Cauzele T‑647/21 și T‑99/22
Sber Vermögensverwaltungs AG, fostă Sberbank Europe AG
împotriva
Băncii Centrale Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a treia) din 28 februarie 2024
„Politica economică și monetară – Supraveghere prudențială a instituțiilor de credit – Articolul 9 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 – Aplicarea de către BCE a unor dobânzi de recuperare în temeiul dreptului austriac în cazul încălcării articolului 395 din Regulamentul (UE) nr. 575/2013 și în urma unei decizii prin care s‑a impus o sancțiune administrativă pecuniară pe baza articolului 18 din Regulamentul nr. 1024/2013 – Proporționalitate”
1. Drepturi fundamentale – Principiul ne bis in idem – Domeniu de aplicare – Sancțiuni administrative pecuniare – Includere
(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 50; Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, art. 18)
(a se vedea punctele 35 și 36)
2. Politica economică și monetară – Politica economică – Supravegherea sectorului financiar al Uniunii – Mecanism unic de supraveghere – Supraveghere prudențială a instituțiilor de credit – Sancțiuni și alte măsuri administrative – Impunerea de dobânzi de recuperare de către Banca Centrală Europeană (BCE) pentru depășirea limitelor aplicabile expunerilor mari în urma impunerii unei sancțiuni administrative pecuniare – Încălcarea principiului ne bis in idem – Lipsă
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 50; Regulamentul nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 395 alin. (1); Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, art. 18; Directiva 2013/36 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 65 alin. (1)]
(a se vedea punctele 38-42)
3. Drept național – Interpretare – Luarea în considerare a interpretării reținute de instanțele din statul membru în cauză – Limite
(a se vedea punctele 58-60)
4. Dreptul Uniunii Europene – Efect direct – Supremație – Conflict între dreptul Uniunii și o lege națională – Obligațiile și competențele instanței naționale sesizate – Obligațiile și competențele instanței Uniunii – Neaplicarea legii naționale
(a se vedea punctele 61-63)
5. Politica economică și monetară – Politica economică – Supravegherea sectorului financiar al Uniunii – Mecanism unic de supraveghere – Supraveghere prudențială a instituțiilor de credit – Competențe de supraveghere și de sancționare ale autorităților naționale competente – Stabilirea tipului de măsură administrativă luând în considerare toate circumstanțele – Impunerea automată a unor dobânzi de recuperare în cazul depășirii limitelor aplicabile expunerilor mari – Inadmisibilitate – Încălcarea principiului proporționalității
[Regulamentul nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 395 alin. (1); Directiva 2013/36 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentul (37) și art. 4 alin. (1), art. 65 alin. (1) și art. 70]
(a se vedea punctele 64-80)
6. Acțiune în anulare – Interesul de a exercita acțiunea – Acțiune îndreptată împotriva unei decizii a Băncii Centrale Europene (BCE) de impunere a unor dobânzi de recuperare – Decizie abrogată și înlocuită în cursul judecății printr‑o decizie cu conținut similar – Recunoaștere de către autorul actului abrogat a dispariției sale din ordinea juridică a Uniunii – Acțiune rămasă fără obiect – Nepronunțare asupra fondului
(art. 263 TFUE)
(a se vedea punctele 83-87)
Rezumat
Prin admiterea acțiunilor în anulare împotriva deciziilor adoptate de Banca Centrală Europeană (BCE) prin care se impun dobânzi de recuperare în temeiul Regulamentului privind MUS(1) și în aplicarea dreptului național, prin două hotărâri pronunțate în aceeași zi, Tribunalul precizează împrejurările în care are posibilitatea să recurgă la o interpretare conformă a dreptului național care transpune o directivă, îndepărtându‑se de interpretarea instanțelor naționale.
În plus, în Hotărârea Sber/BCE (cauzele conexate T‑647/21 și T‑99/22), acesta se pronunță cu privire la problema inedită a aplicării principiului ne bis in idem atunci când BCE impune sancțiuni administrative pecuniare în temeiul Regulamentului privind MUS, în timp ce în Hotărârea BAWAG PSK/BCE (T‑667/21) acesta își dezvoltă jurisprudența cu privire la întinderea competenței BCE în sensul aceluiași regulament.
Cauzele privesc două instituții de credit austriece, supuse supravegherii prudențiale directe din partea BCE.
Astfel, în cauzele conexate T‑647/21 și T‑99/22, BCE a impus reclamantei, Sber Vermögensverwaltungs AG, o sancțiune administrativă pecuniară în temeiul Regulamentului privind MUS ca urmare a depășirilor limitelor expunerilor mari prevăzute de Regulamentul nr. 575/2013(2), atât pe bază individuală, cât și pe bază consolidată. În continuare, în temeiul Regulamentului privind MUS(3) și în aplicarea articolului 97 alineatul (1) punctul 2 din BWG(4), BCE a decis să îi impună dobânzi de recuperare a sumelor vizate de depășirile menționate.
În urma unui aviz emis de comitetul administrativ de control al BCE prin care s‑a constatat existența unor vicii în decizia inițială a BCE, la 21 decembrie 2021 BCE a înlocuit această decizie cu o nouă decizie(5), menținând în același timp cuantumul dobânzilor de recuperare. Ea a precizat că, în cazul încălcării obligațiilor unei instituții în temeiul Regulamentului nr. 575/2013, impunerea unor dobânzi de recuperare în temeiul BWG ține de exercitarea unei competențe nediscreționare de către autoritatea competentă, nelăsându‑i nicio marjă de apreciere.
Prin două acțiuni separate, reclamanta a solicitat Tribunalului anularea atât a deciziei inițiale, cât și a Deciziei din 21 decembrie 2021, adoptate de BCE.
În cauza T‑667/21, reclamanta, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, a achiziționat în mod indirect un portofoliu de împrumuturi imobiliare rezidențiale în Franța. Acest portofoliu a fost transferat unui fond comun fără personalitate juridică, ale cărui părți sociale le‑a achiziționat în ansamblu, devenind astfel beneficiarul efectiv.
În urma unei inspecții în incintele reclamantei, BCE a constatat că reclamanta nu deținea date care să permită identificarea fiecăruia dintre debitorii împrumuturilor subiacente și că a încălcat limita de expunere privind expunerile mari prevăzută de Regulamentul nr. 575/2013 în ceea ce privește portofoliul. Astfel, prin Decizia din 2 august 2021(6), întemeindu‑se pe aceleași dispoziții legislative ca cele menționate în prezentarea cauzelor conexate sus‑menționate, BCE i‑a impus dobânzi de recuperare. Reclamanta a contestat această decizie la Tribunal.
Prin Hotărârile Sber/BCE (cauzele conexate T‑647/21 și T‑99/22) și BAWAG PSK/BCE (T‑667/21), Tribunalul anulează Decizia din 21 decembrie 2021 a BCE care a înlocuit decizia sa inițială și, respectiv, pe cea din 2 august 2021, pentru motivul că, atunci când a impus dobânzi de recuperare, BCE nu a examinat împrejurările speței.
Aprecierea Tribunalului
– Cu privire la aplicarea principiului ne bis in idem
Tribunalul consideră că impunerea de dobânzi de recuperare de către BCE în temeiul articolului 97 alineatul (1) punctul 2 din BWG pentru un comportament care a făcut deja obiectul unei sancțiuni administrative pecuniare în aplicarea Regulamentului privind MUS nu este contrară principiului ne bis in idem.
În această privință, el amintește că aplicarea articolului 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), care interzice un cumul atât de proceduri, cât și de sancțiuni ce prezintă o natură penală pentru aceleași fapte și împotriva aceleiași persoane, nu se limitează numai la procedurile și la sancțiunile care sunt calificate drept „penale” de dreptul național. Astfel, aceasta se extinde la procedurile și la sancțiunile care trebuie să se considere că prezintă o natură penală în temeiul naturii înseși a infracțiunii și al gradului de severitate a sancțiunii pe care riscă să o suporte persoana interesată.
Astfel, Tribunalul subliniază că sancțiunile administrative pecuniare impuse în temeiul articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul privind MUS intră în domeniul de aplicare al articolului 50 din cartă. El observă că aceste sancțiuni sunt în mod clar inspirate de modelul amenzilor pe care Comisia Europeană le poate impune în domeniul dreptului concurenței(7) și au o natură și un grad de severitate echivalente. Or, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că principiul ne bis in idem trebuie respectat în cadrul procedurilor care au drept scop aplicarea de amenzi în domeniul dreptului concurenței. Această calificare trebuie, prin urmare, să fie aplicată prin analogie sancțiunilor menționate.
În schimb, Tribunalul constată că reiese din jurisprudența instanțelor austriece că dobânzile de recuperare sunt calificate drept măsuri prudențiale fără caracter punitiv. Dat fiind că nici natura infracțiunii, nici gradul de severitate a sancțiunii nu fac ca acestea să intre în domeniul dreptului penal, aplicarea lor în temeiul BWG nu intră în sfera de aplicare a articolului 50 din cartă. Această concluzie este de altfel confirmată de Hotărârea VTB Bank (Austria)(8), în care, în ceea ce privește dobânzile de recuperare, Curtea a privilegiat calificarea drept „măsură administrativă” față de cea de „sancțiune administrativă”.
– Cu privire la competența BCE de a impune dobânzi de recuperare
Tribunalul precizează că BCE era competentă să impună dobânzi de recuperare în aplicarea articolului 97 din BWG în temeiul Regulamentului privind MUS.
De la bun început, acesta subliniază că, pentru a‑și îndeplini atribuțiile prudențiale, BCE dispune de trei categorii de competențe în materie de supraveghere și investigare, și anume cele prevăzute de Regulamentul privind MUS, prerogativele autorităților competente în temeiul dreptului relevant al Uniunii și competența de a da instrucțiuni autorităților naționale să facă uz de prerogativele lor în conformitate cu condițiile prevăzute în dreptul național.
Analizând aspectul dacă, în speță, BCE dispunea de prerogativele care aparțin celei de a doua categorii, și anume de cele ale autorităților competente în temeiul dreptului relevant al Uniunii, Tribunalul arată că expresia „în temeiul dreptului Uniunii” a fost interpretată în sensul că include ansamblul competențelor care decurg din cadrul juridic stabilit de o directivă, ce rezultă dintr‑o obligație sau dintr‑o posibilitate a statului membru de a legifera, spre deosebire de recunoașterea prin aceeași directivă a competenței statelor membre în temeiul dreptului național de a prevedea dispoziții mai stricte în afara cadrului regimului instituit prin aceeași directivă(9).
Or, în Hotărârea VTB Bank (Austria)(10), s‑a reținut, în privința unei versiuni anterioare a articolului 97 din BWG, că impunerea dobânzilor de recuperare este echivalentă cu o măsură administrativă care intră în domeniul de aplicare al articolului 65 alineatul (1) din Directiva 2013/36(11), ce face parte în speță din cadrul juridic relevant. Împrejurarea că acestea nu sunt menționate într‑o listă de sancțiuni și de alte măsuri administrative menționată în această directivă este lipsită de relevanță, întrucât lista respectivă nu este exhaustivă, iar aceeași directivă prevede că statele membre iau toate măsurile pe care le consideră necesare pentru a asigura aplicarea directivei menționate și a Regulamentului nr. 575/2013. Tribunalul precizează că, în această hotărâre, Curtea a subliniat că cerințele prudențiale minime adoptate de dreptul Uniunii trebuie să asigure un nivel maxim de armonizare și că, în cazul depășirii limitelor prevăzute de Regulamentul nr. 575/2013, statele membre sunt obligate să aplice instituțiilor de credit nu o măsură din dreptul lor național, ci o sancțiune administrativă sau o altă măsură administrativă în sensul articolului 65 alineatul (1) din Directiva 2013/36.
Astfel, împrejurarea că impunerea unor dobânzi de recuperare nu este menționată în lista care figurează în Directiva 2013/36 nu se opune ca aceasta să intre sub incidența regimului juridic instituit de aceeași directivă. Prin urmare, Tribunalul concluzionează că aceasta este echivalentă cu o prerogativă de care dispune autoritatea națională competentă „în temeiul dreptului relevant al Uniunii” în sensul articolului 9 alineatul (1) al doilea paragraf a doua teză din Regulamentul privind MUS și, în consecință, cu o prerogativă cu care este învestită BCE.
– Cu privire la interpretarea dreptului național
Tribunalul constată că, prin faptul că s‑a întemeiat pe interpretarea dată de instanțele austriece în ceea ce privește caracterul automat al impunerii dobânzilor de recuperare în cazul depășirilor limitelor expunerilor mari și prin faptul că nu a examinat împrejurările speței, BCE s‑a fondat pe o premisă eronată în drept, care a viciat examinarea sa cu privire la caracterul proporțional al aplicării articolului 97 alineatul (1) punctul 2 din BWG.
În acest context, Tribunalul amintește că, atunci când este chemat să controleze temeinicia aplicării de către BCE a dreptului național care transpune o directivă, interpretarea instanțelor naționale este suficientă pentru a stabili domeniul de aplicare al dreptului național menționat atunci când din aceasta rezultă o constatare a compatibilității cu directiva a cărei transpunere o asigură. În schimb, atunci când interpretarea instanțelor naționale nu permite să se asigure compatibilitatea dreptului național cu o directivă, respectarea principiului supremației dreptului Uniunii presupune ca, asemenea unei instanțe naționale, Tribunalul să interpreteze, dacă este necesar, dreptul național în cea mai mare măsură posibilă în lumina textului și a finalității directivei transpuse pentru a atinge rezultatul urmărit de aceasta. Astfel, obligația de interpretare conformă include obligația de a modifica, dacă este cazul, o jurisprudență consacrată dacă aceasta se întemeiază pe o interpretare a dreptului național incompatibilă cu obiectivele unei directive.
În plus, în lipsa posibilității de a efectua o interpretare a reglementării naționale conformă cu cerințele dreptului Uniunii, Tribunalul, asemenea instanței naționale însărcinate cu aplicarea dispozițiilor dreptului Uniunii, ar avea obligația de a asigura efectul deplin al acestora, lăsând neaplicată, dacă este necesar, din oficiu, orice reglementare națională, chiar ulterioară, care este contrară unei dispoziții a dreptului Uniunii cu efect direct.
În speță, Tribunalul consideră, potrivit unei interpretări literale, contextuale și teleologice a articolului 70 din Directiva 2013/36(12), că acesta trebuie înțeles în sensul că implică faptul că revine autorității naționale competente și, pe cale de consecință, BCE sarcina de a stabili tipul de măsură administrativă luând în considerare toate circumstanțele, ceea ce implică în mod necesar existența unei marje de apreciere în beneficiul lor și exclude ca acestea să se afle într‑o situație de competență nediscreționară în ceea ce privește aplicarea dobânzilor de recuperare impuse în temeiul articolului 97 alineatul (1) punctul 2 din BWG.