Cause T-647/21 e T-99/22
Sber Vermögensverwaltungs AG, già Sberbank Europe AG
contro
Banca centrale europea
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 28 febbraio 2024
«Politica economica e monetaria – Vigilanza prudenziale degli enti creditizi – Articolo 9, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento (UE) n. 1024/2013 – Applicazione da parte della BCE di interessi di recupero ai sensi del diritto austriaco in caso di violazione dell’articolo 395 del regolamento (UE) n. 575/2013 ed a seguito di una decisione che ha imposto una sanzione amministrativa pecuniaria in forza dell’articolo 18 del regolamento n. 1024/2013 – Proporzionalità»
1. Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Ambito di applicazione – Sanzioni amministrative pecuniarie – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 50; regolamento del Consiglio n. 1024/2013, art. 18)
(v. punti 35, 36)
2. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Meccanismo di vigilanza unico – Vigilanza prudenziale sugli enti creditizi – Sanzioni e altre misure amministrative – Imposizione di interessi di recupero da parte della Banca centrale europea (BCE) per il superamento dei limiti applicabili alle grandi esposizioni dopo l’imposizione di una sanzione amministrativa pecuniaria – Violazione del principio del ne bis in idem – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 50; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 575/2013, art. 395, § 1; regolamento del Consiglio n. 1024/2013, art. 18; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2013/36, art. 65, § 1)
(v. punti 38-42)
3. Diritto nazionale – Interpretazione – Presa in considerazione dell’interpretazione accolta dai giudici dello Stato membro di cui trattasi – Limiti
(v. punti 58-60)
4. Diritto dell’Unione europea – Effetto diretto – Primato – Conflitto tra il diritto dell’Unione e una legge nazionale – Obblighi e poteri del giudice nazionale adito – Obblighi e poteri del giudice dell’Unione – Disapplicazione della legge nazionale
(v. punti 61-63)
5. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Meccanismo di vigilanza unico – Vigilanza prudenziale sugli enti creditizi – Poteri di vigilanza e di irrogare sanzioni delle autorità competenti – Determinazione del tipo di misura amministrativa tenendo conto di tutte le circostanze – Imposizione automatica di interessi di recupero in caso di superamento dei limiti applicabili alle grandi esposizioni – Inammissibilità – Violazione del principio di proporzionalità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 575/2013, art. 395, § 1; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2013/36, considerando 37 e artt. 4, § 1, 65, § 1, e 70)
(v. punti 64-80)
6. Ricorso di annullamento – Interesse ad agire – Ricorso avverso una decisione della Banca centrale europea (BCE) che impone interessi di recupero – Decisione abrogata e sostituita in corso di causa da una decisione di contenuto simile – Riconoscimento da parte dell’autore dell’atto abrogato della sua eliminazione dall’ordinamento giuridico dell’Unione – Ricorso divenuto privo di oggetto – Non luogo a statuire
(Art. 263 TFUE)
(v. punti 83-87)
Sintesi
Accogliendo i ricorsi di annullamento avverso le decisioni adottate dalla Banca centrale europea (BCE) che impongono interessi di recupero sulla base del regolamento MVU (1) e in applicazione del diritto nazionale, con due sentenze pronunciate lo stesso giorno, il Tribunale precisa le circostanze in cui esso può seguire un'interpretazione conforme del diritto nazionale che recepisce una direttiva discostandosi dall'interpretazione dei giudici nazionali.
Inoltre, nella sentenza Sber/BCE (cause riunite T-647/21 e T-99/22), esso si pronuncia sulla questione inedita dell'applicazione del principio del ne bis in idem nel caso in cui la BCE irroghi sanzioni amministrative pecuniarie ai sensi del regolamento MVU, mentre nella sentenza BAWAG PSK/BCE (T-667/21) esso sviluppa la propria giurisprudenza sulla portata della competenza della BCE in forza del medesimo regolamento.
Le cause riguardano due enti creditizi austriaci, soggetti alla vigilanza prudenziale diretta della BCE.
A tal proposito, nelle cause riunite T-647/21 e T-99/22, la BCE ha irrogato alla ricorrente, la Sber Vermögensverwaltungs AG, una sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi del regolamento MVU a causa del superamento dei limiti delle grandi esposizioni stabiliti dal regolamento n. 575/2013 (2), sia su base individuale sia su base consolidata. In seguito, sulla base del regolamento MVU (3) e in applicazione dell'articolo 97, paragrafo 1, punto 2, del BWG (4), la BCE ha deciso di imporle interessi di recupero sulle somme oggetto di detti superamenti.
A seguito di un parere emesso dalla commissione amministrativa del riesame della BCE che constatava l'esistenza di vizi nella decisione iniziale della BCE, il 21 dicembre 2021 la BCE ha sostituito tale decisione con una nuova decisione (5), pur mantenendo l'importo degli interessi di recupero. Essa ha precisato che, in caso di violazione degli obblighi di un ente ai sensi del regolamento n. 575/2013, l'imposizione di interessi di recupero a norma del BWG rientrava nell'esercizio di un potere vincolato da parte dell'autorità competente, che non le lasciava alcun margine di discrezionalità.
Con due ricorsi distinti, la ricorrente ha chiesto al Tribunale di annullare sia la decisione iniziale sia la decisione del 21 dicembre 2021, adottate dalla BCE.
Nella causa T-667/21, la BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, ricorrente, ha acquisito indirettamente un portafoglio di mutui immobiliari residenziali in Francia. Tale portafoglio è stato trasferito ad un fondo comune senza personalità giuridica, di cui essa ha acquisito tutte le quote, divenendo quindi la titolare effettiva.
A seguito di un'ispezione nei locali della ricorrente, la BCE ha constatato che la ricorrente non disponeva di dati che consentissero l'identificazione di ciascuno dei debitori dei mutui sottostanti e che la stessa aveva violato il limite delle grandi esposizioni previsto dal regolamento n. 575/2013 per quanto riguarda il portafoglio. Pertanto, con decisione del 2 agosto 2021 (6), basandosi sulle stesse disposizioni legislative menzionate nella presentazione delle suddette cause riunite, la BCE le ha imposto interessi di recupero. La ricorrente ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale.
Con le sentenze Sber/BCE (cause riunite T-647/21 e T-99/22) e BAWAG PSK/BCE (T-667/21), il Tribunale annulla rispettivamente la decisione del 21 dicembre 2021 della BCE che ha sostituito la sua decisione iniziale e quella del 2 agosto 2021, con la motivazione che, imponendo interessi di recupero, la BCE non aveva esaminato le circostanze del caso di specie.
Giudizio del Tribunale
– Sull’applicazione del principio del ne bis in idem
Il Tribunale stabilisce che l'imposizione di interessi di recupero da parte della BCE ai sensi dell'articolo 97, paragrafo 1, punto 2, del BWG per una condotta che è già stata oggetto di una sanzione amministrativa pecuniaria in applicazione del regolamento MVU non è in contrasto con il principio del ne bis in idem.
A tal riguardo, il Tribunale ricorda che l'applicazione dell'articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), che vieta il cumulo sia di procedimenti sia di sanzioni con natura penale per gli stessi fatti e nei confronti della stessa persona, non si limita ai soli procedimenti e sanzioni qualificati come «penali» dal diritto nazionale. Infatti, essa si estende a procedimenti e a sanzioni che devono essere considerati di natura penale in base alla natura stessa dell'illecito e al grado di severità della sanzione in cui l'interessato rischia di incorrere.
In tal senso, il Tribunale sottolinea che le sanzioni amministrative pecuniarie imposte ai sensi dell'articolo 18, paragrafo 1, del regolamento MVU rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 50 della Carta. Esso osserva che tali sanzioni sono chiaramente modellate sulle ammende che la Commissione europea può irrogare in materia di diritto della concorrenza (7) e hanno una natura e un grado di severità equivalenti. Orbene, da una giurisprudenza costante risulta che il principio del ne bis in idem deve essere rispettato nei procedimenti diretti all’irrogazione di ammende in materia di diritto della concorrenza. Tale qualificazione deve, pertanto, essere applicata per analogia a dette sanzioni.
Per contro, il Tribunale constata che dalla giurisprudenza dei giudici austriaci si evince che gli interessi di recupero sono qualificati come misure prudenziali prive di carattere punitivo. Poiché né la natura dell'illecito né il grado di severità della sanzione li fanno rientrare nell'ambito del diritto penale, la loro applicazione ai sensi del BWG non rientra nell'ambito di applicazione dell'articolo 50 della Carta. Tale conclusione è peraltro confermata dalla sentenza VTB Bank (Austria) (8), nella quale, per quanto riguarda gli interessi di recupero, la Corte ha preferito la qualificazione di «misura amministrativa» a quella di «sanzione amministrativa».
– Sulla competenza della BCE ad imporre interessi di recupero
Il Tribunale precisa che la BCE era competente ad imporre interessi di recupero in applicazione dell'articolo 97 del BWG sulla base del regolamento MVU.
Anzitutto, esso sottolinea che, per l'assolvimento dei suoi compiti prudenziali, la BCE dispone di tre categorie di poteri di vigilanza e di indagine, ossia quelli previsti dal regolamento MVU, i poteri conferiti alle autorità competenti in forza del pertinente diritto dell'Unione e il potere di dare istruzione alle autorità nazionali di esercitare i loro poteri, conformemente alle disposizioni nazionali in vigore.
Analizzando la questione se, nel caso di specie, la BCE disponesse dei poteri che appartengono alla seconda categoria, vale a dire quelli conferiti alle autorità competenti in forza del pertinente diritto dell'Unione, il Tribunale rileva che l'espressione «in forza del diritto dell'Unione» è stata interpretata nel senso che essa include tutti i poteri risultanti dal quadro normativo istituito da una direttiva, che derivano da un obbligo o da una facoltà per lo Stato membro di legiferare, a differenza del riconoscimento da parte della medesima direttiva del potere degli Stati membri in forza del diritto nazionale di prevedere disposizioni più rigorose al di fuori del quadro della disciplina istituita dalla stessa direttiva (9).
Orbene, nella sentenza VTB Bank (Austria) (10), si è stabilito, in relazione a una versione precedente dell'articolo 97 del BWG, che l'imposizione di interessi di recupero è assimilabile a una misura amministrativa rientrante nell'ambito di applicazione dell'articolo 65, paragrafo 1, della direttiva 2013/36 (11), nel caso di specie facente parte del contesto normativo pertinente. La circostanza che essi non siano richiamati in un elenco di sanzioni e altre misure amministrative menzionato in detta direttiva è irrilevante, poiché tale elenco non è esaustivo e poiché la stessa direttiva prevede che gli Stati membri adottino tutte le misure che ritengono necessarie ad assicurare l’attuazione della suddetta direttiva e del regolamento n. 575/2013. Il Tribunale precisa che, in tale sentenza, la Corte ha evidenziato che i requisiti prudenziali minimi adottati dal diritto dell'Unione dovevano garantire la massima armonizzazione e che, in caso di superamento dei limiti previsti dal regolamento n. 575/2013, gli Stati membri devono imporre agli enti creditizi non già una misura di diritto nazionale, bensì una sanzione amministrativa o un'altra misura amministrativa ai sensi dell'articolo 65, paragrafo 1, della direttiva 2013/36.
Pertanto, la circostanza che l'imposizione di interessi di recupero non sia menzionata nell'elenco contenuto nella direttiva 2013/36 non osta a che essa rientri nel regime giuridico istituito dalla medesima direttiva. Perciò, il Tribunale conclude che l’imposizione di interessi di recupero è assimilabile a un potere «che il pertinente diritto dell’Unione conferisce» all’autorità nazionale competente ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, secondo comma, seconda frase, del regolamento MVU, e di cui, di conseguenza, è investita la BCE.
– Sull'interpretazione del diritto nazionale
Il Tribunale constata che, seguendo l'interpretazione dei giudici austriaci sul carattere automatico dell'imposizione di interessi di recupero in caso di superamento dei limiti delle grandi esposizioni e non esaminando le circostanze del caso di specie, la BCE si è basata su una premessa errata in diritto, la quale ha inficiato il suo esame della proporzionalità dell'applicazione dell'articolo 97, paragrafo 1, punto 2, del BWG.
In tale contesto, il Tribunale ricorda che, allorché è chiamato a sindacare la fondatezza dell'applicazione da parte della BCE della legislazione nazionale di recepimento di una direttiva, l’interpretazione dei giudici nazionali è sufficiente a stabilire la portata di tale legislazione nazionale qualora ne consegua un accertamento della compatibilità con la direttiva di cui opera il recepimento. Per contro, nel caso in cui l’interpretazione dei giudici nazionali non consenta di garantire la compatibilità del diritto nazionale con una direttiva, il rispetto del principio del primato del diritto dell’Unione implica che il Tribunale, al pari di un giudice nazionale, interpreti il diritto nazionale, se necessario, per quanto possibile alla luce del testo e dello scopo della direttiva recepita, al fine di conseguire il risultato perseguito da quest’ultima. Pertanto, l’esigenza di un’interpretazione conforme include l’obbligo di modificare, se del caso, una giurisprudenza consolidata se questa si basa su un’interpretazione del diritto nazionale incompatibile con gli scopi di una direttiva.
Inoltre, ove non possa procedere a un’interpretazione della normativa nazionale conforme alle prescrizioni del diritto dell’Unione, il Tribunale, al pari del giudice nazionale incaricato di applicare le disposizioni di diritto dell’Unione, avrebbe l’obbligo di garantire la piena efficacia delle medesime, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi normativa nazionale, anche posteriore, che sia contraria a una disposizione del diritto dell’Unione che abbia effetto diretto.
Nel caso di specie, il Tribunale stabilisce, secondo un'interpretazione letterale, contestuale e teleologica dell'articolo 70 della direttiva 2013/36 (12), che quest'ultimo deve essere inteso nel senso che implica che spetti all'autorità nazionale competente e, di conseguenza, alla BCE, stabilire il tipo di misura amministrativa tenendo conto di tutte le circostanze, il che comporta necessariamente l’esistenza di un margine di discrezionalità in capo alle stesse ed esclude che queste ultime si trovino in una situazione di potere vincolato per quanto riguarda l'applicazione degli interessi di recupero imposti ai sensi dell'articolo 97, paragrafo 1, punto 2, del BWG.