STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PEDRA CRUZ VILLALÓNA
přednesené dne 5. září 2013(1)
Věc C‑279/12
Fish Legal
Emily Shirley
proti
The Information Commissioner
United Utilities, Yorkshire Water and Southern Water
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Spojené království)]
„Přístup k informacím o životním prostředí – Povinnost orgánů veřejné správy – ‚Fyzické nebo právnické osoby vykonávající funkce veřejné správy podle vnitrostátních právních předpisů‘ – Fyzická nebo právnická osoba ‚řízená‘ státem nebo subjektem vykonávajícím funkce orgánu veřejné správy – Autonomní pojem unijního práva“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce znovu poukazuje na problém týkající se podmínek, za nichž je soukromým osobám umožněn přístup k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy, jejichž šíření je předmětem směrnice 2003/4/ES(2), a zvláště je nastolena otázka, zda má subjekt, jemuž byla podána žádost o informace ve smyslu uvedené směrnice, povahu „orgánu veřejné správy“. Právě tato otázka vyvstala v souvislosti se soukromými společnostmi zajišťujícími veřejnou službu v oblasti životního prostředí, přičemž má být zjištěno, zda za okolností projednávaného případu lze z povahy tohoto zajištění veřejné služby usuzovat na to, že dotčené společnosti mají být navzdory své soukromé povaze považovány za „orgán veřejné správy“ ve smyslu směrnice 2003/4/ES, což by znamenalo, že jsou povinny vyhovět žádosti o informace, kterou jim podali dvě soukromé osoby.
2. Soudní dvůr je vyzván, aby upřesnil svou judikaturu ve dvou velmi konkrétních oblastech. První z nich je samozřejmě specifická oblast práva na přístup k informacím. Druhá se týká definice pojmu „veřejná moc“, jehož význam zasahuje do mnoha oblastí unijního práva a pro účely projednávaného případu bude nutné se při vymezení této definice zabývat pojmy, jako je „závislost“ a „kontrola“, které se běžně objevují například v judikatuře týkající se ad hoc zřízených společností.
I – Právní rámec
A – Mezinárodní právo
3. Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí byla podepsána dne 25. června 1998 a schválena jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005(3) (Úř. věst. L 124, s. 1, dále jen „Aarhuská úmluva“) stanoví v čl. 2 odst. 2 toto:
„[...] ,orgán veřejné správy‘ znamená:
a) správní úřady na vnitrostátní, regionální nebo jiné úrovni,
b) fyzické nebo právnické osoby vykonávající funkce orgánu veřejné správy podle vnitrostátního práva, včetně zvláštních povinností, činností nebo služeb vztahujících se k životnímu prostředí,
c) jakékoli jiné fyzické nebo právnické osoby s odpovědnostmi či funkcemi veřejné správy nebo poskytující veřejné služby vztahující se k životnímu prostředí, které jsou řízeny úřady nebo osobami uvedenými v písmenech a) nebo b),
d) instituce všech organizací regionální hospodářské integrace uvedené v článku 17, které jsou stranou této úmluvy.
Tato definice se nevztahuje na orgány nebo instituce jednající v soudní nebo zákonodárné funkci.“
4. Podle čl. 4 odst. 1 Aarhuské úmluvy je každá strana povinna s určitými výhradami a za určitých podmínek zajistit, aby orgány veřejné správy zpřístupnily veřejnosti v souladu s příslušnou vnitrostátní právní úpravou informace o životním prostředí, o něž byly požádány.
B – Unijní právo
5. Směrnice 2003/4/ES obsahuje následující relevantní body odůvodnění:
Bod 1 odůvodnění: „Lepší přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí a šíření těchto informací přispívají k větší osvětě v otázkách životního prostředí, k volné výměně názorů, k účinnější účasti veřejnosti při rozhodování o otázkách životního prostředí a ve svém výsledku k lepšímu životnímu prostředí.“
Bod 5 odůvodnění: „[…] Ustanovení právních předpisů Společenství musí být v souladu s [Aarhuskou úmluvou] vzhledem k jejímu závěru přijatému Evropským společenstvím.“
Bod 8 odůvodnění: „Je nezbytné zajistit, aby fyzické a právnické osoby měly stejné právo přístupu k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy nebo orgánům veřejné správy určených, aniž by tyto osoby musely prokazovat svůj oprávněný zájem.“
Bod 11 odůvodnění: „K zohlednění zásad uvedených v článku 6 Smlouvy, že požadavky na ochranu životního prostředí by měly být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Společenství, je nezbytné rozšířit definici orgánů veřejné správy o vládu nebo jiné orgány veřejné správy na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni bez ohledu na to, zda nese konkrétní odpovědnost za životní prostředí nebo ne. Definici je potřebné obdobně rozšířit o jiné osoby nebo subjekty vykonávající funkce veřejné správy ve vztahu k životnímu prostředí podle vnitrostátních právních předpisů a osoby nebo subjekty jimi řízené, které jsou veřejně odpovědné nebo zastávají funkce ve vztahu k životnímu prostředí.“
6. Cíle směrnice 2003/4/ES jsou uvedeny v článku 1 této směrnice:
„a) zaručit právo přístupu k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy nebo pro orgány veřejné správy a stanovit základní podmínky a praktická opatření pro výkon tohoto práva a
b) zajistit jako samozřejmost, že informace o životním prostředí budou postupně zpřístupňovány veřejnosti a veřejně šířeny s cílem zajistit co nejširší systematickou veřejnou dostupnost a šíření informací o životním prostředí. Pro tento účel bude podporováno používání počítačové telekomunikační nebo elektronické technologie.“
7. Pojem „orgán veřejné správy“ je vymezen v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4/ES, a sice následovně:
„a) vláda nebo jiný orgán veřejné správy, včetně veřejných poradních subjektů na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni;
b) fyzické nebo právnické osoby vykonávající funkce orgánu veřejné správy podle vnitrostátních právních předpisů, včetně zvláštních povinností, činností nebo služeb vztahujících se k životnímu prostředí a
c) každá fyzická nebo právnická osoba, která je veřejně odpovědná nebo vykonává veřejnou funkci nebo poskytuje veřejné služby ve vztahu k životnímu prostředí, řízená subjektem nebo osobou spadající pod písmena a) nebo b).
Členské státy mohou stanovit, že tato definice nezahrne instituce nebo subjekty působící v soudní nebo zákonodárné funkci. Členské státy mohou tyto instituce nebo subjekty z uvedené definice vyloučit, pokud jejich statuty [ústavněprávní předpisy] ke dni přijetí této směrnice nestanoví postup přezkoumání ve smyslu článku 6“.
8. Podle čl. 3 odst. 1 této směrnice „[č]lenské státy zajistí, aby orgány veřejné správy měly povinnost, v souladu s ustanoveními této směrnice, poskytovat informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž by žadatel musel prokazovat svůj oprávněný zájem.“
C – Vnitrostátní právo
9. Podle informací, které poskytl předkládající soud, lze za relevantní považovat níže uvedenou vnitrostátní právní úpravu:
1. Právní předpisy týkající se přístupu k informacím o životním prostředí
10. Relevantní vnitrostátní právní úpravou je Environmental Information Regulations 2004 (SI No. 3391) (nařízení o informacích o životním prostředí, dále jen „EIR 2004“), kterým byla provedena směrnice 2003/4/ES; „orgán veřejné správy“ je definován v čl. 2 odst. 2 tohoto nařízení, a sice takto:
„S výhradou odstavce 3 se ‚orgánem veřejné správy‘ rozumí:
a) vládní úřady;
b) jakýkoliv jiný orgán veřejné správy vymezený v čl. 3 odst. 1 zákona [Freedom of Information Act 2000 (zákon z roku 2000 o svobodě informací, dále jen „FIA 2000“)];
c) jakýkoliv jiný subjekt nebo jiná osoba, která vykonává funkce orgánu veřejné správy nebo
d) jakýkoliv jiný subjekt nebo jiná osoba, která je řízená osobou spadající pod písmena a), b) nebo c) a
i) je veřejně odpovědná ve vztahu k životnímu prostředí;
ii) vykonává veřejné funkce ve vztahu k životnímu prostředí nebo
iii) poskytuje veřejné služby ve vztahu k životnímu prostředí.
[…]“
11. Podle článků 5 a 7 EIR 2004 musí příslušný orgán za určitých podmínek oznámit požadované informace o životním prostředí ve lhůtě 20 pracovních dnů, kterou lze prodloužit na 40 dnů.
12. Podle čl. 50 odst. FIA 2000, ve znění článku 18 EIR 2004, je dotyčná osoba oprávněna požádat Information Commissioner, aby rozhodl, zda příslušný orgán veřejné správy vyřídil její žádost o informace v souladu s požadavky, které ukládá EIR 2004.
2. Právní úprava režimu vodohospodářského odvětví v Anglii a Walesu
a) Celkové souvislosti
13. V polovině 20. století byla většina vodohospodářských a kanalizačních služeb ve veřejném vlastnictví a byly poskytovány místními správními orgány na základě Public Health Act 1936 (zákon z roku 1936 o veřejném zdraví).
14. Water Act 1973 (zákon z roku 1973 o vodách; dále jen „WA 1973“) převedl obecně odpovědnost za tyto služby na regionální vodohospodářské orgány. Některé služby byly poskytovány ze zákona zřízenými společnostmi, které jednaly jejich jménem.
15. Water Act 1989 (zákon z roku 1989 o vodách; dále jen „WA 1989“) upravil privatizaci vodohospodářského odvětví v Anglii a ve Walesu, přičemž byla do značné míry zavedena struktura, která platí v současné době. Při privatizaci byly funkce, pravomoci, majetek a další aktiva regionálních vodohospodářských orgánů rozděleny mezi National Rivers Authority (národní vodohospodářský orgán) [nyní po přijetí Environment Act 1995 (zákon z roku 1995 o životním prostředí), Environment Agency (agentura na ochranu životního prostředí), a nově zprivatizované společnosti, které měly v budoucnu poskytovat vodohospodářské a kanalizační služby v Anglii a ve Walesu.
16. Právní předpisy upravující vodohospodářství v Anglii a ve Walesu byly zkonsolidovány a změněny v roce 1991. Jedním z hlavních zákonů, který nyní stanoví právní rámec pro vodohospodářské odvětví, je Water Industry Act 1991 (zákon z roku 1991 o vodohospodářském odvětví; dále jen „WIA 1991“).
b) Organizační struktura příslušných společností a jejich správa a řízení
17. Článek 6 WIA 1991 stanoví, že vodohospodářské a kanalizační služby mohou poskytovat pouze společnosti určené ministrem nebo (nyní) OFWAT (vodohospodářský regulační úřad) jakožto vodohospodářské nebo kanalizační společnosti pro oblast Anglie a Walesu.
18. Jako vodohospodářská nebo kanalizační společnost může být ustanovena pouze společnost s ručením omezeným (čl. 6 odst. 5). Společnost je řízena správní radou, která je odpovědna akcionářům společnosti. Společnosti se řídí běžnými obchodními zásadami, tak jak je uvedeno v jejich zakladatelských listinách a ve stanovách, a to s cílem dosahovat zisku za účelem jeho rozdělení mezi akcionáře ve formě dividend a jeho opětovného investování do podnikání.
19. Společnosti se řídí předpisy, které jsou závazné pro všechny ostatní veřejné i soukromé společnosti s ručením omezeným. Společnosti nejsou příjemcem žádné veřejné podpory. Vláda ani jiné veřejné subjekty nemají přímý vliv na rozhodování o úvěrech či půjčkách nebo o investicích. K žádné z půjček ani úvěrů společnosti není poskytnuto zajištění ze strany státu. V důsledku toho pocházejí prostředky každé společnosti z poplatků účtovaných zákazníkům, z prodeje akcií a emisí přednostních práv, z půjček a úvěrů získaných na kapitálových trzích za běžné obchodní úrokové sazby a z další obchodní činnosti, jako je prodej pozemků a dalších aktiv.
20. Každá společnost má jmenovací listinu („licenci“), která obsahuje podmínky udělení koncese na poskytování služeb dodávek vody a kanalizačních služeb touto společností. Licence jí ukládá nejen obecné zákonné povinnosti a přiznává obecné zákonné pravomoci, ale obsahuje i další podmínky (článek 11). Tyto podmínky mohou zahrnovat peněžité platby určené Secretary of State.
21. Licenci lze ukončit pouze výpovědí s výpovědní lhůtou 25 let a s uvedením důvodů [čl. 195A odst. 1 písm. c)]. Licenci je oprávněn změnit pouze OFWAT: 1) se souhlasem příslušné společnosti nebo 2) bez souhlasu na základě zprávy Competition Commission (Komise pro hospodářskou soutěž).
22. Dohled nad dodržováním podmínek licence zajišťuje Secretary of State nebo OFWAT, které mohou požadovat, aby společnost učinila konkrétní kroky nebo přijala konkrétní opatření. WIA 1991 stanoví rovněž finanční pokuty a omezuje použití běžných ustanovení upravujících zrušení společností.
c) Funkce OFWAT
23. Společnosti jsou pro většinu uživatelů v podstatě monopolními dodavateli služeb v oblastech, pro něž mají koncesi. Regulační systém proto usiluje o kontrolu jejich monopolních cen prostřednictvím tzv. „srovnávací soutěže“, což je systém, ve kterém jsou ceny společností porovnávány navzájem, aby se zjistilo, jak se služby každé společnosti vyrovnají těm poskytovaným nejefektivnějšími společnostmi. Na základě tohoto posouzení OFWAT stanoví jednou za pět let maximální částky, které je každá společnost oprávněna účtovat zákazníkům, a způsob odvádění poplatků.
24. OFWAT je povinen vykonávat své regulační úkoly tak, aby se zajistilo, že společnosti budou schopny financovat (zejména zajištěním přiměřených výnosů z jejich kapitálu) řádné plnění svých funkcí jakožto koncesionáři pro vodohospodářské a kanalizační služby.
d) Pravomoci a povinnosti vodohospodářských a kanalizačních společností, jimž byla udělena koncese
25. Vodohospodářské společnosti, jimž byla udělena koncese, jsou povinny rozvíjet a udržovat účinný a hospodárný systém dodávek vody ve své oblasti. Vodohospodářské společnosti mají jen omezenou možnost odpojit zákazníky od dodávek vody a ta podléhá přísným procesním požadavkům, jejichž porušení představuje trestný čin.
26. Kanalizační společnosti, jimž byla udělena koncese, mají podle WIA 1991 tyto povinnosti: a) pečovat o veřejný kanalizační systém, vylepšovat ho a rozšiřovat (ve své oblasti i jinde) a zajišťovat čištění a údržbu kanalizace tak, aby byly splněny zvláštní požadavky na sanaci; b) plnit určité požadavky na poskytování služby v souladu s platnými předpisy; c) zavést kanalizaci do určitých míst, kde by její absence mohla mít nepříznivé dopady na životní prostředí, nebo nabízet kanalizační služby v případě, že není možné připojení k veřejné kanalizační síti; d) umožnit připojení soukromých odpadových kanálů a žump k veřejné kanalizační síti.
27. Vodohospodářským a kanalizačním společnostem, které jsou držiteli koncese, je svěřena řada pravomocí, které překračují pravomoci běžně přiznané jiným soukromým společnostem, přičemž některé z těchto pravomocí sdílejí s třetími stranami.
28. Vodohospodářské a kanalizační společnosti, které jsou držiteli koncese, nejsou oprávněny bez souhlasu Secretary of State nakládat s provozními pozemky.
29. Water Act 2003 (dále jen „WA 2003“) ukládá vodohospodářským společnostem, které jsou držiteli koncese, povinnost vypracovávat plány řízení vodních zdrojů a plány pro období sucha.
e) Jiné než výše uvedené povinnosti týkající se informování
30. Kromě určitých informací, které společnosti poskytují dobrovolně, musí rovněž některé informace poskytovat na základě jiných právních předpisů, například za účelem splnění požadavků na ochranu údajů a informací o společnosti.
31. Jakožto koncesionáři jsou kanalizační společnosti povinny vést veřejný rejstřík údajů o povoleních a smlouvách týkajících se průmyslových odpadů.
32. OFWAT je povinen vést rejstřík veškerých koncesí a jejich podmínek.
33. Secretary of State je oprávněno zveřejnit o provozu vodohospodářských společností takové informace dle své volby. OFWAT má pravomoc sdělit takové informace zákazníkům.
34. Zpřístupnění informací získaných na základě WIA 1991 o činnostech konkrétních koncesionářů bez jejich souhlasu je obecně stíháno jako trestný čin.
35. Agentura pro životní prostředí je povinna vést veřejné rejstříky všech žádostí o povolení k vypouštění, udělených povolení a jejich podmínek. Musí zahrnovat údaje o vzorcích odpadů a odpadních vod, které Agentura pro životní prostředí odebrala, a jejich analýzy, jakož i veškeré informace, které společnosti poskytly Agentuře pro životní prostředí. Informace o vzorcích musí být do rejstříku zapsány do dvou měsíců. Pokud jsou považovány za obchodní tajemství, nesmí být zapsány do rejstříku bez souhlasu společností.
36. FIA 2000 ukládá povinnost zpřístupnit na žádost řadu informací, které mají k dispozici veřejnoprávní subjekty, jako je Agentura pro životní prostředí, OFWAT a Secretary of State. Nejedná se o zákon, jehož cílem je provedení směrnice 2003/4/ES. V některých ohledech má užší působnost. Poskytnutí informací lze odmítnout z důvodů obchodního tajemství. Neexistuje právo na poskytnutí informací, které byly veřejnému subjektu poskytnuty dobrovolně.
II – Skutkové okolnosti
37. Ve věci projednávané v původním řízení se nezisková organizace a fyzická osoba domáhaly přístupu k informacím v držení společností, které vnitrostátní orgán nepovažoval za „orgán veřejné správy“ ve smyslu směrnice 2003/4/ES(4).
38. Správní rozhodnutí bylo po zahájení příslušného řízení v prvním stupni potvrzeno. Během řízení o opravném prostředku, které bylo zahájeno u Upper Tribunal, dotčené společnosti nakonec souhlasily s poskytnutím požadovaných informací, avšak nemělo se za to, že to byla jejich povinnost.
39. Upper Tribunal podal bez ohledu na výše uvedené skutečnosti níže uvedenou předběžnou otázku.
III – Předložená otázka
40. Doslovné znění předběžné otázky je:
„Článek 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES
1) Jsou při posouzení, zda fyzická nebo právnická osoba ‚vykonává funkce veřejné správy podle vnitrostátních právních předpisů‘, rozhodným právem pouze vnitrostátní právní předpisy a analýzou, kterou je třeba provést, analýza podle těchto vnitrostátních právních předpisů?
2) Pokud tomu tak není, jaká kritéria unijního práva lze či nelze použít k určení, zda:
i) je daná funkce v podstatě funkcí ‚veřejné správy‘;
ii) vnitrostátní právní předpisy v podstatě pověřily touto funkcí danou osobu?
Článek 2 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES
3) Co se rozumí pod pojmem ‚osoba, která je „řízená subjektem nebo osobou spadající pod čl. 2 odst. 2 písm. a) nebo b)‘? Konkrétně jaká povaha, forma a stupeň řízení je požadován a jaká kritéria lze či nelze použít k určení takového řízení?
4) Je ‚veřejnoprávním zařízením‘ [podle bodu 20 rozsudku ze dne 12. července 1990, Foster v. British Gas plc (C‑188/89, Recueil, s. I‑3313)] nutně osoba, na kterou se vztahuje čl. 2 odst. 2 písm. c)?
Článek 2 odst. 2 písm. b) a c)
5) Spadá-li osoba pod některé z ustanovení ve vztahu k některé její funkci, odpovědnosti nebo službě, jsou její povinnosti poskytovat informace o životním prostředí omezeny na informace týkající se těchto funkcí, odpovědnosti nebo služeb, nebo se vztahují na veškeré informace o životním prostředí, které má k dispozici za jakýmkoliv účelem?“
41. Jak uvádí předkládající soud, „[v] tomto řízení se jedná o otázku, zda jsou vodohospodářské společnosti podle anglického práva orgány veřejné správy pro účely zveřejňování informací o životním prostředí. Konkrétně je třeba určit kritéria, na jejichž základě je orgán za tímto účelem klasifikován. I když otázka byla nastolena ve vztahu k vodohospodářským společnostem, je relevantní i pro jiná zprivatizovaná regulovaná odvětví, která poskytují veřejně prospěšnou službu: energetika, plynárenství, železnice a telekomunikace.“(5)
IV – Řízení před Soudním dvorem
42. Předběžná otázka byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 4. června 2012.
43. Účastníci původního řízení, britská a italská vláda a Komise předložili písemná vyjádření.
44. Jednání konaného dne 16. dubna 2013 se zúčastnili účastníci původního řízení, britská a dánská vláda a Komise.
V – Argumenty
45. Dotčené společnosti tvrdí, že vzhledem ke skutečnosti, že poskytly požadované informace, je předběžná otázka čistě hypotetická, a proto nepřípustná.
46. Fish Legal, E. Shirley, italská vláda a Komise tvrdí, že by odpověď na obě první otázky měla být kladná. Na podporu svého postoje a zvláště s ohledem na to, že podle jejich tvrzení musí být pojmy stanovené v čl. 2 odst. 2 písm. b) a c) směrnice 2003/4/ES v souladu s judikaturou vykládány autonomním a jednotným způsobem, tvrdí, že pojem „funkce veřejné správy“ musí být vykládán extenzivně, neboť pouze takto může být zaručeno dosažení cíle, jejž sleduje směrnice 2003/4/ES, a sice co nejširšího systematického šíření informací o životním prostředí. Takovýto extenzivní výklad by jednoznačně zahrnoval také funkce vykonávané dotčenými vodohospodářskými společnostmi, o jejichž veřejné povaze by svědčily jak povinnosti, které jim přísluší v rámci poskytování služeb, tak výsady veřejné moci, které jim pro plnění těchto povinností přiznává stát.
47. Naopak Information Commissioner, dotčené společnosti a vláda Spojeného království tvrdí, že na otázku, zda určitá osoba „vykonává funkce veřejné správy podle vnitrostátních právních předpisů“, je třeba odpovědět podle vnitrostátního práva, takže na druhou z předložených otázek není třeba odpovídat. Podle jejich názoru je zjevné, že výraz „podle vnitrostátních právních předpisů“ musí být chápán jako přímý odkaz na právo členských států, takže smysl a působnost pojmu „funkce veřejné správy“ musí být vykládány právě v kontextu tohoto práva.
48. S ohledem na výše uvedené a pro případ, že by Soudní dvůr považoval za nutné uplatňovat jednotné pojetí, tvrdí dotčené společnosti a britská vláda, že s ohledem na cíl směrnice 2003/4/ES je třeba brát v úvahu, že povinnosti, které tato směrnice ukládá, se týkají orgánů výkonné moci a vnitrostátních orgánů veřejné správy, tedy takových orgánů, které mají zpravidla v držení informace o životním prostředí, neboť vykonávají funkce veřejné povahy. Vodohospodářské společnosti však funkce veřejné povahy nevykonávají. V každém případě přísluší vnitrostátnímu soudu, aby určil, zda za konkrétních okolností vykonává určitá organizace funkce, kvůli nimž ji lze postavit na roveň „orgánu veřejné správy“. Za okolností projednávané věci existuje několik prvků, které poukazují na zápornou odpověď: jsou jimi zejména soukromá a zisková povaha vodohospodářských společností, které neměly výkonnou či vládní moc ani před tím, než došlo k jejich privatizaci, přičemž je irelevantní, že z historického pohledu poskytovaly vodohospodářské služby v plném či částečném rozsahu vládní orgány nebo že má tato služba kolektivní povahu a odpovídá obecnému zájmu, neboť tyto skutečnosti samy o sobě neznamenají, že poskytování služby podnikem sledujícím dosažení zisku se stane „funkcí veřejné správy“. V oblasti vodohospodářství vykonávají „funkce veřejné správy“ pouze regulační orgány (OFWAT a Agentura pro životní prostředí), na něž se proto vztahují povinnosti stanovené směrnicí 2003/4/ES.
49. Pokud jde o třetí otázku, Fish Legal a E. Shirley tvrdí, že s ohledem na pravomoci, které vodohospodářským společnostem přiznávají vnitrostátní právní předpisy, a na míru regulace, jíž tyto společnosti podléhají, nelze mít za to, že se jedná o soukromé společnosti, které vykonávají svou činnost nezávisle, nýbrž že naopak působí z pověření státního orgánu. Information Commissioner, dotčené společnosti a vláda Spojeného království naopak tvrdí, že podle konkrétní vnitrostátní judikatury(6) lze mít za to, že určitá osoba je „řízena“ orgánem veřejné moci ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES pouze tehdy, pokud povaha, forma a stupeň kontroly, která je vůči ní uplatňována, překračuje míru obvyklou u funkcí souvisejících s regulací. Vztah kontroly neexistuje v případě, v němž si dotyčná osoba uchovává svou nezávislost stran způsobu, jakým přebírá svou odpovědnost a své funkce a jakým poskytuje danou službu. Existuje však v případě, že orgán státní moci zaujímá takové postavení, v němž určuje cíle dané osoby a prostředky, které musí tato osoba použít k jejich dosažení.
50. Italská vláda tvrdí, že „kontrola“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES existuje tehdy, pokud významné aspekty činnosti související se životním prostředím závisí na rozhodnutí orgánu veřejné moci do té míry, že samospráva daného subjektu je výrazně nižší než ta, kterou by tento subjekt mohl uplatňovat v běžných podmínkách. Dánská vláda má za to, že výrazem „řízení“ se rozumí podřízení rozhodujícímu vlivu orgánů veřejné moci bez ohledu na to, zda dotyčný subjekt podléhá právním normám, přičemž pro určení tohoto podřízení musí být zohledněny takové faktory, jako je otázka vlastnictví, hlasovací právo, stanovy či složení kontrolní skupiny.
51. Komise tvrdí, že podle průvodce použitím Aarhuské úmluvy se čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES použije, pokud je daná osoba kontrolována přímo vládou nebo orgánem, který podle vnitrostátních právních předpisů vykonává funkce veřejné správy, a pokud jí „veřejná odpovědnost“ nebo „výkon veřejných funkcí“ jsou svěřeny de facto, a nikoliv na základě právního nebo správního aktu. Podle názoru Komise není tedy nutné odpovídat na tuto otázku v rozsahu, v němž se týká kritérií, která musí být zohledněna pro účely určení, zda ve věci projednávané v původním řízení jsou dotčené společnosti „řízeny“ ve smyslu výše uvedeného ustanovení.
52. Co se týče čtvrté otázky, E. Shirley tvrdí, že vyloučení společností, o nichž vnitrostátní soud(7) již prohlásil, že představují „státní instituce“ ve smyslu rozsudku ze dne 12. července 1990, Foster(8), by bylo neslučitelné s cílem a s působností směrnice 2003/4/ES. Information Commissioner, dotčené společnosti a vláda Spojeného království mají za to, že judikatura Soudního dvora týkající se pojmu „státní instituce“ není pro výklad čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES relevantní. Pojem, který je obsažen v uvedeném ustanovení, má podle jejich názoru užší význam a představuje určitý druh lex specialis, jímž jsou definovány „kontrolované“ subjekty, k nimž musí být přistupováno tak, jako by byly součástí státních orgánů. Složitá povaha pojmu „orgán veřejné správy“ užitého ve směrnici 2003/4/ES, jakož i odkazu na vnitrostátní právo, který je uveden v čl. 2 odst. 2 písm. b) této směrnice, svědčí o tom, že unijní zákonodárce se pojmu „státní instituce“ úmyslně vyhýbá; posledně jmenovaný pojem je ostatně autonomním pojmem, který není obsažen v Aarhuské úmluvě, jejímiž smluvními stranami jsou i mnohé třetí země. Komise dále tvrdí, že z jejích odpovědí na druhou a třetí otázku lze vyvodit, že pokud se výjimečné pravomoci, na něž odkazuje rozsudek Foster, bod 20, opírají o formální právní základ, použije se čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES, zatímco pokud jsou tyto pravomoci uděleny de facto, použije se čl. 2 odst. 2 písm. c) téže směrnice.
53. V souvislosti s pátou a poslední předloženou otázkou Fish Legal, E. Shirley dotčené společnosti a italská vláda nesouhlasí s „obojakým“ řešením, podle něhož se rozumí, že pokud spadá určitá osoba do působnosti čl. 2 odst. 2 písm. a) nebo b) směrnice 2003/4/ES a požadované informace odpovídají pojmu „informace o životním prostředí“, musí být poskytnuty veškeré dotčené informace bez ohledu na to, k jakému účelu mají sloužit. Jiný způsob řešení by velmi ztížil použití směrnice, která ostatně stanoví pouze možnost vyloučení soudních nebo zákonodárných subjektů. Information Commissioner a britská vláda tvrdí, že odpověď na pátou otázku by měla být přijata, pokud by Soudní dvůr dospěl k závěru, že organizace čistě soukromé povahy může představovat orgán veřejné správy ve smyslu směrnice 2003/4/ES. A konečně Komise má za to, že pokud je určitá organizace považována za orgán veřejné správy pouze z důvodu mimořádných funkcí, které jí byly přiznány, není důvod k tomu, aby k ní bylo přistupováno jako k takovémuto orgánu, když tyto funkce nevykonává.
VI – Posouzení
A – K přípustnosti předběžné otázky
54. Jak již bylo uvedeno, dotčené společnosti nakonec souhlasily s poskytnutím požadovaných informací. Mohlo by se tedy v zásadě tvrdit, že věcnému návrhovému žádání, které bylo projednáváno v původním řízení, bylo vyhověno mimo rámec řízení. Takový názor zastávají dotčené společnosti, podle nichž má tato předběžná otázka čistě hypotetickou povahu, takže by měla být odmítnuta.
55. Dle mého názoru tato otázka stále není bezpředmětná.
56. Je pravda, že není projednávána žádná žaloba na náhradu škody způsobené původním odmítavým postojem dotčených společností, což znamená, že nepřetrvává žádný nepřímý konkrétní zájem na zodpovězení této předběžné otázky. Na druhou stranu se však zdá, že pouhé tvrzení Upper Tribunal, podle něhož by odpověď Soudního dvora byla užitečná pro vyřešení jiných obdobných věcí(9), nepostačuje sama o sobě k tomu, abychom se mohli domnívat, že v tomto smyslu skutečně existuje spor, který se u předkládajícího soudu projednává.
57. Za těchto okolností nezbývá než připomenout, že „důvodem pro předložení předběžné otázky není poskytnutí konzultativního stanoviska k obecným nebo hypotetickým otázkám, nýbrž její nezbytnost pro efektivní vyřešení sporu.“(10)
58. Jak ovšem uvádí předkládající soud v bodě 3 svého předkládacího usnesení, požadované informace byly sice nakonec dobrovolně poskytnuty, avšak přesto je nutné určit, zda byly dotčené společnosti v každém případě povinny tyto informace poskytnout, a zda byly povinny tak učinit ve lhůtě, kterou stanoví vnitrostátní právní předpisy a která v okamžiku, kdy dotčené společnosti souhlasily s poskytnutím těchto informací, již vypršela.
59. Je totiž třeba vzít v úvahu to, že skutečným předmětem původního řízení je skutečnost, že správní orgán odmítl považovat dotčené společnosti za „orgán veřejné správy“, což by znamenalo, že jsou povinny poskytovat v dané lhůtě požadované informace. Uvedená otázka nebyla vyřešena tím, že došlo k dobrovolnému poskytnutí informací, neboť otázka, která je projednávána v původním řízení, spočívá v tom, zda toto poskytnutí informací vyplývá ve skutečnosti z povinnosti, kterou lze od dotčených společností vymáhat, nebo zda se naopak jedná o akt, který závisí pouze na rozhodnutí těchto společností.
60. Teprve po vyřešení této otázky bude možné právně kvalifikovat jednání dotčených společností a určit, zda jednaly na základě svobodné vůle, nebo zda naopak nesplnily povinnost poskytnout informace ve stanovené lhůtě.
61. Předmět sporu však přetrvává nejen proto, že nebyla dosud vyřešena uvedená otázka týkající se právní kvalifikace. Přísně vzato nelze totiž hovořit ani o tom, že bylo mimo rámec soudního řízení vyhověno návrhovým žádáním Fish Legal a E. Shirley. Důvodem je skutečnost, že se výše uvedení nedomáhali pouze přístupu k určitým informacím, nýbrž přístupu k těmto informacím ve stanovené lhůtě, tedy ve lhůtě, v níž měly dotčené společnosti tyto informace poskytnout jakožto „orgány veřejné správy“ ve smyslu směrnice 2003/4/ES. Vzhledem k tomu, že bylo prokázáno, že k poskytnutí v uvedené lhůtě nedošlo, je zjevné, že v tomto bodě nebylo návrhovému žádání Fish Legal a E. Shirley mimo rámec soudního řízení vyhověno. Abychom zjistili, zda je toto návrhové žádání legitimní, musíme především určit, zda byla splněna hlavní podmínka pro jeho odůvodnění, a sice zda byly dotčené společnosti povinny poskytnout dokumentaci v určité lhůtě, a nikoliv v okamžiku, kdy tak skutečně učinily. Je tedy nezbytně nutné zjistit, zda mají být považovány za „orgány veřejné správy“ ve smyslu směrnice 2003/4/ES.
62. Pokud by byla odpověď kladná, uvedené poskytnutí informací by nevylučovalo protiprávní jednání, z něhož by byly vyvozeny následky, jejichž povahu a rozsah by za konkrétních okolností určil předkládající soud, který však nemůže rozhodnout, dokud nezíská odpověď, kterou požaduje od Soudního dvora, neboť případné protiprávní jednání dotčených společností záleží na tom, zda tyto společnosti budou, či nebudou považovány za „orgány veřejné správy“ pro účely směrnice 2003/4/ES, přičemž tuto otázku může vyřešit pouze Soudní dvůr.
63. Domnívám se tedy, že neexistuje žádný důvod pro nepřípustnost této předběžné otázky.
B – První otázka
64. První otázka se týká výkladu čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES, konkrétně toho, zda má být pojem fyzické nebo právnické osoby, která „vykonává funkce veřejné správy podle vnitrostátních právních předpisů“, určen pouze podle vnitrostátních právních předpisů, nebo podle unijního práva.
65. Domnívám se, že máme-li odpovědět na tuto první otázku, musíme se zabývat oběma hledisky, která podle mého názoru zahrnuje čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES. Prvním z nich je hledisko týkající se samotného pojmu „funkce veřejné správy“. Druhé hledisko se týká určení osob oprávněných k „výkonu“ těchto funkcí.
66. Co se týče samotného pojmu, stačí uvést, že podle rozsudku ze dne 14. února 2012, Flachglas Torgau(11), který rovněž souvisí se směrnicí 2003/4/ES, „jednotné použití unijního práva a zásady rovnosti vyžadují, aby pojmy ustanovení unijního práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a významu, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Evropské unii, přičemž tento výklad je třeba nalézt s přihlédnutím ke kontextu ustanovení a cíli sledovanému dotčenou právní úpravou.“
67. Považuji proto za jednoznačné, že musí být vytvořen autonomní pojem, který bude vyjadřovat kategorii „funkce orgánu veřejné správy“. V unijním právu je obvyklé, že kategorie, které mají být uplatňovány v rámci všech vnitrostátních právních řádů, kterých je nyní již dvacet osm, lze užívat pouze za předpokladu, že budou vyjádřeny jednotným pojmem, společným pro všechny členské státy.
68. Dotčený pojem není ovšem relevantní pouze v kontextu unijního práva, nýbrž zasahuje i do rámce mezinárodní úmluvy, a sice Aarhuské úmluvy, která je pro Unii závazná a podle níž musí být vykládán smysl směrnice 2003/4/ES. Je zjevné, že tato směrnice sice není rozhodující pro výklad smyslu Aarhuské úmluvy, avšak má zásadní význam pro to, aby bylo zajištěno, že Unie bude plnit své závazky související s touto úmluvou, neboť tyto závazky může prosazovat pouze tehdy, pokud může v rámci Unie zaručit, že pojem „fyzické nebo právnické osoby vykonávající funkce orgánu veřejné správy podle vnitrostátního práva“, který je stanoven v čl. 2 odst. 2 písm. b) Aarhuské úmluvy, je ve všech členských státech jednotný.
69. Skutečnost, že čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES odkazuje na vnitrostátní právo, na jehož základě jsou vykonávány „funkce orgánu veřejné správy“, by mohla svádět k domněnce – kterou hájí Information Commissioner, dotčené společnosti a britská vláda – že dotčený pojem musí být definován podle jednotlivých vnitrostátních právních řádů.
70. Tento postoj však nesdílím. Důvod, který mě k tomu vede, souvisí s druhým z hledisek, na něž odkazuji v bodě 65. Uvedené ustanovení totiž vychází z pojmu „funkce orgánu veřejné správy“, který může být s ohledem na výše uvedené úvahy pouze společným, sdíleným pojmem, tedy pojmem unijním. Podle zásady institucionální autonomie však není možné, aby unijní právo určovalo konkrétní osoby či instituce, které vykonávají tyto funkce v jednotlivých členských státech. Právě z tohoto důvodu tedy čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES stanoví, že vnitrostátní právo má v jednotlivých případech určit, kdo vykonává „funkce orgánu veřejné správy“, nejedná-li se o formální orgán veřejné správy v pravém slova smyslu (tedy vyjma případu uvedeného v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice), přičemž je však nutné mít v každém případě za to, že určit, o jaké funkce se jedná a v čem tyto funkce spočívají, může jedině unijní právo. To znamená, že když se podle unijního práva definují určité funkce jakožto „funkce orgánu veřejné správy“, určí se podle vnitrostátního práva, které subjekty, vyjma orgánů státní moci v pravém slova smyslu, tyto funkce v jednotlivých případech vykonávají, a spadají proto do působnosti čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES.
71. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, jakožto první prozatímní závěr, aby na první otázku odpověděl tak, že při posouzení toho, zda fyzická nebo právnická osoba „vykonává podle vnitrostátního práva funkce orgánu veřejné správy“, má být stran definice pojmu „funkce orgánu veřejné správy“ rozhodným právem pouze unijní právo, a podle práva členských států se určí, které fyzické nebo právnické osoby jsou v takto konkrétně stanoveném případě oprávněny tyto funkce vykonávat.
C – Druhá otázka
72. V návaznosti na výše uvedené lze odpovědět na druhou z položených otázek a způsobem, jaký požaduje Upper Tribunal, vysvětlit, jaká kritéria unijního práva jsou relevantní pro a) definici určité funkce jakožto pojmu „funkce orgánu veřejné správy“ a b) určení toho, zda vnitrostátní právní předpisy v podstatě pověřily touto funkcí danou fyzickou nebo právnickou osobu.
73. Jinými slovy se jedná o to, aby byl na základě unijního práva vysvětlen pojem „funkce orgánu veřejné správy“, a poté aby se určilo, za jakých podmínek lze mít na základě vnitrostátního práva za to, že vykonáváním těchto funkcí byla pověřena konkrétní fyzická nebo právnická osoba.
1. Kritéria pro definování pojmu „funkce orgánu veřejné správy“
74. V kontextu čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4 odpovídá pojem „funkce orgánu veřejné správy“ v zásadě pojmu „veřejná moc“. Podle mého názoru to lze vyvodit ze dvou okolností. V prvé řadě ze skutečnosti, že myšlenka „funkce orgánu veřejné správy“ je v tomto ustanovení použita takovým způsobem, že představuje zásadní prvek pro definování obecného pojmu „orgán veřejné správy“. Zadruhé a zejména to lze vyvodit z výjimky stanovené v pododstavci, který následuje po písmeni c) výše uvedeného čl. 2 odst. 2 a v němž se stanoví, že členské státy mohou stanovit, že definice pojmu „orgán veřejné správy“ nezahrne „instituce nebo subjekty působící v soudní nebo zákonodárné funkci“.
75. Tato možnost vyloučení podle mého názoru obnáší to, že pojem „funkce orgánu veřejné správy“ neodkazuje striktně na správní či výkonné orgány v úzkém slova smyslu, nýbrž odkazuje obecně na celou vnitrostátní veřejnou moc. Pouze za těchto okolností má totiž smysl umožnit, aby byly z orgánů veřejné moci vyloučeny subjekty vykonávající soudní nebo zákonodárné funkce, tedy takové funkce orgánu veřejné moci, které se liší od funkcí vykonávaných správním orgánem stricto sensu(12).
76. Pro výše uvedené úvahy získává otázka, na kterou právě hledáme odpověď, velmi konkrétní podobu, neboť například na rozdíl od okolností projednávaných v rozsudku ze dne 16. února 2012, Solvay a další(13), a od okolností, jimiž se zabýval výše uvedený rozsudek Flachglas Torgau, Soudní dvůr nyní nemusí řešit otázku, zda lze akt veřejné moci zahrnout do kategorie právních předpisů, a tím i do působnosti výjimky stanovené ve směrnici 2003/4/ES, nýbrž má pouze určit, v čem spočívá výkon veřejné moci jako takové, bez ohledu na možné výjimky(14).
77. Daná otázka tím však neztrácí na své složitosti, neboť jak tomu bývá i u jiných základních kategorií, je definice „veřejné moci“ přinejmenším problematická a kontroverzní. Pro účely této předběžné otázky však stačí, určíme‑li pojem „funkce orgánu veřejné správy“ v takové podobě, v jaké bude odpovídat kontextu směrnice 2003/4/ES.
78. Tento přístup nás podle mého mínění přivádí k tomu, co Soudní dvůr rozhodl již vydáním rozsudku Foster, a tím i k méně striktnímu pojetí funkcí, než jaké je uplatněno například v judikatuře týkající se výkonu veřejné moci jako výjimky z volného poskytování služeb (článek 51 SFEU)(15).
79. Pojetí, které v tomto konkrétním kontextu uplatňuje Soudní dvůr, vychází z rozlišení „veřejné moci“ a „soukromé moci“, přičemž se opírá zejména o rozdíl mezi hodnotou záměrů, jejichž naplnění oba tyto druhy moci slouží.
80. Jak již bylo uvedeno výše, takový postoj se odráží v rozsudku Foster, v němž se uvádí, že „mezi entity, proti kterým se lze dovolávat ustanovení směrnice, která mohou vyvolávat přímé účinky, tak patří útvar, který byl bez ohledu na svou právní formu pověřen na základě aktu orgánu veřejné správy výkonem služby ve veřejném zájmu pod kontrolou posledně uvedeného orgánu a který k tomu disponuje výjimečnými pravomocemi ve srovnání s těmi, které vyplývají z pravidel použitelných na vztahy mezi jednotlivci.“(16)
81. Existuje-li nějaký prvek, který skutečně charakterizuje „veřejnou moc“, je to právě schopnost jednostranně prosazovat vůli toho, jemuž tato moc náleží. Zatímco veřejná moc může svou vůli prosazovat jednostranně, aniž k tomu potřebuje souhlas toho, jenž má tuto vůli splnit, v případě soukromé moci může být vůle prosazována pouze na základě tohoto souhlasu.
82. Tato úvaha platí samozřejmě pouze v podmínkách právního státu, který je řízen demokratickými zásadami a v němž se uplatňuje soudní moc. Pro naše účely je však důležité to, že se jedná o moc, jejíž akty sice mohou být předmětem revize, avšak jsou již samy o sobě okamžitě a bez dalšího vykonatelné, na rozdíl od aktů vydaných soukromými osobami, které musí být vždy zprostředkovány veřejnou mocí, mají-li být prosazeny v situaci, v níž nebyl udělen souhlas ze strany osob, kterých se tyto akty týkají(17).
83. Na základě výše uvedených předpokladů se domnívám, že pro účely tohoto řízení lze dospět k závěru, že v kontextu směrnice 2003/4/ES se pojmem „funkce orgánu veřejné správy“ ve smyslu rovnocenném „veřejné moci“ a bez ohledu na možné výjimky týkající se zákonodárných a soudních orgánů – jichž se tento případ netýká – rozumí taková funkce, jejímž prostřednictvím je vůči jednotlivcům prosazována určitá vůle, jejíž okamžitý účinek může být sice předmětem revize, avšak nevyžaduje souhlas uvedených jednotlivců.
84. Přísluší předkládajícímu vnitrostátnímu soudu, aby ověřil, zda dotčené společnosti takovou moc vykonávají. Znamená to, že je třeba zjistit, zda tyto společnosti mohou v rámci řízení vodohospodářských a kanalizačních služeb ukládat jednotlivcům povinnosti, aniž k tomu potřebují jejich souhlas, bez ohledu na to, zda jsou osoby, jichž se tyto povinnosti týkají, oprávněny napadnout je u soudů. Jinými slovy, zjistit, zda mají takové postavení, které je v zásadě rovnocenné postavení správních orgánů.
85. V této souvislosti a s cílem poskytnout předkládajícímu soudu určité vodítko, které by pro něj mohlo být užitečné, je namístě uvést, že je zejména třeba zjistit, zda se dotčeným společnostem přiznávají určité pravomoci týkající se vyvlastnění, přednostního přístupu k soukromému majetku, pravomocí k ukládání sankcí nebo obecně donucovacích pravomocí vůči jednotlivcům, bez ohledu na to, zda při výkonu těchto funkcí rovněž podléhají – stejně jako za všech okolností i státní moc stricto sensu – kontrole ze strany soudů.
2. Kritéria pro posouzení toho, zda byly soukromé osoby pověřeny výkonem „funkce orgánu veřejné správy“
86. Předmětem druhé části druhé otázky jsou kritéria, která mají být uplatněna pro účely určení toho, zda vnitrostátní právo, opět v kontextu směrnice 2003/4/ES, pověřilo určitou fyzickou nebo právnickou osobu výkonem veřejné moci.
87. Domnívám se, že odpověď na tuto druhou část otázky lze vyvodit přímo ze struktury čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4/ES. Toto ustanovení ve svém písmeni a) postupně odkazuje na „[vládu] nebo jiný orgán veřejné správy, včetně veřejných poradních subjektů na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni“, tedy na formální veřejnou moc v pravém slova smyslu, a z důvodů, které jsem vysvětlil v bodě 75, také na soudní a zákonodárnou moc. Písmeno b) poté odkazuje na „fyzické nebo právnické osoby vykonávající funkce orgánu veřejné správy podle vnitrostátního práva“. Jsem toho názoru, že se zde jedná o osoby nebo subjekty, které vnitrostátní právo výslovně a formálně pověřilo výkonem veřejné moci(18), na rozdíl od znění písmene c), které odkazuje na osoby, které přijmou veřejnou odpovědnost nebo vykonávají veřejnou funkci nebo poskytují veřejné služby a jsou „řízeny“ buď orgánem veřejné moci stricto sensu uvedeným v písmeni a), nebo fyzickou osobou, na niž byla přenesena veřejná moc ve smyslu písmene b). Jak uvidíme dále, tato třetí a poslední možnost, která je uvedena v písmeni c), spadá do oblasti neformálních, implicitních či nepřímých zmocnění.
88. Domnívám se tedy, že pro určení, zda právo určitého členského státu pověřilo určitou soukromou osobu výkonem „funkce orgánu veřejné správy“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES, je třeba vzít v úvahu, zda existuje formální a explicitní právní akt, jímž se přiznávají pravomoci typické pro veřejnou moc. Za předpokladu, že akt vykazující takovéto vlastnosti neexistuje, a že tudíž vyloučíme splnění podmínek uvedených v čl. 2 odst. 2 písm. a) a b) směrnice, je třeba přezkoumat, zda mohou být splněny podmínky uvedené v písmeni c), což souvisí s třetí otázkou, kterou předložil Upper Tribunal.
89. Navrhuji proto Soudnímu dvoru jako prozatímní závěr, aby na druhou otázku odpověděl tak, že předkládajícímu soudu přísluší, aby ověřil, zda dotčené společnosti mohou na základě formálního a explicitního právního aktu, jímž se přiznávají pravomoci typické pro veřejnou moc, ukládat jednotlivcům povinnosti, aniž k tomu potřebují jejich souhlas, takže jejich postavení lze v zásadě postavit na roveň postavení správních orgánů.
D – Třetí a čtvrtá otázka
90. Nyní je třeba zjistit, ve kterých případech se má mít za to, že fyzická nebo právnická osoba, která nemá veřejnou moc v úzkém slova smyslu [čl. 2 odst. 2 písm. a)], ani nevykonává „funkce orgánu veřejné správy“ na základě formálního a explicitního aktu, jímž se přiznávají pravomoci typické pro veřejnou moc [čl. 2 odst. 2 písm. b)], „je odpovědná veřejnosti nebo vykonává veřejnou funkci nebo poskytuje veřejné služby ve vztahu k životnímu prostředí [a je] řízená“ buď orgánem veřejné moci stricto sensu, nebo fyzickou osobou, která vykonává „funkce orgánu veřejné správy“. Toto je tedy podstatou třetí a čtvrté otázky, jež se dotazují na to, za jakých okolností je určitá osoba „řízena“ některým ze subjektů uvedených v čl. 2 odst. 2 písm. a) a b) (třetí otázka), a zda lze za takových podmínek považovat danou osobu za „státní instituci“ ve smyslu rozsudku Foster (čtvrtá otázka).
91. Domnívám se, že záměrem je, aby směrnice 2003/4/ES prostřednictvím tohoto ustanovení vyčerpala veškeré možnosti identifikace nositelů veřejné moci (ať již původních, odvozených či příležitostných), a umožnila tak splnění cílů, které sleduje unijní zákonodárce a mezi něž patří mimo jiné i „účinnější [účast] veřejnosti při rozhodování o otázkách životního prostředí“(19) nebo záruka, aby měly „fyzické a právnické osoby […] stejné právo přístupu k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy nebo orgánům veřejné správy určených, aniž by tyto osoby musely prokazovat svůj oprávněný zájem.“(20)
92. Účelem je tedy co nejvíce využít možností, které s sebou nesou pravomoci Unie, a odstranit přitom nevýhody plynoucí ze skutečnosti, že směrnice nemají přímý účinek ve vztazích mezi jednotlivci. Jinými slovy, cílem je určit, jaká je hmotná podstata veřejné moci, a zajistit, aby veřejná moc skutečně podléhala ustanovením, která obsahuje směrnice 2003/4/ES.
93. V tomto duchu je utvářena i judikatura, o niž se opírá výše uvedený rozsudek Foster, podle něhož se – jak uvedl generální advokát W. van Gerven ve svém stanovisku k této věci – „ve všech případech, v nichž má být pojem ‚stát‘ s ohledem na základní cíl vykládán široce, použije kritérium skutečné kontroly, rozhodujícího vlivu a otázky, zda je daný veřejný orgán oprávněn udílet závazné pokyny jakéhokoli druhu (ať již z titulu vlastnictví nebo prostřednictvím hospodářského podílu, podřízením správnímu orgánu nebo prostřednictvím právních ustanovení).“(21)
94. Právě toto kritérium je obsaženo i v čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES, v němž je odkazováno na osoby či subjekty, které jsou odpovědné veřejnosti nebo vykonávají veřejnou funkci nebo poskytují veřejné služby, „řízen[é] subjektem nebo osobou spadající pod písmena a) nebo b)“(22), tedy řízené státním orgánem v pravém slova smyslu [písmeno a)] nebo soukromou osobou, která byla formálně pověřena výkonem veřejné moci [písmeno b)].
95. To tedy znamená, že použijeme-li znovu slova generálního advokáta W. van Gervena, se „vždy vychází z myšlenky, že podstatou je prvek státní moci […], který pro účely uplatnění příslušných právních předpisů dává, prostřednictvím kontroly nebo vlivu, který vykonává, najevo svou „povahu veřejného orgánu“ ve vztahu k jiným subjektům či aktům, a to i v případě, že spadají do soukromoprávní oblasti.“(23)
96. Máme-li upřesnit smysl výrazu „řízená subjektem nebo osobou spadající pod písmena a) nebo b)“, domnívám se, že unijní zákonodárce tímto výrazem odkazuje na něco jiného než na postavení orgánu, který má již z podstaty věci veřejnou moc při regulaci činnosti, kterou vykonávají soukromé osoby. Podle mého názoru se zde nejedná o obecnou situaci podřízení, podléhání či závislosti, v níž se ocitnou všechny soukromé osoby vykonávající činnost, která je upravena či regulována státem. Jedná se spíše o situaci zvláštní závislosti či podřízení, která nevede k tomu, že by soukromé osoby byly povinny jednat v rámci podmínek stanovených veřejnou mocí, nýbrž vede k tomu, že právě veřejná moc skutečně definuje jednání těchto soukromých osob.
97. Jinými slovy, regulační orgán pouze vymezuje rámec, v němž se pak může rozvíjet svobodná a samostatná vůle, tedy rámec pro činnost soukromé osoby v úzkém slova smyslu, tj. osoby svobodně vykonávající určitou činnost v rámci definovaném veřejnou mocí. Svobodu naopak postrádá osoba, která je pouze řízena veřejnou mocí. Ve skutečnosti totiž jedná sama veřejná moc, která se projevuje prostřednictvím osoby, jejíž činnost řídí.
98. V tomto smyslu lze v souladu s výše uvedeným rozsudkem Foster hovořit v přeneseném slova smyslu o „státní instituci“. Nedomnívám se však, že smysl tohoto výrazu může odůvodnit čtvrtou z otázek vznesených předkládajícím soudem, který ostatně sám uznává, že ji v tomto řízení položil „s jistou výhradou“(24). Podle mého názoru je jasné, že osoba spadající do čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES může být kvalifikována jako „státní instituce“, pokud tento výraz znamená, že uvedená osoba podléhá veřejné moci takovým způsobem a v takové míře, že se její vlastní jednání nakonec stává jednáním této veřejné moci. V každém případě se však jedná o výraz, který poukazuje na existenci vztahu podřízenosti a závislosti, což je v konečném důsledku nejdůležitější.
99. Pro účely směrnice 2003/4/ES je fyzická nebo právnická osoba, na kterou se vztahuje čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice a jež je kvalifikována jako „státní instituce“, ztotožňována se státem jako takovým [čl. 2 odst. 2 písm. a)] nebo s osobami, které stát formálně pověřil výkonem veřejné moci [čl. 2 odst. 2 písm. b)], což znamená, že v tomto postavení je povinna umožnit přístup k informacím o životním prostředí, které má v držení.
100. V této souvislosti je třeba upřesnit, že i navzdory tomu, že fyzická či právnická osoba, na kterou se vztahuje čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES, může být kvalifikována jako „státní instituce“, pro veškeré účely však i nadále zůstává soukromou osobou. Znamená to, že na rozdíl od státu stricto sensu a od subjektů, na které se vztahuje čl. 2 odst. 2 písm. b), nevykonává státní moc, neboť není oprávněna prosazovat jednostranně svou vůli vůči jiným jednotlivcům. Současně však platí, že pokud jejím prostřednictvím jedná stát, spadá nevyhnutelně do pojmu „orgán veřejné správy“ stanoveného směrnicí 2003/4/ES.
101. Stát za těchto okolností jedná jako soukromá osoba a postrádá přitom své pravomoci, které mu náleží jakožto původnímu nositeli veřejné moci. Navzdory tomu však nepřestává být státem, a nelze jej tedy v takovémto případě vyloučit z formálního pojmu uplatněného v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice, neboť je zjevné, že i stát může vstupovat do soukromoprávních vztahů jako soukromá osoba. Jak již bylo uvedeno výše, právě tyto důvody hovoří nejen ve prospěch širokého věcného výkladu pojmu „stát“, ale i ve prospěch čistě formálního pojetí, pokud tak jako v projednávaném případě platí, že pouhým odkazem na stát jakožto subjekt, bez ohledu na veřejnou či soukromou povahu jeho aktů, lze zajistit optimální podmínky pro skutečné dosažení cílů směrnice 2003/4/ES.
102. Za těchto podmínek platí, že lze-li o soukromých osobách vykonávajících veřejnou moc na základě výslovného pověření [čl. 2 odst. 2 písm. b)] v přeneseném slova smyslu říci, že „představují“ stát v tom smyslu, že uplatňují vůči jiným jednotlivcům výsady, které jsou vlastní veřejné moci, pak je třeba mít za to, že soukromé osoby, které jsou řízeny orgánem veřejné moci (původní či odvozené), a stávají se tak nástrojem jednání státu sine imperio v oblasti soukromoprávních vztahů, představují rovněž „stát“, ačkoli jednají jako soukromé osoby, a to z toho důvodu, že jejich jednání vyplývá v konečném důsledku z vůle samotného státu, který rovněž často zasahuje do prostředí soukromoprávních vztahů v postavení pouhé soukromé osoby.
103. Vše výše uvedené lze shrnout tak, že čl. 2 odst. 2 písm. b) zahrnuje soukromé osoby, které na základě formálního a výslovného pověření vykonávají s určitým stupněm autonomie výsady charakteristické pro veřejnou moc, zatímco písmeno c) téhož ustanovení se vztahuje na soukromé osoby, které jsou zbaveny své podstatné nezávislosti a stávají se nástrojem, jehož prostřednictvím stát zasahuje do oblasti soukromoprávních vztahů jako pouhá soukromá osoba. V obou případech se tedy setkáváme se státem, ať již v podobě soukromé osoby vykonávající veřejnou moc, kterou na sebe soustředí stát, nebo v případě, kdy se soukromá osoba propůjčí k tomu, aby stát (přímo nebo s využitím prostředníka) jednal jejím prostřednictvím jakožto soukromoprávní subjekt.
104. Je tedy třeba určit, jaký druh kontroly musí být uplatňován, aby bylo možné mít za to, že soukromá osoba jedná jako „státní instituce“, aniž přitom ztrácí své postavení soukromé osoby, a jaká kritéria lze použít k ověření takovéto kontroly.
105. Pokud jde o tuto kontrolu, mám za to, že je v dostatečné míře splněna tehdy, když se soukromá osoba nemůže s určitým stupněm podstatné autonomie zapojit do soukromoprávních vztahů, ať již ve vztahu ke stanovení svých cílů nebo v souvislosti s definováním strategií a s volbou vhodných nástrojů k jejich naplnění.
106. K absenci autonomie může dojít za dvou okolností: první z nich nastává v případě, že je daný soukromý subjekt zřízen veřejnou mocí a ta jej také přímo vede a kontroluje. Druhá okolnost je dána situací, kdy je daný subjekt sice formálně nezávislý, avšak musí působit v podmínkách, které v extrémní míře ovlivňuje (nikoliv pouze reguluje) veřejná moc; například zavedením cen pro veřejnost, prosazením plánu řízení nebo vytvořením podrobných pokynů pro poskytování služby. Právě tento druhý případ lze označit za situaci, kdy dochází ke „skutečné kontrole“, tedy takové kontrole, která nevzniká bezprostředním a přímým zásahem vůči soukromému subjektu, nýbrž v situaci, kdy jsou podmínky pro činnost tohoto subjektu určovány do té míry, že se věcná autonomie dotyčného subjektu stává pouze zdánlivou. Na rozdíl od mínění italské vlády se nejedná o kontrolu, která se vymyká právním předpisům nebo jimi není upravena, tedy o čisté factum, nýbrž o bezprostřední (právní) kontrolu, která je ve vztahu k subjektu vykonávána prostřednictvím právních titulů, které v oblasti, v níž tento subjekt působí, legitimují zásah veřejné moci, na rozdíl od titulů, které by veřejné moci umožnily přímou a formální kontrolu samotného subjektu.
107. Určitý subjekt je tedy „řízen“ státem tehdy, pokud byl vytvořen veřejnou mocí proto, aby se stát mohl v postavení soukromé osoby zapojit do soukromoprávních vztahů, nebo tehdy, pokud je sice formálně nezávislý na veřejné moci, avšak v oblasti soukromoprávních vztahů podléhá podmínkám určeným veřejnou mocí, takže v zásadních aspektech činnosti společnosti není schopen v zásadě nezávislého jednání.
108. Vnitrostátnímu soudu samozřejmě přísluší, aby určil, do jaké míry nastaly v jednotlivých případech okolnosti tohoto druhu, přičemž se může opírat o ustálenou judikaturu Soudního dvora týkající se ad hoc zřízených společností.
109. Podle mého názoru lze totiž beze zbytku uplatnit kritéria, která Soudní dvůr použil, aby určil případy, v nichž veřejný zadavatel vykonává nad subjektem, jemuž je zadávána zakázka a jež má odlišnou právní subjektivitu, obdobnou kontrolu(25), jakou vykonává nad vlastními organizačními složkami(26).
110. V takovémto kontextu má Soudní dvůr za to, že „je „obdobná kontrola“ dána, pokud je předmětný subjekt podřízen kontrole umožňující veřejnému zadavateli ovlivnit jeho rozhodnutí“(27), přičemž upřesňuje, že se „[m]usí […] jednat o možnost rozhodujícího vlivu jak nad strategickými cíli, tak nad důležitými rozhodnutími tohoto subjektu […]. Jinými slovy, veřejný zadavatel musí být s to nad tímto subjektem vykonávat strukturální a funkční kontrolu.“(28)
111. Jako prozatímní závěr tedy Soudnímu dvoru navrhuji, aby na třetí a čtvrtou otázku odpověděl tak, že osoba je „řízená subjektem nebo osobou spadající pod písmena a) nebo b)“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4/ES, pokud její jednání podléhá kontrole vykonávané uvedenými subjekty či osobami natolik, že není s to jednat v oblasti soukromoprávních vztahů skutečně nezávisle a ocitá se v postavení nástroje vykonávajícího vůli uvedených subjektů či osob, přičemž posouzení této situace přísluší předkládajícímu soudu.
E – Pátá otázka
112. Poslední otázka je společná pro písmena b) a c) čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4/ES v tom smyslu, že se týká toho, zda jsou osoby spadající do těchto ustanovení povinny poskytovat veškeré informace o životním prostředí, které mají k dispozici, nebo pouze informace týkající se výkonu funkcí orgánu veřejné správy ve smyslu směrnice 2003/4/ES.
113. Povinnost šířit informace získané při výkonu funkcí orgánu veřejné správy je odůvodněna skutečností, že tyto informace mohly být získány právě díky výkonu těchto funkcí.
114. Předložená otázka se týká toho, zda subjekty a osoby spadající pod čl. 2 odst. 2 písm. b) a c) směrnice 2003/4/ES jsou na základě tohoto odůvodnění povinny umožnit přístup k jakýmkoliv informacím o životním prostředí, které získaly při výkonu jiných činností, než jaké vykonávají jakožto „orgán veřejné správy“ ve smyslu uvedené směrnice.
115. Domnívám se, že zodpovědět tento dotaz je možné pouze tehdy, pokud se rozliší případy uvedené v písmenech b) a c) výše uvedeného čl. 2 odst. 2 směrnice.
116. Osoby nebo subjekty spadající pod písmeno b) musí jakožto osoby výslovně a formálně pověřené výkonem veřejné moci podléhat povinnosti týkající se šíření informací stejně, jako jim podléhá veřejná moc v pravém slova smyslu, tedy sám stát. V plném rozsahu pro ně platí povinnost umožnit přístup ke všem informacím o životním prostředí, které mají v držení, a bez ohledu na to, jakým způsobem tyto informace získaly, a proto, jak jsem navrhl již v bodě 101, musí být prosazeno formální pojetí pojmu „stát“, neboť právě tímto způsobem budou zajištěny optimální podmínky pro skutečné dosažení cílů, které sleduje směrnice 2003/4/ES.
117. Pokud jde o osoby nebo subjekty, jichž se týká písmeno c), mohou nastat dvě různé situace. Na jednu stranu situace, kdy se činnost těchto subjektů nebo osob omezuje pouze na zajišťování služeb za podmínek, z nichž lze usuzovat, že tyto subjekty nebo osoby představují „orgán veřejné správy“ ve smyslu směrnice 2003/4/ES. Na druhou stranu pak situace, kdy tyto subjekty nebo osoby vykonávají kromě výše uvedeného zajišťování služeb ještě další doplňkové činnosti ve zcela jiných oblastech; uveďme si například situaci, kdy subjekty nebo osoby zajišťují služby týkající se životního prostředí rovněž v jiné oblasti, avšak za podmínek volné hospodářské soutěže, aniž přitom mohou být považovány za „orgán veřejné správy“ ve smyslu směrnice 2003/4/ES.
118. V případě prvně jmenovaných osob nalezneme odpověď na danou otázku přímo ve směrnici 2003/4/ES, jejíž čl. 3 odst. 1 stanoví, že „[č]lenské státy zajistí, aby orgány veřejné správy měly povinnost, v souladu s ustanoveními této směrnice, poskytovat informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž by žadatel musel prokazovat svůj oprávněný zájem […].“(29) Směrnice 2003/4/ES totiž ukládá státu – a to jak státu stricto sensu, tak „orgánům veřejné správy“ v širším smyslu podle čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4 – povinnost umožnit přístup k informacím o životním prostředí, které mají v držení, a to bez ohledu na způsob, jakým mohly tyto informace získat; tedy jak k informacím získaným na základě výkonu vládnutí (imperium), tak k informacím, které získaly jako soukromoprávní subjekty.
119. S druhými z výše jmenovaných osob by podle mého názoru nemělo být nakládáno stejným způsobem. Za „orgány veřejné správy“ mohou být tyto osoby považovány pouze do té míry, do jaké vykonávají činnost týkající se životního prostředí takovým způsobem, že mohou být kvalifikovány jakožto „orgán“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES, tedy pokud jsou „řízeny“ veřejnou mocí. Mimo tuto oblast jednají pouze jako soukromé osoby, takže se vymykají ustanovení čl. 3 odst. 1 této směrnice.
120. Připouštím, že výše uvedené může, jak uvádějí i účastníci řízení, vést za určitých okolností ke vzniku „obojaké“ situace, kterou lze v praxi vyřešit jen stěží. Pokud by tomu tak bylo, domnívám se, že s ohledem na duch směrnice 2003/4/ES a na její poslání, jímž je zajistit přístup k informacím v držení orgánů veřejné moci, a to v nejširším možném pojetí, by měly být nejednoznačné situace řešeny vždy ve prospěch žadatelů o informace.
121. Jako poslední prozatímní závěr tedy Soudnímu dvoru navrhuji, aby na pátou otázku odpověděl tak, že se na subjekty nebo osoby spadající pod čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES musí vztahovat stejná povinnost týkající se šíření informací, jaká se vztahuje na veřejnou moc v pravém slova smyslu, tedy na samotný stát. Tatáž povinnost se vztahuje i na subjekty nebo osoby spadající pod písmeno c) téhož ustanovení, pokud se činnost těchto subjektů nebo osob omezuje pouze na zajišťování služeb za podmínek, z nichž lze usuzovat, že tyto subjekty nebo osoby představují „orgán veřejné správy“ ve smyslu směrnice 2003/4/ES. Na druhou stranu subjekty nebo osoby, které vykonávají kromě zajišťování služeb takovéto povahy ještě další doplňkové činnosti ve zcela jiných oblastech, nejsou povinny umožnit přístup k informacím, které získají v souvislosti s posledně uvedenými činnostmi. V případě pochybností musí mít přednost povinnost umožnit přístup k informacím.
VII – Závěry
122. Vzhledem k předcházejícím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby na položené otázky odpověděl následovně:
„1) Při posouzení toho, zda fyzická nebo právnická osoba ‚vykonává funkce veřejné správy podle vnitrostátních právních předpisů‘ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES, je, pokud jde o definici pojmu ‚funkce orgánu veřejné správy‘, rozhodným právem pouze unijní právo, přičemž podle práva členských států se určí, které fyzické nebo právnické osoby jsou v takto konkrétně stanoveném případě oprávněny tyto funkce vykonávat.
2) Předkládajícímu soudu přísluší, aby ověřil, zda jsou dotčené vodohospodářské společnosti oprávněny na základě formálního a explicitního právního aktu, jímž se přiznávají pravomoci typické pro veřejnou moc, ukládat jednotlivcům povinnosti, aniž k tomu potřebují jejich souhlas, takže jejich postavení lze v zásadě postavit na roveň postavení správních orgánů.
3) Osoba je ‚řízená subjektem nebo osobou spadající pod písmena a) nebo b)‘ ve smyslu čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4/ES, pokud její jednání podléhá kontrole vykonávané uvedenými subjekty či osobami natolik, že není s to jednat v oblasti soukromoprávních vztahů skutečně nezávisle a ocitá se v postavení nástroje vykonávajícího vůli státu, přičemž posouzení této situace přísluší předkládajícímu soudu.
4) Na subjekty nebo osoby spadající pod čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2003/4/ES se musí vztahovat stejná povinnost týkající se šíření informací, jaká se vztahuje na veřejnou moc v pravém slova smyslu. Tatáž povinnost se vztahuje i na subjekty nebo osoby spadající pod písmeno c) téhož ustanovení, pokud se činnost těchto subjektů nebo osob omezuje pouze na zajišťování služeb za podmínek, z nichž lze usuzovat, že tyto subjekty nebo osoby představují ‚orgán veřejné správy‘ ve smyslu směrnice 2003/4/ES. Na druhou stranu subjekty nebo osoby, které vykonávají kromě zajišťování služeb takovéto povahy ještě další doplňkové činnosti ve zcela jiných oblastech, nejsou povinny umožnit přístup k informacím, které získají v souvislosti s posledně uvedenými činnostmi. V případě pochybností musí mít přednost povinnost umožnit přístup k informacím.“