previsto no n.o 23 desta comunicação, segundo o qual os projetos nos domínios do ambiente, da energia ou dos transportes devem revestir uma importância maior para as respetivas estratégias da União em matéria de ambiente, energia ou transportes, ou contribuir de forma significativa para o mercado interno, nomeada mas não exclusivamente, nestes setores particulares.
95 No caso em apreço, primeiro, no considerando 272 da decisão impugnada, a Comissão recordou que o projeto de ligação fixa revestia uma enorme importância para a rede transeuropeia de transportes (RTE‑T) e contribuía para o desenvolvimento da RTE‑T. Uma vez que as recorrentes não contestaram esta apreciação e não há um elemento que permita pô‑la em causa, a Comissão podia, deste modo, validamente considerar que o critério referido no n.o 15 da Comunicação PIIEC foi cumprido. Além disso, porquanto se trata de um projeto de rede de transporte europeu de transportes prioritário, está também preenchido o critério especial referido no n.o 23 da referida comunicação, segundo o qual os projetos no domínio dos transportes devem revestir uma enorme importância para a estratégia da União em matéria de transportes.
96 Segundo, há que constatar que os critérios previstos no n.o 16 da Comunicação PIIEC também estão preenchidos. Por um lado, no considerando 272 da decisão impugnada, a Comissão, sem que tenha sido contestada, salientou que a ligação fixa contribuiria para a melhoria da ligação entre os países nórdicos e a Europa Central, bem como para o aumento da flexibilidade e para ganhos de tempo no tráfego rodoviário e ferroviário, pelo que podia validamente considerar que os benefícios gerados pelo projeto estavam definidos de forma concreta e identificável. Por outro lado, no considerando 273 da decisão impugnada, a Comissão recordou com razão que o projeto associava o Reino da Dinamarca e a República Federal da Alemanha e que os seus benefícios não se limitavam a estes dois países, uma vez que se estendiam a todos os países atravessados pelo corredor escandinavo‑mediterrânico, que se estende da Finlândia à ilha de Malta.
97 Terceiro, na medida em que a Comissão declarou no considerando 273 da decisão impugnada, o que não foi posto em causa, que o projeto de ligação fixa visava melhorar as condições de transporte não só dos passageiros mas também das mercadorias entre os países nórdicos e a Europa Central e que permitiria colmatar um encadeamento em falta no corredor escandinavo‑mediterrânico, que é, como resulta da nota de rodapé n.o 135, «um eixo norte‑sul crucial para a economia europeia», há que considerar que o critério previsto no n.o 17 da Comunicação PIIEC também está preenchido com base neste fundamento. Com efeito, atendendo ao facto de os benefícios do projeto de ligação fixa contribuírem para melhorar as condições de transporte tanto dos passageiros como das mercadorias num eixo importante da economia europeia, a Comissão podia validamente considerar que os benefícios da ligação fixa não se limitam à empresa em causa, a saber, a Femern, ou ao setor em causa, ou seja, os serviços de transporte, para assegurar a travessia do Estreito de Fehmarn. Por outro lado, a Comissão podia também considerar que os benefícios do projeto tinham uma pertinência e uma aplicação mais amplas na economia ou na sociedade europeia sob a forma de repercussões positivas claramente definidas de um modo concreto e identificável, a saber, como já resulta, em substância, dos considerandos 272 e 273 da decisão impugnada, uma melhoria do funcionamento do mercado interno e um reforço da coesão económica e social. Impõe‑se observar que as recorrentes, a NABU, a Aktionsbündnis, a ECSA e a Rederi Nordö‑Link não contestam esses benefícios, gerados pela ligação fixa e identificados pela Comissão no considerando 281 da decisão impugnada.
98 Quarto, como resulta dos n.os 82 a 84, supra, a Comissão podia validamente considerar que a ligação fixa era objeto de cofinanciamento da Femern, pelo que o critério previsto no n.o 18 da Comunicação PIIEC está preenchido.
99 Quinto, no que respeita ao critério previsto no n.o 19 da Comunicação PIIEC, a petição não contém, como já foi sublinhado, nenhuma alegação que conteste a declaração, efetuada no considerando 279 da decisão impugnada, de que a ligação fixa não diz respeito aos subsídios prejudiciais para o ambiente e não está em contradição com o princípio da supressão progressiva desses subsídios, de modo que se pode considerar que o referido critério está preenchido.
100 Sexto, importa salientar que, no considerando 280 da decisão impugnada, a Comissão referiu, sem que tivesse sido contestado, que o projeto de ligação fixa tinha beneficiado de financiamento da União para as atividades de planeamento e de um compromisso com vista a um apoio adicional ao abrigo do Mecanismo Europeu de Interconexão (MIE). Ora, nos termos do n.o 20, alínea f), da Comunicação PIIEC, a obtenção de tal financiamento da União constitui um indicador positivo que justifica uma abordagem mais favorável.
101 Resulta das considerações precedentes que os critérios gerais previstos nos n.os 14 a 19 da Comunicação PIIEC estavam preenchidos sem que fosse necessário basear‑se nos resultados dos estudos Incentivo contestados pelas recorrentes, pela NABU, pela Aktionsbündnis, pela ECSA e pela Rederi Nordö‑Link. Além disso, uma vez que a Comissão se baseou também num dos indicadores positivos gerais referidos no n.o 20 da referida comunicação, podia validamente concluir, no considerando 281 da decisão impugnada, que o projeto de ligação fixa dava um contributo importante e concreto para a realização dos objetivos da política de transportes da União e dos objetivos mais amplos da União, em especial o reforço da coesão económica e social, pelo que o referido projeto apresenta um interesse europeu comum.
102 Quanto à argumentação das recorrentes, da NABU, da Aktionsbündnis, da ECSA e da Rederi Nordö‑Link de que a Comissão não podia concluir que o projeto de ligação fixa apresentava um interesse europeu comum na aceção da Comunicação PIIEC sem se basear nos estudos Incentivo, há que observar que, por um lado, resulta do considerando 274 da decisão impugnada que as vantagens do projeto de ligação fixa que já foram claramente definidas nos considerandos 272 e 273 dessa decisão «foram especificadas» nos estudos Incentivo. Por outro lado, no que respeita à quantificação dos benefícios efetuada nos considerandos 275 a 277 da decisão impugnada, como alega com razão a Comissão, há que referir que nem o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE nem a Comunicação PIIEC exigem que as vantagens de um projeto sejam objeto de uma quantificação no âmbito de uma análise socioeconómica dos custos e dos benefícios para efeitos de uma qualificação de um projeto como projeto de interesse europeu comum. Deste modo, como precisou a Comissão na tréplica, há que considerar que os resultados dos estudos Incentivo foram mencionados nos considerandos 275 a 277 da decisão impugnada como elementos adicionais úteis, mas não indispensáveis para efeitos da qualificação do projeto de ligação fixa como projeto de interesse europeu comum.
103 Daqui resulta que a primeira e a segunda alegações, através das quais as recorrentes, a NABU, a Aktionsbündnis, a ECSA e a Rederi Nordö‑Link se limitam a contestar a quantificação das vantagens da ligação fixa, são dirigidas contra fundamentos supérfluos da decisão impugnada.
104 Consequentemente, devem ser julgadas inoperantes.
105 Por conseguinte, a primeira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente na sua totalidade.
2. Quanto à segunda parte, relativa ao facto de a Comissão ter erradamente concluído pelo caráter necessário do auxílio
106 Na segunda parte, as recorrentes apresentam três alegações, relativas, a primeira, à inexistência de efeito de incentivo do auxílio, a segunda, ao facto de a Comissão ter erradamente considerado que o cenário contrafactual consistia na inexistência de um projeto alternativo e, a terceira, à contestação dos períodos tidos em conta para efeitos do cálculo da taxa de rendimento interno (a seguir «TRI»).
a) Quanto à primeira alegação, relativa à inexistência de efeito de incentivo do auxílio
107 As recorrentes, apoiadas pela DFA, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a Rederi Nordö‑Link, alegam que a Comissão concluiu erradamente pelo efeito de incentivo do auxílio.
108 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, contesta estes argumentos.
109 A este respeito, há que recordar que o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE prevê, nomeadamente, que os auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum podem ser considerados compatíveis com o mercado interno.
110 Ao abrigo do poder de apreciação que lhe confere a referida disposição, a Comissão pode recusar a concessão de um auxílio quando este não incentive as empresas beneficiárias a adotarem um comportamento suscetível de contribuir para a realização de um dos objetivos a que se refere a mesma disposição (v., neste sentido, Acórdão de 19 de julho de 2016, Kotnik e o., C‑526/14, EU:C:2016:570, n.o 49 e jurisprudência referida).
111 Tal auxílio deve assim ser necessário para alcançar os objetivos previstos nesta disposição de modo que, sem o mesmo, o jogo das leis do mercado não permitiria, por si só, que as empresas beneficiárias adotassem um comportamento suscetível de contribuir para a realização desses objetivos. Com efeito, um auxílio que conduz a uma melhoria da situação financeira da empresa beneficiária sem ser necessário para alcançar os objetivos previstos no artigo 107.o, n.o 3, TFUE não pode ser considerado compatível com o mercado interno (v., por analogia, Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.o 104 e jurisprudência referida).
112 Assim, no contexto do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, para ser compatível com o mercado interno, o auxílio projetado deve revestir um efeito de incentivo e ser assim necessário para a realização de um projeto importante de interesse europeu comum. Para o efeito, deve provar‑se que, na falta do auxílio previsto, não seria efetuado o investimento destinado à realização desse projeto. Em contrapartida, se se afigurasse que este investimento se realizaria mesmo na falta do auxílio previsto, haveria que concluir que este último teria por único efeito melhorar a situação financeira das empresas beneficiárias sem, no entanto, cumprir o requisito estabelecido no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, ou seja, ser necessário para a realização de um projeto importante de interesse europeu comum (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.o 105; de 13 de dezembro de 2017, Grécia/Comissão, T‑314/15, não publicado, EU:T:2017:903, n.o 182, e de 12 de setembro de 2019, Achemos Grupė e Achema/Comissão, T‑417/16, não publicado, EU:T:2019:597, n.o 84).
113 Por último, há que recordar que, segundo a jurisprudência, a declaração da inexistência da necessidade de um auxílio pode resultar, nomeadamente, do facto de o projeto subsidiado já ter sido iniciado, ou mesmo concluído, pela empresa interessada antes de o pedido de auxílio ser transmitido às autoridades competentes, o que exclui que o auxílio em causa possa desempenhar um papel de incentivo (Acórdãos de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, n.o 69, e de 12 de setembro de 2019, Achemos Grupė e Achema/Comissão, T‑417/16, não publicado, EU:T:2019:597, n.o 85).
114 É à luz destas considerações que há que examinar os argumentos invocados pelas recorrentes e pela DFA, pela ECSA, pela Trelleborg Hamn e pela Rederi Nordö‑Link.
115 A título preliminar, há que salientar que, na decisão impugnada e nos articulados das partes, são utilizados os conceitos de «efeito de incentivo formal» e de «efeito de incentivo substancial». Ora, por razões de clareza e de precisão terminológica, para efeitos do presente acórdão, por um lado, o conceito de «efeito de incentivo formal» deve ser entendido como o critério da «anterioridade do pedido de auxílio» (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.o 106, e de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.o 64). Por outro lado, o requisito do «efeito de incentivo substancial» deve ser entendido como sendo o requisito do «efeito de incentivo do auxílio» referido na jurisprudência recordada no n.o 112, supra, ou seja, o incentivo para o beneficiário adotar um comportamento suscetível de contribuir para a realização dos objetivos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE.
116 Na Comunicação PIIEC, a exigência de que um auxílio deve cumprir o requisito do efeito de incentivo recordado no n.o 28 e na nota de rodapé n.o 24 inserida no referido número retoma o critério da anterioridade segundo o qual «[o] pedido de auxílio deve ser anterior ao início dos trabalhos».
117 Importa verificar se, como alegam as recorrentes, a Trelleborg Hamn e a ECSA, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que, nas circunstâncias do presente processo, o pedido de auxílio era inerente à criação da Femern.
118 No caso em apreço, nos considerandos 299 e 302 da decisão impugnada, a Comissão considerou que o preenchimento do critério da anterioridade do pedido de auxílio, conforme definido na Comunicação PIIEC, não constituía uma condição prévia necessária pelo facto de o requisito do efeito de incentivo estar cumprido através da demonstração de que o projeto em causa não podia ser realizado sem auxílios. Segundo a Comissão, há que distinguir uma empresa como a Femern, que beneficia de um auxílio para realizar o projeto de ligação definido pelas autoridades públicas, e as outras empresas, que podem decidir quais os projetos em que pretendem investir. Assim, tendo em conta as especificidades do presente processo, a Comissão considerou que, mesmo na falta de um pedido de auxílio formalmente apresentado pela Femern às autoridades dinamarquesas, o critério da anterioridade do pedido de auxílio estava preenchido pelo facto de esse pedido poder ser considerado inerente à criação dessa entidade.
119 Importa salientar que a Femern é uma sociedade com finalidade específica que foi criada pelas autoridades públicas para realizar um determinado projeto, com exclusão de qualquer outra atividade. Com efeito, como salientou o Reino da Dinamarca, essa entidade não aufere receitas de funcionamento até ao fim das obras de construção. Por conseguinte, até à entrada em funcionamento da ligação fixa, a Femern depende dos financiamentos concedidos pelas autoridades públicas, em especial para assegurar a construção da infraestrutura. Ora, esta situação não é comparável às de empresas privadas ou públicas que podem determinar os projetos em que desejam investir e financiar, pelo menos parcialmente, recorrendo às receitas geradas pelas suas outras atividades.
120 Além disso, no presente processo, há que salientar que, em 22 de dezembro de 2014, o Reino da Dinamarca tinha notificado todos os financiamentos de que esta entidade beneficiou desde a sua criação em 2005 para que a sua compatibilidade com o mercado interno fosse avaliada pela Comissão com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e nos critérios que figuram na Comunicação PIIEC. A este respeito, há que recordar que, com base n.o 6 da lov no 588 om Sund og Bælt Holding A/S (Lei n.o 588, relativa à Sund & Baelt Holding A/S), de 24 de junho de 2005, a Femern, anteriormente Femern Bælt A/S, foi criada a fim de efetuar as tarefas relacionadas com o planeamento da ligação fixa, com exclusão de qualquer outra atividade. Para a sua criação, esta entidade beneficiou de uma injeção de capital em 2005. Em seguida, após a assinatura do Tratado relativo ao Estreito de Fehmarn, com base na Lei relativa ao Planeamento de 2009, a Femern beneficiou de uma injeção de capital adicional, bem como de empréstimos do Estado e de garantias do Estado. Na Decisão de 13 de julho de 2009, relativa ao processo N 157/2009, a Comissão considerou, a título principal, que os financiamentos concedidos à Femern não constituíam um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE e, a título cautelar, para a eventualidade de essa entidade ser chamada a explorar economicamente a ligação fixa, que os referidos financiamentos constituiriam um auxílio compatível com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE. Há que recordar que esta decisão não foi impugnada.
121 Assim, uma vez que a Comissão podia validamente examinar conjuntamente a compatibilidade de todos os financiamentos necessários à realização do projeto de ligação fixa desde a criação da Femern (v. n.os 53 a 61, supra) e na medida em que esta empresa não obterá rendimentos de exploração até à entrada em funcionamento da ligação fixa, não se pode exigir que o critério da anterioridade do pedido seja verificado para cada um dos três auxílios individuais concedidos à Femern para realizar o projeto de ligação fixa. Além disso, no presente processo, a Comissão podia validamente considerar que o pedido de auxílio era inerente à criação da Femern.
122 Para contestar esta conclusão, em primeiro lugar, as recorrentes, a Trelleborg Hamn, a DFA, a ECSA e a Rederi Nordö‑Link alegam, em substância, que, no momento da sua criação, a Femern estava apenas encarregada do planeamento da ligação fixa e que só posteriormente ficou responsável pela construção e exploração dessa infraestrutura.
123 A este respeito, como acertadamente alega a Comissão, uma vez que a Femern foi constituída para realizar o projeto de ligação fixa, a circunstância de as suas atividades terem evoluído desde a sua criação não é relevante para pôr em causa o facto de o pedido de auxílio poder ser considerado inerente à sua criação.
124 Com efeito, todo o projeto foi confiado pelas autoridades públicas à mesma sociedade com finalidade específica, que não está autorizada a exercer atividades diferentes das relacionadas com esse projeto.
125 Quanto às obras consideradas pelas recorrentes, pela Trelleborg Hamn e pela ECSA como obras de construção realizadas em 2013 e em 2014, como referiu a Comissão no considerando 300 da decisão impugnada, essas obras estavam abrangidas por aumentos do orçamento de planeamento concedidos pela Comissão dos Assuntos Financeiros do Parlamento dinamarquês em 3 de junho de 2010, em 23 de junho de 2011 e em março de 2013. Resulta dos elementos dos autos, em especial do pedido de dotações orçamentais n.o 97, de 13 de março de 2013, anexo ao articulado de intervenção do Reino da Dinamarca, que as obras realizadas a partir de setembro de 2013 tinham sido objeto de uma avaliação financeira prévia por parte da Femern, com base na qual o Ministro dos Transportes dinamarquês pediu a obtenção de um acordo da Comissão dos Assuntos Financeiros do Parlamento dinamarquês para um aumento do orçamento de planeamento. Refira‑se também que o modelo de financiamento da ligação fixa notificado pelas autoridades dinamarquesas em 22 de dezembro de 2014, que incluía, como resulta do considerando 36 da decisão impugnada, uma estimativa do custo total do planeamento e da construção da ligação fixa, foi precedido de uma análise financeira realizada pela Femern em novembro de 2014. Do mesmo modo, há que observar que o défice de financiamento calculado na decisão impugnada no âmbito do exame da proporcionalidade dos auxílios se baseia numa análise financeira atualizada feita também pela Femern.
126 Assim, uma vez que a Femern, enquanto sociedade com finalidade específica, depende dos financiamentos públicos para executar as tarefas que lhe foram confiadas, mesmo admitindo que, como alegam as recorrentes, a Comissão devesse ter examinado separadamente o cumprimento do critério da anterioridade do pedido de auxílio devido à evolução das atividades da Femern, ter‑lhe‑ia sido possível constatar que os trabalhos empreendidos, independentemente da sua qualificação como «obras» ou como «trabalhos preparatórios», tinham sido realizados na sequência de um pedido sob a forma de uma avaliação das suas necessidades de financiamento.
127 Contrariamente ao que alegam as recorrentes, resulta claramente da redação da nota de rodapé n.o 24 inserida no n.o 28 da Comunicação PIIEC que basta que o pedido de auxílio seja anterior ao início dos trabalhos. Por conseguinte, a entidade beneficiária do auxílio não é obrigada a aguardar pela aprovação do referido pedido ou pela concessão do auxílio antes de iniciar os trabalhos. Esta exigência da Comunicação PIIEC não é comparável à de outras orientações, interpretadas nos Acórdãos de 5 de março de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), e de 13 de setembro de 2013, Fri‑El Acerra/Comissão (T‑551/10, não publicado, EU:T:2013:430), invocados pelas recorrentes, que exigiam expressamente uma confirmação escrita das autoridades nacionais competentes.
128 Por outro lado, como alega com razão a Comissão, a questão de saber se o critério da anterioridade do pedido de auxílio está preenchido não tem nenhuma relação com a de saber se os auxílios foram ilegalmente pagos em violação do artigo 108.o, n.o 3, TFUE nem com a de saber se foram concedidos financiamentos à Femern em violação da Decisão relativa ao planeamento.
[Omissis]
137 Consequentemente, resulta das considerações precedentes que, perante a inexistência de discriminação, a Comissão não cometeu um erro de direito nem um erro manifesto de apreciação ao concluir pelo efeito de incentivo do auxílio.
138 Por conseguinte, a primeira alegação relativa à inexistência de efeito de incentivo do auxílio deve ser julgada improcedente.
b) Quanto à segunda alegação, relativa ao facto de a Comissão ter erradamente considerado que o cenário contrafactual consistia na inexistência de um projeto alternativo
139 As recorrentes, a FSS, a Aktionsbündnis, a NABU e a VDR consideram que a Comissão cometeu um erro de direito e um erro manifesto de apreciação ao considerar que o cenário contrafactual consistia na inexistência de um projeto alternativo.
140 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, contesta esta argumentação.
141 A este respeito, há que observar que, para efeitos da apreciação da necessidade do auxílio, o n.o 29 da Comunicação PIIEC prevê que o Estado‑Membro deve fornecer à Comissão informações úteis relativas ao projeto financiado, bem como uma descrição completa de um cenário contrafactual em que nenhum Estado‑Membro concede um auxílio, especificando‑se que o cenário contrafactual pode consistir na inexistência de um projeto alternativo ou num projeto alternativo claramente definido e suficientemente previsível que é previsto pelo beneficiário no âmbito do seu processo decisório interno e que pode dizer respeito a um projeto alternativo realizado, total ou parcialmente, fora da União.
142 Na decisão impugnada, para chegar à conclusão de que o cenário contrafactual consiste na inexistência de um projeto alternativo, a Comissão baseou‑se nas informações fornecidas pelas autoridades dinamarquesas para demonstrar que não existia nenhuma descrição contrafactual credível ou realista de um projeto alternativo. Assim, no considerando 307 da decisão impugnada, a Comissão baseou‑se num relatório sobre o interesse comercial do projeto de ligação fixa elaborado em 2001 (a seguir «Relatório sobre o Interesse Comercial de 2001») para concluir que, tendo em conta os riscos substanciais ligados a um projeto de ligação fixa, as exigências formuladas pelo setor privado eram tais que os custos de capital teriam sido tão elevados que o projeto não teria sido realizável sem um apoio público consequente. Com base nos elementos fornecidos pelas autoridades dinamarquesas no momento da notificação do financiamento da ligação fixa, a Comissão considerou que, entretanto, esta conclusão não tinha evoluído. Assim, no considerando 308 da decisão impugnada, a Comissão considerou que nenhum investidor privado racional se envolveria nesse projeto em condições normais de mercado e que a ligação fixa só podia ser realizada com um auxílio público substancial. Além disso, especificou que o facto de a solução técnica final ter evoluído desde o relatório sobre o interesse comercial de 2001 em nada alterava esta conclusão e que nenhum elemento permitia supor que um cenário contrafactual sem auxílio se tinha entretanto tornado viável. Além disso, a Comissão considera que a concessão de um auxílio financeiro da União ao abrigo do MIE constitui um sinal forte de que o financiamento público é necessário para a realização do projeto.
143 Em primeiro lugar, importa verificar se, como alegam as recorrentes, a FSS, a Aktionsbündnis, a NABU e a VDR, a Comissão não teve em conta projetos alternativos suscetíveis de constituir um cenário contrafactual na aceção do n.o 29 da Comunicação PIIEC.
144 Primeiro, tratando‑se de um projeto aperfeiçoado de sistema de ferries, as recorrentes invocam o Relatório sobre os Custos e as Vantagens, elaborado no ano 2000 pelo gabinete de consultoria Planco (a seguir «Relatório Planco»), que continha várias alternativas ao projeto de ligação fixa na sua versão atual, entre as quais um projeto aperfeiçoado de sistema de ferries.
145 Importa salientar que o Relatório Planco não contém nenhuma indicação clara que permita determinar se o aperfeiçoamento dos serviços de ferries necessita ou não da concessão de auxílios. A este respeito, as recorrentes reconheceram na audiência que esse relatório não tinha por objetivo determinar se os projetos que evoca podiam ser realizados sem auxílios. Além disso, há que observar que, no considerando 306 da decisão impugnada, a Comissão considerou que resultava do Relatório Planco que o nível absoluto das vantagens líquidas obtidas pela solução de uma ligação fixa não podia ser alcançado por um sistema aperfeiçoado de ferries, em especial no que respeita à redução do tempo de trajeto e às economias de custos de transporte. Por conseguinte, concluiu que um sistema aperfeiçoado de ferries não constituía uma solução alternativa do mesmo alcance e que apresentasse benefícios comparáveis aos esperados do projeto de ligação fixa.
146 A este respeito, para efeitos da interpretação da exigência de um cenário contrafactual, há que ter em conta o n.o 28 da Comunicação PIIEC que especifica que, na falta de auxílio, o projeto não pode ser realizado ou deve ser realizado a uma escala ou a uma dimensão reduzida ou de uma maneira diferente que limitaria significativamente os seus benefícios esperados. Assim, quando um projeto não é de uma escala ou de uma dimensão comparável ou limita significativamente os benefícios esperados pelo projeto que beneficia de um auxílio, a Comissão não viola a Comunicação PIIEC ao declarar que este não constitui um projeto alternativo suscetível de constituir um cenário contrafactual, na aceção do n.o 29 da referida comunicação.
147 No caso em apreço, há que recordar que, como resulta nomeadamente dos considerandos 33 e 272 da decisão impugnada, o projeto de ligação fixa deve contribuir para colmatar um encadeamento em falta do corredor escandinavo‑mediterrânico, para melhorar a ligação entre os países nórdicos e a Europa Central, bem como para aumentar a flexibilidade e os ganhos de tempo no tráfego rodoviário e ferroviário.
148 É certo que, como alegam a NABU e a VDR, na versão inicial do estudo Incentivo, o principal benefício da ligação fixa provinha das suas receitas de funcionamento. Todavia, sem que seja necessário pronunciarmo‑nos sobre a possibilidade de efetuar uma comparação entre os resultados do Relatório Planco e os dos estudos Incentivo, basta salientar que, para o tráfego rodoviário, resulta da versão inicial dos estudos Incentivo, por um lado, que a ligação fixa permitirá reduzir o tempo da travessia do Estreito de Fehmarn para 10 minutos em automóvel particular em vez de 45 minutos por ferries e, por outro, que aumentará a flexibilidade, dado que não será necessário esperar pela partida de um ferry. Além disso, este estudo destaca também as vantagens da ligação fixa para a melhoria do transporte ferroviário, como a redução do tempo de viagem de comboio entre a Alemanha e a Dinamarca.
149 Assim, uma vez que um projeto melhorado de um sistema de ferries não é suscetível de alcançar os objetivos prosseguidos pelo projeto de ligação fixa, o facto de a taxa de rendimento do projeto melhorado de ferries ser mais elevada do que a de uma ligação fixa é irrelevante. Com efeito, na apreciação da existência de um projeto alternativo, não se pode acusar as autoridades dinamarquesas nem a Comissão de não terem tido em conta um projeto que não é apto a alcançar os objetivos de interesse público prosseguidos pelas autoridades públicas.
150 Daqui resulta que a Comissão não comete um erro manifesto de apreciação quando declara que um serviço melhorado de ferries não oferece as mesmas vantagens que uma ligação fixa em termos de redução do tempo de trajeto e de poupança nos custos de transporte. Por isso, não se pode acusar a Comissão de não ter tido em conta o projeto melhorado de sistema de ferries.
151 Segundo, no que respeita às ligações fixas alternativas mencionadas pelas recorrentes, nomeadamente as previstas no Relatório Planco, a saber, uma ponte suspensa, uma ponte de tirantes e várias configurações de túneis perfurados e túneis submersos, as recorrentes reconheceram na audiência, como foi indicado no n.o 145, supra, que este relatório não visava determinar se os projetos que evoca podiam ser realizados sem auxílios.
152 No que respeita à solução que consiste numa ponte de tirantes e num túnel submerso comparável ao que está em causa no presente processo, que consta do Relatório de Avaliação Económica da Ligação Fixa do Estreito de Fehmarn, elaborado em março de 2004 pelo gabinete de consultoria COWI (a seguir «Relatório COWI»), há que referir que a NABU, a Aktionsbündnis e a VDR não remetem para nenhuma passagem específica desse relatório anexo à petição. Interrogadas na audiência, as recorrentes não conseguiram indicar que extrato desse relatório poderia demonstrar que os projetos que menciona poderiam ser realizados sem auxílios. Em todo o caso, há que constatar que não resulta do resumo desse relatório, traduzido na língua do processo, que a solução da ponte de tirantes ou do túnel submerso poderia ser realizada sem auxílios. Pelo contrário, esse relatório parte da premissa de que tal projeto beneficiaria de financiamentos da União de cerca de 10 % dos custos de investimento, pelo que esses financiamentos teriam um impacto positivo nos custos suportados pelo Reino da Dinamarca e pela República Federal da Alemanha.
153 A mesma conclusão pode ser retirada no que respeita ao Relatório de Impacto Ambiental da Ligação Fixa, elaborado pela Femern, invocado pela FSS, pela Aktionsbündnis, pela NABU e pela VDR. É certo que, nesse relatório, foram consideradas várias alternativas, a saber, uma ponte de tirantes, uma ponte suspensa e um túnel perfurado. Contudo, verifica‑se que as intervenientes não demonstram que resulta dos excertos do referido relatório, traduzidos na língua do processo, que os referidos projetos alternativos poderiam ser realizados sem auxílios.
154 Por conseguinte, não se pode acusar a Comissão de não ter tido em conta os projetos de ligações fixas alternativas.
155 Terceiro, no que respeita ao projeto que consiste na modernização da ligação da Jutlândia (Dinamarca), invocado pelas recorrentes, há que observar que a remissão para a página 5 do Relatório de Síntese do Relatório COWI está errada, uma vez que o resumo desse relatório, traduzido na língua do processo, não menciona tal projeto. Quanto ao projeto invocado pela NABU, que consiste na modernização dos serviços de ferries no Estreito de Fehmarn e na modernização das vias ferroviárias existentes através da Jutlândia, impõe‑se observar também que tal projeto não figura no resumo desse relatório, traduzido na língua do processo, do Relatório COWI, para o qual não é feita nenhuma remissão específica nas alegações de intervenção. Além do mais, no que respeita ao projeto invocado pela NABU, que consiste em melhorar uma ligação ferroviária da Jutlândia que passa por Kolding (Dinamarca), há que observar que as alegações de intervenção não contêm precisões suficientes que permitam identificar o referido projeto. Deste modo, a mera evocação destes projetos pelas recorrentes e pela NABU não permite demonstrar que a Comissão erradamente não os teve em conta.
156 Resulta das considerações precedentes que as recorrentes, a FSS, a Aktionsbündnis, a NABU e a VDR não demonstraram que as declarações feitas nos considerandos 306 a 308 da decisão impugnada e a conclusão de que o cenário contrafactual consiste na inexistência de um projeto alternativo padeciam de um erro manifesto de apreciação.
157 Em segundo lugar, não pode ser acolhida a argumentação da FSS de que, em substância, resulta do n.o 150 do Acórdão de 12 de julho de 2018, Áustria/Comissão (T‑356/15, EU:T:2018:439), e do n.o 29 da Comunicação PIIEC que um Estado‑Membro não pode orientar um auxílio para o projeto da sua escolha quando existam projetos alternativos claramente definidos e suficientemente previsíveis que cumpram os mesmos objetivos e que necessitem de um auxílio menos elevado.
158 Por um lado, há que constatar que esta argumentação não encontra nenhum fundamento no Acórdão de 12 de julho de 2018, Áustria/Comissão (T‑356/15, EU:T:2018:439).
159 Por outro lado, como recordou a Comissão, perante um projeto importante de interesse europeu comum, desde que os requisitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE e os previstos na Comunicação PIIEC estejam preenchidos, um Estado‑Membro é livre de conceder auxílios ao projeto da sua escolha.
[Omissis]
163 Resulta das considerações precedentes que a Comissão não cometeu um erro de direito nem um erro manifesto de apreciação ao considerar que o cenário contrafactual consistia na inexistência de um projeto alternativo.
164 Por conseguinte, a segunda alegação, relativa ao facto de a Comissão ter erradamente considerado que o cenário contrafactual consistia na inexistência de um projeto alternativo, deve ser julgada improcedente.
c) Quanto à terceira alegação, relativa à contestação dos períodos tidos em conta para efeitos do cálculo da TRI (necessidade do auxílio) e do cálculo do défice de financiamento (proporcionalidade do auxílio)
165 As recorrentes, a FSS, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a VDR alegam que a duração de vida do investimento, prevista no n.o 31 da Comunicação PIIEC, para calcular o défice de financiamento deve corresponder à duração de vida do projeto, prevista no n.o 30 da referida comunicação, para calcular a TRI. Deste modo, as recorrentes e estas intervenientes invocam os mesmos argumentos para fundamentar a alegação, invocada na parte referente à necessidade do auxílio, relativa a um erro manifesto de apreciação da duração tida em conta para efeitos do cálculo da TRI, bem como da alegação, invocada na terceira parte referente à proporcionalidade do auxílio, relativa a um erro manifesto de apreciação da duração tida em conta para efeitos do cálculo do défice de financiamento.
166 As recorrentes, a FSS, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a VDR consideram que a Comissão cometeu erros manifestos de apreciação ao basear‑se numa duração de 40 anos para efetuar o cálculo da TRI e do défice de financiamento. Em seu entender, ao manter uma duração de vida do projeto de 120 anos, por um lado, a TRI teria sido superior porque as receitas geradas pela ligação fixa teriam sido mais elevadas ao longo do tempo e, por outro, o défice de financiamento teria sido menor.
167 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, contesta esta argumentação.
168 A este respeito, importa salientar, por um lado, que perante a inexistência de um projeto alternativo, segundo o n.o 30 da Comunicação PIIEC, a Comissão deve verificar se o montante do auxílio não excede o mínimo necessário para que o projeto que beneficia de auxílio seja suficientemente rentável, por exemplo, permitindo chegar a uma TRI correspondente à taxa de referência ou à taxa crítica de rentabilidade do setor ou da empresa, especificando‑se que todos os custos e benefícios esperados em causa devem ser tomados em consideração durante o período de vida do projeto. Daqui resulta que o auxílio é necessário se o projeto não for rentável durante o seu período de vida (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão, T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942, n.o 210).
169 Por outro lado, em conformidade com o n.o 31 da Comunicação PIIEC, o montante máximo do auxílio é determinado em função do próprio défice de financiamento determinado em relação aos custos elegíveis, especificando‑se que, se a análise do défice de financiamento o justificar, a intensidade do auxílio pode atingir 100 % dos custos elegíveis. Este mesmo número define o défice de financiamento como a diferença entre os fluxos de caixa positivos e negativos ao longo do ciclo de vida do investimento, atualizado para valores correntes com base numa taxa de desconto adequada, refletindo a taxa de retorno necessária para o beneficiário realizar o projeto, nomeadamente tendo em conta os riscos envolvidos.
170 No caso em apreço, resulta do considerando 327 da decisão impugnada que, para a determinação do défice de financiamento, as autoridades dinamarquesas utilizaram um período de vida económica esperado do investimento de 40 anos, pelo facto de se tratar da duração que um investidor teria normalmente em conta quando investe numa infraestrutura de grande escala como a ligação fixa. Embora a Comissão tenha referido que o sítio Internet da Femern indicava uma duração de vida do projeto de 120 anos, salientou, no entanto, que, quando os fluxos de caixa são afastados, os efeitos da atualização são importantes. Além disso, considerou que, devido ao elevado grau de incerteza inerente a qualquer previsão financeira para um período de tempo tão longo, é pouco provável que um investidor razoável aceite fazer um investimento cujas perspetivas de rentabilidade apenas podem ser realizadas no final de um período de tempo tão longo. Por conseguinte, a Comissão considerou que um período de 40 anos de exploração constituía um pressuposto razoável para o cálculo do défice de financiamento da ligação fixa.
171 No que respeita à TRI, nos considerandos 309 e 310 da decisão impugnada, uma vez que a Femern não prossegue nenhum projeto de investimento de natureza semelhante ou que apresente custos de investimento globais semelhantes que pudessem ser utilizados para determinar se o montante do auxílio excede o nível necessário para que o projeto seja suficientemente rentável, a Comissão considerou que havia que comparar a TRI sem auxílio do projeto de ligação fixa com os requisitos dos custos de investimento observados no setor em causa, a saber, um custo médio ponderado do capital (a seguir «CMPC») estabelecido em 5,59 %. Assim, resulta do considerando 312 da decisão impugnada que, ao ter em conta uma duração de vida económica do investimento de 40 anos, a Comissão concluiu que a TRI do projeto sem auxílio era de 3,9 % e que continuaria a ser inferior ao CMPC mesmo com uma duração de vida mais longa até 2100.
172 Há que salientar que, com a sua argumentação, as recorrentes, a FSS, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a VDR acusam a Comissão de ter calculado a TRI e o défice de financiamento tendo em conta uma duração de vida económica do investimento de 40 anos em vez da duração de vida do projeto de 120 anos.
173 A este respeito, em primeiro lugar, há que salientar que, no n.o 213 do Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942), o Tribunal Geral declarou que, ao referir‑se ao «período de reembolso do auxílio», a Comissão não tinha aplicado corretamente o n.o 30 da Comunicação PIIEC, segundo o qual a TRI é calculada tendo em conta os custos e os benefícios esperados durante o «período de vida do projeto». Além disso, considerou que relacionar o cálculo da TRI com um período de reembolso muito incerto era também arbitrário, podendo este período variar segundo elementos subjetivos, nomeadamente o tipo de auxílio e as modalidades de reembolso negociadas entre o beneficiário e a instituição financeira que concede o empréstimo.
174 Contrariamente ao que alegam as recorrentes, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a VDR, não se pode deduzir destas considerações que o Tribunal Geral tenha pretendido exigir que a Comissão tivesse em conta uma duração de 120 anos para o cálculo da TRI, tanto mais que, no Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942), a única menção relativa a essa duração figura no condicional na exposição da argumentação das partes. Além disso, há que salientar que, no n.o 217 desse acórdão, o Tribunal Geral considerou que não se podia excluir, em princípio, que um auxílio fosse necessário para a realização de um projeto de tal envergadura, mas que o exame insuficiente e impreciso da necessidade do auxílio tinha revelado a existência de sérias dificuldades que obrigavam a Comissão a dar início ao procedimento formal de investigação e que não lhe permitiam examinar se tinha cometido um erro manifesto de apreciação.
175 Em segundo lugar, há que verificar se, como alegam as recorrentes, a FSS, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a VDR, a Comissão violou os n.os 30 e 31 da Comunicação PIIEC ao ter em conta o comportamento dos investidores no mercado para determinar a duração relevante para o cálculo da TRI e do défice de financiamento.
176 Primeiro, relativamente à duração relevante para efeitos do cálculo da TRI, há que interpretar a exigência de tomada em conta de todos os custos e benefícios esperados em causa «durante o período de vida do projeto», prevista na última frase do n.o 30 da Comunicação PIIEC, à luz dos indicadores a ter em consideração para realizar o teste que consiste em comparar a TRI sem auxílio com um valor de referência. Ora, há que constatar que o n.o 30 da Comunicação PIIEC prevê que a TRI deve ser comparada com indicadores do mercado, a saber, a taxa mínima de rentabilidade do setor ou da empresa, especificando‑se que podem também ser tidas em consideração as taxas normais de rentabilidade exigidas pelo beneficiário noutros projetos de investimento de natureza semelhante, bem como os custos de investimento globais incorridos ou os rendimentos geralmente observados no setor em causa.
177 Além disso, no presente processo, como foi recordado no n.o 171, supra, para determinar se a TRI sem auxílio era suficiente para atingir o nível mínimo de rentabilidade que teria sido exigido pelo mercado, foi necessário recorrer ao CMPC. Trata‑se de uma taxa que representa o custo de financiamento de todas as fontes (dívida, capital próprio) para um projeto comparável. É facto assente entre as partes principais que o valor desta taxa reflete o nível mínimo de rentabilidade a atingir para que o projeto seja viável. Este foi calculado, como resulta dos considerandos 328 a 339 da decisão impugnada, tendo em conta indicadores do mercado (prémio de risco sobre a dívida, prémio de risco sobre o capital próprio, prémio de risco específico, taxa sem risco). Assim, uma vez que o critério previsto no n.o 30 da Comunicação PIIEC necessita de determinar o nível mínimo de rentabilidade no mercado de um projeto comparável, não se pode acusar a Comissão de ter violado a Comunicação PIIEC ao determinar a duração relevante para calcular a TRI tendo em conta o comportamento dos investidores no mercado.
178 Do mesmo modo, a referência à «período de vida do projeto» na última frase do n.o 30 da Comunicação PIIEC não pode ser interpretada no sentido de que implica que a Comissão analise a questão de saber se o auxílio não excede o mínimo necessário para que o projeto de investimento na ligação fixa que beneficia do auxílio seja suficientemente rentável durante o período de vida desta infraestrutura. Com efeito, esta referência, que visa ter em conta todos os custos e benefícios esperados a considerar, deve ser entendida no sentido de que visa a duração de vida económica do projeto de investimento e não a da infraestrutura no plano técnico. Daqui decorre que, nas circunstâncias do presente processo, a Comissão podia validamente calcular a TRI sem auxílio do projeto de ligação fixa com base na duração de vida económica do projeto de investimento.
179 Segundo, no que respeita ao período de duração considerado para o cálculo do défice de financiamento, resulta do n.o 31 da Comunicação PIIEC que os fluxos de caixa devem ser atualizados com base numa taxa de atualização adequada que tenha em conta a taxa de rentabilidade exigida para que o beneficiário realize o projeto, nomeadamente tendo em conta os riscos incorridos. Daqui resulta que, como salientou a Comissão, a análise do défice de financiamento tem por objetivo determinar em que medida o projeto pode ser financiado em condições de mercado. Com efeito, resulta do n.o 5 da Comunicação PIIEC que os auxílios concedidos para a implementação de projetos importantes de interesse europeu comum visam superar a falta de financiamentos disponíveis no mercado para a realização de tais projetos que necessitam de uma intervenção significativa das autoridades públicas. No caso em apreço, para calcular o défice de financiamento, o CMPC foi também utilizado para atualizar os fluxos de caixa do projeto de investimento. Ora, uma vez que esta taxa foi determinada tendo em conta parâmetros do mercado, não se pode acusar a Comissão de ter violado o n.o 31 da Comunicação PIIEC ao ter considerado, para determinar a duração relevante para o cálculo do défice de financiamento, a perceção dos investidores no mercado.
180 Terceiro, no que respeita ao argumento das recorrentes e da FSS, de que, em substância, a duração para calcular a TRI e o défice de financiamento deve corresponder à «duração da utilização económica dos ativos» que figura no n.o 99 das Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas (JO 2014, C 99, p. 3), há que observar, como salienta a Comissão, que as referidas orientações não são aplicáveis no caso em apreço. Em todo o caso, no contexto do presente processo, há que distinguir entre, por um lado, a duração da utilização económica do ativo e, por outro, a duração de vida do ativo, ou seja, a duração da infraestrutura no plano técnico. A este respeito, há que observar que a duração de vida de 120 anos evocada no considerando 327 da decisão impugnada parece referir‑se mais à duração de vida do ativo num plano técnico. Com efeito, tendo em conta a evolução dos modos de transporte, é difícil para um investidor prever se seria possível explorar economicamente uma infraestrutura durante um período tão longo.
[Omissis]
183 Em terceiro lugar, há que verificar se a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar uma duração de vida económica do investimento de 40 anos para calcular a TIR e o défice de financiamento.
184 No caso em apreço, como foi recordado no n.o 170, supra, no considerando 327 da decisão impugnada, a Comissão explicou as razões pelas quais não seria razoável fixar uma duração de 120 anos. Assim, uma vez que lhe cabia determinar o custo de financiamento no mercado de um investimento comparável ao efetuado para a ligação fixa, a Comissão considerou que havia que ter em conta a hipótese de uma duração de 40 anos de exploração, que considera ser superior à duração tida em conta para outros projetos de infraestruturas nos setores dos portos e dos aeroportos.
185 Quanto ao argumento das recorrentes de que, em substância, a duração de 40 anos não permite ter em conta certas receitas futuras, o que tem por efeito reduzir artificialmente a TRI e aumentar artificialmente o défice de financiamento, tendo em conta as incertezas inerentes a investimentos durante um período muito longo, a Comissão não comete um erro manifesto de apreciação quando considera que, mesmo tendo em conta uma duração mais longa, os efeitos líquidos sobre eventuais receitas superiores a 40 anos seriam provavelmente limitados. Com efeito, como salienta a Comissão na sua contestação, para se precaver dos riscos inerentes a investimentos de duração superior a 40 anos, um investidor teria provavelmente exigido um rendimento mais elevado, o que teria tido por efeito aumentar o CMPC e, consequentemente, reduzir o valor das receitas futuras atualizadas.
[Omissis]
188 Resulta das considerações precedentes que as recorrentes, a FSS, a VDR, a ECSA e a Trelleborg Hamn não demonstraram que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao basear‑se numa duração de 40 anos para calcular a TRI e o défice de financiamento do projeto.
189 Por conseguinte, o Tribunal Geral não tem de se pronunciar sobre a argumentação destinada a contestar o cálculo da TRI efetuado a título cautelar até 2100.
190 Deste modo, há que julgar improcedente a terceira alegação, relativa à contestação dos períodos de duração tidos em conta para efeitos do cálculo da TRI (necessidade do auxílio) e do cálculo do défice de financiamento (proporcionalidade do auxílio).
191 Atendendo às considerações precedentes, a segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada totalmente improcedente.
3. Quanto à terceira parte, relativa ao facto de a Comissão ter erradamente concluído pelo caráter proporcionado do auxílio
192 Na terceira parte do segundo fundamento, as recorrentes invocam três alegações, relativas, a primeira, à contestação da limitação do auxílio no tempo, a segunda, à contestação do défice de financiamento e, a terceira, à contestação do montante do auxílio.
a) Quanto à primeira alegação, relativa à contestação da limitação do auxílio no tempo
193 As recorrentes, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a VDR consideram que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação no que respeita à proporcionalidade do auxílio em causa pelo facto de este não ser limitado no tempo e de, em todo o caso, a duração de dezasseis anos após a abertura da ligação fixa, estabelecida na decisão impugnada, ser demasiado longa.
194 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, contesta estes argumentos.
195 A este respeito, importa observar que resulta do n.o 36 da Comunicação PIIEC que a escolha do instrumento de auxílio depende da deficiência do mercado ou de qualquer outra deficiência sistémica significativa que procura resolver, especificando‑se que, quando o problema subjacente diz respeito ao acesso ao financiamento, os Estados‑Membros devem normalmente recorrer a auxílios sob a forma de apoio à liquidez, como a concessão de um empréstimo ou de uma garantia. No que respeita a estes auxílios sob a forma de empréstimo ou garantia, a nota de rodapé n.o 27, inserida no n.o 36 da Comunicação PIIEC, especifica que os auxílios sob a forma de garantias devem ser limitados no tempo, ao passo que os auxílios sob a forma de empréstimos devem ser acompanhados de prazos de reembolso.
196 No presente processo, no considerando 348 da decisão impugnada, a Comissão salientou que as autoridades dinamarquesas tinham assegurado que a Femern não recorreria a empréstimos de Estado e a garantias de Estado que, combinadas, excederiam o montante máximo garantido fixado em 69,3 mil milhões de DKK (cerca de 9,3 mil milhões de euros), especificando‑se que os referidos empréstimos e garantias estão estritamente limitados aos custos de planeamento e de construção da ligação fixa. Além disso, segundo o modelo alternativo de défice de financiamento, comunicado pelas autoridades dinamarquesas durante o procedimento formal de investigação, a Comissão constatou, no considerando 349 da decisão impugnada, que dezasseis anos após o início da exploração todos os empréstimos que beneficiam de uma garantia de Estado irão cessar e que todos os empréstimos de Estado obtidos serão reembolsados. Segundo a Comissão, como decorre do considerando 350 da decisão impugnada, daí resulta um auxílio igual ao défice de financiamento no montante de 12,046 mil milhões de DKK (cerca de 1,615 mil milhões de euros). Além disso, resulta do considerando 351 da decisão impugnada que, uma vez que não se pode excluir que o défice de financiamento seja sobreavaliado devido à inclusão de um orçamento de reserva, as autoridades dinamarquesas deverão recalcular o défice de financiamento o mais tardar cinco anos após o início da exploração, esclarecendo‑se que, se o défice de financiamento for inferior ao que estava inicialmente previsto, o montante máximo garantido é reduzido para 66,1 mil milhões de DKK (cerca de 8,9 mil milhões de euros) e o período de garantia máximo é reduzido para onze anos a contar do início da exploração.
197 Em primeiro lugar, quanto aos argumentos de que a duração do auxílio não é limitada no tempo, primeiro, há que rejeitar o argumento das recorrentes, da ECSA, da Trelleborg Hamn e da VDR de que, no essencial, a Comissão não forneceu nenhuma indicação quanto ao momento da concessão do auxílio. Com efeito, como alega a Comissão, as datas em que os três auxílios individuais foram sucessivamente concedidos à Femern figuram no considerando 259 da decisão impugnada. Além disso, tal argumento não é relevante para alegar que a Comissão violou o requisito resultante do n.o 36 da Comunicação PIIEC, recordado no n.o 195, supra, segundo a qual os auxílios sob a forma de garantias devem ser limitados no tempo e os auxílios sob a forma de empréstimos devem ser acompanhados de prazos de reembolso. Com efeito, contrariamente ao que alegam as recorrentes, a Comunicação PIIEC não exige que sejam determinadas datas específicas, pelo que não é necessário conhecer com precisão o momento da concessão do auxílio.
198 Segundo, no que respeita ao argumento das recorrentes de que, essencialmente, o auxílio não é limitado no tempo pelo facto de não ser possível determinar a data do fim do auxílio devido ao caráter incerto da data de abertura da ligação fixa, há que salientar que a Comissão se certificou, nos considerandos 348 a 351 da decisão impugnada, de que fossem estabelecidos limites temporais para a concessão de empréstimos de Estado e de garantias de Estado.
199 Por um lado, como indicado no considerando 349 da decisão impugnada, todos os empréstimos que beneficiam de uma garantia deverão ter cessado, o mais tardar, dezasseis anos após o início da exploração da ligação fixa e todos os empréstimos de Estado terão de ser reembolsados, especificando‑se que nenhuma garantia será concedida após o reembolso da dívida real se o seu período de reembolso for inferior a dezasseis anos.
200 Por outro lado, os empréstimos de Estado e as garantias de Estado estão estritamente limitados ao financiamento dos custos do planeamento e da construção da ligação fixa e as autoridades dinamarquesas não estão autorizadas a conceder à Femern esses empréstimos e garantias num montante que exceda o montante máximo garantido fixado em 69,3 mil milhões de DKK (cerca de 9,3 mil milhões de euros), especificando‑se que esse montante inclui também os juros da dívida subscrita para financiar o planeamento e a construção da ligação fixa. Por conseguinte, como salientou a Comissão, eventuais atrasos na abertura completa da ligação fixa teriam por efeito aumentar a dívida subscrita para financiar o planeamento e a construção da ligação fixa, que é estritamente limitada pelo montante máximo garantido e pelo prazo de reembolso de dezasseis anos após a abertura da ligação fixa. Daqui resulta que, na eventualidade de a Femern necessitar, para finalizar a construção da ligação fixa, de empréstimos do Estado ou de garantias do Estado num montante combinado que exceda o montante máximo garantido, as autoridades dinamarquesas serão obrigadas a notificar esses financiamentos adicionais que não estiverem cobertos pela declaração de compatibilidade da decisão impugnada. Daqui resulta que as recorrentes não podem alegar que é do interesse da Femern atrasar a entrada em funcionamento completa da ligação fixa para prolongar a duração do auxílio.
201 Além disso, há que salientar que, uma vez que é possível que o défice de financiamento seja sobreavaliado devido à inclusão de um orçamento de reserva no montante máximo garantido, a Comissão impôs, no considerando 351 da decisão impugnada, que as autoridades dinamarquesas recalculassem, o mais tardar cinco anos após o início da exploração da ligação fixa, o défice de financiamento. Na hipótese de o défice de financiamento ter sido sobreavaliado, o montante máximo garantido poderá ser reduzido para 66,1 mil milhões de DKK (cerca de 8,9 mil milhões de euros) e o período máximo garantido poderá ser reduzido para onze anos a partir do início da exploração.
202 Contrariamente ao que alegam as recorrentes, as modalidades de limitação da duração dos empréstimos do Estado e das garantias do Estado na decisão impugnada não violam os fundamentos do Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942), pelo facto de a data de fim do auxílio não ser suficientemente específica.
203 A este respeito, importa começar por salientar que, no Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942), o Tribunal Geral não declarou que a Comissão tinha cometido um erro manifesto de apreciação no exame da proporcionalidade do auxílio, mas que devia ter dado início ao procedimento formal de investigação devido às sérias dificuldades relativas à apreciação da proporcionalidade do auxílio. Em especial, no que respeita à duração das garantias, o Tribunal Geral considerou que, atendendo ao caráter parcialmente indeterminado do seu objeto e à duração extremamente longa e indeterminada, ou mesmo imprevisível, do período de reembolso da dívida, a Comissão devia ter‑se interrogado sobre a proporcionalidade do auxílio controvertido.
204 Há que sublinhar que as recorrentes estão equivocadas quanto ao alcance da declaração incidental relativa à data de abertura da ligação fixa, efetuada no n.o 230 do Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942). É certo que o Tribunal Geral evocou a data incerta da abertura da ligação fixa. No entanto, resulta da leitura dos n.os 230 a 233 do referido acórdão que essa declaração incidental constituía apenas um dos elementos tidos em conta para concluir, em circunstâncias diferentes das do caso em apreço, que a Comissão devia ter dado início ao procedimento formal de investigação. Com efeito, no que respeita ao caráter parcialmente indeterminado do objeto das garantias, o Tribunal Geral salientou que as garantias controvertidas cobriam a dívida subscrita para o planeamento, a construção e a exploração da ligação fixa, mas que as referidas garantias não se referiam a um montante preciso. No que respeita à duração extremamente longa e indeterminada, ou mesmo imprevisível, do período de reembolso da dívida, o Tribunal Geral salientou que as autoridades dinamarquesas podiam conceder novas garantias durante um período de 55 anos a contar da data de abertura da ligação fixa. Assim, o Tribunal Geral concluiu que o efeito das garantias se estendia muito além do período de 55 anos a contar da abertura da ligação fixa, a saber, até ao reembolso dos empréstimos que beneficiam da garantia do Estado.
205 Impõe‑se observar que as modalidades de limitação da duração dos empréstimos do Estado e das garantias do Estado, tal como definidas na decisão impugnada, não podem ser comparadas às que regiam a concessão de garantias na Decisão relativa à Construção de 2015. Com efeito, como resulta dos considerandos 348 a 351 da decisão impugnada, a Comissão assegurou‑se de que o objeto dos empréstimos do Estado e das garantias do Estado é estritamente limitado, incluindo no que respeita ao montante máximo da dívida que pode ser garantida. Além disso, exige‑se que, o mais tardar dezasseis anos após o início da exploração da ligação fixa, todos os empréstimos que beneficiam de uma garantia sejam cessados e todos os empréstimos de Estado sejam reembolsados. Além disso, caso o défice de financiamento tenha sido sobreavaliado, está prevista a redução tanto do montante máximo garantido como da duração do reembolso dos empréstimos e garantias.
206 Daqui decorre que as recorrentes não podem acusar a Comissão de ter ignorado a exigência de limitação no tempo dos auxílios resultante do n.o 36 da Comunicação PIIEC.
207 Em segundo lugar, importa examinar se, como alegam as recorrentes, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a VDR, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação pelo facto de o período de dezasseis anos a contar da abertura da ligação fixa ser demasiado longo, na medida em que ultrapassa o momento em que a Femern será capaz, com base no seu fluxo de caixa, de se financiar no mercado, de modo que, para lá desse momento, os auxílios constituem auxílios ao funcionamento incompatíveis com o mercado interno.
208 Importa salientar que esta argumentação se baseia numa leitura isolada do n.o 242 do Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942), no qual o Tribunal Geral declarou que o auxílio deveria terminar no momento em que o beneficiário fosse capaz, com base no seu fluxo de caixa, de contrair empréstimos no mercado concorrencial sem o auxílio de garantias ou de empréstimos do Estado. A este respeito, o Tribunal Geral especificou que esse momento era normalmente atingido quando o montante da dívida do beneficiário tivesse baixado para um nível em que os rendimentos fossem suscetíveis de exceder os custos operacionais e o reembolso da dívida nas condições do mercado e, assim, antes do reembolso integral da dívida. Por conseguinte, segundo o Tribunal Geral, o auxílio que excede esse nível pode ser considerado um auxílio ao funcionamento.
209 Ora, o n.o 242 do Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942), não pode ser lido nem interpretado independentemente do contexto em que o Tribunal Geral foi chamado a pronunciar‑se, a saber, como resulta do n.o 240 desse acórdão, o das medidas controvertidas a favor da Femern que cobriam não só a dívida ligada ao planeamento e à construção, mas também a dívida relativa à exploração da ligação fixa. Por conseguinte, no n.o 241 do referido acórdão, o Tribunal Geral salientou que, na medida em que os auxílios controvertidos cobriam os custos operacionais da ligação fixa, não se pode excluir que, em certa medida, possam constituir auxílios ao funcionamento destinados a libertar uma empresa dos custos que deveria normalmente suportar no âmbito da gestão corrente das suas atividades, razão pela qual estabeleceu o critério invocado pelas recorrentes, pela ECSA, pela Trelleborg Hamn e pela VDR.
210 Impõe‑se constatar que, diversamente da Decisão relativa à Construção de 2015 que o Tribunal Geral anulou no Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942), resulta, nomeadamente, do considerando 348 da decisão impugnada que os empréstimos do Estado e as garantias do Estado se limitam estritamente ao financiamento necessário para cobrir os custos incorridos durante as fases de planeamento e construção da ligação fixa. Daqui resulta que, na falta de empréstimos ou de garantias suscetíveis de cobrir custos operacionais, a Comissão não era obrigada a limitar a duração dos auxílios ao momento em que o beneficiário fosse capaz, com base no seu fluxo de caixa, de contrair empréstimos no mercado concorrencial sem o auxílio de garantias ou de empréstimos do Estado.
211 Em todo o caso, as recorrentes, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a VDR não apresentaram nenhum elemento de prova que permitisse demonstrar que o limite de dezasseis anos a contar da abertura da ligação fixa era manifestamente errado. Com efeito, as recorrentes limitam‑se a alegar que as receitas de funcionamento das entidades encarregadas da construção e da exploração das ligações fixas do Grande Belt e do Estreito de Øresund excederam o montante dos custos operacionais e de reembolso da dívida desde o quarto ou o quinto ano a contar da abertura das referidas ligações. Ora, além de esta afirmação não ser comprovada por elementos probatórios, as recorrentes também não demonstraram que a Femern estava numa situação comparável à das entidades encarregadas da construção e da exploração das ligações fixas do Grande Belt e do Estreito de Øresund, nomeadamente no que respeita à remuneração exigida pelos empréstimos do Estado e pelas garantias do Estado ou ao facto de as entidades encarregadas das referidas ligações poderem beneficiar de garantias do Estado que podem cobrir custos operacionais.
212 Deste modo, há que concluir que as recorrentes, a ECSA, a Trelleborg Hamn e a VDR não demonstraram que a Comissão tenha cometido um erro manifesto de apreciação ao limitar a duração do auxílio a um período de dezasseis anos a contar da abertura da ligação fixa.
213 Por conseguinte, há que julgar improcedente a primeira alegação relativa à contestação da limitação do auxílio no tempo.
b) Quanto à segunda alegação, relativa à impugnação do défice de financiamento
214 A segunda alegação da terceira parte do segundo fundamento divide‑se em três subalegações, relativas, a primeira, à impugnação das receitas tidas em conta no cálculo do défice de financiamento, a segunda, à impugnação dos custos tidos em conta no cálculo do défice de financiamento e, a terceira, à impugnação da duração estabelecida para efeitos do cálculo do défice de financiamento.
215 Tendo a terceira subalegação já sido examinada nos n.os 168 a 190, supra, no âmbito da terceira alegação da segunda parte do segundo fundamento, resta examinar o mérito da primeira e da segunda subalegações.
1) Quanto à primeira subalegação, relativa à impugnação das receitas
216 As recorrentes, a DFA e a Rederi Nordö‑Link alegam que, para a determinação do défice de financiamento, a Comissão subestimou as receitas da Femern para aumentar artificialmente o défice de financiamento.
217 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, contesta esta argumentação.
218 No caso em apreço, no que respeita às receitas da ligação fixa, a Comissão entendeu, no considerando 322 da decisão impugnada, que as previsões de tráfego rodoviário eram razoáveis, nomeadamente por terem em conta a redistribuição do tráfego ligada à redução das portagens da ligação fixa do Grande Belt, bem como a manutenção da concorrência dos serviços de ferries. A este respeito, referiu que um investidor razoável teria em consideração, na sua análise financeira, a manutenção dos serviços de ferries, e considera que um serviço com uma frequência horária é adequado.
219 Além disso, no considerando 323 da decisão impugnada, a Comissão referiu que, no que respeita aos preços estimados, as receitas de funcionamento ultrapassavam largamente os custos operacionais e que não se podia exigir que os preços compensassem a totalidade dos custos, incluindo os custos de construção. Todavia, especificou que os preços estimados no modelo de défice de financiamento não podiam ser artificialmente baixos. No caso em apreço, salientou que a legislação dinamarquesa tinha estabelecido como princípio que o nível de preços para o tráfego rodoviário se devia situar ao nível dos preços aplicados na ligação de ferries entre Rødby e Puttgarden em 2007, ajustado em função do aumento geral dos preços no momento da abertura. A este respeito, a Comissão constatou que as projeções de tráfego tinham sido elaboradas com base nesses preços e que a criação de uma estrutura de preços diferenciada teria um efeito limitado sobre as receitas. Por conseguinte, a Comissão considerou que as receitas estimadas provenientes do tráfego rodoviário eram plausíveis e adequadas. No que diz respeito às receitas provenientes do caminho de ferro, no considerando 324 da decisão impugnada, a Comissão considerou que a base de cálculo das referidas receitas era razoável.
220 Há que observar que, com a presente subalegação, as recorrentes, a DFA e a Rederi Nordö‑Link se limitam a contestar o facto de que, para que as receitas do tráfego rodoviário pudessem ser consideradas plausíveis e adequadas, a Comissão aceitou a hipótese de preços situados ao nível dos preços aplicados à ligação de ferries entre Rødby e Puttgarden em 2007, ajustados em função da inflação.
221 A este respeito, há que recordar que, segundo o n.o 31 da Comunicação PIIEC, o défice de financiamento é entendido como a diferença entre os fluxos de caixa positivos e negativos ao longo do ciclo de vida do investimento, atualizado para valores correntes com base numa taxa de desconto adequada, refletindo a taxa de retorno necessária para o beneficiário realizar o projeto, nomeadamente tendo em conta os riscos envolvidos.
222 Além disso, uma vez que o défice de financiamento visa determinar em que medida o projeto pode ser financiado em condições de mercado, na avaliação das receitas, a Comissão, a DFA e a Rederi Nordö‑Link consideram corretamente que há que ter em conta o comportamento de um investidor privado no mercado que, na medida do possível, procuraria que as receitas fossem estabelecidas a um nível que permitisse recuperar tanto quanto possível os custos de investimento.
223 É à luz destas considerações que há que examinar os argumentos invocados pelas recorrentes, pela DFA e pela Rederi Nordö‑Link.
224 Primeiro, no que respeita ao argumento das recorrentes de que, em substância, a Comissão cometeu um erro manifesto de ao admitir que as receitas da Femern não compensavam todos os seus custos, incluindo os custos de construção da ligação fixa, importa observar que o n.o 31 da Comunicação PIIEC não pode ser interpretado no sentido de que exige que as receitas cubram todos os custos suportados pelo beneficiário do auxílio. Com efeito, como salientou a Comissão no considerando 323 da decisão impugnada, se se exigisse que as receitas fossem fixadas a um nível que permitisse cobrir a totalidade dos custos de construção e operacionais, não haveria défice de financiamento, pelo que nenhum auxílio poderia ser autorizado apesar de necessário para a realização do projeto de investimento.
225 Por outro lado, como alega corretamente a Comissão, o facto de os preços serem mais elevados não implica automaticamente um aumento das receitas devido à elasticidade da procura em relação ao preço. A este respeito, há que constatar que as recorrentes, a DFA e a Rederi Nordö‑Link não contestam a conclusão feita no considerando 323 da decisão impugnada segundo a qual resulta da análise financeira de 2016 que uma estrutura de preços diferenciada teria apenas um impacto relativamente limitado nas receitas globais.
226 Além disso, as recorrentes reconhecem, na réplica, que preços mais elevados não implicam automaticamente um aumento das receitas devido à concorrência exercida por outros operadores no mercado. Contrariamente ao que alegam, tal circunstância não significa que o modelo económico escolhido para a ligação fixa não seja adequado, mas confirma que a concessão de auxílios é necessária para a realização desse projeto.
227 Segundo, impõe‑se constatar que as recorrentes, a DFA e a Rederi Nordö‑Link não apresentaram nenhum elemento de prova que demonstrasse que teria sido possível obter mais receitas fixando preços mais elevados para o tráfego rodoviário.
228 Importa começar por referir que o argumento da DFA e da Rederi Nordö‑Link de que, em substância, os preços para a utilização da ligação fixa deviam ser mais elevados do que os preços dos serviços de ferries oferecidos na ligação entre Rødby e Puttgarden pelo facto de a ligação fixa prestar um serviço superior aos dos operadores de ferries não é demonstrado por nenhum elemento de prova. Com efeito, estas intervenientes não remetem para nenhuma prova relativa aos preços praticados pelo atual operador de ferries na ligação entre Rødby e Puttgarden. Deste modo, a DFA e a Rederi Nordö‑Link não podem alegar que os preços de utilização da ligação fixa são efetivamente iguais ou inferiores aos praticados pelo atual operador de ferries nessa ligação.
229 Em seguida, há que observar que o exemplo das tarifas praticadas pela Eurotunnel, invocado pela DFA e pela Rederi Nordö‑Link, não é sustentado por nenhum elemento de prova. Além disso, uma vez que diz respeito à ligação fixa do túnel da Mancha, este exemplo não é pertinente, pois resulta dos elementos dos autos que esta ligação fixa está unicamente prevista para um tráfego ferroviário. Ora, há que salientar que nem as recorrentes nem estas intervenientes contestam a conclusão da Comissão, no considerando 324 da decisão impugnada, de que a base de cálculo das receitas de funcionamento dos caminhos de ferro é razoável.
230 Por último, no que diz respeito ao exemplo da ponte Rio‑Antirio (Grécia), o facto de os preços para o tráfego rodoviário pela ligação fixa serem mais elevados do que os dos serviços de ferries não é relevante na falta de elementos contextuais suscetíveis de demonstrar que a situação dessa ligação fixa estaria, pelo menos em certa medida, numa situação comparável à ligação fixa do Estreito de Fehmarn. Com efeito, na falta de dados relativos aos custos de construção ou às modalidades de financiamento da ponte Rio‑Antirio ou de um eventual enquadramento dos preços para a utilização dessa ligação fixa pelas autoridades públicas, não se pode extrair nenhuma conclusão sobre a diferença entre os preços praticados pelo tráfego rodoviário que utiliza essa ponte e os preços previstos para a utilização da parte rodoviária da ligação fixa.
[Omissis]
235 Resulta das considerações precedentes que as recorrentes, a DFA e a Rederi Nordö‑Link não demonstraram que a Comissão tivesse cometido um erro manifesto de apreciação consistente numa subavaliação das receitas tidas em conta no cálculo do défice de financiamento.
236 Por conseguinte, a primeira subalegação relativa à contestação das receitas tidas em conta no cálculo do défice de financiamento deve ser julgada improcedente.
2) Quanto à segunda subalegação, relativa à impugnação dos custos
237 As recorrentes, a DFA e a Rederi Nordö‑Link consideram que a Comissão cometeu um erro ao incluir os custos de refinanciamento de empréstimos no cálculo do défice de financiamento.
238 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, contesta esta argumentação.
239 A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, os auxílios ao funcionamento que se destinam à manutenção do statu quo ou a libertar uma empresa dos custos que deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas atividades normais não podem, em princípio, ser considerados compatíveis com o mercado interno (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 6 de novembro de 1990, Itália/Comissão, C‑86/89, EU:C:1990:373, n.o 18; de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, n.o 119, e de 12 de julho de 2018, Áustria/Comissão, T‑356/15, EU:T:2018:439, n.o 579).
240 Além disso, como foi recordado no n.o 221, supra, resulta do n.o 31 da Comunicação PIIEC que o nível máximo do auxílio será definido em função do défice de financiamento determinado em relação aos custos elegíveis. Quanto aos custos elegíveis ao abrigo de medidas de auxílio a favor de um projeto importante de interesse europeu comum, a alínea h) do anexo da Comunicação PIIEC especifica que podem ser aceites outros custos além dos mencionados nas alíneas a) a g) do referido anexo, se tal se justificar e se forem indissociáveis da execução do projeto, excluindo os custos operacionais não abrangidos pela alínea g), que diz respeito aos auxílios a um projeto de primeira implantação industrial.
241 No caso em apreço, por um lado, no considerando 320 da decisão impugnada, a Comissão declarou que os custos elegíveis se limitavam aos custos de construção do projeto, que incluem os custos de planeamento e os custos de promoção, de marketing e de informação. Por outro lado, nos considerandos 325 e 326 da decisão impugnada, recordou que a questão de saber se os custos operacionais podiam ser incluídos no cálculo do défice de financiamento era diferente da questão de saber se eram concedidos auxílios ao funcionamento. Indicou que o n.o 31 da Comunicação PIIEC fazia referência à diferença entre os fluxos de caixa positivos e os fluxos de caixa negativos para determinar o défice de financiamento, esclarecendo que a lógica subjacente à tomada de decisão em matéria de investimento consiste em comparar ex ante os custos de investimento com as receitas futuras e com os futuros custos operacionais. A este respeito, a Comissão especificou também que, geralmente, os investidores não tomavam uma decisão de investimento positiva enquanto essa comparação se traduzisse num desvio ou num valor atual líquido (VAN) negativo. Por outro lado, a Comissão salientou que este método era confirmado pelos critérios de compatibilidade enunciados no Regulamento (UE) n.o 651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.o e 108.o [TFUE] (JO 2014, L 187, p. 1).
242 Em primeiro lugar, importa salientar que os articulados das recorrentes, da DFA e da Rederi Nordö‑Link não contêm nenhuma argumentação fundamentada que apoie a afirmação de que a Comissão cometeu um erro ao integrar custos operacionais nos fluxos de caixa negativos do projeto de investimento. Em especial, não é expressamente apresentado nenhum argumento para pôr em causa o acerto das declarações feitas pela Comissão nos considerandos 325 e 326 da decisão impugnada.
243 Interrogadas na audiência pelo Tribunal Geral a fim de especificar a sua argumentação, as recorrentes referiram que o Acórdão de 19 de setembro de 2018, HH Ferries e o./Comissão (T‑68/15, EU:T:2018:563), proibiu a inclusão dos custos operacionais no défice de financiamento. As recorrentes mencionaram também que esta proibição decorria do anexo da Comunicação PIIEC, que exclui os custos operacionais dos custos elegíveis. Por outro lado, a Rederi Nordö‑Link sustenta que a tomada em consideração dos custos operacionais no défice de financiamento equivale a autorizar um auxílio ao funcionamento e a aumentar artificialmente o défice de financiamento.
244 Primeiro, há que salientar que, como alega a Comissão, a inclusão dos custos operacionais nos fluxos de caixa negativos do projeto de investimento para calcular o défice de financiamento não tem como consequência a concessão de um auxílio ao funcionamento. Com efeito, como resulta do considerando 323 da decisão impugnada, as receitas de funcionamento que, correlativamente, deveriam também ser tidas em conta a título dos fluxos de caixa positivos ultrapassam amplamente os custos operacionais. Por conseguinte, a Rederi Nordö‑Link não pode alegar que a inclusão dos custos operacionais no défice de financiamento teria por efeito a concessão de um auxílio ao funcionamento.
245 Segundo, importa observar que o argumento da DFA e da Rederi Nordö‑Link segundo o qual a inclusão dos custos operacionais no cálculo do défice de financiamento teria por efeito aumentar artificialmente esse défice não basta para concluir que a Comissão ignorou o n.o 31 da Comunicação PIIEC ao incluir os custos operacionais no cálculo do défice de financiamento. Com efeito, como foi recordado no n.o 241, supra, a Comissão explicou, no considerando 326 da decisão impugnada, as razões pelas quais os custos operacionais faziam parte integrante da análise do défice de financiamento. Daqui resulta que, na falta de elementos suscetíveis de pôr em causa a validade destas explicações, este argumento não pode ser acolhido.
246 Quanto ao Acórdão de 19 de setembro de 2018, HH Ferries e o./Comissão (T‑68/15, EU:T:2018:563), o Tribunal Geral não foi chamado a interpretar o conceito de «défice de financiamento» na aceção do n.o 31 da Comunicação PIIEC. Daqui resulta que as recorrentes não têm fundamento para alegar que esse acórdão pode ser interpretado no sentido de que proibiu a inclusão dos custos operacionais no cálculo do défice de financiamento.
247 Por conseguinte, há que concluir que as recorrentes, a DFA e a Rederi Nordö‑Link não demonstraram que o cálculo do défice de financiamento efetuado pela Comissão violou o n.o 31 da Comunicação PIIEC devido à inclusão dos custos operacionais nos fluxos de caixa negativos do projeto de investimento.
248 Em segundo lugar, há que constatar que as recorrentes, a DFA e a Rederi Nordö‑Link se baseiam também no Acórdão de 19 de setembro de 2018, HH Ferries e o./Comissão (T‑68/15, EU:T:2018:563), para sustentar que a Comissão cometeu um erro ao entender, no considerando 294 da decisão impugnada, que as garantias concedidas para os empréstimos refinanciados relativos aos custos de planeamento e de construção não constituíam auxílios ao funcionamento.
249 A este respeito, importa mencionar que resulta do Acórdão de 19 de setembro de 2018, HH Ferries e o./Comissão (T‑68/15, EU:T:2018:563), nomeadamente dos seus n.os 107, 108 e 111, que não se pode excluir que garantias do Estado concedidas para cobrir os custos operacionais do beneficiário do auxílio possam constituir um auxílio ao funcionamento. Em contrapartida, daqui não resulta que garantias como as concedidas para os empréstimos refinanciados relativos aos custos de planeamento e de construção e não operacionais constituam esse auxílio ao funcionamento.
250 Ora, não se pode deixar de observar que, como resulta dos considerandos 292 e 293 da decisão impugnada, as autoridades dinamarquesas limitaram a concessão de empréstimos do Estado e de garantias do Estado aos financiamentos necessários para cobrir os custos suportados durante as fases de planeamento e de construção, com exclusão dos custos operacionais. À luz desta limitação, a Comissão podia validamente considerar que se tratava de auxílios ao investimento, sem que essa conclusão pudesse ser posta em causa, como sustentam as recorrentes, a DFA e a Rederi Nordö‑Link através do declarado pelo Tribunal Geral no Acórdão de 19 de setembro de 2018, HH Ferries e o./Comissão (T‑68/15, EU:T:2018:563).
251 No que respeita ao argumento da DFA e da Rederi Nordö‑Link segundo o qual a Femern beneficia de um auxílio ao funcionamento pelo facto de as medidas de auxílio a seu favor poderem perdurar durante um período de dezasseis anos após a abertura completa da ligação fixa, quando esse período vai além do momento em que essa entidade poderá, com base no seu fluxo de caixa, financiar‑se no mercado concorrencial sem auxílio, importa salientar que este se confunde com o já examinado nos n.os 208 a 212, supra, e deve, por conseguinte, ser rejeitado pelas mesmas razões.
252 À luz das considerações precedentes, há que declarar que a Comissão não cometeu um erro ao considerar que o refinanciamento de empréstimos relativos aos custos de planeamento e de construção não constituía auxílios ao funcionamento.
253 Por conseguinte, a segunda subalegação relativa à impugnação dos custos tidos em conta no cálculo do défice de financiamento deve ser julgada improcedente.
c) Quanto à terceira alegação, relativa à impugnação do montante do auxílio
254 As recorrentes, a FSS, a DFA e a Rederi Nordö‑Link alegam que a Comissão cometeu erros manifestos de apreciação no cálculo do montante do auxílio.
255 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, contesta esta argumentação.
256 Em primeiro lugar, importa verificar se, como sustentam as recorrentes e a DFA, uma vez que a Femern não tem capacidade para reembolsar os seus empréstimos, como resulta do Relatório sobre o Interesse Comercial de 2001, em conformidade com o ponto 4.1 da Comunicação relativa às Garantias, o montante do auxílio deve corresponder, contrariamente ao que considerou a Comissão, ao valor de todos os empréstimos cobertos pelas garantias do Estado e de todos os empréstimos do Estado.
257 A este respeito, refira‑se que, segundo o ponto 4.1, terceiro parágrafo, alínea a), da Comunicação relativa às Garantias, «para empresas em dificuldade, um eventual prestador de garantia do mercado cobraria, na altura da concessão da garantia, um prémio mais elevado devido à taxa de incumprimento prevista [; s]e a probabilidade de o mutuário não poder reembolsar o empréstimo for particularmente elevada, esta taxa de mercado pode não existir e, em circunstâncias excecionais, o elemento de auxílio da garantia pode ser tão elevado como o montante efetivamente coberto pela garantia».
258 Assim, resulta do ponto 4.1, terceiro parágrafo, alínea a), da Comunicação relativa às Garantias que só havendo uma empresa em dificuldade e em circunstâncias excecionais é que o elemento de auxílio de uma garantia equivale ao montante total dos empréstimos cobertos pela garantia. Com efeito, tendo em conta as graves implicações de tal abordagem, a possibilidade de calcular a vantagem decorrente de uma garantia do Estado como sendo igual ao montante total do empréstimo garantido não pode ser justificada pelo simples facto de a empresa beneficiária estar em dificuldade. Assim, a Comissão só tem a possibilidade de recorrer a esta abordagem perante circunstâncias excecionais e se a empresa em dificuldade não tiver capacidade para reembolsar o empréstimo coberto pela garantia através dos seus próprios meios.
259 No caso em apreço, no considerando 346 da decisão impugnada, a Comissão considerou que o elemento de auxílio não devia corresponder à totalidade dos montantes cobertos pelos empréstimos do Estado e pelos empréstimos que beneficiam de uma garantia do Estado, uma vez que a situação da Femern não se inseria nas circunstâncias excecionais referidas no ponto 4.1, terceiro parágrafo, alínea a), da Comunicação relativa às Garantias.
260 Impõe‑se constatar que as recorrentes e a DFA não apresentam nenhum elemento que permita considerar que a Femern é uma empresa em dificuldade, na aceção das Orientações relativas aos auxílios de Estado de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade, nem que esta empresa não tem condições de reembolsar os empréstimos abrangidos pela dívida subscrita para cobrir os custos de planeamento e de construção.
261 Com efeito, para sustentar a sua argumentação, as recorrentes e a DFA baseiam‑se unicamente no Relatório sobre o Interesse Comercial de 2001, do qual resulta que o projeto de ligação fixa não poderia ser realizado pelo setor privado sem um apoio público consequente. Ora, embora esse elemento possa ser pertinente para determinar se os empréstimos de Estado e as garantias de Estado concedidos à Femern constituem auxílios na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE ou para demonstrar que tal projeto não pode ser realizado sem auxílios, não é suficiente para demonstrar que a Femern é uma empresa em dificuldade que não seria capaz de reembolsar, na fase de exploração da ligação fixa, a dívida subscrita para cobrir os custos de planeamento e de construção.
262 Por conseguinte, há que considerar que as recorrentes e a DFA não demonstraram que a Comissão cometeu um erro ao considerar que o montante do auxílio não pode corresponder à totalidade dos montantes cobertos pelos empréstimos do Estado e pelos empréstimos que beneficiam de uma garantia do Estado.
263 Em segundo lugar, quanto ao argumento das recorrentes de que a Femern não cumpriria o pagamento do prémio previsto nos considerandos 342 e 343 da decisão impugnada, refira‑se que, em apoio deste argumento, as recorrentes invocam unicamente elementos posteriores à adoção da decisão impugnada, a saber, uma declaração do Ministro dos Transportes dinamarquês de 24 de abril de 2020 e uma Proposta de 5 de dezembro de 2020 respeitante a uma Alteração da Lei relativa à Construção de 2015. A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a legalidade de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que a tomou (Acórdãos de 10 de julho de 1986, Bélgica/Comissão, 234/84, EU:C:1986:302, n.o 16, e de 12 de julho de 2018, Áustria/Comissão, T‑356/15, EU:T:2018:439, n.o 333). Daqui resulta que este argumento das recorrentes não põe em causa a legalidade da decisão impugnada.
[Omissis]
275 Atendendo às considerações precedentes, há que julgar improcedente a terceira alegação, relativa à impugnação do montante do auxílio.
276 Por conseguinte, a terceira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente na totalidade.
4. Quanto à quarta parte, relativa à impugnação da análise da prevenção das distorções indevidas da concorrência e do critério da ponderação
277 As recorrentes, apoiadas pela FSS, pela DFA, pela Rederi Nordö‑Link, pela ECSA, pela Trelleborg Hamn, pela Aktionsbündnis, pela NABU e pela VDR, alegam que a Comissão concluiu erradamente que os efeitos negativos da ligação fixa sobre a concorrência não eram suscetíveis de compensar os seus efeitos positivos.
278 A Comissão, apoiada pelo Reino da Dinamarca, contesta esta argumentação.
[Omissis]
279 No caso em apreço, no considerando 359 da decisão impugnada, a Comissão constatou que, no que respeita aos efeitos positivos, a ligação fixa visava promover a mobilidade, a integração e os intercâmbios culturais dos habitantes de ambos os lados da referida ligação, bem como melhorar a ligação entre os países nórdicos e a Europa Central para os passageiros e o transporte rodoviário e ferroviário. Neste sentido, a Comissão salientou que as vantagens esperadas pela ligação fixa tinham sido reconhecidas a nível europeu através da inclusão desta ligação na lista dos projetos prioritários RTE‑T. Além disso, a Comissão referiu os efeitos positivos em determinados setores económicos da região, como os postos de abastecimento de combustível, o comércio a retalho, os restaurantes, os hotéis, os parques de atrações e os transportes ferroviários e por autocarro. Por outro lado, a Comissão considerou que a ligação fixa melhoraria também a acessibilidade ao transporte ferroviário com uma possibilidade de transferência do transporte de mercadorias e dos passageiros da estrada para os caminhos de ferro.
280 No que respeita aos efeitos negativos, no considerando 360 da decisão impugnada, a Comissão referiu que a abertura da ligação fixa teria repercussões negativas para os operadores de serviços de ferries que servem a ligação entre Rødby e Puttgarden e para outras rotas, bem como para as atividades dos portos servidos pelos ferries. A este respeito, a Comissão considerou que o poder da Femern de influenciar a exploração dos ferries era limitado pelo facto de o auxílio se limitar ao financiamento necessário para cobrir os custos incorridos durante a fase de planeamento e construção da ligação fixa, dentro dos limites do défice de financiamento. Por conseguinte, a Comissão considera que o principal efeito sobre a atividade dos operadores de serviços de ferries resulta da decisão das autoridades públicas de construir a ligação fixa que oferece uma alternativa aos serviços de transporte existentes e que não lhe cabe pôr em causa a escolha efetuada pelas autoridades públicas.
281 Além disso, nos considerandos 361 a 363 da decisão impugnada, a Comissão examinou sucessivamente o risco de sobrecapacidade no mercado, o risco de posição dominante e a incidência geral na concorrência, bem como o risco de bloqueio do mercado.
282 Após ter recordado que não lhe competia avaliar os efeitos da decisão das autoridades públicas de decidir sobre a construção da ligação fixa, na sequência da ponderação dos efeitos negativos e positivos, no considerando 365 da decisão impugnada a Comissão concluiu que as medidas de auxílio à Femern, conforme reduzidas na sequência da notificação revista que se seguiu à decisão de dar início ao procedimento, tinham apenas um efeito limitado sobre a concorrência e as trocas comerciais, que era compensado pelos efeitos positivos em termos de contribuição para o objetivo de interesse europeu comum.
283 Em primeiro lugar, quanto ao argumento das recorrentes, da FSS, da ECSA e da Rederi Nordö‑Link de que a Comissão não quantificou os efeitos positivos e negativos do auxílio para a avaliação da gravidade da distorção da concorrência, refira‑se que se admite que a tomada em consideração dos efeitos positivos e negativos de um auxílio possa ser sintética (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão, T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942, n.o 255), ou mesmo implicitamente deduzida da análise relativa aos efeitos do auxílio na concorrência e nas trocas comerciais quando os efeitos negativos do auxílio são limitados (v., neste sentido, Acórdão de 9 de junho de 2016, Magic Mountain Kletterhallen e o./Comissão, T‑162/13, não publicado, EU:T:2016:341, n.o 110).
284 Além disso, há que constatar que os n.os 41 a 43 da Comunicação PIIEC se limitam a enunciar princípios para efeitos do exame da ponderação dos efeitos positivos e negativos do auxílio sem exigir que estes efeitos sejam quantificados. Por conseguinte, não se pode acusar a Comissão de não ter avaliado os referidos efeitos positivos e negativos com base em elementos quantitativos que têm em conta a dimensão do beneficiário do auxílio, a quota de mercado que detém relativamente aos seus concorrentes e a importância do montante do auxílio concedido.
[Omissis]
287 Por conseguinte, não se pode acusar a Comissão de não ter quantificado os efeitos positivos e negativos do auxílio para a avaliação da gravidade da distorção da concorrência.
288 Em segundo lugar, importa examinar se, como alegam as recorrentes, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao declarar, no considerando 360 da decisão impugnada, que a capacidade da Femern para minar a concorrência dos ferries era limitada pelo facto de o auxílio estar limitado ao défice de financiamento.
289 Importa salientar que, no que respeita aos efeitos negativos da ligação fixa nos serviços de transporte existentes e, em especial, nas atividades dos operadores de serviços de ferries, a Comissão, no considerando 360 da decisão impugnada, fez uma distinção entre, por um lado, os efeitos negativos imputáveis à decisão das autoridades públicas de construir a ligação fixa que oferece uma alternativa aos modos de transporte existentes e, por outro, os efeitos negativos imputáveis às medidas de auxílio a favor da Femern. A Comissão, no âmbito da ponderação dos efeitos positivos e negativos, entende dever limitar‑se ao exame dos efeitos negativos decorrentes das medidas de auxílio concedidas a essa empresa.
290 A este respeito, há que recordar que já foi declarado que, no âmbito do controlo dos auxílios de Estado, não cabe à Comissão pôr em causa a escolha das autoridades públicas de decidir sobre a construção de uma infraestrutura alternativa aos meios de transporte existentes pelo facto de esse projeto constituir uma solução que produz globalmente resultados positivos, mesmo na eventualidade de a entrada em funcionamento da referida infraestrutura implicar o desaparecimento dos meios de transporte existentes (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão, T‑630/15, não publicado, EU:T:2018:942, n.o 256).
291 Por conseguinte, a Comissão podia validamente considerar que lhe cabia limitar o seu exame aos efeitos negativos das medidas de auxílio concedidas à Femern.
292 Ora, no que diz respeito aos efeitos negativos decorrentes da concessão de medidas de auxílio à Femern, a Comissão concluiu que o financiamento concedido à Femern cobria os custos do planeamento e da construção da ligação fixa no limite do défice de financiamento, que o montante das taxas pela utilização da ligação fixa era enquadrado pelas autoridades públicas e que a possibilidade de esta empresa conceder descontos era limitada pela necessidade de garantir receitas suficientes para pagar os custos operacionais e reembolsar os empréstimos contraídos para financiar o planeamento e a construção da ligação fixa. Deste modo, a Comissão considerou que o poder da Femern de influenciar a exploração dos serviços de ferries era limitado e que os principais efeitos negativos resultavam da decisão das autoridades públicas de construir a ligação fixa.
293 No que se refere ao argumento das recorrentes de que, em substância, a limitação dos auxílios ao nível do défice de financiamento não é pertinente para provar que o auxílio não falseia indevidamente a concorrência por se tratar de um elemento tomado em consideração na fase do exame da proporcionalidade do auxílio, há que recordar que a necessidade de uma ponderação dos efeitos positivos esperados em termos de realização dos objetivos previstos no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a) a e), TFUE com os efeitos negativos de um auxílio em termos de distorção da concorrência e de afetação das trocas comerciais entre Estados‑Membros não é mais do que a expressão do princípio da proporcionalidade e do princípio da interpretação estrita das exceções previstas no artigo 107.o, n.o 3, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 20 de junho de 2019, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão, T‑578/17, não publicado, EU:T:2019:437, n.o 124).
294 Além disso, uma vez que o princípio da proporcionalidade tem por objetivo limitar um auxílio ao mínimo necessário para reduzir as distorções no mercado interno, há que considerar que a Comissão pode validamente utilizar, na fase da ponderação dos efeitos positivos e negativos das medidas de auxílio, as constatações efetuadas no âmbito do exame da proporcionalidade do auxílio. No caso em apreço, a limitação do montante do auxílio ao nível do défice de financiamento do projeto de investimento implicou que o financiamento concedido à Femern tivesse sido limitado a 27,3 % dos custos elegíveis. Assim, uma vez que o exame da proporcionalidade de um auxílio de Estado e o da ponderação dos efeitos positivos e negativos estão intrinsecamente ligados, tal limitação do montante do auxílio constitui um elemento pertinente para considerar que os efeitos negativos decorrentes das medidas de auxílio são limitados.
295 Quanto ao argumento das recorrentes através do qual, essencialmente, alegam que a Femern poderia utilizar a faculdade que lhe é reconhecida pelo ponto 42, n.o 3, da Lei da Construção de 2015 para conceder descontos a fim de fixar os preços abaixo dos praticados pelos operadores de ferries, refira‑se que é puramente hipotético, tanto mais que, como recordou a Comissão, a Femern é obrigada a gerar receitas suficientes para não só poder pagar os seus custos operacionais mas também reembolsar os empréstimos contraídos para financiar o planeamento e a construção da ligação fixa. Assim, caso os eventuais descontos concedidos pela Femern implicassem uma diminuição significativa das suas receitas, esta empresa poderia não estar em condições de reembolsar os empréstimos do Estado e os empréstimos que beneficiam de uma garantia do Estado nos prazos previstos nos considerandos 349 e 351 da decisão impugnada.
296 Em terceiro lugar, importa verificar se, como alegam as recorrentes, a Comissão cometeu erros manifestos de apreciação na análise de certos elementos negativos que, considerados isolada ou conjuntamente, são suscetíveis de compensar os efeitos positivos do auxílio.
297 Primeiro, quanto ao argumento das recorrentes, da FSS, da DFA, da ECSA e da VDR de que a Comissão concluiu erradamente que o auxílio não teria por efeito aumentar a sobrecapacidade no mercado da travessia do Estreito de Fehmarn, há que salientar que esse argumento assenta numa leitura errada da decisão impugnada.
298 Com efeito, no considerando 361 da decisão impugnada, a Comissão limitou‑se a mencionar um argumento segundo o qual «[a S]candlines e o. alegaram ainda que a ligação fixa aumentaria consideravelmente a capacidade de um mercado já saturado» e a observar, a esse respeito, que «a criação de uma alternativa aos serviços existentes, diferente e considerada superior pelas autoridades dinamarquesas, não pode ser equiparada a um aumento de capacidade num mercado saturado».
299 Por conseguinte, não se pode considerar que a própria Comissão tenha constatado que o mercado da travessia do Estreito de Fehmarn está saturado.
300 De resto, não se pode deixar de observar que as recorrentes, a FSS, a ECSA, a DFA e a VDR não apresentaram nenhum elemento de prova para comprovar a afirmação de que existe uma sobrecapacidade no mercado. Com efeito, embora as recorrentes invoquem uma taxa média de utilização dos serviços de ferries de apenas 49 %, não forneceram, todavia, elementos probatórios que corroborem essa afirmação. A este respeito, há que especificar que a simples remissão para uma afirmação idêntica contida nas observações apresentadas durante o procedimento formal de investigação, que também não se baseia em documentos probatórios, não pode constituir um elemento de prova.
301 Além disso, como sustenta a Comissão, há que salientar que nem as recorrentes, nem a FSS, a ECSA, a DFA e a VDR invocam uma argumentação fundamentada que ponha em causa a conclusão, tirada no considerando 361 da decisão recorrida, de que a criação de uma alternativa aos serviços existentes, diferente e considerada superior, não pode ser equiparada a um aumento de capacidade num mercado saturado. Com efeito, não se pode deixar de observar que a sua argumentação assenta na premissa não comprovada por elementos de prova de que existe uma sobrecapacidade no mercado.
302 Portanto, as recorrentes e estas intervenientes não demonstraram que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao declarar que a ligação fixa não implicaria sobrecapacidade no mercado dos serviços prestados para a travessia do Estreito de Fehmarn.
303 Segundo, importa verificar se, como alegam as recorrentes, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao ter insuficientemente em conta o risco de posição dominante.
304 No presente processo, no considerando 362 da decisão impugnada, embora a Comissão tenha admitido que não se pode excluir que a Femern adquira uma posição dominante em determinados serviços de transporte no mercado do Estreito de Fehmarn, precisou, no entanto, que a existência de uma posição dominante não era, por si só, contrária ao direito da União. Além disso, depois de ter constatado que a Scandlines detinha atualmente um monopólio sobre a ligação entre Rødby e Puttgarden, considerou que, na eventualidade de haver uma prossecução dos serviços de ferries na referida ligação, a ligação fixa contribuiria para quebrar o referido monopólio, o que daria origem a um mercado mais competitivo.
305 Há que observar que o n.o 43 da Comunicação PIIEC se limita a indicar que a Comissão avaliará o risco de posição dominante sem fornecer especificações para os casos em que é concedido um auxílio para o projeto de construção de uma infraestrutura. Além disso, há que recordar que, segundo o n.o 41 da Comunicação PIIEC, um auxílio pode ser declarado compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE quando os seus efeitos negativos em termos de distorção da concorrência e de impacto nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros são limitados e inferiores aos efeitos positivos em matéria de contribuição para o objetivo de interesse europeu comum.
306 Assim, contrariamente ao que alegam, em substância, as recorrentes, o n.o 43 da Comunicação PIIEC não pode ser interpretado no sentido de que significa que se deve considerar que um auxílio que é suscetível de contribuir para a criação de uma posição dominante implica sistematicamente efeitos negativos que compensam necessariamente os efeitos positivos de um projeto importante de interesse europeu comum, tanto mais que, no caso em apreço, o risco de posição dominante está limitado ao mercado local dos serviços de transporte prestados para assegurar a travessia do Estreito de Fehmarn.
307 A este respeito, há que salientar que nem as recorrentes nem as intervenientes que apoiam os seus pedidos contestam os efeitos positivos da ligação fixa, identificados no considerando 359 da decisão impugnada. A este respeito, a Comissão constatou que os efeitos positivos da ligação fixa não se limitavam ao beneficiário do auxílio nem às empresas estabelecidas na região do Estreito de Fehmarn, mas se estendiam de forma mais ampla na União, na medida em que a ligação fixa melhoraria a ligação entre os países nórdicos e a Europa Central tanto para os passageiros como para o transporte ferro e rodoviário, bem como a acessibilidade ao transporte ferroviário, contribuindo assim para a transferência do transporte de mercadorias e dos passageiros da estrada para os caminhos de ferro. Daqui decorre que, como resulta do considerando 281 da decisão impugnada, o projeto de ligação fixa, enquanto projeto importante de interesse europeu comum, contribuirá para a melhoria do funcionamento do mercado interno e para o reforço da coesão económica e social.
308 Ora, tendo em conta que os efeitos positivos da ligação fixa não se limitam aos operadores económicos de um Estado‑Membro, mas beneficiam outros operadores económicos na União de forma mais ampla, a Comissão podia, no exercício do seu amplo poder de apreciação, considerar que o risco de posição dominante num mercado local dos serviços de transportes não era suscetível de compensar os efeitos positivos da ligação fixa em matéria de contribuição para o objetivo de interesse europeu comum.
309 Além disso, resulta do considerando 362 da decisão impugnada que, no mercado dos serviços de transporte prestados para a travessia do Estreito de Fehmarn, ou seja, na ligação entre Rødby e Puttgarden, as recorrentes detêm atualmente um monopólio. Consequentemente, a Comissão podia concluir, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que, caso os serviços de ferries fossem mantidos para assegurar a referida ligação, a ligação fixa reforçaria a concorrência nesse mercado.
310 Por outro lado, embora seja certo que a Scandlines não está em situação de monopólio num mercado geográfico que se estende além do da ligação entre Rødby e Puttgarden, como acertadamente alega a Comissão, também não há o risco de a Femern ocupar uma posição dominante num mercado geograficamente mais vasto.
311 Deste modo, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que o risco de posição dominante da Femern não implicava que esse efeito negativo do auxílio em termos de distorção da concorrência superasse os efeitos positivos do projeto em termos de contribuição para o objetivo de interesse europeu comum.
312 Terceiro, há que verificar se a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao não constatar o risco de encerramento do mercado.
313 Refira‑se que, com a sua argumentação, as recorrentes, a ECSA, a Trelleborg Hamn, a Rederi Nordö Link e a VDR não contestam, enquanto tais, as conclusões que figuram no considerando 363 da decisão impugnada relativamente à inexistência de risco de encerramento do mercado. No caso em apreço, a Comissão considerou que não havia risco de encerramento do mercado, incluindo os mercados a montante e a jusante, pelo facto de a ligação fixa estar aberta a todos os utilizadores de forma igual e não discriminatória. Além disso, constatou que a estrutura dos preços era não discriminatória e conforme com a Diretiva 1999/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 1999, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas (JO 1999, L 187, p. 42), e com a Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO 2012, L 343, p. 32).
314 Com a sua argumentação, as recorrentes e estes intervenientes acusam a Comissão, em substância, de não ter tido em conta um risco de dumping através dos preços. A este respeito, há que constatar que esta argumentação se baseia, no essencial, em argumentos semelhantes aos invocados no âmbito da primeira subalegação da segunda alegação da terceira parte do segundo fundamento, relativa a um erro manifesto de apreciação na avaliação das receitas do défice de financiamento (v. n.os 216 a 235, supra). Com efeito, as recorrentes e estas intervenientes acusam a Comissão de ter concluído que não havia risco de encerramento do mercado apesar de os preços da Femern serem inferiores aos seus custos.
315 Impõe‑se observar que as recorrentes, a ECSA, a Rederi Nordö Link, a Trelleborg Hamn e a VDR não explicam as razões pelas quais o facto de autorizar medidas de auxílio que cobrem uma parte limitada dos custos de planeamento e de construção de um projeto de infraestrutura teria por efeito encerrar o mercado. Além disso, como resulta do n.o 224, supra, não se pode exigir que as receitas da Femern sejam determinadas a um nível que cubra a totalidade dos custos de planeamento, construção e exploração, uma vez que isso implicaria que não poderia ser concedido à Femern um auxílio, apesar de este ser necessário para a realização do projeto. Acresce ainda que, como acertadamente alega a Comissão, uma vez que a Femern é obrigada a obter receitas suficientes, não só para cobrir os seus custos operacionais mas também para reembolsar a dívida subscrita para cobrir os custos de planeamento e de construção, o risco de esta empresa conceder descontos significativos nos preços é necessariamente limitado.
316 No que respeita ao argumento das recorrentes de que a Femern poderia utilizar a sua posição dominante para fazer baixar os preços abaixo do custo a fim de encerrar o mercado, há que recordar que o montante das taxas pela utilização da ligação fixa é determinado pelas autoridades públicas e que a Femern dispõe apenas de uma certa margem de manobra para conceder determinados descontos. Ora, esta empresa é obrigada a gerar receitas suficientes não só para poder pagar os seus custos operacionais mas também para reembolsar os empréstimos contraídos para financiar o planeamento e a construção da ligação fixa. Por conseguinte, na hipótese de a Femern conceder certos descontos, deveria, no entanto, assegurar que o nível das receitas continuasse a ser suficiente para reembolsar os empréstimos do Estado e as garantias do Estado nos prazos previstos nos considerandos 349 e 351 da decisão impugnada.
317 Além disso, as recorrentes não podem alegar que a Femern poderia reduzir drasticamente os preços para encerrar o mercado pelo facto de, quando as autoridades dinamarquesas concederam um auxílio de Estado para a ligação fixa do Estreito do Øresund, o operador dessa ligação ter reduzido significativamente o montante das taxas para o tráfego rodoviário. Com efeito, embora seja certo que as recorrentes apresentaram a prova de uma redução do montante das referidas taxas em relação ao que estava inicialmente previsto, não apresentam, contudo, nenhum elemento que permita considerar que a situação do operador da ligação fixa do Øresund é comparável à da Femern. Ora, a este respeito, a Comissão indicou que, contrariamente aos auxílios concedidos ao operador encarregado da ligação fixa de Øresund, no caso em apreço, o montante e a duração das medidas concedidas a favor da Femern tinham sido estritamente limitados.
318 Deste modo, há que rejeitar a argumentação relativa ao facto de a Comissão ter cometido um erro manifesto de apreciação ao concluir pela inexistência de risco de encerramento do mercado.
319 Resulta das considerações precedentes que as recorrentes e as intervenientes que apoiam os seus pedidos não demonstraram, por um lado, que as conclusões retiradas pela Comissão no que respeita à inexistência de risco de saturação do mercado e à inexistência de risco de encerramento do mercado padecem de erros manifestos de apreciação e, por outro, que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que o risco de posição dominante não compensava os efeitos positivos em matéria de contribuição para o objetivo de interesse europeu comum.
320 Por conseguinte, há que rejeitar a argumentação relativa ao facto de a Comissão ter cometido erros manifestos de apreciação na análise de certos elementos negativos que, considerados isolada ou conjuntamente, são suscetíveis de compensar os efeitos positivos em matéria de contribuição para o objetivo de interesse europeu comum.
[Omissis]
326 Em sexto lugar, quanto à argumentação, invocada pela primeira vez na audiência pela NABU, segundo a qual, no âmbito da ponderação, a Comissão não teve suficientemente em conta o impacto ambiental da ligação fixa, esta deve ser julgada inadmissível pelo facto de a petição não conter nenhuma alegação nem argumento que vise pôr em causa a procedência das conclusões retiradas pela Comissão nos considerandos 366 a 368 da decisão impugnada. Em todo o caso, esta argumentação não pode ser acolhida. Com efeito, não é demonstrada por nenhum elemento de prova e, de resto, a tomada em conta das considerações de ordem ambiental não faz parte da ponderação dos efeitos positivos e negativos da medida de auxílio (v., por analogia, Acórdão de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, n.os 101 e 102). Além disso, embora a Comissão tenha declarado, nos considerandos 367 e 368 da decisão impugnada, que as autoridades dinamarquesas tiveram em conta o impacto da ligação fixa no ambiente, que esta foi examinada e atenuada e que o projeto se baseia no princípio de que devia ser preparado, construído e explorado para prevenir os efeitos nefastos na natureza e no ambiente e a lutar contra os efeitos negativos consideráveis, a NABU não apresentou nenhum elemento de prova suscetível de pôr em causa estas declarações.
327 Atendendo às considerações precedentes, a quarta parte do segundo fundamento deve ser julgada totalmente improcedente.
328 Face ao exposto, há que negar provimento ao recurso.
III. Quanto às despesas
329 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo as recorrentes ficado vencidas, há que condená‑las nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão.
330 Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Assim, o Reino da Dinamarca, que interveio em apoio dos pedidos da Comissão, suportará as suas próprias despesas.
331 Nos termos do artigo 138.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, o Tribunal pode decidir que um interveniente diferente dos mencionados nos n.os 1 e 2 suporte as suas próprias despesas. No caso em apreço, deve ser decidido que a ECSA, a DFA, a NABU, a VDR, a Aktionsbündnis, a FSS, a Rederi Nordö‑Link e a Trelleborg Hamn suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Scandlines Danmark ApS e a Scandlines Deutschland GmbH suportarão, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
3) O Reino da Dinamarca, a European Community Shipowners’ Associations (ECSA), a Danish Ferry Association, a Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), a Verband Deutscher Reeder eV, a Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, a Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), a Rederi AB Nordö‑Link e a Trelleborg Hamn AB suportarão as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 28 de fevereiro de 2024.
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