UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kymmenes jaosto)
4 päivänä lokakuuta 2023 (*)
Suojatoimenpiteet – Terästuotteiden markkinat – Tiettyjen terästuotteiden tuonti – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2021/1029 – Kumoamiskanne – Oikeussuojan tarve – Asiavaltuus – Tutkittavaksi ottaminen – Suojatoimenpiteen voimassaolon jatkaminen – Tarve – Vakavan vahingon uhka – Sopeutumistoimenpiteet – Unionin etu – Ilmeinen arviointivirhe
Asiassa T‑598/21,
European Association of Non-Integrated Metal Importers & distributors (Euranimi), kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajinaan asianajajat M. Campa, D. Rovetta, P. Gjørtler ja V. Villante,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Luengo ja P. Němečková,
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kymmenes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja O. Porchia sekä tuomarit M. Jaeger (esittelevä tuomari) ja P. Nihoul,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Zwozdziak-Carbonne,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn, erityisesti 3.11.2021 tehdyn päätöksen, jolla hylättiin kantajan esittämä pyyntö asian ratkaisemisesta nopeutetussa menettelyssä,
ottaen huomioon 7.3.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantaja European Association of Non-Integrated Metal Importers & distributors (Euranimi) vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2019/159 muuttamisesta tiettyjen terästuotteiden tuonnissa sovellettavan suojatoimenpiteen voimassaolon jatkamiseksi 24.6.2021 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/1029 (EUVL 2021, L 225 I, s. 1; jäljempänä riidanalainen asetus) kumoamista.
Asian tausta
2 Kantaja on integroimattoman teräksen, ruostumattoman teräksen ja metallivalmisteiden tuojien, jakelijoiden, kauppiaiden ja jalostajien etuja ajava Euroopan unionin yritysten muodostama järjestö.
3 Amerikan yhdysvallat otti 23.3.2018 käyttöön tuontitullit Yhdysvaltojen kaupanlaajennuslain (Trade Expansion Act) 232 §:n nojalla.
4 Euroopan komissio aloitti valvontatoimenpiteiden käyttöönoton jälkeen kerättyjen tilastotietojen perusteella suojatoimenpidetutkimuksen, jossa tarkasteltiin useiden terästuoteluokkien tilannetta.
5 Koska komissio päätteli tietoja koskevan analyysinsa perusteella alustavasti, että unionin terästeollisuudelle voi aiheutua vakavaa vahinkoa 23:ssa kaikkiaan 28:sta suojatoimenpidetutkimuksen kohteena olevasta tuoteluokasta, se antoi 17.7.2018 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/1013 väliaikaisten suojatoimenpiteiden ottamisesta käyttöön tiettyjen terästuotteiden tuonnissa (EUVL 2018, L 181, s. 39).
6 Koska komissio katsoi sen jälkeen, että unionin terästeollisuudelle voi aiheutua vakavaa vahinkoa 26 terästuoteluokassa, se antoi 31.1.2019 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2019/159 lopullisten suojatoimenpiteiden käyttöönotosta tiettyjen terästuotteiden tuonnissa (EUVL 2019, L 31, s. 27). Tässä täytäntöönpanoasetuksessa otettiin käyttöön kolme vuotta voimassa olevia lopullisia suojatoimenpiteitä, joita voidaan jatkaa korkeintaan kahdeksaksi vuodeksi, tuoteluokkakohtaisina tariffikiintiöinä, joiden enimmäismääräksi vahvistettiin kyseessä olevista maista tapahtuvan tuonnin keskiarvo vuosina 2015–2017 korotettuna 5 prosentilla, jotta voidaan varmistaa perinteisten kauppavirtojen säilyminen sekä unionin nykyisten käyttäjien ja tuojien riittävä tukeminen. Kiintiön ulkopuolisen tariffin taso, joka on väliaikaista toimenpidettä sovellettaessa vahvistettu 25 prosentin suuruiseksi, vahvistettiin lopullista toimenpidettä hyväksyttäessä.
7 Väliaikaisen suojatoimenpiteen yhteydessä vallinneesta tilanteesta poiketen täytäntöönpanoasetuksessa säädettiin maakohtaisia kiintiöitä merkittävässä toimittaja-asemassa oleville maille (toisin sanoen maille, joiden osuus asianomaisen tuoteluokan tuonnista on yli 5 %). Muille unionin alueelle vieville maille asetettiin myös niin kutsuttu jäännös- tai kokonaistariffikiintiö. Komissio katsoi lisäksi, että kun toimittajamaa on käyttänyt loppuun maakohtaisen kiintiönsä, sille pitäisi myöntää pääsy jäännöskiintiöön, jotta voidaan taata perinteiset kauppavirrat mutta välttää myös se, että osia jäännöskiintiöstä jäisi käyttämättä.
8 Täytäntöönpanoasetuksen voimaantulopäivän 2.2.2019 ja 30.6.2021 välisenä aikana suojatoimenpidettä arvioitiin uudelleen säännöllisesti ja kevennettiin asteittain säännöllisin väliajoin, jotta enimmäismääriä voitiin korottaa vähitellen ja unionin tuotannonala pystyi sopeutumaan tilanteeseen.
9 Komissio teki syyskuun 2019 ja kesäkuun 2020 aikana tehtyjen uudelleentarkastelujen yhteydessä tariffikiintiöjärjestelmän hallintoa koskevia muutoksia muun muassa tuoreimpien kaupallisten tietojen huomioon ottamiseksi.
10 Komissio vastaanotti 15.1.2021 kahdeltatoista EU:n jäsenvaltiolta tuontiin sovellettavasta yhteisestä järjestelmästä 11.3.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2015/478 (EUVL 2015, L 83, s. 16; jäljempänä suojatoimenpiteitä koskeva perusasetus) 19 artiklan nojalla pyynnön tutkia, olisiko nykyisen suojatoimenpiteen voimassaoloa jatkettava.
11 Komissio julkaisi 26.2.2021 Euroopan unionin virallisessa lehdessä ilmoituksen, jossa se kehotti asianomaisia osapuolia osallistumaan suojatoimenpiteen mahdollista jatkamista koskevaan tutkimukseen toimittamalla huomautuksia ja asiaa tukevaa näyttöä.
12 Koska komissio katsoi 24.6.2021 yhtäältä, että suojatoimenpiteen poistaminen covid-19-pandemian yhteydessä oli omiaan aiheuttamaan äkillisen tuontiaallon, joka heikentää vakavasti unionin terästeollisuuden nykyistä, edelleen heikkoa taloudellista tilannetta, ja toisaalta, että käyttäjillä oli kaikkien tuoteluokkien osalta ollut mahdollisuus hankkia tullitonta terästä useista eri lähteistä ottaen huomioon, että noin 11 miljoonaa tonnia tullitonta tariffikiintiötä oli käyttämättä, joka on 36 prosenttia koko käytettävissä olevasta tariffikiintiöstä, se antoi riidanalaisen asetuksen, jolla jatkettiin suojatoimenpiteen voimassaoloaikaa kolmella vuodella 30.6.2024 saakka.
Asianosaisten vaatimukset
13 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen asetuksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
14 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta
– toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
15 Komissio väittää oikeudenkäyntiväitettä muodollisesti esittämättä, ettei käsiteltävää kannetta voida ottaa tutkittavaksi, koska sen mukaan kantajalla ei ole oikeussuojan tarvetta eikä asiavaltuutta. Kantaja puolestaan väittää, että sillä on oikeussuojan tarve ja asiavaltuus nostaa kanne riidanalaisesta asetuksesta.
Oikeussuojan tarve
16 Ensinnäkin komissio katsoo, että kantaja ei osoittanut nyt käsiteltävää kannetta nostaessaan, että se täytti oikeussuojan tarpeen osoittamista koskevat edellytykset.
17 Komissio toteaa aluksi, että riidanalainen asetus ei estänyt kyseisten terästuoteluokkien tuontia unioniin, koska suojatullia sovellettiin ainoastaan perinteiset kauppavirrat ylittävästä tuonnin kasvusta johtuvan vakavan vahingon tapahtuessa. Näin ollen kantajan oikeussuojan tarve on hypoteettinen kiintiön ulkopuolista 25 prosentin tariffia koskevan maksuvelvollisuuden osalta.
18 Sillä hetkellä, kun kanne nostettiin, kantajan edustamien yritysten tuomien tuoteluokkien tariffikiintiötä ei ollut käytetty loppuun. Näin ollen komission mukaan riidanalaisen asetuksen kumoamisesta ei voisi olla mitään hyötyä kantajalle, koska kyseisellä asetuksella ei ole vielä oikeusvaikutuksia suhteessa kantajaan tai sen jäseniin. Siten kantajalla ei ole syntynyttä eikä edelleen voimassa olevaa oikeussuojan tarvetta tai asiavaltuutta.
19 Komissio toteaa tässä yhteydessä, että se seikka, että kantajan jäsenet ottavat tariffikiintiöiden olemassaolon huomioon niiden kaupallisen toiminnan suunnittelussa, ei merkitse sitä, että niiden oikeusasemaa muutettiin riidanalaisella asetuksella. Unionin yleinen tuomioistuin on jo hylännyt 20.10.2021 antamassaan tuomiossa Novolipetsk Steel v. komissio (T‑790/19, ei julkaistu, EU:T:2021:706) olettaman, jonka mukaan tariffikiintiöillä olisi vaikutuksia. Komissio väittää lisäksi, että se seikka, että tuonnit pysyvät vakaina, kun taas käyttämättä jääneiden tariffikiintiöiden taso nousee, osoittaa sen, että suojatoimenpide ei vaikuta negatiivisesti kantajan väitettyihin kauppavirtoihin.
20 Lopuksi siitä seikasta, että tuontiin sovelletaan tariffikiintiöitä, ei aiheudu tuojille erityistä rasitusta. Asetuksen kumoamisesta ei siten aiheutuisi mitään hyötyä kantajalle tältä osin.
21 Komissio korostaa toiseksi, että koska se tekee suojatoimenpiteen soveltamisajanjakson aikana säännöllisiä uudelleentarkasteluja, se, että riidanalaisella asetuksella voisi olla tiettynä ajankohtana kantajan jäsenten tuomia tuotteita koskevia oikeusvaikutuksia, on epävarmaa.
22 Komissio toteaa kolmanneksi, että se seikka, että kantajalla ja sen jäsenillä olisi oikeussuojan tarve, jos ja kun kiintiön ulkopuolista 25 prosentin tariffia sovelletaan, ei merkitse, että tehokkaita oikeussuojakeinoja ei ole olemassa. Komission mukaan nimittäin tässä tilanteessa kantajat voivat riitauttaa tämän tullin kantamisen, jonka kansalliset tulliviranomaiset suorittavat, kansallisissa tuomioistuimissa, ja viimeksi mainitut voivat tiedustella unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan nojalla riidanalaisen asetuksen pätevyydestä.
23 Kantaja kiistää komission väitteet.
24 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeussuojan tarve on olennainen ja ensimmäinen edellytys kaikille kanteille. Luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostama kumoamiskanne voidaan ottaa tutkittavaksi ainoastaan, jos kantajalla on intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Kantajan oikeussuojan tarve edellyttää sitä, että riidanalaisen toimen kumoamisella saattaa sinällään olla oikeudellisia seurauksia ja että kanteen lopputuloksesta voisi näin ollen olla hyötyä sen nostaneelle asianosaiselle ja että kantajalla on jo syntynyt ja edelleen olemassa oleva intressi saada kyseinen toimi kumotuksi (ks. tuomio 18.5.2022, Uzina Metalurgica Moldoveneasca v. komissio, T‑245/19, EU:T:2022:295, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25 Käsiteltävässä asiassa riidanalaisella asetuksella käyttöön otetusta mekanismista ilmenee, että kyseessä olevien tuotteiden unioniin tuontiin sovellettavat oikeussäännöt ovat epäedullisempia kuin siihen ilman suojatoimenpiteitä sovellettavat oikeussäännöt (ks. analogisesti tuomio 18.5.2022, Uzina Metalurgica Moldoveneasca v. komissio, T‑245/19, EU:T:2022:295, 33 kohta).
26 Näin ollen riidanalaisen asetuksen kumoamisella kantajalle edullisella päätöksellä saattaisi sinällään olla oikeudellisia seurauksia ja sen lopputuloksesta voisi olla hyötyä kantajalle, jolla on täten oikeussuojan tarve (ks. analogisesti tuomio 18.5.2022, Uzina Metalurgica Moldoveneasca v. komissio, T‑245/19, EU:T:2022:295, 34 kohta).
27 Tältä osin riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 85 ja 86 perustelukappaleessa säädetään uudelleentarkastelumenettelystä ja suojatoimenpiteen vapauttamisesta (ks. tässä yhteydessä edellä 8 kohta). Tällä menettelyllä pyritään erityisesti sallimaan avoimemman tuontijärjestelmän käyttöönotto, joka hyödyttää myös tuojia. Tariffikiintiöiden asteittainen vapauttaminen muuttaa tuojien oikeusasemaa. Riidanalaisen asetuksen kumoaminen olisi näin ollen rinnastettavissa mainittujen kiintiöiden täydelliseen vapauttamiseen. Näin ollen on kiistatonta, että kantajalla on intressi saada mainittu määräys kumotuksi, jotta se voisi harjoittaa toimintaansa sellaisten oikeussääntöjen kehyksessä, joista puuttuvat enimmäismääriin liittyvät rajoitteet.
28 Lisäksi tämä intressi oli syntynyt ja oli edelleen olemassa kanteen nostamispäivänä, toisin kuin komissio väittää (ks. edellä 18 kohta). Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee nimittäin, että käyttöön otettu suojamekanismi sisältää kaksi vaihetta, joista ensimmäinen muodostuu tariffikiintiöiden käyttöönotosta ja toinen tuontiin sovellettavan lisätullin kantamisesta, kun näiden tariffikiintiöiden enimmäismäärät ylittyvät. Vaikka toinen vaihe määritelmällisesti tapahtuu ensimmäisen vaiheen jälkeen, ensimmäinen vaihe on olemassa siitä sääntelevän asetuksen soveltamispäivästä eli käsiteltävässä asiassa 1.7.2021 lähtien. Kantaja nosti kanteen 20.9.2021.
29 Samoin vakiintuneen oikeuskäytännön, jonka mukaan oikeussuojan tarve ei voi koskea tulevaa ja hypoteettista tilannetta eikä perustua pelkkiin oletuksiin (ks. määräys 28.9.2021, Airoldi Metalli v. komissio, T‑611/20, ei julkaistu, EU:T:2021:641, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), mukaisesti kantajan oikeussuojan tarpeesta käsiteltävässä asiassa ei ole epäilystä, koska toisin kuin komissio väittää (ks. edellä 17 ja 21 kohta), riidanalaisen asetuksen 2 artiklan vaikutuksesta kiintiöjärjestelmä tulee voimaan mainitun asetuksen soveltamispäivänä. Tältä osin on muistutettava säännöllisten uudelleentarkastelujen olemassaoloon perustuvan komission väitteen (ks. edellä 21 kohta) merkityksettömyydestä, koska uudelleentarkastelujen väliseen tilanteeseen ei liity mitään epävarmuutta kiintiöiden käyttöönoton osalta eikä näin ollen myöskään kiintiöjärjestelmää koskevien oikeusvaikutusten osalta.
30 Komission kanta, jonka mukaan oikeussuojan tarve voi olla olemassa vasta sinä mahdollisena päivänä, jona lisätulli määrätään kynnysarvojen ylittymisen tähden, näyttää perustuvan sekaannukseen näiden kahden edellä 28 kohdassa mainitun vaiheen välillä. Kantajan intressi ei rajoitu ainoastaan lisätullin käyttöönoton riitauttamiseen vaan se ulottuu myös kiintiöjärjestelmän riitauttamiseen, joka jo pelkän olemassaolonsa tähden muuttaa sen jäsenten oikeudellista asemaa. Riidanalaisen asetuksen kumoaminen aiheuttaisi näin ollen tämän muutoksen kumoamisen, koska se palauttaisi kantajan jäsenten aiemman oikeudellisen aseman, joka oli edullisempi kuin asema, joka jäsenillä oli kiintiöjärjestelmää sovellettaessa, ja siten toisi heille etua, toisin kuin komissio väittää (ks. edellä 20 kohta).
31 Tältä osin on merkityksetöntä esittää komission tavoin (ks. edellä 19 kohta) yhtäältä, että tariffikiintiöillä väitetysti säilytetään perinteiset tuontitasot, ja toisaalta, että riidanalaisella asetuksella ei estetä tuontia, kun otetaan huomioon varsinkin se, että tariffikiintiöitä ei ole käytetty loppuun. Tarkastelematta kantajan kirjelmissään ja istunnossa esittämiä vaikeuksia sen perustelemiseksi, miksi tariffikiintiöitä ei ole käytetty loppuun, on korostettava, että tällaiset seikat eivät missään tapauksessa ole oikeudellisia vaan tosiasiallisia seurauksia, jotka toteutuvat mahdollisesti myöhemmin.
32 Lisäksi se, että kantajan kiintiöjärjestelmän riitauttamista koskevan oikeussuojan tarpeen olemassaolon edellytykseksi asetetaan lisätullin määrääminen, voisi johtaa siihen, että kantajan olisi tuotava kynnysarvot ylittäviä määriä voidakseen riitauttaa kyseisen järjestelmän ja tuojan kannalta epäedullinen tilanne, joka aiheutuu tällaisen järjestelmän soveltamisesta sellaisenaan, jätettäisiin huomiotta.
33 Lopuksi on todettava, että edellä 19 kohdassa ja istunnossa toistettu komission väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi 20.10.2021 antamassaan tuomiossa Novolipetsk Steel v. komissio (T‑790/19, ei julkaistu, EU:T:2021:706) olettaman, jonka mukaan tariffikiintiöillä on vaikutuksia, on merkityksetön.
34 Unionin yleinen tuomioistuin ei ensinnäkään lausunut 20.10.2021 antamassaan tuomiossa Novolipetsk Steel v. komissio (T‑790/19, ei julkaistu, EU:T:2021:706) siitä, voidaanko sen käsiteltäväksi saatettu kanne ottaa tutkittavaksi. Seikat, joihin komissio tukeutuu, ovat näin ollen merkityksettömiä tarkasteltaessa kantajan oikeussuojan tarvetta tämän kanteen yhteydessä.
35 Unionin yleinen tuomioistuin totesi toiseksi 20.10.2021 annettuun tuomioon Novolipetsk Steel v. komissio (T‑790/19, ei julkaistu, EU:T:2021:706) johtaneessa asiassa, ettei kantaja ollut osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla vaikutusten olemassaoloa ennen kiintiön ulkopuolisen tariffin soveltamista. Tämä päätelmä perustuu kuitenkin tariffikiintiöiden vaikutusten tarkasteluun, jonka tarkoituksena on määrittää, onko komission analyysissä tapahtunut ilmeinen arviointivirhe. Tässä yhteydessä unionin yleisen tuomioistuimen valvonnan aste on olennainen seikka, joka ei kuitenkaan liity tutkintaan, jonka kyseisen tuomioistuimen on suoritettava selvittäessään, onko kantajalla oikeussuojan tarve.
36 Kolmanneksi tämän selvityksen yhteydessä kyseisten vaikutusten on oltava luonteeltaan oikeudellisia kuten edellä 24 kohdassa esitetyssä oikeuskäytännössä korostetaan. Unionin yleisen tuomioistuimen tutkinta 20.10.2021 annetussa tuomiossa Novolipetsk Steel v. komissio (T‑790/19, ei julkaistu, EU:T:2021:706) koskee kuitenkin näyttöä, joka on esitetty vaaditun intensiteetin tason tyydyttävien vaikutusten olemassaolon osoittamiseksi ennen tariffikiintiöiden käyttämistä loppuun. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen perustelut perustuvat kauppavirtoja koskeviin tilastotietoihin ja tuojan lausuntoon, jonka tarkoituksena on osoittaa riittävän intensiivisten kaupallisten vaikutusten olemassaolo, kuten käsiteltävässä asiassa kyseessä olevassa lainsäädännössä edellytetään.
37 Kantajan oikeussuojan tarpeen puuttumista koskeva oikeudenkäyntiväite on näin ollen hylättävä.
Asiavaltuus
38 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätään kahdesta tilanteesta, joissa luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä on asiavaltuus nostaa kanne sellaisesta toimesta, jota ei ole osoitettu sille. Tällaisen kanteen nostaminen on mahdollista yhtäältä sillä edellytyksellä, että toimi koskee kyseistä henkilöä suoraan ja erikseen. Tällainen henkilö voi toisaalta nostaa kanteen sääntelytoimesta, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jos kyseinen toimi koskee sitä suoraan (ks. tuomio 16.5.2019, Pebagua v. komissio, C‑204/18 P, ei julkaistu, EU:C:2019:425, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.5.2022, Uzina Metalurgica Moldoveneasca v. komissio, T‑245/19, EU:T:2022:295, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39 Asiakirja-aineiston tietojen perusteella on tarkasteltava ensin jälkimmäistä tapausta.
40 Aluksi on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan kantaja integroimattoman teräksen, ruostumattoman teräksen ja metallivalmisteiden tuojien, jakelijoiden, kauppiaiden ja jalostajien etuja ajavana yhdistyksenä voi nostaa kumoamiskanteen ainoastaan, jos se voi vedota omaan oikeussuojan tarpeeseen tai, jos näin ei ole, jos sen edustamilla yrityksillä tai joillakin niistä on erillinen asiavaltuus (tuomio 13.3.2018, European Union Copper Task Force v. komissio, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, 87 kohta).
41 Käsiteltävässä asiassa näiden jäsenten asiavaltuus osoitetaan SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisen osan nojalla, jos yhtäältä riidanalainen toimi on sääntelytoimi, joka koskee suoraan kantajan jäseniä, ja toisaalta jos tämä toimi ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
42 Komissio katsoo tässä yhteydessä, että kantaja ei voi nostaa kannetta, jossa vaaditaan riidanalaisen asetuksen kumoamista SEUT 263 artiklan neljännen kohdan perusteella, koska yhtäältä se ei ole osoittanut, että mainittu asetus koskee suoraan sen jäseniä ja koska toisaalta se ei ole osoittanut, ettei sen jäseniin kohdistuvia täytäntöönpanotoimenpiteitä ole olemassa
– Riidanalaisen toimen sääntelyllinen luonne
43 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisessä osassa tarkoitettu sääntelytoimen käsite on ymmärrettävä lähtökohtaisesti siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia yleisesti sovellettavia toimia, lukuun ottamatta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä (ks. vastaavasti tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, 23 ja 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen ja muun kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän toimen välinen erottelu perustuu EUT-sopimuksen mukaan siihen, onko toimen hyväksymistä edeltänyt menettely ollut lainsäätämisjärjestys (ks. vastaavasti tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto, C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 58 kohta ja määräys 6.9.2011, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, T‑18/10, EU:T:2011:419, 65 kohta).
44 Käsiteltävässä asiassa riidanalainen asetus voi yhtäältä olla yleisesti sovellettava siltä osin kuin sillä jatketaan tiettyjen terästuotteiden tuonnissa sovellettavan suojatoimenpiteen voimassaoloa. Tämä asetus ei ole toisaalta lainsäädäntötoimi, koska sitä ei ole annettu tavallisen tai erityisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti.
45 Riidanalainen asetus on näin ollen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisessä osassa tarkoitettu sääntelytoimi.
– Kysymys siitä, koskeeko toimi kantajaa suoraan
46 Edellytyksen, jonka mukaan kanteen kohteena olevan toimenpiteen on koskettava luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan, ehtona on kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttyminen, eli ensinnäkin, että riidanalaisella toimenpiteellä on välittömiä vaikutuksia tämän henkilön oikeusasemaan, ja toiseksi, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. tuomio 3.12.2020, Changmao Biochemical Engineering v. Distillerie Bonollo ym., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47 Komissio väittää, etteivät edellytykset, joiden mukaan toimen on koskettava kantajaa suoraan, täyty käsiteltävässä asiassa. Se katsoo nimittäin, että riidanalaisen asetuksen oikeusvaikutukset eivät voineet toteutua pelkästään tämän asetuksen perusteella, koska kantajan jäsenet saattoivat jatkaa toimintaansa kanteen nostamishetkellä samalla tavalla kuin ennen kyseisen asetuksen antamista.
48 Komissio väittää tältä osin, että vaikutukset kohdistuvat unionin tuojaan vasta, kun jäsenvaltion tulliviranomaiset ovat ottaneet kantaa suojatullin määrään panemalla täytäntöön riidanalaisen asetuksen tullivelkaa koskevan ilmoituksen tai vastaavan lausunnon antamisen muodossa.
49 Edellä 46 kohdassa mainitun ensimmäisen edellytyksen täyttymisestä on todettava, että riidanalaisessa asetuksessa määritellään sekä määrän että hintojen osalta oikeudellinen kehys ja edellytykset, joiden mukaisesti kantajan jäsenet voivat tuoda tuotteita unioniin, koska niiden tuotteisiin sovelletaan kiintiöjärjestelmää eikä enää unionissa toteutettavaa vapaata liikkuvuutta, joka ei edellytä kiintiöiden määrittämistä eikä komission lupaa. Tällaisessa kiintiöjärjestelmässä kantajan jäsenten oikeus käyttää tullitonta kiintiötä riippuu siitä, määrittääkö komissio sen tuotteille tällaisen kiintiön (ks. analogisesti tuomio 18.5.2022, Uzina Metalurgica Moldoveneasca v. komissio, T‑245/19, EU:T:2022:295, 44 kohta). Näin ollen on pääteltävä, että riidanalaisella asetuksella on välittömiä vaikutuksia kantajan jäsenten oikeusasemaan.
50 Tässä yhteydessä on korostettava, että komission kannan hyväksyminen vähentäisi suojamekanismin kahden vaiheen eriyttämisen merkitystä (ks. edellä 28 kohta) sekä oikeudellisten ja kaupallisten vaikutusten välistä olennaista eroa (ks. edellä 31 kohta).
51 Edellä 46 kohdassa muistutetun toisen edellytyksen täyttymisen osalta merkityksellinen oikeudellinen arviointiperuste on se, ettei niillä, joille kyseinen toimi on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, ole lainkaan harkintavaltaa (ks. vastaavasti määräys 14.1.2015, SolarWorld ym. v. komissio, T‑507/13, EU:T:2015:23, 40 kohta).
52 Käsiteltävässä asiassa riidanalainen asetus ei jätä jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille suojatoimenpiteiden täytäntöönpanossa lainkaan harkintavaltaa (ks. analogisesti tuomio 3.12.2020, Changmao Biochemical Engineering v. Distillerie Bonollo ym., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, 59 kohta ja tuomio 12.12.2014, Crown Equipment (Suzhou) ja Crown Gabelstapler v. neuvosto, T‑643/11, ei julkaistu, EU:T:2014:1076, 28 kohta) suojamekanismin ensimmäisessä vaiheessa, koska kiintiöjärjestelmä tulee voimaan riidanalaisen asetuksen soveltamispäivänä (ks. edellä 28 kohta), eikä tämän mekanismin toisessa vaiheessa, koska toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat velvollisia soveltamaan kiintiön ulkopuolista 25 prosentin tariffia siitä alkaen, kun tariffikiintiöt on käytetty loppuun (ks. analogisesti tuomio 18.5.2022, Uzina Metalurgica Moldoveneasca v. komissio, T‑245/19, EU:T:2022:295, 46 kohta).
53 Näin ollen riidanalainen asetus koskee suoraan kantajan jäseniä edellä 46 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
– Täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttuminen
54 Komission mukaan yhteisen kauppapolitiikan vaikutukset ilmenevät täytäntöönpanotoimenpiteiden kautta, joita jäsenvaltiot soveltavat tuojan yksilölliseen tilanteeseen. Asetuksen vaikutuksia konkretisoidaan nimittäin kauppapolitiikan alalla ainoastaan täytäntöönpanotoimenpiteillä.
55 Kyseinen tuoja voi näin ollen riitauttaa nämä täytäntöönpanotoimenpiteet kyseisissä kansallisissa tuomioistuimissa, jotka voivat sen jälkeen esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla riidanalaisen asetuksen, johon kyseiset toimenpiteet perustuvat, pätevyyden arviointia koskevan ennakkoratkaisukysymyksen.
56 Komissio toteaa tältä osin, että kantajan riitauttamat rajoitukset, jotka johtuvat oikeussuojakeinojen täydentävästä luonteesta, perustuvat EUT-sopimukseen eikä niitä näin ollen voida jättää huomiotta.
57 Käsiteltävässä asiassa on todettava, että riidanalaisella asetuksella jatketaan suojatoimenpidettä, joka muodostuu yhtäältä tiettyihin terästuotteisiin sovellettavien tariffikiintiöiden vahvistamisesta ja toisaalta kiintiön ulkopuolisen 25 prosentin tariffin soveltamisesta kaikkeen näiden kiintiöiden enimmäismäärät ylittävään tuontiin. Tästä järjestelmästä seuraa siten tuontimäärään liittyvän ehdon käyttöön ottaminen ja lisämaksun soveltaminen maahantuojiin, jotka haluavat tehdä hankintoja tämän tason ylittäviltä osin.
58 Vaikka oletettaisiin, että käsiteltävässä asiassa tuojan yksilölliseen tilanteeseen sovellettavat toimenpiteet ovat SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisen osan mukaisia täytäntöönpanotoimenpiteitä, oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, ettei se, että unionin sääntelytoimi edellyttää täytäntöönpanotoimenpiteitä siten, että kyseisen asetuksen tietyt oikeusvaikutukset toteutuvat ainoastaan näiden toimenpiteiden avulla, sulje kuitenkaan pois sitä, että tämä asetus aiheuttaa luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön oikeusasemaan muita oikeusvaikutuksia, jotka eivät riipu täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamisesta (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2018, European Union Copper Task Force v. komissio, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, 45 kohta).
59 Käsiteltävässä asiassa kiintiöjärjestelmän käyttöönotto, joka on seurausta riidanalaisesta asetuksesta samalla tavoin kuin kiintiön ulkopuolisen tariffin soveltaminen, on samanaikainen kyseisen asetuksen antamisen kanssa. Tuojan on näin ollen riidanalaisen asetuksen antamisesta lähtien toimittava uudessa oikeudellisessa kehyksessä, joka poikkeaa aiemmasta oikeudellisesta kehyksestä. Kiintiöjärjestelmän oikeusvaikutusten, sellaisina kuin ne on yksilöity edellä 49 kohdassa, syntyminen ei kuitenkaan riipu mistään täytäntöönpanotoimenpiteestä. Tältä osin voidaan todeta, että toimenpiteet, joihin komissio vetoaa katsoakseen, että täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumista koskeva kriteeri ei täyty, eivät koske näitä oikeusvaikutuksia (ks. edellä 58 kohta).
60 Tästä seuraa, että ennen tariffikiintiön loppuun käyttämistä ei välttämättä ole olemassa täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka kantajan jäsenet, joiden oikeusasemaan kiintiöjärjestelmän vahvistaminen vaikuttaa, voisivat riitauttaa kansallisissa tuomioistuimissa.
61 Näin ollen kantajan jäsenten kaltaiset tuojat ovat SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisessä osassa tarkoitettua tilannetta vastaavassa tilanteessa, ja niillä on näin ollen oikeus nostaa kanne riidanalaisesta asetuksesta.
62 Näissä olosuhteissa ja edellä 40 kohdassa esitetyn oikeuskäytännön mukaisesti kantajalla on edustavana yhdistyksenä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisen osan nojalla oikeus riitauttaa riidanalainen asetus.
63 Kanne on siten otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
64 Kantaja vetoaa kanteensa tueksi kahteen kanneperusteeseen.
65 Ensimmäisessä kanneperusteessaan kantaja väittää, että suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 19 artiklassa säädetyt suojatoimenpiteen jatkamisen edellytykset eivät täyty.
66 Toisessa kanneperusteessaan kantaja väittää, että tämä jatkaminen ei ole unionin etujen mukaista.
67 Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisen kauppapolitiikan ja aivan erityisesti kaupallisten suojatoimenpiteiden alalla unionin toimielimillä on laaja harkintavalta, koska ne taloudelliset, poliittiset ja oikeudelliset tilanteet, joita toimielinten on arvioitava, ovat monitahoisia. Tällaista arviointia koskevassa tuomioistuinvalvonnassa on näin ollen rajoituttava tarkistamaan, että menettelysääntöjä on noudatettu, että riitautetun valinnan perustaksi hyväksytyt tosiseikat ovat aineellisesti paikkansapitäviä, että näitä tosiseikkoja arvioitaessa ei ole tehty ilmeistä virhettä ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2019, Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.5.2022, Uzina Metalurgica Moldoveneasca v. komissio, T‑245/19, EU:T:2022:295, 74 ja 75 kohta).
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan komissio on rikkonut suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 19 artiklaa
68 Kantajan ensimmäinen kanneperuste jakautuu kahteen osaan.
69 Ensimmäisessä osassa kantaja katsoo, että niiden tietojen perusteella, joihin komission analyysi riidanalaisen asetuksen antamiseksi perustuu, ei voida päätellä, että suojatoimenpiteen jatkaminen oli tarpeen suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 19 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun vakavan haitan ehkäisemiseksi tai korjaamiseksi.
70 Toisessa osassa kantaja katsoo, että komissio teki virheen katsoessaan, että oli olemassa näyttöä siitä, että unionin tuotannonala teki suojatoimenpiteitä koskevan asetuksen 19 artiklan 2 kohdan b alakohdassa edellytettyjä sopeutuksia.
71 Komissio katsoo, ettei ensimmäinen kanneperuste ole perusteltu.
– Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee suojatoimenpiteen jatkamisen välttämättömyyttä vakavan haitan ehkäisemiseksi tai korjaamiseksi
72 Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 19 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan suojatoimenpidettä voidaan pidentää, jos todetaan, että tällaista pidennystä tarvitaan vakavan haitan ehkäisemiseksi tai korjaamiseksi.
73 Kantaja väittää ensinnäkin, että komissio teki ilmeisen arviointivirheen suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 19 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettua pidentämisen välttämättömyyttä määritellessään, koska se ei ottanut huomioon tiettyjä markkinanäkökohtia suojatoimenpiteen mahdollista pidennystä koskevan tutkinnan kattamalla ajanjaksolla eli vuosina 2018–2020 (jäljempänä tutkimusajanjakso), jotka ovat ristiriidassa sen päätelmän kanssa, että suojatoimenpiteen pidentäminen oli välttämätöntä vakavan vahingon korjaamiseksi.
74 Ensinnäkin kantaja moittii komissiota siitä, ettei se ottanut huomioon unionin tuotannonalan tuotantokapasiteettia eikä tämän tuotannonalan markkinaosuuksia unionissa koskevia tekijöitä.
75 Aluksi on tarkennettava sitä merkitystä, jonka kantaja antaa kullekin näistä tekijöistä.
76 Kantaja väittää yhtäältä, että unionin tuotannonalan tuotantokapasiteetti on pysynyt vakaana. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 12 perustelukappaleesta, jossa verrataan tuotantomäärän, tuotantokapasiteetin ja kapasiteetin käyttöasteen kehitystä, ilmenee kuitenkin nimenomaisesti, että tuotantokapasiteetin käyttöaste laski 13 prosenttiyksikköä.
77 Kantaja toteaa toisaalta, että unionin tuotannonalan markkinaosuudet ovat kasvaneet vuosi vuodelta. Tämä myönteinen suuntaus ilmenee myös komission tekemästä tuoteperhe- tai tuoteluokkakohtaisesta lisäanalyysistä. Tähän kasvuun liittyi kuitenkin kulutuksen lasku koko kyseessä olevan ajanjakson ajan, kuten riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 13 perustelukappaleesta ilmenee. Näin ollen markkinaosuuden kasvun merkitystä unionin terästeollisuuden taloudellisen tilanteen tarkastelun yhteydessä on suhteutettava, koska käytännössä tämä kasvu ei ole johtanut kannattavuuden kohentumiseen. Tältä osin on todettava, että tähän tilanteeseen viitataan nimenomaisesti riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappaleessa, jossa täsmennetään, että unionin tuotannonala muuttui vuosien 2018 ja 2019 aikana tappiolliseksi ja että tuottavuus jatkoi laskuaan vuosina 2019 ja 2020.
78 Toiseksi on syytä suhteuttaa kantajan ehdottaman analyysin perustana olevaa menetelmää näihin tekijöihin.
79 Yhtäältä kantajan lähestymistavasta puuttuu asiayhteyden suhteuttaminen. On nimittäin tärkeää olla unohtamatta sitä, että tekijän positiivisen tai negatiivisen kehityksen merkityksen määrittämiseksi se on asetettava oikeaan asiayhteyteen. Näin ollen unionin tuotannonalan markkinaosuuden kasvua tarkastelujaksolla on arvioitava ottaen huomioon sen, että kyseisten markkinaosuuksien taso vuosina 2019 ja 2020 oli lähellä vuoden 2017 tasoa, jolloin tuonnin kasvu vaikutti unionin tuotannonalaan. Näin ollen unionin tuotannonalan markkinaosuuksien kasvusta ei voida päätellä, että unionin tuotannonalan tilanne ei olisi enää vaikeassa tai haavoittuvassa tilassa. Kun otetaan lisäksi huomioon, että suojatoimenpide perustuu tavanomaisten kauppavirtojen säilyttämiseen tuonnin määrän osalta vuosien 2015–2017 tasolla, unionin markkinaosuuksien kasvu näille tasoille ei osoita, ettei vahinkoa ole aiheutunut.
80 On toisaalta muistutettava, että terästeollisuuden taloudellista tilannetta koskeva analyysi, joka komission on tehtävä, edellyttää useiden tekijöiden huomioon ottamista, joista mikään ei ole yksinään ratkaiseva. Näin ollen sellaisen ilmeisen arviointivirheen yksilöimisessä, jonka komissio on mahdollisesti tehnyt analyysiä tehdessään, on otettava huomioon komission käyttämä menetelmä. Riidanalaisen asetuksen 3.1 kohdassa olevista havainnoista ilmenee nimenomaisesti muun muassa, että päätelmä, johon komissio päätyi kyseisen asetuksen johdanto-osan 17 perustelukappaleessa eli se, että unionin tuotannonalan tilanne on vaikea ja haavoittuva, perustuu lukuisiin muihin vahinkoindikaattoreihin, joiden suuntaus oli lähes kokonaisuudessaan voimakkaan negatiivinen. Näin ollen kaikki tuotantoa, myyntiä, pääoman tuottoa ja työllisyyttä koskevat indikaattorit osoittivat laskua tilanteessa, jossa myös myynnit ja kotimarkkinamyyntihinnat laskivat, mikä johti unionin tuotannonalan kannattavuuden heikkenemiseen.
81 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että kantajan arvioinnit ovat hajanaisia ja erillisiä.
82 Toiseksi kantaja moittii komissiota siitä, että se ei ottanut huomioon tuonnin vähenemistä tutkimusajanjakson aikana, kuten riidanalaisen asetuksen tiedoista ilmenee.
83 Tämän väitteen hylkäämiseksi on kuitenkin riittävää todeta, että kantajan arvioinnit eivät ole merkityksellisiä, koska niitä ei ole suhteutettu asiayhteyteen. Yhtäältä vuoden 2020 tuontimäärä vastaa vuoden 2015 tasoa, joka on jo katsottu vahingolliseksi, ja toisaalta tuonnin väheneminen markkinaosuuksilla laskettuna johtaa tasoon, joka vastaa vuonna 2017 havaittua tasoa, kuten riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 25 perustelukappaleessa nimenomaisesti todetaan. Lisäksi on huomattava, ettei kantaja esitä suoraa ristiriitaa sen komission päätelmän kanssa, jonka mukaan edellä kuvatun asiayhteyteen suhteutetun lähestymistavan valossa tuonti unionin teräsmarkkinoille on pikemminkin kasvanut verrattuna suojatoimenpiteen käyttöönottoa edeltävään ajanjaksoon.
84 Näin ollen komissiota ei voida arvostella siitä, ettei se ottanut huomioon tuonnin väitettyä vähenemistä.
85 Kantaja väittää toiseksi, että edellä 74 ja 82 kohdassa mainittujen tietojen myönteisen ja objektiivisen tarkastelun perusteella komissio ei voinut päätellä, että suojatoimenpiteen jatkaminen oli välttämätöntä vakavan haitan ehkäisemiseksi tekemättä ilmeistä arviointivirhettä suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 19 artiklan 2 kohdan a alakohtaan nähden.
86 Aluksi on todettava, että riidanalaisesta asetuksesta ilmenee, että komissio suoritti tulevaisuuteen suuntautuvan tutkimuksen, mitä kantaja ei kiistä. Kantaja esittää tältä osin kaksi väitettä.
87 Kantaja moittii komissiota yhtäältä siitä, että se ei ole ottanut huomioon unionin tuotannonalan keskeisten toimijoiden voittojen kasvua. Siltä osin kuin tämä väite perustuu seikkoihin, joiden ajallinen ulottuvuus ylittää komission tarkastelujakson, se on hylättävä tehottomana.
88 Kantaja moittii komissiota toisaalta siitä, että se ei ottanut huomioon sitä, ettei Kiinan kansantasavallasta peräisin oleva tuonti aiheuttanut unionin tuotannonalalle painetta. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 39 ja 43 perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin, että komission suorittamassa tulevaisuuteen suuntautuvassa tutkimuksessa on otettu huomioon maailmanlaajuinen ylituotanto- ja ylikapasiteettitilanne. Myös tämä väite on näin ollen hylättävä.
89 Edellä esitetystä seuraa, että toisin kuin kantaja väittää, komissio ei ole jättänyt huomiotta tiettyjä tietoja eikä niiden merkitystä. Siltä osin kuin kantaja perustaa riitautuksensa tähän väitettyyn tietojen huomiotta jättämiseen, on todettava edellä 67 kohdassa muistutettujen periaatteiden mukaisesti, että komissio ei ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä analyysissään, jonka perusteella se on katsonut, että suojatoimenpiteen jatkaminen oli välttämätöntä vakavan haitan ehkäisemiseksi tai korjaamiseksi.
90 Kolmanneksi ja viimeiseksi kantaja moittii komissiota siitä, että se ei tehnyt syy-yhteyden puuttumista koskevaa asianmukaista analyysiä covid-19-pandemian aiheuttamista poikkeuksellisista markkinaolosuhteista vuoden 2020 aikana. Kantaja toteaa tältä osin, että riidanalaisessa asetuksessa tätä kysymystä käsitellään ainoastaan toissijaisesti.
91 Aluksi on todettava, että yhtäältä ei ole kiistetty sitä, että riidanalaisen asetuksen useista kohdista ilmenee, että komissio on tarkastellut covid-19-pandemian vaikutuksia analyysissään, ja että toisaalta kantajan väitteessä ei yksilöidä täsmällisesti niitä kohtia, joista kantajan mukaan ilmenee se, että tätä näkökohtaa on tarkasteltu puutteellisesti, vaan siinä ainoastaan luonnehditaan komission tältä osin tekemää analyysiä epätäydelliseksi. Näin ollen tämän väitteen epämääräisyys estää toteamasta komission ilmeistä arviointivirhettä.
92 Kantaja on joka tapauksessa yhtäältä istunnossa vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen pyyntöön täsmentää tämän väitteen sisältöä toistanut komission analyysin puutteellisuutta suhteessa tuolloin käytettävissä olleisiin tietoihin koskevat väitteensä. Kantaja ei kuitenkaan ole täsmentänyt kyseisten tietojen sisältöä ja on viitannut yleisellä tasolla siihen, että komissiolla oli ollut käytettävissään yksityiskohtaisia tietoja tilanteesta muiden kaupan suojatoimenpiteiden yhteydessä tehtyjen tutkintojen vuoksi. Kantaja ei ole myöskään määrittänyt nimenomaisesti riidanalaisessa asetuksessa olevien seikkojen puutteellisuutta tältä osin.
93 Toisaalta unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa harjoittaman valvonnan yhteydessä on edellä 67 kohdassa muistuttujen periaatteiden mukaisesti otettava huomioon poikkeukselliseen kriisiin liittyvä erityisen tärkeä epävarmuustekijä arvioitaessa komission tulevaisuutta koskevia analyysejä. Kantajan väitteessä, jonka mukaan komissio olisi voinut tukeutua täsmällisempiin tietoihin, jotka sillä väitetysti oli hallussaan, syy-yhteydettömyyttä koskevan analyysin tekemiseksi, ei oteta huomioon erittäin suurta epävarmuutta, joka liittyy covid-19-pandemian kaltaisen poikkeuksellisen laajan kriisin kehittymiseen.
94 Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
– Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, joka koskee näyttöä sopeutuksista
95 Suojatoimenpiteitä koskevan perusasetuksen 19 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan suojatoimenpidettä voidaan pidentää, jos todetaan, että on näyttöä siitä, että unionin tuottajat ovat tekemässä sopeutuksia.
96 Kantaja katsoo ensinnäkin, että komissio teki virheen päätellessään, että tällaista näyttöä oli olemassa, koska riidanalainen asetus ei sisällä riittävästi näyttöä, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että unionin tuotannonala oli toteuttanut riittävät toimenpiteet sopeutuakseen tuonnin kasvuun. Kantaja toteaa tältä osin, ettei mitään sopeutumissuunnitelmaa ole toimitettu, ja toteaa vaikuttavan selvältä, että unionin tuottajat eivät ole toteuttaneet asianmukaisia sopeutumistoimenpiteitä viimeisen kahden ja puolen vuoden aikana.
97 Riidanalaisesta asetuksesta ilmenee aluksi, että komissio on ottanut huomioon useita seikkoja, jotka paljastavat unionin tuotannonalan toteuttamat sopeutumistoimenpiteet. Vaikka riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 68 perustelukappaleessa todetaan, että unionin tuottajien toteuttamista sopeutumistoimenpiteistä on toimitettu luottamuksellisia tietoja komissiolle, yksityiskohtaiset tiedot esitetään kuitenkin mainitun asetuksen johdanto-osan 69 ja 70 perustelukappaleessa. On todettava, että kantaja on jättänyt kokonaan arvioimatta näitä tietoja ja tyytynyt toteamaan, ettei mitään näyttöä ollut esitetty kaikista komission sopeutumistoimia koskevista viittauksista.
98 Edellä 67 kohdassa muistutettujen periaatteiden nojalla merkitystä ei kuitenkaan ole sillä, että jos komission analyysin perustana olevia seikkoja ei ole nimenomaisesti kiistetty, kantaja toteaa, että muun tyyppiset tiedot olisivat olleet merkityksellisiä.
99 Toiseksi kantajan mukaan mitään näyttöä ei ole esitetty unionin tuotannonalan tuotantokapasiteetin puutteesta eikä siitä, että se ei pystyisi toimittamaan kaikkia unionin markkinoilla tarvittavia tavaroita.
100 Tämä väite on hylättävä merkityksettömänä, koska vaikka kaikki unionin tuotannonalan toteuttamat toimenpiteet koskivat toimia, joiden tarkoituksena oli lisätä sellaisten toimien tehokkuutta, joiden tarkoituksena oli tukea unionin tuotannonalan tehokkuutta, ja tukea asianmukaisesti kilpailua markkinatilanteessa, jolle on ominaista tuonnin lisääntyminen, näiden toimenpiteiden tarkoituksena ei toisaalta ollut se, että unionin tuotannonala pystyisi kattamaan unionin markkinoiden toimitustarpeet.
101 Tältä osin kantajan väitteet, joiden mukaan komissio ei ottanut huomioon unionin tuotannonalan markkinaosuuksien kasvua ja tuonnin vähenemistä, ja jotka toistetaan tässä yhteydessä, on hylättävä edellä 77, 83 ja 84 kohdassa esitetyistä syistä.
102 Kantaja katsoo kolmanneksi, että unionin tuotannonala ei ole tehnyt mitään sopeutuksia, koska se ei ole ollut tilanteessa, jossa sille olisi aiheutunut vahinkoa tai vahingon uhkaa, minkä osoittavat unionin tuotantoyritysten huomattavat voitot ja se, että Kiinan kansantasavallasta peräisin oleva tuonti ei ole aiheuttanut painetta. Tältä osin on riittävää huomauttaa, että tämän perustelun lähtökohdat on hylätty, kuten edellä 87 ja 88 kohdassa on todettu.
103 Edellä esitetyn perusteella ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä perusteettomana.
104 Koska ensimmäisen kanneperusteen kaksi osaa on todettu perusteettomiksi, kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
Toinen kanneperuste, joka perustuu siihen, että komissio on tehnyt ilmeisiä virheitä arvioidessaan unionin etua suojatoimenpiteen jatkamisen osalta
105 Kantaja väittää toisessa kanneperusteessaan, että komission kanta, jonka mukaan ei ole olemassa pakottavia taloudellisia syitä, joiden perusteella voitaisiin päätellä, että nykyisen suojatoimenpiteen jatkaminen ei ole unionin edun mukaista, on virheellinen.
106 Kantaja kiistää ensinnäkin sen riidanalaisessa asetuksessa olevan toteamuksen perusteltavuuden, jonka mukaan tullittomat tariffikiintiöt vastasivat kysyntää. Kantaja toteaa nimittäin, että covid-19-pandemiaa seuranneen yleisen talouden elpymisen yhteydessä raaka-aineiden suuren kysynnän ja unionin tuottajien vähäisen tarjonnan välille syntyi epätasapaino, sillä viimeksi mainitut eivät pystyneet tyydyttämään kysyntää, mikä johti hintojen merkittävään nousuun unionissa. Kantaja toteaa tässä yhteydessä, että vuoden 2021 kolmannella neljänneksellä kolmansien maiden tärkeimpien teräksentoimittajien kiintiöiden loppuminen vaikeutti terästoimituksia käyttäjille ja tuojille.
107 On todettava, että kantajan väite perustuu lähestymistapaan, jossa ei oteta huomioon suojatoimenpidemekanismia, joka johtaa siihen, että tuoja monipuolistaa hankintalähteitään kääntymällä tarvittaessa sellaisissa kolmansissa maissa sijaitsevien tuottajien puoleen, joiden osalta tariffikiintiötä ei ole käytetty loppuun. Käsiteltävässä asiassa asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, että tullittomat kiintiöt jäivät käyttämättä, mitä kantaja ei kiistä.
108 Tässä yhteydessä on pääteltävä, ettei mitään komission analyysiin vaikuttavaa ilmeistä arviointivirhettä ole näytetty toteen.
109 Toiseksi kantaja väittää, että komission analyysin perustana olevat tiedot eivät tue riidanalaisessa asetuksessa olevia toteamuksia, joiden mukaan yhtäältä suojatoimenpiteen ja teräksen hinnannousun välillä ei ole suoraa yhteyttä, ja joiden mukaan toisaalta näiden hintojen taso ei pysy ennallaan sen jälkeen, kun markkinat ovat sopeutuneet covid-19-pandemian jälkeiseen tilanteeseen.
110 Aluksi on kuitenkin todettava, että vaikka hintojen nousu johtui suojatoimenpiteestä, analyysin tiedoista ilmeni, että unionin terästeollisuus saattoi vapautua kaikesta sitovasta kilpailupaineesta. Komissio ei kuitenkaan voinut tehdä tällaista päätelmää tilanteessa, jossa oli olemassa suuri määrä useista lähteistä peräisin olevia käyttämättömiä tullittomia kiintiöitä käytännössä kaikissa tuoteluokissa suojatoimenpiteen viimeisen voimassaoloajanjakson aikana, mikä oli tilanne käsiteltävässä asiassa, kuten edellä 107 kohdassa on todettu.
111 Tämän jälkeen on todettava, että muiden tekijöiden – kuten riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 100 perustelukappaleessa todetun raaka-aineiden hintojen samanaikaisen nousun – vaikutusta ei voida sulkea pois määritettäessä hinnannousun aiheuttavia syitä unionin markkinoilla.
112 Lopuksi asiakirja-aineistosta ilmenee, että koska näitä hinnankorotuksia havaittiin maailman tärkeimmillä teräsmarkkinoilla, joilla suojatoimenpidettä ei sovellettu, kantajan suojatoimenpiteen ja hintojen nousun välistä syy-yhteyttä koskevat huomautukset eivät ole vakuuttavia.
113 Näin ollen komission arvio hinnankorotuksesta arvioitaessa unionin intressiä jatkaa suojatoimenpidettä ei ole ilmeisen virheellinen.
114 Kolmanneksi kantaja riitauttaa sen, että komissio kuvaa riidanalaisessa asetuksessa yleisen talouden elpymisen jälkeen tarjonnassa ilmenneitä ongelmia ”siirtymäkauden ongelmina”, koska se katsoo, toisin kuin komissio, että unionin tuotannonalan sulkemien tehtaiden toiminnan jatkamisella ei voida taata sitä, että ennen covid-19-pandemiaa vallinneet tavanomaiset teräksen toimitusolosuhteet palautuisivat kohtuullisen lyhyessä ajassa.
115 Kantaja nimittäin väittää, että kysynnän kasvu yleisen talouden elpymisen jälkeen johti muun muassa raaka-aineiden asteittaiseen puutteeseen, joka vaikutti näiden raaka-aineiden jalostajien toimintaan. Näin ollen toimituksia peruutettiin tai keskeytettiin säännöllisesti. Lisäksi merikuljetuskustannukset nousivat eksponentiaalisesti ja logistiikan hallinta vaikeutui entisestään.
116 Ensinnäkin on muistutettava, että koska tariffikiintiöitä ei ole käytetty loppuun (ks. edellä 107 kohta), suojatoimenpide ei voi olla syynä unionin tuotannonalan väitettyyn kyvyttömyyteen kattaa kysyntä unionin markkinoilla.
117 Toiseksi on todettava, että koska kantaja ei ole osoittanut tarjonnan riittämättömyyttä unionin markkinoilla, sen toimitusaikoja ja logistiikkakustannuksia koskevat väitteet ovat merkityksettömiä.
118 Lopuksi riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 110 ja 111 perustelukappaleessa olevia tietoja, jotka koskevat unionin tuotannonalan kykyä taata kohtuullisessa ajassa tavanomaisten toimitusolosuhteiden palauttaminen, ei voida kiistää pelkästään kantajan päinvastaisella väitteellä ilman, että se esittää mitään näyttöä tämän väitteen tueksi.
119 Kantaja ei näin ollen ole osoittanut, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen siltä osin kuin kyse on unionin intressistä jatkaa suojatoimenpidettä.
120 Ylimääräisenä perusteluna voidaan todeta, että kantajan väitteet, jotka perustuvat tutkimusajanjakson jälkeistä kehitystä koskeviin tietoihin, ovat tehottomia, koska näillä väitteillä ei voida osoittaa ilmeistä arviointivirhettä, joka vaikuttaisi komission analyysiin unionin intressistä suojatoimenpiteen voimassaolon jatkamiseen, koska näitä tietoja ei voida ottaa huomioon suojatoimenpiteen mahdollista pidentämistä koskevan tutkinnan aikana.
121 Kaiken edellä esitetyn perusteella toinen kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on hylättävä perusteettomana.
Oikeudenkäyntikulut
122 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
123 Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) European Association of Non-Integrated Metal Importers & distributors (Euranimi) velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Julistettiin Luxemburgissa 4 päivänä lokakuuta 2023.
Allekirjoitukset