ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н P. CRUZ VILLALÓN
представено на 5 септември 2013 година(1)
Дело C‑279/12
Fish Legal
Emily Shirley
срещу
The Information Commissioner
United Utilities, Yorkshire Water and Southern Water
(Преюдициално запитване, отправено от Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Обединеното кралство)
„Достъп до информация за околната среда — Задължение на публичните власти — „Физически или юридически лица, които изпълняват публични административни функции съгласно националното законодателство“ — Физическо или юридическо лице „под контрола“ на държавата или на образувание, което изпълнява публични функции — Самостоятелно понятие на правото на Съюза“
1. С настоящото преюдициално запитване отново се поставя проблемът за условията за достъп на частноправни субекти до информация за околната среда, съхранявана от публичните власти, чието разкриване е предмет на Директива 2003/4/ЕО(2), като по-специално се поставя въпросът кога образуванието, до което се подава искането за информация по смисъла на Директивата, е „публична власт“. Въпросът е спорен, доколкото става дума за частни дружества, които управляват публична услуга, свързана с околната среда, и спорът е дали при обстоятелствата на конкретния случай характеристиките на това управление следва да водят до заключението, че независимо от частния им характер съответните дружества трябва да бъдат разглеждани като „публична власт“ по смисъла на Директива 2003/4 и следователно да изпълнят отправеното от два частноправни субекта искане за информация.
2. В този смисъл Съдът се приканва да уточни практиката си в две много конкретни области. От една страна, очевидно става въпрос за практиката му в специфичната област на самото право на достъп до информация. От друга страна, той трябва освен това да уточни практиката си относно определението на понятието „публична власт“ — въпрос, общ за множество области на правото на Съюза и за чието решаване в конкретния случай ще бъде необходимо да се разгледат по-подробно понятията „подчиненост“ и „контрол“ — общи например с доктрината за дружествата със специално предназначение, създадени за предоставяне на обществена услуга.
I – Правна уредба
А – Международно право
3. Член 2, параграф 2 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г.(3) (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“) гласи следното:
„Държавен орган“ означава:
(a) правителство на национално, регионално и друго равнище;
(b) физически и юридически лица, изпълняващи държавни административни функции в съответствие с националното законодателство, включително специфични задължения, дейности или услуги във връзка с околната среда;
(c) всички други физически или юридически лица, които имат обществени задължения или функции или предоставят обществени услуги във връзка с околната среда, под контрола на орган или лице, посочени в (a) или (b) по-горе.
(d) институциите на всяка регионална организация за икономическа интеграция съгласно член 17, която е страна по тази конвенция.
Това определение не включва органите или институциите, действащи в съдебно или законодателно качество“.
4. Съгласно член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция при определени ограничения и условия всяка страна гарантира, че в отговор на искане за предоставяне на информация за околната среда държавните органи предоставят тази информация на обществеността при спазване на националното законодателство.
Б – Правото на Съюза
5. От значение са следните съображения от Директива 2003/4/ЕО:
Съображение 1: „Увеличеният обществен достъп до информация за околната среда и разпространението на такава информация допринасят за по-висока осведоменост по въпроси, свързани с околната среда, за свободната обмяна на мнения, по-ефективното участие на обществото във вземането на решения във връзка с околната среда и най-накрая, за по-добра околна среда“.
Съображение 5: „[…] Разпоредбите на законодателството на Общността трябва да бъдат в съответствие с [Орхуската конвенция], предвид присъединяването на Европейската общност към нея“.
Съображение 8: „Необходимо е да се гарантира, че всяко физическо или юридическо лице има право на достъп до информация за околната среда, държана от или за публичните власти, без да трябва да декларира интерес“.
Съображение 11: „За да се отчете принципът в член 6 от Договора, който гласи че изискванията за опазване на околната среда следва да бъдат включени в определянето и прилагането на политиките и дейностите на Общността, следва да бъде разширена дефиницията за публичните власти, така че да обхване правителството или други обществени администрации на национално, регионално или местно ниво, независимо от това дали същите имат специфични отговорности по околната среда. Определението, също така, следва да бъде разширено, за да обхване други лица или [образувания], изпълняващи обществени административни функции във връзка с околната среда съгласно националното законодателство, както и други лица или [образувания], действащи под техен контрол, и които имат обществени отговорности или функции във връзка с околната среда“.
6. Целите на Директива 2003/4/ЕО се определят в член 1:
„a) да гарантира правото на достъп до информация за околната среда, съхранявана от или за нуждите на публичните власти и да уреди основните срокове и условия и практическите договорености за неговото упражняване; и
б) да гарантира [като правило] все по-голямото предоставяне на разположение и разпространяване сред обществеността на информация за околната среда с цел постигане на възможно най-широка систематична достъпност и разпространение на информацията за околната среда сред обществеността. За тази цел се стимулира, по-специално, употребата на компютърни телекомуникационни и/или на електронни технологии, където те са на разположение, за постигането на тази цел“.
7. На свой ред член 2, точка 2 от Директива 2003/4 определя понятието „публична власт“ по следния начин:
„a) държавна или друга публична администрация, включително публичните съвещателни органи на национално, регионално или местно ниво;
б) всяко физическо или юридическо лице, изпълняващо публични административни функции съгласно националното законодателство, включително и конкретни задължения, дейности или услуги, свързани с околната среда, и
в) всяко физическо или юридическо лице, натоварено с публични отговорности или функции, или предоставящо публични услуги, свързани с околната среда, под контрола на органите или лицата, попадащи в букви а) или б).
Държавите членки могат да предвидят, че това определение не включва органи или институции, когато са в качеството си на съдебни или законодателни органи. Ако към датата на приемане на настоящата директива техните конституционни разпоредби не предвиждат процедура по преразглеждане по смисъла на член 6, държавите членки могат да изключат тези органи или институции от обхвата на това определение“.
8. Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2003/4/ЕО „[д]ържавите членки гарантират, че от публичните власти, се изисква, в съответствие с разпоредбите на настоящата директива, да предоставят на разположение информацията за околната среда, съхранявана от или за тях, [н]а всеки заявител при поискване и без той да трябва да декларира интерес“.
В – Националното право
9. С оглед на информацията, предоставена от запитващата юрисдикция, от значение е следната национална правна уредба:
1. Правна уредба на достъпа до информация за околната среда
10. Релевантната национална правна уредба се съдържа в Environmental Information Regulations 2004 (SI No. 3391) (Наредба за информацията за околната среда от 2004 г., наричана по-нататък „EIR 2004“), чрез която се транспонира Директива 2003/4. Член 2, параграф 2 от наредбата съдържа следното определение за публични власти:
„Без да се засяга предвиденото в параграф 3, „публични власти“ означава:
a) правителствени служби;
b) всички други публични власти по смисъла на член 3, параграф 1 от [Freedom of Information Act 2000 (Закон за свободата на информацията от 2000 г., наричан по-нататък „FIA 2000“)];
c) всички други образувания или лица, които изпълняват публични административни функции, или
d) всички други образувания или лица, които са под контрола на лице, посочено в буква a), b) или c), и
i) имат публични отговорности във връзка с околната среда;
ii) изпълняват публични функции във връзка с околната среда, или
iii) предоставят публични услуги, свързани с околната среда.
[…]“.
11. Съгласно членове 5 и 7 от EIR 2004 при поискване съответната власт следва да предостави исканата информация за околната среда в срок от 20 работни дни, който може да бъде удължаван до 40 дни при определени условия.
12. Съгласно член 50, параграф 1 от FIA 2000, в изменената с член 18 от EIR 2004 редакция, заинтересованото лице може да сезира Information Commissioner с искане да се произнесе дали съответната публична власт е отговорила на искането за информация в съответствие с изискванията на EIR 2004.
2. Правна уредба на сектора на водоснабдяването в Англия и Уелс.
а) Контекст
13. В средата на XX век по-голямата част от услугите по водоснабдяване и канализация са публични и се предоставят от органи на местно управление на основание Public Health Act 1936 (Закон за общественото здраве от 1936 г.).
14. Water Act 1973 (Закон за водите от 1973 г., наричан по-нататък „WA 1973“) по принцип прехвърля отговорността за тези услуги на местните органи по водите. Някои услуги се предоставят от учредени със закон дружества, действащи от свое име.
15. Water Act 1989 (наричан по-нататък „WA 1989“) приватизира водната индустрия в Англия и Уелс и така до голяма степен установява действащата понастоящем структура. Функциите, правомощията, имотите и други активи на местните органи по водите са поделени между National Rivers Authority [след Environment Act 1995 (Закон за околната среда от 1995 г.), Environment Agency (Агенция по околната среда)] и новите приватизирани дружества, на които е възложено предоставянето за в бъдеще на услугите по водоснабдяване и канализация в Англия и Уелс.
16. Правната уредба на управлението на водите в Англия и Уелс е консолидирана и изменена през 1991 г. Един от основните закони от действащата понастоящем правна уредба на водния сектор е Water Industry Act 1991 (Закон за водната индустрия от 1991 г., наричан по-нататък „WIA 1991“).
б) Корпоративна структура и управление на дружествата, определени за предоставяне на услуги по водоснабдяване и канализация.
17. Съгласно член 6 от WIA 1991 само дружествата, определени от Secretary of State (Държавен секретар) или (понастоящем) от OFWAT (Регулаторен орган за услугите във водния сектор) като водоснабдителни и/или канализационни предприятия за определен район на Англия и Уелс, могат да предоставят услуги по водоснабдяване и канализация.
18. Само акционерно дружество или дружество с ограничена отговорност може да бъде определено за водоснабдително или канализационно предприятие (член 6, параграф 5). Дружеството се управлява от управителен съвет, който носи отговорност пред акционерите или съдружниците му. То се управлява в съответствие с нормалните търговски принципи, както е предвидено в учредителния акт и в устава му, с цел реализиране на печалба, която се разпределя между акционерите под формата на дивиденти и се реинвестира в дейността на дружеството.
19. За дружествата се прилагат същите правила като за всички останали дружества с ограничена отговорност. Те не получават публични субсидии. Решенията за сключване на договори за заем и за извършване на инвестиции не зависят пряко от правителството или друг публичен орган. Държавата не е гарант по договорите за заем, сключвани от тези дружества. Следователно дружествата се финансират от плащаната от клиентите им цена на услугите, чрез продажбата на акции и издаването на други ценни книги, заемането на средства чрез капиталовите пазари при прилагане на обичайната търговска лихва и други търговски дейности, като продажба на земи и други активи.
20. Всяко дружество притежава акт за определяне („лицензия“), което съдържа условията на определянето му за водоснабдително и/или канализационно предприятие. В лицензията се посочват не само общите законови задължения и права на дружествата, но и други условия (член 11). Тези условия могат да включват заплащането на парични суми на Secretary of State.
21. Лицензията може да бъде отнета само с мотивирано решение и след 25-годишно предизвестие [член 195A, параграф 1, буква в)]. Лицензията може да бъде изменяна само от OFWAT (1) със съгласието на съответното дружество или (2) едностранно въз основа на доклад на Competition Commission (Комисия по конкуренцията).
22. Secretary of State или OFWAT следи за изпълнението на условията на лицензията и може да изисква от предприятието да предприеме определени действия или да вземе определени мерки. WIA 1991 предвижда също така парични санкции и ограничава прилагането на общите правила за прекратяване на търговски дружества.
в) Функции на OFWAT
23. На практика дружествата са монополисти при предоставянето на услуги по отношение на по-голямата част от получателите на тези услуги в определения им район. Поради това целта на регулаторната система е да контролира монополните цени чрез тъй наречената „сравнителна конкуренция“ — система, при която се сравняват цените на дружествата, за да се съпоставят резултатите на всяко от тях с тези на най-ефективното. Въз основа на тази съпоставка OFWAT определя за следващите пет години максималния размер на цените, които всяко предприятие може да налага на клиентите си, и начина на събирането им.
24. OFWAT трябва да упражнява регулаторните си функции така, че да гарантира, че дружествата ще могат да финансират дейността си по водоснабдяване и канализация (по-специално като осигури разумна рентабилност на капитала им).
г) Права и задължения на водоснабдителните и канализационните предприятия
25. Водоснабдителните предприятия са длъжни да изградят и поддържат ефективна и икономична система за водоснабдяване в определения им район. Възможността водоснабдителните предприятия да спират водоподаването до определен потребител е ограничена и подчинена на стриктни процедурни изисквания, за нарушаването на които се носи наказателна отговорност.
26. Канализационните предприятия имат следните задължения съгласно WIA 1991: a) да предоставят, подобряват и разширяват публичната канализационна система (в своя или в друг район), да я почистват и поддържат, така че да отговаря на специфичните изисквания относно отводняването; б) да съблюдават определени стандарти в съответствие с нормативните изисквания; в) да изградят канализация на места, където липсата на публична канализация има или може да има отрицателно въздействие върху околната среда, или да предоставят услуги, когато не могат да изградят публична канализационна мрежа; г) да допуснат свързването към публичната им канализационна система на частни канализационни и отводнителни системи на недвижими имоти.
27. На водоснабдителните и канализационните предприятия са предоставени правомощия, които надхвърлят обичайните права на частните дружества, като някои от тези правомощия са споделени с други субекти.
28. Водоснабдителните и канализационните предприятия не могат да разполагат със земя за извършване на дейността си без разрешението на Secretary of State.
29. Water Act 2003 („WA 2003“) задължава водоснабдителните предприятия да изготвят планове за управление на водните ресурси и планове за борба със сушата.
д) Други задължения за предоставяне на информация
30. Освен че предоставят доброволно определена информация, дружествата са длъжни да предоставят информация по силата на други закони, например за да се съобразят с изискванията за защита на данните и с изискванията за разкриване на информация за търговските дружества.
31. Като канализационни предприятия дружествата трябва да водят публичен регистър с подробна информация за разрешенията и споразуменията за изпускане на индустриални отпадъчни води.
32. OFWAT трябва да поддържа регистър на определените предприятия и на условията, при които е издадена лицензията.
33. Secretary of State може да публикува информация по свой избор относно дейността на водоснабдителните предприятия. OFWAT има правомощие да предоставя такава информация на потребителите.
34. За разкриване без съгласие на съответното предприятие на получена по силата на WIA 1991 информация относно дейността му по принцип се носи наказателна отговорност.
35. Агенцията по околна среда води публичен регистър за всички заявления за разрешения за изпускане на отпадъчни води, за предоставените разрешения и за условията, при които са предоставени. Този регистър трябва да съдържа подробни данни за взетите от Агенцията по околна среда проби от отпадъчните води и от водите, в които последните са заустени, и за анализите на тези проби, както и цялата информация в това отношение, която дружествата реално са предоставили на Агенцията по околна среда. Данните за пробите се вписват в регистъра в двумесечен срок. Данните, за които се счита, че представляват търговска тайна, не може да бъдат вписани в регистъра без съгласието на дружеството.
36. Според FIA 2000 голяма част от информацията, с която фактически разполагат публичните власти, като Агенцията по околна среда, OFWAT и Secretary of State, трябва да е достъпна при поискване. Този закон няма за цел да транспонира Директива 2003/4. Приложното му поле е по-ограничено в някои отношения. Достъпът до информация може да бъде отказан на основание на търговска тайна. Няма право на достъп до информацията, която е предоставена доброволно на публичната власт.
II – Фактите
37. В разглеждания в главното производство случай едно юридическо лице с нестопанска цел и едно физическо лице искат достъп до информация, с която разполагат дружества, които според националния орган не са „публични власти“ за целите на Директива 2003/4(4).
38. След образуване на съответно производство административното решение е потвърдено на първа инстанция. При висящо въззивно производство пред Upper Tribunal съответните дружества най-накрая се съгласяват да предоставят исканата информация, но без да считат, че са длъжни да го направят.
39. Независимо от горното, Upper Tribunal отправя настоящото преюдициално запитване.
III – Преюдициалните въпроси
40. Въпросите са формулирани, както следва:
„Член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4/ЕО
1) Трябва ли при определянето дали физическо или юридическо лице „изпълнява публични административни функции съгласно националното законодателство“ да се прилага само вътрешното право и тълкуването, прието на национално равнище?
2) При отрицателен отговор, кои критерии на правото на ЕС могат или не могат да се използват, за да се определи дали:
i) съответната функция по същество е „публична административна функция“;
ii) националното право по същество възлага такава функция на това лице?
Член 2, точка 2, буква в) от Директива 2003/4/ЕО.
3) Какво означава лице „под контрола на органите или лицата, попадащи в буква а) или б)“? По-конкретно, какви трябва да са естеството, формата и степента на контрола и какви са критериите, които могат или не могат да се използват, за да се идентифицира такъв контрол?
4) Дали лицата по член 2, точка 2, буква в) непременно представляват „еманация на държавата“ (по смисъла на точка 20 от Решение от 12 юли 1990 г. по дело Foster и др., C‑188/89)?
Член 2, точка 2, букви б) и в)
5) Когато дадено лице попада в хипотезата на някоя от тези разпоредби поради своите функции, отговорности или извършваните от него услуги, ограничено ли е задължението му да предоставя информация за околната среда до информацията, свързана с посочените функции, отговорности или услуги, или то обхваща цялата информация за околната среда, с която лицето разполага за всякакви цели“.
41. Според съдията от запитващата юрисдикция „[н]астоящият съд трябва да реши дали учредени по английското право водоснабдителни дружества са публични власти за целите на разкриването на информация за околната среда. По-конкретно настоящият съд трябва да установи критериите за квалифициране на определено образувание като публична власт за тези цели. Макар спорът да е свързан с водоснабдителни дружества, той е релевантен и за други приватизирани регулирани сектори на предоставяне на услуги, които по-рано са били публични, като електроснабдяването, газоснабдяването, железопътния транспорт и далекосъобщенията“(5).
IV – Производството пред Съда
42. Преюдициалното запитване е постъпило в Съда на 4 юни 2012 г.
43. Писмени становища са представили страните по главното производство, британското и италианското правителство и Комисията.
44. В съдебното заседание, проведено на 16 април 2013 г., са се явили страните по главното производство и представители на британското и датското правителство, както и на Комисията.
V – Доводите на страните
45. Съответните дружества твърдят, че доколкото са предоставили исканата от тях информация, преюдициалното запитване е от чисто хипотетично естество и следователно е недопустимо.
46. По отношение на първите два въпроса Fish Legal, г‑жа Shirley, италианското правителство и Комисията поддържат, че отговорът следва да бъде положителен. В подкрепа на своята позиция и след като изтъкват, че съгласно съдебната практика понятията по член 2, точка 2, букви б) и в) от Директива 2003/4 трябва да получат самостоятелно и еднакво тълкуване, твърдят, че понятието „публични административни функции“ трябва да се тълкува разширително, тъй като само по този начин може да се гарантира целта на Директива 2003/4 — широко и систематично разпространение на информация, свързана с околната среда. Разширителното тълкуване ясно би показало, че това понятие включва функциите на съответните водоснабдителни дружества, за чийто публичен характер свидетелстват както поетите задължения във връзка с предоставянето на услугата, така и прерогативите на публична власт, които държавата им предоставя за изпълнението на техните функции.
47. Обратно, Information Commissioner, съответните дружества и правителството на Обединеното кралство твърдят, че въпросът дали едно лице „изпълнява публични административни функции съгласно националното законодателство“ следва да се реши съгласно вътрешното право, така че не би било необходимо да се отговаря на втория от поставените въпроси. Според тях е очевидно, че изразът „съгласно националното законодателство“ следва да се разбира като изрична препратка към законодателството на държавите членки, в чийто контекст трябва да се тълкуват смисълът и обхватът на понятието „публични административни функции“.
48. Въпреки това и в случай че Съдът намери за наложително прилагането на единно понятие, съответните дружества и британското правителство поддържат, че предвид целта на Директива 2003/4 следва да се приеме, че установените в нея задължения засягат изпълнителната власт и държавната публична администрация, които обикновено разполагат с информация за околната среда вследствие на изпълнението на публичните си функции. Водоснабдителните дружества обаче не изпълняват публични функции. Във всички случаи националната юрисдикция е тази, която трябва да определи дали при определени обстоятелства едно лице изпълнява функции, които могат да го приравнят към „публична власт“. В конкретния случай би могло да се посочат няколко обстоятелства в подкрепа на отрицателен отговор — подчертано частноправното естество и стопанската цел на водоснабдителните дружества, които дори и преди приватизацията им не са имали правомощия на орган на изпълнителната власт или властнически правомощия; ирелевантно е, че в исторически план водоснабдителната услуга е била предоставяна изцяло или частично от правителството или че тази услуга е в полза на обществото и обслужва общ интерес, тъй като това само по себе си не превръща предоставянето на услугата от предприятие със стопанска цел в „публична административна функция“. В сферата на водоснабдителните услуги само регулаторните органи (OFWAT и Агенцията по околната среда) изпълняват „публични административни функции“, поради което са носители на задълженията, предвидени в Директива 2003/4.
49. По третия поставен въпрос Fish Legal и г‑жа Shirley поддържат, че предвид правомощията, които националното законодателство предоставя на водоснабдителните дружества, и степента на регулиране на тези дружества, не може да се счита, че става дума за частни дружества, осъществяващи независимо дейността си, а обратно, следва да се приеме, че им е предоставено упражняването на държавна власт. Срещу това Information Commissioner, съответните дружества и правителството на Обединеното кралство възразяват, че в съответствие с определена национална съдебна практика(6), за да се прецени, че едно лице се намира „под контрола“ на публична власт по смисъла на член 2, точка 2, буква в) от Директива 2003/4, е необходимо естеството, формата и степента на упражнявания върху него контрол да надхвърлят функциите, свързани с регулирането. Не би бил налице контрол, ако е запазена независимостта на съответното лице по отношение на това как да поема своите отговорности, упражнява функциите си и предоставя услугата. Обратно, би бил налице контрол, ако публичната власт определя целите на лицето и средствата за тяхното постигане.
50. От своя страна италианското правителство твърди, че е налице „контрол“ по смисъла на член 2, точка 2, буква в) от Директива 2003/4, ако значими аспекти от дейността, свързана с околната среда, зависят от решения на публична власт, така че самостоятелността при управлението на лицето е значително ограничена в сравнение с тази, която то би имало, ако действа в нормални условия. Датското правителство смята, че изразът „под контрол“ предполага подчиненост на решаващото влияние на публичните власти, различно от спазването на правни норми, и че за определянето на тази подчиненост под внимание се вземат критерии като собствеността, правото на глас, уставът или съставът на контролна група.
51. Комисията твърди, че в съответствие с Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция, член 2, точка 2, буква в) от Директива 2003/4 се прилага, когато едно лице е контролирано от самото правителство или от орган, който изпълнява публични административни функции по силата на вътрешното право, и когато „отговорностите или публичните функции“ са му възложени де факто, а не по силата на законов или подзаконов акт. Ето защо според Комисията не е необходимо да се отговаря на въпроса, доколкото той се отнася до критериите, които следва да се вземат предвид, за да се прецени дали в случая, разглеждан в главното производство, съответните дружества са „под контрол“ по смисъла на посочената по-горе разпоредба.
52. По четвъртия въпрос г‑жа Shirley твърди, че би било несъвместимо с целите и приложното поле на Директива 2003/4 да се изключват дружества, които националната юрисдикция(7) вече е приела за „еманация на държавата“ по смисъла на Решение от 12 юли 1990 г. по дело Foster(8). От своя страна Information Commissioner, съответните дружества и правителството на Обединеното кралство считат, че практиката на Съда относно понятието „еманация на държавата“ не е приложима към тълкуването на член 2, точка 2, буква в) от Директива 2003/4. Според тях понятието в тази разпоредба е по-тясно и тя е своего рода lex specialis, уточняващ „контролираните“ лица, които следва да бъдат разглеждани като част от държавата. Както сложността на понятието „публична власт“, използвано в Директива 2003/4, така и препращането към националното законодателство в член 2, точка 2, буква б) показват, че законодателят на Съюза умишлено е избягнал понятието „еманация на държавата“, което освен това е самостоятелно понятие и не се среща в Орхуската конвенция, по която са страни и голям брой трети държави. Накрая Комисията твърди, че от нейните отговори на втория и третия въпрос следва, че когато специалните правомощия, визирани в Решение по дело Foster, точка 20, имат формално правно основание, се прилага член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4, а когато става дума за правомощия, предоставени де факто, се прилага член 2, точка 2, буква в) от същата директива.
53. По петия и последен от поставените въпроси Fish Legal, г‑жа Shirley, съответните дружества и италианското правителство не подкрепят едно „хибридно“ решение, като считат, че ако дадено лице отговаря на профила по член 2, точка 2, буква a) или б) от Директива 2003/4 и поисканата информация попада в обхвата на понятието „информация за околната среда“, лицето трябва да предостави цялата информация, независимо от целта, за която разполага с нея. Различно решение би направило много трудно прилагането на Директивата, която впрочем предвижда възможност за изключване само на съдебните или законодателните органи. Information Commissioner и британското правителство твърдят, че предложеното с петия въпрос разрешение би трябвало да се възприеме, ако Съдът стигне до заключението, че частноправно по същество образувание може да бъде публична власт по смисъла на Директива 2003/4. Накрая Комисията смята, че ако едно образувание се приема за публична власт само въз основа на изключителните функции, които са му предоставени, нищо не оправдава то да бъде третирано като такава власт, когато не изпълнява такива функции.
VI – Анализ
А – По допустимостта на преюдициалното запитване
54. Както бе посочено, в крайна сметка съответните дружества са предоставили исканата от тях информация. Следователно по принцип би могло да се твърди, че искането, предмет на спора по главното производство, е било удовлетворено по извънсъдебен ред. Такова е разбирането на съответните дружества, според които преюдициалното запитване вече има чисто хипотетично естество и следователно е недопустимо.
55. Според мен запитването не е станало безпредметно.
56. Наистина няма предявен иск за обезщетение за нанесена вреда вследствие от първоначалния отказ на съответните дружества, така че не може по косвен път да се изведе наличие на самостоятелен правен интерес от произнасяне по преюдициалното запитване. От друга страна, само по себе си твърдението на Upper Tribunal, че решението на Съда ще му бъде от полза за решаването на други сходни дела(9), не изглежда достатъчно, за да се приеме, че е налице действително висящ спор пред запитващата юрисдикция.
57. При тези обстоятелства би следвало да се напомни, че „преюдициалното запитване обаче е оправдано не с оглед формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а поради необходимостта от отговор за ефективното решаване на правен спор“(10).
58. Както отбелязва запитващата юрисдикция в параграф 3 от акта за преюдициално запитване, въпреки че в крайна сметка исканата информация е била предоставена доброволно, остава да се определи дали съответните дружества са имали във всички случаи задължение да я предоставят и освен това дали е трябвало да го направят в рамките на предвидения в националното законодателство срок, който вече е бил изтекъл, когато са се съгласили да я предоставят.
59. Всъщност, необходимо е да се има предвид, че истинският предмет на главното производство е отказът на администрацията да разглежда съответните дружества като „публични власти“, които като такива имат задължение да предоставят исканата от тях информация в рамките на определен срок. Въпросът остава неизяснен след доброволното предоставяне на информацията, тъй като спорът по главното производство е именно този — дали това предоставяне е в действителност предмет на задължение на съответните дружества или, обратно, е действие, което зависи единствено от тяхната воля.
60. Само след като се отговори на този въпрос ще бъде възможно да се даде правна квалификация на действията на съответните дружества и следователно да се направи заключение дали те са упражнили определена свобода или, обратно, не са изпълнили задължение за предоставяне на информация в установения срок.
61. Предметът на спора обаче продължава да е налице не само поради обстоятелството, че остава неразрешен въпросът за правната квалификация. В действителност не е точно да се говори и за извънсъдебно удовлетворяване на искането на Fish Legal и на г‑жа Shirley. Това е така, тъй като тяхното искане не е само за получаване на достъп до определена информация, а за получаване на този достъп в определен срок — срокът, в който съответните дружества е трябвало да предоставят информацията в качеството си на „публична власт“ по смисъла на Директива 2003/4/ЕО. След като е доказано, че информацията е предоставена след изтичане на този срок, очевидно е, че в това отношение искането на Fish Legal и на г‑жа Shirley не е било удовлетворено по извънсъдебен ред. За да се установи дали става дума за законно искане, необходимо е преди това да се определи дали е налице необходимото условие за отправянето му, т.е. дали съответните дружества са били длъжни да предоставят документацията в рамките на определен срок, а не когато са го направили в действителност. За целта в крайна сметка е наложително да се установи дали следва да се считат за „публична власт“ по смисъла на Директива 2003/4.
62. При положителен отговор, предоставянето на информация по начина, по който е било направено, не изключва наличието на незаконосъобразно поведение с последици, чиито естество и обхват би следвало да бъдат определени, при необходимост, от запитващата юрисдикция, която обаче не може да се произнесе, преди да е получила от Съда искания отговор, тъй като преценката за евентуално незаконосъобразно поведение на съответните дружества зависи от това дали те се считат за „публична власт“ за целите на Директива 2003/4 — въпрос, който може да бъде решен само от Съда.
63. В заключение считам, че не е налице основание за недопустимост на преюдициалното запитване.
Б – По първия преюдициален въпрос
64. Първият преюдициален въпрос се отнася до тълкуването на член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4 — дали при определянето дали физическо или юридическо лице „изпълнява публични административни функции съгласно националното законодателство“ трябва да се прилага само вътрешното право или правото на Съюза.
65. Считам, че отговорът на първия въпрос изисква да се разгледат двата по мое мнение аспекта на разпоредбата на член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4/ЕО. От една страна, става въпрос за самото понятие „публични административни функции“. От друга страна, става въпрос за идентифицирането на лицата, които са оправомощени да „изпълняват“ такива функции.
66. По отношение на понятието, достатъчно е да се отбележи, че съгласно Решение от 14 февруари 2012 г. по дело Flachglas Torgau(11), което също се отнася до Директива 2003/4, „както от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа за равенство следва, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държава членка с оглед на определяне на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Съюза, което трябва да се намери с оглед на контекста на тази разпоредба и преследваната от разглежданата правна уредба цел“.
67. При това положение изглежда ясно, че е необходимо да се установи самостоятелно понятие за категорията „публични административни функции“. Както често се наблюдава в правото на Съюза, използването на категории, които трябва да намерят отражение във вече двадесет и осем национални правни системи, е възможно само ако бъдат сведени до едно единно и еднакво понятие за всички държави членки.
68. Вярно е, че въпросното понятие е релевантно не само в контекста на правото на Съюза, а се съдържа и в международна конвенция — Орхуската конвенция, която обвързва Съюза и в съответствие с която следва да се тълкува смисълът на Директива 2003/4. Очевидно Директивата не е определяща за тълкуването на смисъла на Орхуската конвенция, но е такава за изпълнението от страна на Съюза на задълженията по посочената конвенция, тъй като то е възможно само ако той е в състояние да гарантира, че в неговите рамки понятието „физически или юридически лица, изпълняващи публични административни функции в съответствие с националното законодателство“, използвано в член 2, параграф 2, буква б) от Орхуската конвенция, има еднакво значение във всички държави членки.
69. Обстоятелството, че член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4 препраща към вътрешното право като основание за упражняването на „публични административни функции“, може да бъде причина да се счита, че както твърдят Information Commissioner, съответните дружества и британското правителство, значението на това понятие следва да се определя в съответствие с националното законодателство на всяка държава.
70. Не споделям това виждане. Съображенията ми са свързани с втория аспект, посочен в точка 65. Всъщност цитираната разпоредба изхожда от понятие за публични административни функции, което, както беше посочено по-горе, може да бъде само общо и единно и следователно понятие на Съюза. По силата на принципа на институционалната самостоятелност обаче правото на Съюза не може да определя кои лица или институции изпълняват конкретно тези функции във всяка една от държавите членки. По тази причина член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4 предвижда, че именно в съответствие с националното законодателство се определя, при необходимост, кой изпълнява „публични административни функции“ извън органите, които, формално и в тесен смисъл, упражняват публична власт (т.е., извън хипотезата на член 2, точка 2, буква a) от Директивата), като винаги обаче трябва да се има предвид, че за да се определи кои са и в какво се състоят тези „функции“, следва да се прилага само правото на Съюза. При това положение, след като дадени функции бъдат определени съгласно правото на Съюза като „публични административни“, е необходимо да се определи съгласно националното законодателство, кои образувания, извън органите, които в тесен смисъл упражняват държавна власт, евентуално изпълняват такива функции и поради това попадат в хипотезата на член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4.
71. С оглед на изложеното и като първо междинно заключение, предлагам на Съда да отговори на първия въпрос в смисъл, че при определянето дали физическо или юридическо лице „изпълнява публични административни функции съгласно националното законодателство“ само правото на Съюза следва да се прилага по отношение на определението за понятието „публични административни функции“, а в съответствие с правото на държавите членки да се определя кои физически или юридически лица, в случай че така е предвидено, са оправомощени да изпълняват тези функции.
В – По втория преюдициален въпрос
72. След установяване на горното следва да се даде отговор на втория от поставените въпроси и следователно да се изясни съгласно искането на Upper Tribunal кои критерии от правото на Съюза могат да се използват, за да се определи (А) дали дадена функция е „публична административна“ и (Б) дали националното право по същество възлага такава функция на определено физическо или юридическо лице.
73. С други думи, необходимо е да се уточни в съответствие с правото на Съюза понятието „публични административни функции“ и след това да се определи кои условия трябва да са налице, за да се приеме, че съгласно националното право изпълнението на тези функции е възложено на конкретно физическо или юридическо лице.
1. Критерии за определяне на понятието „публична административна функция“
74. В контекста на член 2, точка 2 от Директива 2003/4 понятието „публична административна функция“ е еквивалентно на понятието „публична власт“. Според мен две обстоятелства налагат този извод. На първо място, това е фактът, че идеята за „публична административна функция“ се използва в разпоредбата като основно ядро на определението на общото понятие „публична власт“. На второ място и най-вече, това е изключението, предвидено в алинеята след цитирания член 2, точка 2, буква в), съгласно която държавите членки могат да изключат от понятието „публична власт“ „органи или институции, когато са в качеството си на съдебни или законодателни органи“.
75. Възможността за такова изключване според мен означава, че идеята за „публична административна функция“ не препраща стриктно към органите, които в тесен смисъл са административни органи или органи на изпълнителната власт, а най-общо към националната публична власт като цяло. Всъщност само така има смисъл възможността за изключване от кръга на публичните власти на институции, упражняващи правораздавателни или законодателни функции, т.е. функции на публичната власт, различни от тези, които са присъщи на администрацията в тесен смисъл(12).
76. Изложеното по-горе поставя в съвсем конкретно измерение проблема, на който сега трябва да дадем отговор, тъй като за разлика например от случая, разгледан в Решение от 16 февруари 2012 г. по дело Solvay и др.(13), и случая, за който се отнася Решение по дело Flachglas Torgau, цитирано по-горе, в настоящия случай Съдът не трябва да изяснява дали акт на публичната власт може да се отнесе към категорията „законодателен акт“, и следователно да попадне в обхвата на изключението, предвидено от Директива 2003/4, а само трябва да определи в какво се състои упражняването на публичната власт, тоест без да се позовава на възможни изключения(14).
77. Това не прави въпроса по-малко сложен, тъй като, както при други основни категории, определението за публична власт е най-малкото щекотливо и спорно. Въпреки това за целите на настоящия преюдициален въпрос е необходимо да се даде определение на понятието „публична административна функция“, съобразено с контекста на Директива 2003/4.
78. Считам, че този подход ни връща към становището на Съда, изразявано многократно след Решение по дело Foster, и следователно към понятие за тази функция, не така тясно като например използваното в съдебната практика относно изключването на дейностите, свързани с упражняването на публична власт, от свободата на предоставяне на услуги (член 51 ДФЕС)(15).
79. В този конкретен контекст Съдът използва понятие, основаващо се на разграничението между „публична власт“ и „частна власт“, което почива най-вече върху различното значение на волята, която всяка една от тези власти обслужва.
80. Както заявих, този подход се наблюдава в Решение по дело Foster, където се приема, че „образувание, независимо от правноорганизационната му форма, което е натоварено с акт на публичната власт да предоставя под неин контрол услуга от обществен интерес и за тази цел разполага със специални правомощия, надхвърлящи предвиденото от правилата, които се прилагат в отношенията между частноправните субекти, във всички случаи попада сред образуванията, по отношение на които са приложими разпоредбите на директива, които могат да имат непосредствено действие“(16).
81. Всъщност, ако нещо характеризира „публичната власт“, това е способността ѝ да налага едностранно волята си. Докато публичната власт може да налага волята си едностранно, тоест без съгласието на задълженото лице, частноправният субект, напротив, може да я налага само при наличие на такова съгласие.
82. Очевидно това съображение винаги следва да се разглежда в контекста на правова държава, ръководена от демократични принципи и спазваща решенията на съда. От значение в случая обаче е, че става дума за власт, чиито актове, макар и да могат да бъдат преразглеждани, подлежат на незабавно изпълнение, за разлика от актовете на частноправните субекти, които при липса на съгласие на засегнатите лица във всички случаи се нуждаят от съдействието на публичната власт, за да породят последици(17).
83. Изхождайки от това, смятам, че за нуждите на настоящото дело може да се направи заключението, че в контекста на Директива 2003/4 „публична административна функция“, като еквивалент на „публична власт“ и при възможните „законодателни“ или „съдебни“ изключения — за които не става дума в конкретния случай — е функцията, по силата на която на частноправните субекти се налага воля, чието незабавно изпълнение, макар и да подлежи на преразглеждане, не изисква съгласието на тези лица.
84. Запитващата юрисдикция следва да провери дали съответните дружества упражняват власт от такова естество. Тоест следва да установи дали при управлението на услугата по водоснабдяване и канализация те могат да налагат на частноправни субекти задължения без тяхно съгласие, независимо дали засегнатите лица могат да оспорват пред съда тези задължения. С други думи, следва да прецени дали позицията им по същество е еквивалентна на тази на органите на администрацията.
85. Въпреки това и за да дам на запитващата юрисдикция известна насока, която може да ѝ бъде полезна, е уместно да отбележа, че особено важно е да се установи дали съответните дружества имат експроприиращи правомощия, прерогативи за достъп до частна собственост, правомощия за налагане на санкции или, най-общо, правомощия за оказване на принуда върху частноправните субекти, независимо дали при упражняването на тези правомощия подлежат — както подлежи във всички случаи публичната власт в тесен смисъл — на контрол от страна на съдилищата.
2. Критерии за преценка на възлагането на „публична административна функция“ на частноправни субекти.
86. Втората част от втория поставен въпрос се отнася до критериите, които могат да се използват, за да се определи в контекста на Директива 2003/4 дали националното право възлага на физическо или юридическо лице упражняването на публична власт.
87. Според мен отговорът на втората част на въпроса се дава от самата структура на член 2, точка 2 от Директива 2003/4. Разпоредбата изброява последователно в буква а) „държавна или друга публична администрация, включително публичните съвещателни органи на национално, регионално или местно ниво“, т.е., публичната власт, погледнато формално и в тесен смисъл, която включва, по изложените от мен съображения в точка 75, съдебната и законодателната власт. От своя страна, буква б) посочва „всяко физическо или юридическо лице, изпълняващо публични административни функции съгласно националното законодателство“. По мое мнение тук става дума за лицата или образуванията, на които националното право евентуално е възложило изрично и формално упражняването на публична власт(18), за разлика от хипотезата в буква в), в която попада всяко физическо или юридическо лице, натоварено с публични отговорности или функции или предоставящо публични услуги „под контрола“ било на публичната власт в тесен смисъл по буква а), било на физическо лице, натоварено с публични функции по смисъла на буква б). Както ще видим, тази трета и последна възможност, съдържаща се в буква в), ни отвежда в сферата на неформалното, имплицитното или индиректното оправомощаване.
88. Ето защо смятам, че за да се определи дали законодателството на една държава членка е възложило на частноправен субект да изпълнява „публична административна функция“ по смисъла на член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4, е необходимо да се установи дали е налице изричен и формален юридически акт, с който се възлагат правомощия, присъщи на публичната власт. При липса на такъв акт за възлагане на правомощия с посочените характеристики, която означава, че се изключват хипотезите по член 2, точка 2, букви a) и б) от Директивата, би следвало да се прецени дали не е налице хипотезата в буква в), което ни отвежда до третия въпрос, поставен от Upper Tribunal.
89. С оглед на изложеното и като междинно заключение предлагам на Съда да отговори на втория въпрос в смисъл, че запитващата юрисдикция следва да провери дали съответните дружества могат, по силата на изричен и формален юридически акт, с който им се възлагат правомощия, присъщи на публичната власт, да налагат на частноправни субекти задължения без тяхно съгласие, което по същество ги поставя в позиция, еквивалентна на тази на органите на администрацията.
Г – По третия и четвъртия преюдициален въпрос
90. Тук е необходимо да се определи в какви случаи следва да се приеме, че физическо или юридическо лице, което не спада към публичната власт в тесен смисъл (член 2, точка 2, буква a) и не изпълнява „публични административни функции“ по силата на изричен и формален акт, с който му се възлагат правомощия, присъщи на публичната власт (член 2, точка 2, буква б), е натоварено с „публични отговорности или функции, или предоставя[що] публични услуги, свързани с околната среда, под контрола“ на публичната власт в тесен смисъл или на физическо или юридическо лице, изпълняващо „публични административни функции“. Този в крайна сметка е проблемът, поставен с третия и четвъртия преюдициален въпрос, с които се пита кога едно лице е „под контрола“ на някое от образуванията по член 2, точка 2, букви a) и б) (трети преюдициален въпрос) и дали лице в това положение представлява „еманация на държавата“ по смисъла на Решение по дело Foster (четвърти преюдициален въпрос).
91. Считам, че с тази разпоредба Директива 2003/4 цели да изчерпи всички възможности за идентифициране на носителите на публична власт — първични, производни или косвени — за да се осъществят целите, преследвани от законодателя на Съюза, а именно, наред с други, „по-ефективното участие на обществото във вземането на решения във връзка с околната среда“(19), или да се гарантира, че „всяко физическо или юридическо лице има право на достъп до информация за околната среда, държана от или за публичните власти, без да трябва да декларира интерес“(20).
92. Става дума, в крайна сметка, за това да се изчерпят до край възможностите на властта на Съюза, за да се преодолеят недостатъците от липсата на непосредствено действие на директивите в отношенията между частноправни субекти. С други думи, трябва да се идентифицира публичната власт там, където тя фактически съществува, и спрямо нея да се прилагат ефективно разпоредбите на Директива 2003/4.
93. Този е духът на съдебната практика, на която се основава Решение по дело Foster, посочено по-горе, и съгласно която, както посочва генералният адвокат Van Gerven в заключението си по делото, „винаги когато, предвид основната цел, понятието „държава“ трябва да се тълкува разширително, се използва критерият за фактическия контрол, за доминиращото влияние и за възможността на публичната власт да дава всякакви задължителни указания (поради собствеността, икономическото участие, административната подчиненост или посредством законови разпоредби)“(21).
94. Това е критерият, който Директива 2003/4 формално въвежда в член 2, точка 2, буква в), като визира физически или юридически лица, натоварени с публични отговорности или функции или предоставящи публични услуги „под контрола на органите или лицата, попадащи в букви a) или б)“(22); т.е. под контрола на държавата в тесен смисъл (буква a) или на частно лице, формално оправомощено да упражнява публична власт (буква б).
95. Следователно, и отново според думите на генералния адвокат Van Gerven, „винаги се изхожда от идеята, че в основата стои елемент на публичната власт […], който, за целите на прилагането на съответната правна уредба, придава чрез контрола или влиянието, което оказва, своя „публичновластнически характер“ на други образувания или актове, дори когато те принадлежат към частноправната сфера.“(23)
96. За да се установи конкретният смисъл на израза „под контрола на органите или лицата, попадащи в букви а) или б)“, според мен трябва да се приеме, че законодателят на Съюза е имал предвид нещо различно от властническата позиция, в която по дефиниция се намира публичната власт, регулираща дейността на частноправните субекти. Според мен тук не става въпрос за общото положение на подчиненост или зависимост на частноправните субекти, упражняващи регламентирана или регулирана от държавата дейност. По-скоро става дума за специфична зависимост или подчиненост, по силата на която частноправният субект не просто е задължен да действа при спазване на установените от публичната власт условия, а именно тази власт определя в действителност неговото поведение.
97. С други думи, регулиращата власт просто очертава границите, в които може да има свобода и автономия на волята на частноправния субект в тесен смисъл, тоест онзи, който свободно упражнява дейност в определените от публичната власт рамки. Обратно, лице, което просто е под контрола на публичната власт, не разполага със свобода. В действителност самата публична власт действа и се проявява чрез лицето, което действа под неин контрол.
98. В този смисъл образно може да се говори, в съответствие с Решение по дело Foster, посочено по-горе, за „еманация на държавата“. Не считам обаче, че смисълът на този израз оправдава четвъртия въпрос, поставен от запитващата юрисдикция, която по собственото ѝ признание го отправя „без особен ентусиазъм“(24). Според мен е ясно, че лице по член 2, точка 2, буква в) от Директива 2003/4 може да бъде определено като „еманация на държавата“, ако искаме да изразим това, че подчинеността му на публичната власт е от такова качество и естество, че в крайна сметка собствените му действия в действителност са действия на самата публична власт. Във всички случаи изразът обозначава специфично отношение на подчиненост и зависимост, което в крайна сметка е от значение.
99. Като „еманация на държавата“ физическото или юридическото лице, попадащо в хипотезата на член 2, точка 2, буква в) от Директива 2003/4, се идентифицира, за целите на Директивата, със самата държава (член 2, точка 2, буква a) или с лицата, които държавата формално е оправомощила да упражняват публична власт (член 2, точка 2, буква б), и в това си качество има задължение да предоставя достъп до съхраняваната от него информация за околната среда.
100. В тази връзка е необходимо да се направи уточнението, че макар да се определя като „еманация на държавата“, физическото или юридическото лице по член 2, точка 2, буква в) продължава да бъде частноправен субект във всички отношения. Тоест за разлика от държавата в тесен смисъл и образуванията по член 2, точка 2, буква б), то не упражнява публична власт, в смисъл че не може да налага едностранно волята си на други частноправни субекти. Независимо от това, доколкото чрез него действа държавата, то задължително се обхваща от понятието за публична власт, установено в Директива 2003/4.
101. Наистина в този случай държавата действа като частноправен субект, лишена от присъщия ѝ imperium в качеството ѝ на първичен носител на публичната власт. Тя не престава обаче само поради това да бъде държава и няма никакво основание за изключването ѝ в този случай от обхвата на формалното понятие, използвано в член 2, точка 2, буква а) от Директивата, тъй като е очевидно, че и държавата може да действа в сферата на частноправните отношения като обикновен частноправен субект. Разгледаните основания за разширително тълкуване на понятието „държава“, изхождащо от нейната същност, подкрепят и едно чисто формално схващане, ако, както в настоящия случай, със самото позоваване на държавата като субект и независимо от публично или частноправното естество на нейните актове, се осигуряват най-добри условия за ефективното постигане на целите на Директива 2003/4.
102. При това положение, ако частноправните субекти, упражняващи публична власт по силата на изрично оправомощаване (член 2, точка 2, буква б) „са“, образно казано, държава, в смисъл че упражняват спрямо други частноправни субекти прерогативи, присъщи на публичната власт, то частноправните субекти, които, поради обстоятелството че се намират под контрола на публичната власт (първична или производна), се превръщат в инструмент за действие на държавата sine imperium в сферата на частноправните отношения, са също „държава“, дори да действат само като частноправни субекти, поради простия факт, че техните действия в крайна сметка могат да бъдат отнесени към волята на самата държава, за която също е обичайно да действа в сферата на частноправните отношения като обикновен частноправен субект.
103. В обобщение на горното може да се посочи, че член 2, точка 2, буква б) има предвид частноправни субекти, които по силата на изрично и формално оправомощаване упражняват с известна степен на самостоятелност определени прерогативи на публичната власт, докато буква в) от същата разпоредба включва частноправни субекти, които по същество не се ползват от самостоятелност и са инструмент на държавата, която действа чрез тях в сферата на частноправните отношения като обикновен частноправен субект. Следователно държавата присъства и в двата случая, било защото частноправен субект упражнява монополизираната от нея публична власт, било защото чрез частноправен субект държавата (пряко или опосредствано) действа като частноправен субект.
104. Въпросът тогава е да се определи какъв вид контрол е необходим, за да може частноправен субект, без да губи това свое качество, да действа като „еманация на държавата“ и какви критерии могат да се използват, за да се идентифицира такъв контрол.
105. По отношение на контрола считам, че той трябва да бъде достатъчен, за да не може частноправният субект да се ползва от съществена самостоятелност, когато действа в сферата на частноправните отношения, както във връзка с определянето на неговите цели, така и с определянето на стратегиите и с избора на подходящи средства за тяхното осъществяване.
106. Липсата на самостоятелност може да бъде следствие от две обстоятелства. На първо място, тя може да се дължи на факта, че частноправното образувание е създадено от публичната власт и се намира пряко под нейното ръководство и контрол. На второ място, може да произтича от факта, че макар и формално независимо, частноправното образувание трябва да осъществява дейността си в контекст, определен до крайна степен от публичната власт (а не просто регулиран); например чрез определяне на публични цени, налагане на управленски планове или изискване за спазване на подробни указания за предоставяне на услугата. Именно вторият случай може да се определи като „фактически контрол“ в смисъл, че е следствие не от непосредствено и пряко въздействие върху частноправното образувание, а от налагане на условия за осъществяване на неговата дейност до такава степен, че по същество самостоятелността му става илюзорна. Противно на становището на италианското правителство, тук става дума не за незаконен или неправомерен контрол, за чист factum, а за опосредстван (правен) контрол, упражняван върху съответното образувание на правно основание, легитимиращо намесата на публичната власт в начина на осъществяване на дейността на това образувание, за разлика от основанията, които ѝ позволяват да упражнява пряк и формален контрол върху самото образувание.
107. При това положение едно образувание ще е „под контрола“ на държавата, когато е създадено от публичната власт с оглед на участието на държавата в частноправните отношения като частноправен субект или когато, макар да е формално независимо от публичната власт, е длъжно да действа в сферата на частноправните отношения при спазване на определени от публичната власт условия, които изключват съществена самостоятелност в основни аспекти на корпоративната дейност.
108. Естествено, националната юрисдикция е тази, която следва да определи до каква степен са налице във всеки конкретен случай подобни обстоятелства, като за целта може да се позове на практиката на Съда относно дружествата със специално предназначение.
109. Според мен са напълно приложими критериите, използвани от Съда при определянето на хипотезите, в които възлагащ орган упражнява върху изпълнител на обществена поръчка, който е отделен правен субект, контрол, аналогичен(25) на този, който упражнява върху собствените си служби(26).
110. В този контекст Съдът счита, че „аналогичен контрол“ е налице, когато разглежданият правен субект подлежи на контрол, който позволява на възлагащия орган да влияе върху решенията му“(27), и уточнява, че „[т]рябва да става въпрос за възможност за решаващо влияние както върху стратегическите цели, така и върху важните решения на правния субект […]. С други думи, възлагащият орган трябва да може да упражнява върху правния субект структурен[,] […] функционален […] [и] ефективен [контрол]“(28).
111. С оглед на горното и като междинно заключение, предлагам на Съда да отговори на третия и четвъртия преюдициален въпрос в смисъл, че едно лице е „под контрола на органите или лицата, попадащи в член 2, точка 2, буква а) или б)“ от Директива 2003/4/ЕО, ако дейността му подлежи на контрол от страна на тези органи или лица в степен, която му пречи да действа наистина самостоятелно в сферата на частноправните отношения, и то е сведено до инструмент за изпълнение на волята на тези органи или лица, което следва да бъде установено от запитващата юрисдикция.
Д – По петия преюдициален въпрос
112. Последният въпрос се отнася едновременно до член 2, точка 2, букви б) и в) от Директива 2003/4/ЕО и е дали предвидените в тях лица и образувания са длъжни да предоставят цялата информация за околната среда, с която разполагат, или само информацията, свързана с изпълнението на публични функции по смисъла на Директива 2003/4.
113. Основание за задължението да се разкрива информация, получена при изпълнението на публични функции, е, че тази информация е могло да бъде получена именно благодарение на изпълнението на тези функции.
114. Въпросът, който се поставя, е дали на това основание образуванията и лицата по член 2, точка 2, букви б) и в) от Директива 2003/4 трябва предоставят достъп и до тази информация за околната среда, която са получили при упражняването на дейности, различни от тези, които са изпълнявали в качеството си на „публична власт“ по смисъла на Директивата.
115. Според мен отговорът на този въпрос изисква да се разграничат хипотезите, предвидени в член 2, точка 2, букви б) и в) от Директивата.
116. Лицата или образуванията по буква б), доколкото са оправомощени изрично и формално да упражняват публична власт, следва да имат същото задължение за разкриване на информация както публичната власт в тесен смисъл, т.е. държавата. За тях важи в най-пълна степен задължението за предоставяне на достъп до цялата информация за околната среда, с която разполагат, независимо от качеството, в което са я придобили, тъй като, както посочих в точка 101, следва да се наложи формалното разбиране за понятието „държава“, когато това води до създаването на най-добри условия за ефективното осъществяване на целите на Директива 2003/4.
117. Що се отнася до лицата или образуванията по буква в), следва да се имат предвид две възможни хипотези. От една страна, това може да са лица или образувания, чиято дейност се състои единствено в управлението на услуга при условия, които предполагат те да бъдат определяни като „публични власти“ по смисъла на Директива 2003/4. От друга страна, може да са лица или образувания, които освен управлението на услугата упражняват и други дейности извън нея; например лица или образувания, които управляват и на друга територия услуга, свързана с околната среда, но в условията на свободна конкуренция и без да могат да бъдат определяни като „публични власти“ по смисъла на Директива 2003/4.
118. По отношение на първите отговорът на въпроса се дава от самата Директива 2003/4, член 3, параграф 1 от която гласи, че „[д]ържавите членки гарантират, че от публичните власти се изисква, в съответствие с разпоредбите на настоящата директива, да предоставят на разположение информацията за околната среда, съхранявана от или за тях, за всеки заявител […]“(29). В крайна сметка Директива 2003/4 налага на държавата — както на държавата в тесен смисъл, така и на „публичната власт“ в по-широкия смисъл на член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4/ЕО — задължението да осигури достъп до съхраняваната от нея информация за околната среда, независимо от качеството в което я е получила, т.е. както в резултат от упражняване на imperium, така и в резултат от дейността ѝ като частноправен субект.
119. Що се отнася до вторите, според мен те не могат да бъдат третирани по същия начин. Те се разглеждат като „публични власти“ само доколкото упражняват дейност, свързана с околната среда, при условия, които налагат да бъдат определени като „публични власти“ по смисъла на член 2, точка 2, буква в) от Директива 2003/4, т.е., доколкото действат „под контрола“ на публичната власт. Извън това са частноправни субекти и следователно разпоредбата на член 3, параграф 1 от Директивата е неприложима спрямо тях.
120. Съгласен съм, че както заявяват страните, горното може да доведе при определени обстоятелства до „хибридна“ ситуация, създаваща затруднения на практика. Считам, че в такъв случай, предвид духа на Директива 2003/4 и призванието ѝ да осигури достъп до информация, съхранявана от публичната власт в най-широк смисъл, при несигурност решението винаги трябва да е в полза на заявителя на информация.
121. Предвид горното и като последно междинно заключение, предлагам на Съда да отговори на петия преюдициален въпрос в смисъл, че лицата и образуванията по член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4 имат същото задължение за разкриване на информация както публичната власт в тесен смисъл, т.е. държавата. Такова задължение имат и лицата и образуванията по буква в) от същата разпоредба, в случай че дейността им се състои единствено в управление на услуга при условия, които налагат да бъдат разглеждани като „публични власти“ по смисъла на Директива 2003/4. Все пак лицата и образуванията, които упражняват и други дейности извън управлението на услугата, не са длъжни да предоставят информацията, получена във връзка с тези дейности. При съмнение следва да се приеме, че има задължение за разкриване на информация.
VII – Заключение
122. Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените въпроси, както следва:
„1. При определянето дали физическо или юридическо лице „изпълнява публични административни функции съгласно националното законодателство“ по смисъла на член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4/ЕО само правото на Съюза следва да се прилага по отношение на определението за понятието „публични административни функции“, а в съответствие с правото на държавите членки да се определя, в съответния случай, кои физически или юридически лица са оправомощени да изпълняват тези функции.
2. Запитващата юрисдикция следва да провери дали съответните дружества могат, по силата на изричен и формален юридически акт, с който им се възлагат правомощия, присъщи на публичната власт, да налагат на частноправни субекти задължения без тяхно съгласие, което по същество ги поставя в позиция, еквивалентна на тази на органите на администрацията.
3. Частно лице е „под контрола на органите или лицата, попадащи в член 2, точка 2, буква а) или б)“ от Директива 2003/4, ако дейността му подлежи на контрол от страна на тези органи или лица в степен, която му пречи да действа наистина самостоятелно в сферата на частноправните отношения, и то е сведено до инструмент за изпълнение на волята на тези органи или лица, което следва да бъде установено от запитващата юрисдикция.
4. Лицата и образуванията по член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4 имат същото задължение за разкриване на информация както публичната власт в тесен смисъл. Такова задължение имат и лицата и образуванията по буква в) от същата разпоредба, в случай че дейността им се състои единствено в управление на услуга при условия, които налагат да бъдат разглеждани като „публични власти“ по смисъла на Директива 2003/4. Все пак лицата и образуванията, които упражняват и други дейности извън управлението на услугата, не са длъжни да предоставят информацията, получена във връзка с тези дейности. При съмнение следва да се приеме, че има задължение за разкриване на информацията“.