Asuntos T‑647/21 y T‑99/22
Sber Vermögensverwaltungs AG, anteriormente Sberbank Europe AG
contra
Banco Central Europeo
Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera) de 28 de febrero de 2024
«Política económica y monetaria — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 — Aplicación por el BCE de intereses compensatorios con arreglo al Derecho austriaco en caso de infracción del artículo 395 del Reglamento (UE) n.º 575/2013 y a raíz de una decisión por la que se impone una sanción pecuniaria administrativa con arreglo al artículo 18 del Reglamento n.º 1024/2013 — Proporcionalidad»
1. Derechos fundamentales — Principio non bis in idem — Ámbito de aplicación — Sanciones pecuniarias administrativas — Inclusión
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 50; Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, art. 18]
(véanse los apartados 35 y 36)
2. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Sanciones administrativas y otras medidas administrativas — Aplicación por el BCE de intereses compensatorios por exceder los límites aplicables a la gran exposición a raíz de la imposición de una sanción pecuniaria administrativa — Violación del principio non bis in idem — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 50; Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 395, ap. 1; Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, art. 18; Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 65, ap. 1]
(véanse los apartados 38 a 42)
3. Derecho nacional — Interpretación — Consideración de la interpretación efectuada por los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de que se trata — Límites
(véanse los apartados 58 a 60)
4. Derecho de la Unión Europea — Efecto directo — Primacía — Conflicto entre el Derecho de la Unión y una Ley nacional — Obligaciones y facultades del órgano jurisdiccional nacional que conoce del asunto — Obligaciones y facultades del juez de la Unión — No aplicación de la Ley nacional
(véanse los apartados 61 a 63)
5. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Facultades en materia de supervisión y sanción de las autoridades competentes — Determinación del tipo de medida administrativa teniendo en cuenta todas las circunstancias — Imposición automática de intereses compensatorios en caso de exceso de la limitación aplicable a la gran exposición — Improcedencia — Violación del principio de proporcionalidad
[Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 395, ap. 1; Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 37, y arts. 4, ap. 1, 65, ap. 1, y 70]
(véanse los apartados 64 a 80)
6. Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción — Recurso interpuesto contra une decisión del Banco Central Europeo (BCE) de imponer intereses compensatorios — Decisión revocada y sustituida durante el procedimiento por una decisión de contenido similar — Reconocimiento por el autor del acto revocado de su desaparición del ordenamiento jurídico de la Unión — Recurso que queda sin objeto — Sobreseimiento
(Art. 263 TFUE)
(véanse los apartados 83 a 87)
Resumen
Al estimar los recursos de anulación contra las decisiones adoptadas por el Banco Central Europeo (BCE) que imponen intereses compensatorios sobre la base del Reglamento del MUS (1) y con arreglo al Derecho nacional, mediante dos sentencias dictadas el mismo día, el Tribunal General precisa las circunstancias en las que puede recurrir a una interpretación conforme del Derecho nacional que transpone una directiva apartándose de la interpretación de los órganos jurisdiccionales nacionales.
Además, en la sentencia Sber/BCE (asuntos acumulados T‑647/21 y T‑99/22), se pronuncia sobre la cuestión inédita de la aplicación del principio non bis in idem cuando el BCE impone sanciones pecuniarias administrativas con arreglo al Reglamento del MUS, mientras que en la sentencia BAWAG PSK/BCE (T‑667/21), desarrolla su jurisprudencia sobre el alcance de la competencia del BCE en virtud de ese mismo Reglamento.
Los asuntos se refieren a dos entidades de crédito austriacas, sujetas a la supervisión prudencial directa del BCE.
Así, en los asuntos acumulados T‑647/21 y T‑99/22, el BCE impuso a la demandante, Sber Vermögensverwaltungs AG, una sanción pecuniaria administrativa con arreglo al Reglamento del MUS por haber excedido los límites de la gran exposición establecidos por el Reglamento n.º 575/2013, (2) tanto en base individual como en base consolidada. Seguidamente, sobre la base del Reglamento del MUS (3) y en aplicación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, (4) el BCE decidió imponerle intereses compensatorios sobre las cantidades afectadas por dichos excesos.
A raíz de un dictamen del Comité Administrativo de Revisión del BCE en el que se constataba la existencia de vicios en la decisión inicial del BCE, el 21 de diciembre de 2021, el BCE sustituyó esa decisión por una nueva decisión, (5) manteniendo al mismo tiempo el importe de los intereses compensatorios. Precisó que, en caso de incumplimiento de las obligaciones de una entidad en virtud del Reglamento n.º 575/2013, la imposición de intereses compensatorios con arreglo a la BWG formaba parte del ejercicio de una facultad reglada por parte de la autoridad competente, que no le deja ningún margen de apreciación.
Mediante dos recursos separados, la demandante solicitó al Tribunal General que anulara tanto la decisión inicial como la decisión de 21 de diciembre de 2021, adoptadas por el BCE.
En el asunto T‑667/21, la demandante, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, adquirió indirectamente una cartera de préstamos inmobiliarios residenciales en Francia. Esa cartera fue transferida a un fondo sin personalidad jurídica, del que adquirió todas las participaciones, convirtiéndose así en su beneficiario efectivo.
A raíz de una inspección en los locales de la demandante, el BCE constató que la demandante no disponía de datos que permitieran identificar a cada uno de los deudores de los préstamos subyacentes y que había incumplido el límite en materia de grandes exposiciones establecido por el Reglamento n.º 575/2013 en lo que respecta a la cartera. Así, mediante decisión de 2 de agosto de 2021, (6) basándose en las mismas disposiciones legislativas que las mencionadas en la presentación de los asuntos acumulados antes mencionados, el BCE le impuso intereses compensatorios. La demandante impugnó esa decisión ante el Tribunal General.
Mediante sus sentencias Sber/BCE (asuntos acumulados T‑647/21 y T‑99/22) y BAWAG PSK/BCE (T‑667/21), el Tribunal General anula, respectivamente, la decisión de 21 de diciembre de 2021 del BCE que sustituyó a su decisión inicial y la de 2 de agosto de 2021, debido a que, al imponer intereses compensatorios, el BCE no había examinado las circunstancias del asunto.
Apreciación del Tribunal General
– Sobre la aplicación del principio non bis in idem
El Tribunal General considera que la imposición de intereses compensatorios por el BCE con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG por un comportamiento que ya ha sido objeto de una sanción pecuniaria administrativa con arreglo al Reglamento del MUS no es contraria al principio non bis in idem.
A este respecto, recuerda que la aplicación del artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), que prohíbe la acumulación tanto de procesos como de sanciones de carácter penal por los mismos hechos y contra una misma persona, no se limita únicamente a los procedimientos y sanciones que el Derecho nacional califica de «penales». En efecto, se extiende a procedimientos y sanciones que deban considerarse de naturaleza penal sobre la base de la propia naturaleza de la infracción y del grado de severidad de la sanción que puede imponerse al interesado.
Así, el Tribunal General subraya que las sanciones pecuniarias administrativas impuestas sobre la base del artículo 18, apartado 1, del Reglamento del MUS están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 50 de la Carta. Observa que estas sanciones están claramente inspiradas en las multas que la Comisión Europea puede imponer en materia de Derecho de la competencia (7) y tienen una naturaleza y un grado de severidad equivalentes. Pues bien, conforme a reiterada jurisprudencia, el principio non bis in idem debe ser respetado en los procedimientos para la imposición de multas en el ámbito del Derecho de la competencia. Por ello, esta calificación debe aplicarse por analogía a las referidas sanciones.
En cambio, el Tribunal General observa que de la jurisprudencia de los tribunales austriacos se desprende que los intereses compensatorios se califican de medidas prudenciales sin carácter punitivo. Dado que ni la naturaleza de la infracción ni el grado de severidad de la sanción los hacen quedar comprendidos en el ámbito del Derecho penal, su aplicación con arreglo a la BWG no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 50 de la Carta. Por otra parte, esta conclusión se ve confirmada por la sentencia VTB Bank (Austria), (8) en la que, por lo que respecta a los intereses compensatorios, el Tribunal de Justicia dio preferencia a la calificación de «medida administrativa» frente a la de «sanción administrativa».
– Sobre la competencia del BCE para imponer intereses compensatorios
El Tribunal General precisa que el BCE era competente para imponer intereses compensatorios con arreglo al artículo 97 de la BWG sobre la base del Reglamento del MUS.
De entrada, subraya que, para el desempeño de sus funciones prudenciales, el BCE dispone de tres categorías de facultades de supervisión e investigación, a saber, las previstas en el Reglamento del MUS, las facultades de las autoridades competentes en virtud de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión y la facultad de dar instrucciones a las autoridades nacionales para que hagan uso de sus facultades, de conformidad con las disposiciones nacionales vigentes.
Al analizar la cuestión de si, en el presente asunto, el BCE disponía de facultades pertenecientes a la segunda categoría, a saber, las de las autoridades competentes en virtud de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, el Tribunal General señala que la expresión «en virtud del Derecho de la Unión» ha sido interpretada en el sentido de que incluía el conjunto de competencias derivadas del marco jurídico establecido por una directiva, ya emanen de una obligación o de una facultad del Estado miembro de legislar, en contraposición al reconocimiento por esa misma directiva de la competencia de los Estados miembros de establecer, en virtud del Derecho nacional, disposiciones más estrictas fuera del marco del régimen establecido por esa misma Directiva. (9)
Pues bien, en la sentencia VTB Bank (Austria), (10) se consideró que, en lo que respecta a una versión anterior del artículo 97 de la BWG, la imposición de intereses compensatorios se asemeja a una medida administrativa comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36, (11) estando comprendida, en ese caso, en el marco jurídico pertinente. El hecho de que no se mencionen en una lista de sanciones y otras medidas administrativas mencionada en dicha Directiva es irrelevante, ya que esa lista no es exhaustiva, y esta misma Directiva establece que los Estados miembros adoptarán todas las medidas que consideren necesarias para garantizar la aplicación de dicha Directiva y del Reglamento n.º 575/2013. El Tribunal General precisa que, en la sentencia citada, el Tribunal de Justicia puso de relieve que los requisitos prudenciales mínimos adoptados por el Derecho de la Unión debían garantizar una armonización máxima y que, en caso de que se rebase la limitación que prevé el Reglamento n.º 575/2013, los Estados miembros están obligados a imponer a las entidades de crédito no una medida de su Derecho nacional, sino una sanción administrativa u otra medida administrativa en el sentido del artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36.
Así pues, el hecho de que la imposición de intereses compensatorios no se mencione en la lista que figura en el artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2013/36 no se opone a que esté comprendida en el régimen jurídico establecido por esa misma Directiva. Por ello, el Tribunal General concluye que se asemeja a una competencia «que el Derecho aplicable de la Unión confier[e] a» la autoridad nacional competente en el sentido del artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, del Reglamento del MUS y que, por consiguiente, corresponde al BCE.
– Sobre la interpretación del Derecho nacional
El Tribunal General observa que, al basarse en la interpretación de los órganos jurisdiccionales austriacos respecto al carácter automático de la imposición de intereses compensatorios en caso de que se exceda el límite a la gran exposición y no examinar las circunstancias del presente asunto, el BCE se basó en una premisa jurídicamente errónea, que vició su examen del carácter proporcionado de la aplicación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG.
En ese contexto, el Tribunal General recuerda que, cuando debe controlar la correcta aplicación por el BCE del Derecho nacional por el que se transpone una directiva, la interpretación de los órganos jurisdiccionales nacionales basta para determinar el alcance de dicho Derecho nacional cuando dicha interpretación conduce a declarar la compatibilidad de este con la directiva cuya transposición lleva a cabo. En cambio, cuando la interpretación de los órganos jurisdiccionales nacionales no permite afirmar la compatibilidad del Derecho nacional con una directiva, el respeto del principio de primacía del Derecho de la Unión implica que, al igual que un órgano jurisdiccional nacional, el Tribunal General interprete, si es necesario, el Derecho nacional en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva transpuesta para alcanzar el resultado que esta persigue. Así pues, la obligación de interpretación conforme incluye la obligación de modificar, en caso necesario, una jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho nacional incompatible con los objetivos de una directiva.
Además, cuando no resulte posible interpretar la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, el Tribunal General, al igual que el juez nacional encargado de aplicar las disposiciones del Derecho de la Unión, estaría obligado a garantizar la plena eficacia de tales disposiciones dejando inaplicada si fuera necesario, y por su propia iniciativa, cualquier normativa nacional, incluso posterior, contraria a una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo.
En el presente asunto, el Tribunal General considera, conforme a una interpretación literal, contextual y teleológica del artículo 70 de la Directiva 2013/36, (12) que este debe interpretarse en el sentido de que implica que corresponde a la autoridad nacional competente y, en consecuencia, al BCE, determinar el tipo de medida administrativa teniendo en cuenta todas las circunstancias, lo que implica necesariamente que cuentan con un margen de apreciación y excluye que se hallen en una situación de competencia reglada respecto a la aplicación de los intereses compensatorios impuestos con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG.