Vec T‑667/21
BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG
proti
Európskej centrálnej banke
Rozsudok Všeobecného súdu (tretia rozšírená komora) z 28. februára 2024
„Hospodárska a menová politika – Prudenciálny dohľad nad úverovými inštitúciami – Článok 9 ods. 1 druhý pododsek nariadenia (EÚ) č. 1024/2013 – Priamy výkon právomoci príslušného orgánu zo strany ECB podľa príslušného práva Únie – Uloženie zrážkových úrokov podľa rakúskeho práva v prípade porušenia článku 395 nariadenia (EÚ) č. 575/2013 – Právomoc ECB – Článok 65 ods. 1 a článok 70 smernice 2013/36/EÚ – Proporcionalita“
1. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Dohľad nad finančným sektorom Európskej únie – Jednotný mechanizmus dohľadu – Prudenciálny dohľad nad úverovými inštitúciami – Právomoci Európskej centrálnej banky (ECB) – Právomoci v oblasti dohľadu a vyšetrovacie právomoci – Právomoci uložené príslušným orgánom členského štátu podľa príslušného práva Európskej únie – Stanovenie administratívnych opatrení – Uloženie zrážkových úrokov z dôvodu prekročenia limitov veľkej majetkovej angažovanosti ‑ Zahrnutie
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 575/2013, článok 395 ods. 1; nariadenie Rady č. 1024/2013, článok 9 ods. 1 druhý pododsek druhá veta; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/36, článok 65 ods. 1, článok 67 ods. 1 a 2)
(pozri body 36, 39 – 46)
2. Vnútroštátne právne predpisy – Výklad – Zohľadnenie výkladu uskutočneného súdmi príslušného členského štátu – Obmedzenia
(pozri body 57 – 59)
3. Právo Európskej únie – Priamy účinok – Prednosť – Rozpor medzi právom Únie a vnútroštátnym právom – Povinnosti a oprávnenia vnútroštátneho súdu prejednávajúceho spor – Povinnosti a oprávnenia súdu Únie – Neuplatnenie vnútroštátneho práva
(pozri body 60 – 62)
4. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Dohľad nad finančným sektorom Európskej únie – Jednotný mechanizmus dohľadu – Prudenciálny dohľad nad úverovými inštitúciami – Právomoci príslušných orgánov v oblasti dohľadu a ukladania sankcií – Zohľadnenie všetkých relevantných okolností pri určovaní druhu administratívneho opatrenia – Automatické uloženie zrážkových úrokov v prípade prekročenia limitov veľkej majetkovej angažovanosti – Neprípustnosť – Porušenie zásady proporcionality
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 575/2013, článok 395 ods. 1; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/36, odôvodnenie 37 a článok 4 ods. 1, článok 65 ods. 1 a článok 70)
(pozri body 63 – 79)
Zhrnutie
Dvoma rozsudkami vyhlásenými v ten istý deň Všeobecný súd vyhovel žalobám o neplatnosť rozhodnutí Európskej centrálnej banky (ECB) ukladajúcich zrážkové úroky na základe nariadenia JMD(1) a na základe vnútroštátneho práva a spresnil v nich okolnosti, za ktorých môže podporiť konformný výklad vnútroštátneho predpisu preberajúceho smernicu a odchýliť sa od výkladu uskutočneného vnútroštátnymi súdmi.
Okrem toho v rozsudku Sber/ECB (spojené veci T‑647/21 a T‑99/22) sa tento súd vyjadril k novej otázke uplatnenia zásady ne bis in idem, pokiaľ ECB ukladá administratívne peňažné sankcie podľa nariadenia o JMD, zatiaľ čo v rozsudku BAWAG PSK/ECB (T‑667/21) rozvinul svoju judikatúru týkajúcu sa rozsahu právomoci ECB podľa tohto nariadenia.
Spor sa týka dvoch rakúskych úverových inštitúcií podliehajúcich priamemu prudenciálnemu dohľadu zo strany ECB.
V spojených veciach T‑647/21 a T‑99/22 ECB uložila žalobkyni, spoločnosti Sber Vermögensverwaltungs AG, administratívnu peňažnú sankciu podľa nariadenia JMD z dôvodu prekročenia limitov veľkej majetkovej angažovanosti stanovených nariadením č. 575/2013(2), a to tak na individuálnom, ako aj na konsolidovanom základe. Ďalej na základe nariadenia JMD(3) a na základe § 97 ods. 1 bodu 2 BWG(4) sa ECB rozhodla uložiť jej zrážkové úroky zo súm týkajúcich sa uvedeného prekročenia.
V nadväznosti na stanovisko Administratívneho revízneho výboru ECB, v ktorom bola konštatovaná existencia vád v pôvodnom rozhodnutí ECB, ECB 21. decembra 2021 nahradila toto rozhodnutie novým rozhodnutím(5), pričom ponechala výšku zrážkových úrokov. ECB uviedla, že v prípade porušenia povinností inštitúcie podľa článku 395 nariadenia č. 575/2013 uloženie zrážkových úrokov podľa BWG spadá do výkonu právomoci, pri ktorom je ECB viazaná príslušným orgánom, čo jej neponecháva žiaden priestor na voľnú úvahu.
Dvoma samostatnými žalobami žalobkyňa navrhla, aby Všeobecný súd zrušil tak pôvodné rozhodnutie ECB, ako aj rozhodnutie ECB z 21. decembra 2021.
Vo veci T‑667/21 žalobkyňa BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG nepriamo nadobudla portfólio úverov na rezidenčné nehnuteľnosti vo Francúzsku. Toto portfólio bolo prevedené na spoločný fond bez právnej subjektivity, v ktorom nadobudla všetky podiely, čím sa stala faktickým vlastníkom.
V nadväznosti na kontrolu v priestoroch žalobkyne ECB konštatovala, že žalobkyňa nedisponovala údajmi umožňujúcimi identifikáciu každého z dlžníkov podkladových úverov a že prekročila limit veľkej majetkovej angažovanosti stanovený v nariadení č. 575/2013, pokiaľ ide o portfólio. Rozhodnutím z 2. augusta 2021(6) jej ECB uložila zrážkové úroky na základe rovnakých právnych ustanovení, ako sú ustanovenia uvedené vo vymedzení vyššie uvedených spojených vecí. Žalobkyňa napadla toto rozhodnutie na Všeobecnom súde.
Všeobecný súd svojimi rozsudkami Sber/ECB (spojené veci T‑647/21 a T‑99/22) a BAWAG PSK/ECB (T‑667/21) zrušil jednak rozhodnutie ECB z 21. decembra 2021, ktorým bolo nahradené jej pôvodné rozhodnutie, a jednak rozhodnutie z 2. augusta 2021, a to z dôvodu, že ECB pri uložení zrážkových úrokov nepreskúmala okolnosti prejednávanej veci.
Posúdenie Všeobecným súdom
– O uplatnení zásady ne bis in idem
Všeobecný súd sa domnieval, že uloženie zrážkových úrokov zo strany ECB podľa § 97 ods. 1 bodu 2 BWG za konanie, za ktoré už bola uložená administratívna peňažná sankcia podľa nariadenia JMD, neporušuje zásadu ne bis in idem.
V tejto súvislosti pripomenul, že uplatnenie článku 50 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ktorý zakazuje kumuláciu tak stíhaní, ako aj sankcií trestnoprávnej povahy za rovnaké skutky a proti tej istej osobe, sa neobmedzuje len na stíhania a sankcie, ktoré vnútroštátne právo kvalifikuje ako „trestné“. Vzťahuje sa totiž aj na stíhania a sankcie, ktoré treba považovať za stíhania a sankcie trestnoprávnej povahy na základe samotnej povahy porušenia a stupňa prísnosti sankcie, ktorá hrozí dotknutej osobe.
Všeobecný súd tak zdôraznil, že administratívne peňažné sankcie uložené na základe článku 18 ods. 1 nariadenia JMD patria do pôsobnosti článku 50 Charty. Poznamenal, že tieto sankcie sú jasne prispôsobené pokutám, ktoré môže Európska komisia ukladať v oblasti práva hospodárskej súťaže(7), a majú rovnakú povahu a rovnaký stupeň prísnosti. Z ustálenej judikatúry pritom vyplýva, že zásada ne bis in idem sa má dodržiavať v konaniach o ukladaní pokút týkajúcich sa práva hospodárskej súťaže. Táto kvalifikácia sa preto musí analogicky uplatniť na uvedené sankcie.
Všeobecný súd naproti tomu konštatoval, že z judikatúry rakúskych súdov vyplýva, že zrážkové úroky sa považujú za prudenciálne opatrenia, ktoré nemajú sankčnú povahu. Vzhľadom na to, že ani povaha porušenia, ani stupeň prísnosti sankcie nepatria do oblasti trestného práva, ich uplatnenie v zmysle BWG nespadá do pôsobnosti článku 50 Charty. Tento záver potvrdzuje aj rozsudok VTB Bank (Austria)(8), v ktorom v súvislosti so zrážkovými úrokmi Súdny dvor uprednostnil kvalifikáciu „správneho opatrenia“ pred „správnou sankciou“.
– O právomoci ECB ukladať zrážkové úroky
Všeobecný súd spresnil, že ECB mala právomoc uložiť zrážkové úroky podľa § 97 BWG na základe nariadenia JMD.
Na úvod zdôraznil, že na plnenie svojich prudenciálnych úloh má ECB tri kategórie právomocí dohľadu a vyšetrovacích právomocí, a to právomoci stanovené v nariadení JMD, právomoci príslušných orgánov podľa relevantných ustanovení práva Únie a právomoc vydávať vnútroštátnym orgánom pokyny, aby využili svoje oprávnenia v súlade s platnými vnútroštátnymi predpismi.
Pri skúmaní otázky, či ECB má v prejednávanej veci právomoci patriace do druhej kategórie, a síce právomoci príslušných orgánov podľa relevantných ustanovení práva Únie, Všeobecný súd zdôraznil, že výraz „podľa práva Únie“ bol vykladaný tak, že zahŕňa všetky právomoci vyplývajúce z právneho rámca stanoveného smernicou, či už vyplývajú z povinnosti alebo možnosti členského štátu prijať právny predpis, na rozdiel od touto smernicou zavedeného uznania právomoci členských štátov podľa vnútroštátneho práva prijať prísnejšie ustanovenia mimo rámca režimu stanoveného v tejto smernici.(9)
V rozsudku VTB Bank (Austria)(10) bolo však vzhľadom na predchádzajúce znenie § 97 BWG konštatované, že uloženie zrážkových úrokov je porovnateľné so správnym opatrením patriacim do pôsobnosti článku 65 ods. 1 smernice 2013/36(11), ktorý je v prejednávanej veci súčasťou relevantného právneho rámca. Okolnosť, že nie sú uvedené v zozname správnych sankcií a iných opatrení nachádzajúcom sa v tejto smernici, je irelevantná, pretože tento zoznam nie je vyčerpávajúci, a táto smernica stanovuje, že členské štáty prijmú všetky opatrenia, ktoré považujú za potrebné na zabezpečenie uplatňovania uvedenej smernice a nariadenia č. 575/2013. Všeobecný súd spresnil, že Súdny dvor v tomto rozsudku zdôraznil, že minimálne prudenciálne požiadavky prijaté právom Únie by mali zabezpečiť maximálnu harmonizáciu, a že v prípade prekročenia limitov stanovených nariadením č. 575/2013 sú členské štáty povinné uložiť úverovým inštitúciám nie opatrenie podľa ich vnútroštátneho práva, ale správne sankcie alebo iné správne opatrenia v zmysle článku 65 ods. 1 smernice 2013/36.
Skutočnosť, že uloženie zrážkových úrokov nie je spomenuté v zozname uvedenom v smernici 2013/36, nebráni tomu, aby sa naň vzťahoval právny režim stanovený touto smernicou. Preto Všeobecný súd dospel k záveru, že ho možno prirovnať k právomoci, ktorú má príslušný vnútroštátny orgán „podľa príslušného práva Únie“ v zmysle článku 9 ods. 1 druhého pododseku druhej vety nariadenia JMD a ktorá je následne zverená ECB.
– O výklade vnútroštátneho práva
Všeobecný súd konštatoval, že ECB tým, že sa opierala o výklad rakúskych súdov, pokiaľ ide o automatickú povahu ukladania zrážkových úrokov v prípade prekročenia limitov veľkej majetkovej angažovanosti, a tým, že nepreskúmala okolnosti prejednávanej veci, vychádzala z nesprávneho právneho predpokladu, ktorý viedol k vadám v jej preskúmaní proporcionality uplatnenia § 97 ods. 1 bodu 2 BWG.
V tomto kontexte Všeobecný súd pripomenul, že ak má preskúmať dôvodnosť uplatnenia vnútroštátneho práva preberajúceho smernicu zo strany ECB, výklad uskutočnený vnútroštátnymi súdmi postačuje na preukázanie rozsahu uvedeného vnútroštátneho práva, ak z neho vyplýva konštatovanie zlučiteľnosti so smernicou, ktorej prebratie zabezpečuje. Naproti tomu, ak výklad uskutočnený vnútroštátnymi súdmi neumožňuje zabezpečiť súlad vnútroštátneho práva so smernicou, dodržanie zásady prednosti práva Únie znamená, že súd Únie rovnako ako vnútroštátny súd, ak je to nevyhnutné, vykladá vnútroštátne právo v čo najväčšej možnej miere s ohľadom na znenie a účel prebratej smernice, aby sa dosiahol ňou sledovaný výsledok. Táto požiadavka konformného výkladu zahŕňa povinnosť prípadne zmeniť ustálenú judikatúru, pokiaľ táto vychádza z výkladu vnútroštátneho práva, ktorý je nezlučiteľný s cieľmi tejto smernice.
Okrem toho ak Všeobecný súd nemôže vykladať vnútroštátnu právnu úpravu v súlade s požiadavkami práva Únie, je povinný, rovnako ako vnútroštátny súd, ktorý je zodpovedný za uplatňovanie ustanovení práva Únie, zabezpečiť plný účinok týchto ustanovení tým, že v prípade potreby z vlastnej iniciatívy neuplatní vnútroštátnu právnu úpravu, a to aj neskoršiu, ktorá je v rozpore s ustanovením práva Únie, ktoré má priamy účinok.
V prejednávanej veci sa Všeobecný súd s ohľadom na doslovný, kontextuálny a teleologický výklad článku 70 smernice 2013/36(12) domnieval, že tento článok treba chápať tak, že z neho vyplýva, že príslušnému vnútroštátnemu orgánu a v dôsledku toho ECB prináleží určiť druh administratívneho opatrenia s prihliadnutím na všetky okolnosti, čo nevyhnutne znamená existenciu priestoru na voľnú úvahu a vylučuje, aby sa ocitli v situácii presne vymedzenej právomoci, pokiaľ ide o uplatnenie zrážkových úrokov podľa § 97 ods. 1 bodu 2 BWG.