ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
PEDRO CRUZ VILLALÓN
της 5ης Σεπτεμβρίου 2013 (1)
Υπόθεση C‑279/12
Fish Legal
Emily Shirley
κατά
The Information Commissioner
United Utilities, Yorkshire Water and Southern Water
[αίτηση του Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Ηνωμένο Βασίλειο) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες – Υποχρέωση των δημοσίων αρχών – “Φυσικά ή νομικά πρόσωπα που εκτελούν δημόσια διοικητικά καθήκοντα δυνάμει του εθνικού δικαίου” – Φυσικό ή νομικό πρόσωπο “υπό τον έλεγχο” του κράτους ή φορέα που ασκεί δημόσια καθήκοντα – Αυτοτελής έννοια του δικαίου της Ένωσης»
1. Με το παρόν προδικαστικό ερώτημα τίθεται εκ νέου το ζήτημα των προϋποθέσεων για την πρόσβαση των ιδιωτών σε περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχει η δημόσια αρχή και των οποίων η δημοσιοποίηση αποτελεί το αντικείμενο της οδηγίας 2003/4 (2), και ειδικότερα το κατά πόσον έχει τον χαρακτήρα «δημόσιας αρχής» ο φορέας προς τον οποίον απευθύνεται η αίτηση παροχής πληροφοριών κατά την έννοια της οδηγίας. Το ζήτημα αυτό ερίζεται όσον αφορά ιδιωτικές εταιρίες που διαχειρίζονται δημόσια υπηρεσία σχετιζόμενη με περιβαλλοντικά θέματα, τίθεται δε το ερώτημα εάν, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, τα χαρακτηριστικά της διαχειρίσεως αυτής πρέπει να οδηγήσουν στο συμπέρασμα ότι, παρά τον ιδιωτικό τους χαρακτήρα, οι εμπλεκόμενες εταιρίες πρέπει να θεωρηθούν «δημόσια αρχή» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4 και, ως εκ τούτου, να ανταποκριθούν στην αίτηση παροχής πληροφοριών που τους υπέβαλαν δύο ιδιώτες.
2. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο καλείται να διευκρινίσει τη νομολογία του σε δύο πολύ συγκεκριμένα πεδία. Αφενός, όπως είναι προφανές, στο συγκεκριμένο πεδίο του καθαυτό δικαιώματος προσβάσεως σε πληροφορίες. Αφετέρου, περαιτέρω, στο πεδίο του ορισμού της εννοίας «δημόσια αρχή», ζήτημα το οποίο έχει καίρια σημασία για πλειάδα τομέων του δικαίου της Ένωσης και για την επίλυση του οποίου, στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως, είναι αναγκαίο να διερευνηθούν οι έννοιες της «εξαρτήσεως» και του «ελέγχου», που είναι κοινές, π.χ., στη νομολογία περί εταιριών-οργάνων.
I – Νομικό πλαίσιο
A – Το διεθνές δίκαιο
3. Η Σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, η οποία υπεγράφη στις 25 Ιουνίου 1998 και εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με την απόφαση 2005/370/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Φεβρουαρίου 2005 (3) (στο εξής: Σύμβαση του Ώρχους) ορίζει στο άρθρο της 2, παράγραφος 2:
«Ως “δημόσια αρχή” νοείται:
α) η δημόσια διοίκηση σε εθνικό, περιφερειακό ή άλλο επίπεδο·
β) φυσικά ή νομικά πρόσωπα που εκτελούν δημόσιο διοικητικό λειτούργημα, δυνάμει του εθνικού δικαίου, συμπεριλαμβανομένων ειδικών καθηκόντων, δραστηριοτήτων ή υπηρεσιών σε σχέση με το περιβάλλον·
γ) οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που ασκεί καθήκοντα ή αρμοδιότητες δημόσιας αρχής ή παρέχει δημόσιες υπηρεσίες σχετικά με το περιβάλλον, υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει στα στοιχεία α΄ και β΄·
δ) τα θεσμικά όργανα οποιουδήποτε περιφερειακού οργανισμού οικονομικής ολοκλήρωσης που μνημονεύεται στο άρθρο 17, ο οποίος είναι μέρος της παρούσας σύμβασης.
Ο παρών ορισμός δεν περιλαμβάνει φορείς ή θεσμικά όργανα που ενεργούν υπό δικαστική ή νομοθετική ιδιότητα.»
4. Συμφώνως προς το άρθρο 4, παράγραφος 1, της Συμβάσεως του Ώρχους, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις και όρους, τα συμβαλλόμενα μέρη πρέπει να εξασφαλίζουν ότι οι δημόσιες αρχές διαθέτουν στο κοινό, εντός του πλαισίου της εθνικής νομοθεσίας, τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που τους ζητούνται.
B – Το δίκαιο της Ένωσης
5. Η οδηγία 2003/4 περιλαμβάνει τις ακόλουθες αιτιολογικές σκέψεις που έχουν ενδιαφέρον για την υπό κρίση υπόθεση:
Αιτιολογική σκέψη 1: «Η αυξημένη πρόσβαση του κοινού στις περιβαλλοντικές πληροφορίες και η διάδοση των πληροφοριών αυτών συμβάλλει στη μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση προς τα περιβαλλοντικά θέματα, την ελεύθερη ανταλλαγή απόψεων, ουσιαστικότερη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία λήψης αποφάσεων για περιβαλλοντικά θέματα και, τελικά, σε καλύτερο περιβάλλον.»
Αιτιολογική σκέψη 5: «[...] Οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου πρέπει να συμβαδίζουν προς τη [Σύμβαση του Ώρχους] ενόψει της σύναψής της από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα.»
Αιτιολογική σκέψη 8: «Είναι απαραίτητο να εξασφαλισθεί ότι οιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο έχει δικαίωμα πρόσβασης στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό των δημόσιων αρχών, χωρίς να υποχρεούται να επικαλεσθεί οιοδήποτε σχετικό συμφέρον.»
Αιτιολογική σκέψη 11: «Προκειμένου να ληφθεί υπόψη η αρχή του άρθρου 6 της Συνθήκης, σύμφωνα με την οποία οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας θα πρέπει να ενταχθούν στον καθορισμό και την εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών και δράσεων, θα πρέπει να διευρυνθεί ο ορισμός των δημόσιων αρχών ώστε να περιλαμβάνει την κυβέρνηση ή άλλη δημόσια διοίκηση, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, ανεξαρτήτως του εάν οι αρχές αυτές διαθέτουν ή όχι ειδικές αρμοδιότητες για το περιβάλλον. Ο ορισμός θα πρέπει επίσης να διευρυνθεί ώστε να περιλαμβάνει άλλα πρόσωπα ή φορείς που ασκούν δημόσια διοικητικά καθήκοντα σε σχέση με το περιβάλλον δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας, καθώς και άλλα πρόσωπα ή φορείς που ενεργούν υπό τον έλεγχό τους και έχουν δημόσιες ευθύνες ή καθήκοντα σχετικά με το περιβάλλον.»
6. Οι σκοποί της οδηγίας 2003/4 ορίζονται στο άρθρο της 1:
«α) να κατοχυρώσει το δικαίωμα πρόσβασης στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό των δημόσιων αρχών και να καθορίσει τους βασικούς όρους και προϋποθέσεις, καθώς και πρακτικές ρυθμίσεις, άσκησης του ως άνω δικαιώματος, και
β) να διασφαλίσει ότι, σε κάθε περίπτωση, οι περιβαλλοντικές πληροφορίες διατίθενται σταδιακά και διαδίδονται στο κοινό προκειμένου να επιτυγχάνεται η ευρύτερη δυνατή συστηματική διάθεση και διάδοση περιβαλλοντικών πληροφοριών στο κοινό. Προς τον σκοπό αυτό δίδεται ώθηση στη χρήση ιδίως της τεχνολογίας των τηλεπικοινωνιών μέσω υπολογιστή ή/και στην ηλεκτρονική τεχνολογία, εφόσον υπάρχουν.»
7. Το δε άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 ορίζει την έννοια της «δημόσιας αρχής» ως εξής:
«α) η κυβέρνηση ή άλλη δημόσια διοίκηση, συμπεριλαμβανομένων δημόσιων συμβουλευτικών φορέων, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο·
β) οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που εκτελεί δημόσια διοικητικά καθήκοντα δυνάμει του εθνικού δικαίου, συμπεριλαμβανομένων ειδικών αρμοδιοτήτων, δραστηριοτήτων ή υπηρεσιών σχετικών με το περιβάλλον και
γ) οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που ασκεί καθήκοντα ή αρμοδιότητες δημόσιας αρχής, ή παρέχει δημόσιες υπηρεσίες, σχετικά με το περιβάλλον, υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει στα στοιχεία α΄ ή β΄.
Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι ο ορισμός αυτός δεν περιλαμβάνει φορείς ή όργανα όταν ενεργούν υπό δικαστική ή νομοθετική ιδιότητα. Εφόσον οι συνταγματικές τους διατάξεις κατά την ημερομηνία έκδοσης της παρούσας οδηγίας δεν περιέχουν πρόβλεψη για διαδικασία προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 6, τα κράτη μέλη μπορούν να εξαιρούν τους εν λόγω φορείς και όργανα από τον ορισμό αυτό.»
8. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/4, «[τ]α κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι δημόσιες αρχές υποχρεούνται, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας, να παρέχουν τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις ίδιες ή για λογαριασμό τους, σε όποιον υποβάλλει σχετική αίτηση και χωρίς ο αιτών να οφείλει να επικαλεσθεί οιοδήποτε συμφέρον».
Γ – Το εθνικό δίκαιο
9. Βάσει των στοιχείων που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο, κρίσιμες είναι οι ακόλουθες διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας:
1. Νομοθεσία σχετικά με την πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες
10. Η οικεία εθνική νομοθεσία περιλαμβάνεται στην Environmental Information Regulations 2004 (SI No. 3391) (κανονιστική πράξη για τις περιβαλλοντικές πληροφορίες, στο εξής: EIR 2004), με την οποία μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη η οδηγία 2003/4 και της οποίας το άρθρο 2, παράγραφος 2, ορίζει την έννοια της «δημόσιας αρχής» ως εξής:
«Υπό την επιφύλαξη της παραγράφου 3, ως “δημόσια αρχή” νοούνται:
a) οι κυβερνητικές υπηρεσίες·
b) οποιαδήποτε άλλη δημόσια αρχή κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 1, του [Freedom of Information Act 2000 (νόμου περί ελεύθερης πληροφορήσεως του 2000, στο εξής: FIA 2000)]·
c) οποιοσδήποτε άλλος φορέας ή πρόσωπο που ασκεί καθήκοντα δημόσιας διοικήσεως, ή
d) οποιοσδήποτε άλλος φορέας ή πρόσωπο που βρίσκεται υπό τον έλεγχο προσώπου το οποίο εμπίπτει στα ανωτέρω στοιχεία α΄, β΄ ή γ΄, και
i) έχει δημόσιες αρμοδιότητες σχετικές με το περιβάλλον·
ii) ασκεί καθήκοντα δημόσιου χαρακτήρα σχετικά με το περιβάλλον, ή
iii) παρέχει δημόσιες υπηρεσίες σχετικές με το περιβάλλον.
[…]»
11. Συμφώνως προς τα άρθρα 5 και 7 της EIR 2004, οι αιτούμενες περιβαλλοντικές πληροφορίες πρέπει να διαβιβάζονται εντός προθεσμίας 20 εργάσιμων ημερών, η οποία μπορεί να παραταθεί από την οικεία αρχή, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, σε 40 εργάσιμες ημέρες.
12. Δυνάμει του άρθρου 50, παράγραφος 1, του FIA 2000, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 18 της EIR 2004, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να ζητήσει από τον Information Commissioner να αποφανθεί αν η συνέχεια που δόθηκε στο αίτημά του περί παροχής πληροφοριών από την οικεία δημόσια αρχή είναι σύμφωνη προς τις επιταγές της EIR 2004.
2. Το νομικό πλαίσιο που διέπει τον κλάδο υδρεύσεως στην Αγγλία και την Ουαλία
α) Ιστορικό
13. Στα μέσα του 20ού αιώνα η πλειονότητα των υπηρεσιών υδρεύσεως και αποχετεύσεως ήταν στην κυριότητα του Δημοσίου υπό τη μέριμνα της τοπικής αυτοδιοίκησης βάσει του Public Health Act 1936 (νόμου του 1936 περί δημόσιας υγείας).
14. Ο Water Act 1973 (νόμος του 1973 περί υδρεύσεως, στο εξής: WA 1973) μεταβίβασε, εν γένει, την ευθύνη αυτών των υπηρεσιών στις τοπικές αρχές υδρεύσεως. Ορισμένες υπηρεσίες παρέχονταν από εταιρίες οι οποίες είχαν συσταθεί διά νόμου και ενεργούσαν για λογαριασμό των ως άνω τοπικών αρχών.
15. Με τον Water Act 1989 (στο εξής: WA 1989) ιδιωτικοποιήθηκε ο κλάδος υδρεύσεως στην Αγγλία και την Ουαλία και ταυτόχρονα παγιώθηκε σε μεγάλο βαθμό η κατάσταση που ισχύει σήμερα. Στο πλαίσιο της ιδιωτικοποιήσεως, τα καθήκοντα, οι αρμοδιότητες, τα ακίνητα και άλλα περιουσιακά στοιχεία των τοπικών υπηρεσιών υδρεύσεως κατανεμήθηκαν μεταξύ της National Rivers Authority [πλέον, με τη θέση σε ισχύ του Environment Act 1995 (νόμου του 1995 περί περιβάλλοντος), Environment Agency (υπηρεσίας περιβάλλοντος) (στο εξής: EA)] και των νέων ιδιωτικοποιημένων εταιριών, που επρόκειτο στο μέλλον να παρέχουν υπηρεσίες υδρεύσεως και αποχετεύσεως στην Αγγλία και την Ουαλία.
16. Η νομοθεσία που διέπει τη διαχείριση της υδρεύσεως στην Αγγλία και στην Ουαλία παγιώθηκε και τροποποιήθηκε το 1991. Ένας από τους βασικούς νόμους που ορίζουν το νομικό πλαίσιο του κλάδου της υδρεύσεως είναι ο Water Industry Act 1991 (νόμος του 1991 για τον κλάδο υδρεύσεως, στο εξής: WIA 1991).
β) Η εταιρική δομή των αδειοδοτημένων εταιριών και η διαχείρισή τους
17. Υπό το καθεστώς του άρθρου 6 του WIA 1991 μπορούν να παρέχουν υπηρεσίες υδρεύσεως και αποχετεύσεως μόνον οι εταιρίες που αδειοδοτούνται από τον Secretary of State ή (πλέον) από την OFWAT (ρυθμιστική αρχή των υπηρεσιών υδρεύσεως) για την παροχή υπηρεσιών υδροδοτήσεως ή/και επεξεργασίας λυμάτων σε συγκεκριμένη περιοχή της Αγγλίας ή της Ουαλίας.
18. Μόνο μια εταιρία περιορισμένης ευθύνης δύναται να αδειοδοτηθεί ως επιχείρηση υδρεύσεως ή επεξεργασίας λυμάτων (άρθρο 6, παράγραφος 5). Κάθε εταιρία διοικείται από διοικητικό συμβούλιο, υπόλογο στους εταιρικούς μετόχους. Η διοίκηση των εταιριών διέπεται από τις συνήθεις εμπορικές αρχές, όπως προβλέπεται στις ιδρυτικές πράξεις τους και τους όρους του καταστατικού, με σκοπό την παραγωγή κερδών για διανομή στους μετόχους υπό τη μορφή μερισμάτων και για να καθίσταται δυνατή η εκ νέου επένδυση στην επιχείρηση.
19. Οι εταιρίες υπόκεινται στους ίδιους κανόνες οι οποίοι ισχύουν για όλες τις υπόλοιπες εταιρίες περιορισμένης ευθύνης, ιδιωτικές ή δημόσιες. Δεν λαμβάνουν καμία δημόσια επιδότηση. Ούτε η κυβέρνηση ούτε άλλος δημόσιος φορέας λαμβάνει ευθέως τις αποφάσεις που αφορούν δανεισμό ή επενδύσεις. Κανένας δε εταιρικός δανεισμός δεν επιδοτείται από το κράτος. Ως εκ τούτου, τα κεφάλαια της κάθε εταιρίας προέρχονται από τα τέλη που βαρύνουν τους πελάτες, από την εκποίηση μετοχών και άλλων τίτλων, από τον δανεισμό από κεφαλαιαγορές σε συνήθεις εμπορικές τιμές και από άλλες εμπορικές δραστηριότητες, όπως η πώληση γης και λοιπών περιουσιακών στοιχείων.
20. Κάθε εταιρία διαθέτει πράξη παραχωρήσεως («άδεια») που περιλαμβάνει τους όρους που διέπουν την παραχώρηση της υπηρεσίας υδρεύσεως και/ή επεξεργασίας λυμάτων. Η άδεια όχι μόνον ορίζει τις γενικές υποχρεώσεις και αναθέτει τις γενικές αρμοδιότητες που απορρέουν από τον νόμο, αλλά περιλαμβάνει και άλλους όρους (άρθρο 11). Μεταξύ αυτών μπορεί να καταλέγεται η καταβολή ορισμένων χρηματικών ποσών στον Secretary of State.
21. Η άδεια ανακαλείται αιτιολογημένως μόνον κατόπιν 25ετούς προειδοποιήσεως (άρθρο 195A, παράγραφος 1, στοιχείο c). Η άδεια μπορεί να τροποποιηθεί μόνον από την OFWAT: 1) με συναίνεση της εταιρίας ή 2) χωρίς συναίνεση, κατόπιν σχετικής εκθέσεως της Competition Commission (αρχής για τον ανταγωνισμό).
22. Ο Secretary of State ή η OFWAT μεριμνούν για την τήρηση των όρων της αδείας, έχουν δε τη δυνατότητα να επιβάλλουν σε αδειοδοτημένη εταιρία την εκτέλεση συγκεκριμένων ενεργειών και τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων. Ο WIA 1991 προβλέπει επίσης την επιβολή χρηματικών κυρώσεων και περιορίζει την εφαρμογή των κοινών διατάξεων που διέπουν τη λύση των εταιριών.
γ) Αρμοδιότητες της OFWAT
23. Οι εταιρίες αποτελούν ουσιαστικά μονοπωλιακούς προμηθευτές για τους περισσότερους χρήστες των υπηρεσιών τους στις περιοχές για τις οποίες έχουν αδειοδοτηθεί. Συνεπώς, το ρυθμιστικό σύστημα στο οποίο υπάγονται επιδιώκει τον έλεγχο μονοπωλιακών τιμών μέσω του λεγόμενου «συγκριτικού ανταγωνισμού», στο πλαίσιο του οποίου οι τιμές των επιχειρήσεων αντιπαραβάλλονται προκειμένου να διαπιστωθεί σε ποιον βαθμό οι παροχές κάθε εταιρίας μπορούν να συγκριθούν με αυτές των πιο αποτελεσματικών εταιριών. Βάσει της αξιολογήσεως αυτής, η OFWAT καθορίζει ανά πενταετία το μέγιστο ποσό που μπορεί η κάθε εταιρία να χρεώνει τους πελάτες της και τον τρόπο εισπράξεως των οφειλομένων.
24. Η OFWAT υποχρεούται να ασκεί τα ρυθμιστικά καθήκοντά της ούτως ώστε να διασφαλίζεται ότι οι εταιρίες είναι σε θέση να χρηματοδοτήσουν την ορθή εκτέλεση των καθηκόντων τους ως επιχειρήσεων υδρεύσεως και επεξεργασίας λυμάτων (ιδίως με τη διασφάλιση εύλογης αποδόσεως των κεφαλαίων τους).
δ) Αρμοδιότητες και υποχρεώσεις των επιχειρήσεων υδρεύσεως και επεξεργασίας λυμάτων
25. Οι επιχειρήσεις υδρεύσεως έχουν την υποχρέωση να μεριμνούν για την ανάπτυξη και τη συντήρηση ενός αποτελεσματικού και οικονομικού συστήματος υδροδοτήσεως εντός της περιοχής τους. Η δυνατότητα των επιχειρήσεων υδρεύσεως να αποσυνδέουν την παροχή νερού στους πελάτες είναι περιορισμένη και υπόκειται σε αυστηρές τυπικές προϋποθέσεις, η παράβαση των οποίων συνιστά ποινικό αδίκημα.
26. Οι αδειοδοτημένες επιχειρήσεις επεξεργασίας λυμάτων έχουν τις ακόλουθες υποχρεώσεις βάσει του WIA 1991: α) να παρέχουν, να ελέγχουν και να επεκτείνουν το δίκτυο δημοσίων υπονόμων (εντός της ζώνης τους ή αλλού), τους οποίους οφείλουν να καθαρίζουν και να συντηρούν κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται η τήρηση συγκεκριμένων απαιτήσεων υγιεινής, β) να πληρούν ορισμένες προδιαγραφές αποδόσεως βάσει της κανονιστικής πράξεως, γ) να παρέχουν δίκτυο υπονόμων σε ορισμένες περιοχές όπου η έλλειψή του έχει, ή πιθανώς να έχει, δυσμενείς επιπτώσεις για το περιβάλλον ή να παρέχουν ευκολίες στην περίπτωση που δεν είναι δυνατή η παροχή ενός δημόσιου αποχετευτικού δικτύου, δ) να επιτρέπουν τη σύνδεση των αποχετευτικών αγωγών και των αποχετευτικών συστημάτων ιδιωτικών εγκαταστάσεων με το δημόσιο σύστημα αποχετεύσεως.
27. Οι αδειοδοτημένες επιχειρήσεις υδρεύσεως και επεξεργασίας λυμάτων διαθέτουν μια σειρά από εξουσίες που υπερβαίνουν αυτές που συνήθως διαθέτουν άλλες ιδιωτικές εταιρίες, μερικές από τις οποίες τις μοιράζονται με τρίτους.
28. Οι αδειοδοτημένες επιχειρήσεις υδρεύσεως και επεξεργασίας λυμάτων δεν μπορούν να μεταβιβάζουν την κυριότητα των γαιών οι οποίες χρησιμοποιούνται για την παροχή των υπηρεσιών τους χωρίς την άδεια του Secretary of State.
29. Ο Water Act 2003 (στο εξής: WA 2003) επέβαλε στις επιχειρήσεις υδρεύσεως την υποχρέωση να επεξεργάζονται σχέδια διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων και σχέδια σε περίπτωση ξηρασίας.
ε) Υποχρεώσεις παροχής πληροφοριών διαφορετικές από τις επίδικες εν προκειμένω
30. Πέραν ορισμένων πληροφοριών τις οποίες οι εταιρίες παρέχουν προαιρετικά, έχουν επίσης την υποχρέωση να παρέχουν ορισμένες πληροφορίες δυνάμει άλλων διατάξεων, παραδείγματος χάριν προκειμένου να συμμορφωθούν προς τις υποχρεώσεις τους περί προστασίας δεδομένων και ανακοινώσεως εταιρικών στοιχείων.
31. Οι εταιρίες, ως αδειοδοτημένες επιχειρήσεις επεξεργασίας λυμάτων, πρέπει να τηρούν ένα δημόσιο μητρώο με στοιχεία ως προς όλες τις περιπτώσεις αδειών και συμφωνιών που αφορούν απόβλητα από βιομηχανικές δραστηριότητες.
32. Η OFWAT οφείλει να τηρεί μητρώο όλων των αδειών και των αντίστοιχων όρων τους.
33. Ο Secretary of State μπορεί να δημοσιεύει, κατά το δοκούν, πληροφορίες όσον αφορά τη δραστηριότητα των αδειοδοτημένων επιχειρήσεων υδρεύσεως. Η OFWAT δύναται να δημοσιοποιεί τις πληροφορίες αυτές στους καταναλωτές.
34. Η δημοσιοποίηση πληροφοριών που έχουν ληφθεί δυνάμει του WIA 1991 και αφορούν τη δραστηριότητα συγκεκριμένων αδειοδοτημένων επιχειρήσεων, όταν οι τελευταίες δεν έχουν συναινέσει, συνιστά, εν γένει, ποινικό αδίκημα.
35. Η ΕΑ πρέπει να τηρεί δημόσια μητρώα για όλες τις αιτήσεις για τη χορήγηση άδειας απορρίψεως λυμάτων, τις περιπτώσεις που χορηγήθηκε άδεια και τους σχετικούς όρους. Πρέπει να περιλαμβάνονται λεπτομερή στοιχεία των δειγμάτων και της αναλύσεώς τους που πραγματοποίησε η ΕΑ όσον αφορά τις απορρίψεις λυμάτων και τα ύδατα όπου αυτές αποβάλλονται, όπως και κάθε παρόμοια πληροφορία που πράγματι παρέσχον οι εταιρίες στην ΕΑ. Οι πληροφορίες για τα δείγματα πρέπει να καταγράφονται στο μητρώο εντός δύο μηνών. Οι πληροφορίες δεν επιτρέπεται να καταγραφούν στο μητρώο χωρίς τη σύμφωνη γνώμη των εταιριών, εφόσον κριθεί ότι καλύπτονται από εμπορικό απόρρητο.
36. Ο FIA 2000 απαιτεί τη δημοσιοποίηση στο κοινό, κατόπιν αιτήματος, πολλών από τις πληροφορίες που έχουν στη διάθεσή τους δημόσιοι φορείς, όπως η ΕΑ, η OFWAT και ο Secretary of State. Δεν πρόκειται για νόμο που σκοπεί να μεταφέρει την οδηγία 2003/4. Από ορισμένες απόψεις έχει πιο περιορισμένο πεδίο εφαρμογής. Αίτημα παροχής πληροφοριών μπορεί να απορριφθεί για λόγους εμπορικού απορρήτου. Το δικαίωμα δεν αφορά πληροφορίες που έχουν παρασχεθεί εκουσίως σε δημόσιο φορέα.
II – Τα πραγματικά περιστατικά
37. Στην υπόθεση που αποτελεί το αντικείμενο της κύριας δίκης, ένας μη κερδοσκοπικός φορέας και ένα φυσικό πρόσωπο ζήτησαν να έχουν πρόσβαση σε πληροφορίες που κατέχουν εταιρίες οι οποίες κατά την εθνική αρχή δεν αποτελούν «δημόσια αρχή» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4 (4).
38. Κατόπιν ασκήσεως προσφυγής, η προσβληθείσα διοικητική απόφαση επικυρώθηκε στον πρώτο βαθμό. Εκκρεμούσης της εκδικάσεως εφέσεως ενώπιον του Upper Tribunal, οι εμπλεκόμενες εταιρίες αποφάσισαν εν τέλει να παράσχουν τις αιτηθείσες πληροφορίες, χωρίς ωστόσο να θεωρούν ότι ήσαν υποχρεωμένες να το πράξουν.
39. Ανεξαρτήτως των ανωτέρω, το Upper Tribunal υπέβαλε το παρόν προδικαστικό ερώτημα.
III – Το προδικαστικό ερώτημα
40. Το προδικαστικό ερώτημα έχει ως εξής:
«Άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4/ΕΚ
1) Κατά την εκτίμηση του ζητήματος αν ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο “εκτελεί δημόσια διοικητικά καθήκοντα δυνάμει του εθνικού δικαίου”, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη αποκλειστικά το εθνικό δίκαιο και ο τρόπος ερμηνείας του σε εθνικό επίπεδο;
2) Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ανωτέρω ερώτημα, ποια κριτήρια του δικαίου της Ένωσης μπορούν να χρησιμοποιηθούν προκειμένου να κριθεί αν:
i) τα επίμαχα καθήκοντα είναι, κατ’ ουσία, “δημόσια διοικητικά”;
ii) η εθνική νομοθεσία έχει πράγματι αναθέσει τέτοια καθήκοντα σε αυτό το πρόσωπο;
Άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4/ΕΚ
3) Τι σημαίνει η φράση “υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ ή β΄”; Συγκεκριμένα, ποια είναι η φύση, η μορφή και ο βαθμός του απαιτούμενου ελέγχου και τα κριτήρια που μπορούν να ληφθούν υπόψη κατά την εξέταση του ζητήματος αν υφίσταται τέτοιος έλεγχος;
4) Αποτελεί κατά λογική αναγκαιότητα “προέκταση του κράτους” (κατά την έννοια της σκέψεως 20 της αποφάσεως [της 12ης Ιουλίου 1990,] C‑188/89, Foster κ.λπ.) οποιοδήποτε πρόσωπο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄;
Άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχεία β΄ και γ΄, της οδηγίας 2003/4/ΕΚ
5) Αν ένα πρόσωπο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής οποιασδήποτε από τις δύο αυτές διατάξεις όσον αφορά ορισμένα από τα καθήκοντα, τις ευθύνες ή τις υπηρεσίες του, οι υποχρεώσεις αναφορικά με την παροχή περιβαλλοντικών πληροφοριών περιορίζονται στις πληροφορίες που αφορούν τα ως άνω καθήκοντα, ευθύνες και υπηρεσίες ή επεκτείνονται σε όλες τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που γενικώς έχει στη διάθεσή του;»
41. Κατά τη διατύπωση του αιτούντος δικαστηρίου, «[τ]ο ζήτημα επί του οποίου το δικαστήριο οφείλει να αποφανθεί αφορά το αν οι επιχειρήσεις υδρεύσεως κατά το αγγλικό δίκαιο αποτελούν δημόσιες αρχές για τους σκοπούς της δημοσιοποιήσεως περιβαλλοντικών πληροφοριών. Πρέπει, ιδίως, να οριστούν τα κριτήρια βάσει των οποίων ένας φορέας χαρακτηρίζεται ως δημόσια αρχή εντός του ως άνω πλαισίου. Αν και το ζήτημα τίθεται σε σχέση με τις εταιρίες υδρεύσεως, είναι κρίσιμο και για άλλους ρυθμιζόμενους εκ του νόμου τομείς οι οποίοι έχουν ιδιωτικοποιηθεί, αλλά αφορούν την παροχή υπηρεσιών που τελούσαν παλαιότερα υπό τον έλεγχο του Δημοσίου: ηλεκτρική ενέργεια, φυσικό αέριο, σιδηροδρομικές υπηρεσίες και τηλεπικοινωνίες» (5).
IV – Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
42. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Ιουνίου 2012.
43. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι μετέχοντες στην κύρια δίκη, η Ιταλική Κυβέρνηση, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή.
44. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 16ης Απριλίου 2013, παρέστησαν οι διάδικοι της κύριας δίκης, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Δανική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή.
V – Επιχειρήματα
45. Οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υποστηρίζουν ότι, στον βαθμό που παρέσχον τις αιτηθείσες πληροφορίες, το προδικαστικό ερώτημα έχει αμιγώς υποθετικό χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, είναι απαράδεκτο.
46. Σε σχέση με τα δύο πρώτα ερωτήματα, η Fish Legal, η Ε. Shirley, η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι σε αυτά προσήκει καταφατική απάντηση. Προς στήριξη της απόψεώς τους, και αφού επισήμαναν ότι, βάσει της νομολογίας, οι έννοιες του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχεία β΄ και γ΄, της οδηγίας 2003/4 πρέπει να ερμηνεύονται κατά τρόπο αυτοτελή και ομοιόμορφο, υποστηρίζουν ότι η έννοια «δημόσια διοικητικά καθήκοντα» πρέπει να ερμηνεύεται διασταλτικά, διότι μόνον με τον τρόπο αυτόν μπορεί να διασφαλιστεί η επίτευξη του σκοπού της οδηγίας 2003/4, που δεν είναι άλλος από την ευρεία και συστηματική διάδοση των περιβαλλοντικών πληροφοριών. Αυτή η διασταλτική ερμηνεία θα περιελάμβανε σαφώς τα καθήκοντα που ασκούν οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις υδρεύσεως, των οποίων ο δημόσιος χαρακτήρας βεβαιώνεται τόσο από τις υποχρεώσεις που έχουν στο πλαίσιο της αναλήψεως της οικείας υπηρεσίας όσο και από τα προνόμια δημόσιας εξουσίας που τους παρέχει το κράτος για την παροχή της.
47. Αντιθέτως, ο Information Commissioner, οι εμπλεκόμενες εταιρίες και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζουν ότι στο ζήτημα εάν ένα πρόσωπο «εκτελεί δημόσια διοικητικά καθήκοντα δυνάμει του εθνικού δικαίου» πρέπει να δοθεί απάντηση βάσει του εθνικού δικαίου, οπότε παρέλκει η απάντηση στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα. Κατά την άποψή τους, είναι προφανές ότι η έκφραση «δυνάμει του εθνικού δικαίου» πρέπει να ερμηνευθεί ως ρητή παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών, στο πλαίσιο του οποίου πρέπει να ερμηνεύεται το περιεχόμενο και το εύρος της εννοίας «δημόσια διοικητικά καθήκοντα».
48. Κατά συνέπεια, και για την περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι επιβάλλεται η χρήση ενιαίας εννοίας, οι εμπλεκόμενες εταιρίες και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζουν ότι, με γνώμονα τον σκοπό της οδηγίας 2003/4, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι οι υποχρεώσεις που η οδηγία αυτή προβλέπει επηρεάζουν την εκτελεστική εξουσία και την εθνική δημόσια διοίκηση, που είναι αυτές οι οποίες κατέχουν συνήθως τις περιβαλλοντικές πληροφορίες συνεπεία της ασκήσεως των δημοσίου χαρακτήρα καθηκόντων τους. Ωστόσο, οι εταιρίες υδρεύσεως δεν ασκούν δημοσίου χαρακτήρα καθήκοντα. Εν πάση περιπτώσει, το εθνικό δικαστήριο πρέπει να κρίνει εάν, σε ορισμένες περιστάσεις, ένας οργανισμός ασκεί καθήκοντα τα οποία μπορούν να τον εξισώσουν προς «δημόσια αρχή». Στην υπό κρίση υπόθεση, πολλά είναι τα στοιχεία που συνηγορούν υπέρ της αρνητικής απαντήσεως, κυρίως δε ο ιδιωτικός χαρακτήρας και ο κερδοσκοπικός σκοπός των εταιριών υδρεύσεως, οι οποίες ούτε και πριν την ιδιωτικοποίησή τους είχαν εκτελεστικές ή κυβερνητικές εξουσίες, όντος άνευ σημασίας του γεγονότος ότι, από ιστορικής απόψεως, η υπηρεσία υδρεύσεως παρείχετο εν όλω ή εν μέρει από την κυβέρνηση ή ότι η εν λόγω υπηρεσία αφορά το κοινωνικό σύνολο και συνδέεται με το γενικό συμφέρον, δεδομένου ότι αυτό και μόνο δεν συνεπάγεται ότι η παροχή της υπηρεσίας από μια επιχείρηση που έχει κερδοσκοπικό σκοπό μεταβάλλεται σε «δημόσιο διοικητικό καθήκον». Στο πλαίσιο της υπηρεσίας υδρεύσεως, μόνον οι ρυθμιστικές αρχές (η OFWAT και η ΕΑ) ασκούν «δημόσια διοικητικά καθήκοντα» και, ως εκ τούτου, υπόκεινται στις υποχρεώσεις που ορίζει η οδηγία 2003/4.
49. Σε σχέση με το τρίτο ερώτημα, η Fish Legal και η Ε. Shirley υποστηρίζουν ότι, ενόψει των εξουσιών που έχουν παρασχεθεί στις εταιρίες υδρεύσεως από την εθνική νομοθεσία και τον βαθμό ρυθμίσεως στον οποίον υπόκεινται, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι πρόκειται για ιδιωτικές εταιρίες που ασκούν τη δραστηριότητά τους κατά τρόπο ανεξάρτητο, αλλά, αντιθέτως, ότι ενεργούν βάσει της κρατικής εξουσίας που έχουν. Ο Information Commissioner, οι εμπλεκόμενες εταιρίες και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ανταπαντούν ότι, βάσει συγκεκριμένης νομολογίας των εθνικών δικαστηρίων (6), προκειμένου να εκτιμηθεί εάν ένα πρόσωπο τελεί «υπό τον έλεγχο» δημόσιας αρχής κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4, είναι αναγκαίο όπως η φύση, η μορφή και ο βαθμός του ασκούμενου επ’ αυτού ελέγχου να βαίνουν πέραν αυτού το οποίο είθισται για τα καθήκοντα που συνδέονται προς τη ρύθμιση. Δεν υπάρχει σχέση ελέγχου, εάν διατηρείται η ανεξαρτησία του εν λόγω προσώπου ως προς τον τρόπο με τον οποίον ασκεί τις αρμοδιότητες και τα καθήκοντά του και προβαίνει στην παροχή της υπηρεσίας. Αντιθέτως, θα υπήρχε μια τέτοια σχέση, εάν η δημόσια αρχή μπορεί να καθορίζει τους σκοπούς του και τα μέσα που πρέπει να μετέρχεται για την επίτευξή τους.
50. Η δε Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι υφίσταται «έλεγχος», κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4, εάν σημαντικά ζητήματα της δραστηριότητας που σχετίζεται με το περιβάλλον εξαρτώνται από αποφάσεις δημόσιας αρχής κατά τρόπο ώστε η ανεξαρτησία κατά τη διαχείριση του φορέα να συρρικνούται σε σημαντικό βαθμό εν συγκρίσει προς αυτήν που θα είχε εάν λειτουργούσε υπό κανονικές συνθήκες. Η Δανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η έκφραση «υπό τον έλεγχο» προϋποθέτει ότι η δημόσια εξουσία ασκεί σημαντική επιρροή, είναι δε άνευ σημασίας το κατά πόσον ο φορέας υπόκειται σε νομικούς κανόνες και ότι οι παράγοντες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να καθοριστεί εάν τούτο συμβαίνει είναι η ιδιοκτησία, το δικαίωμα ψήφου, το καταστατικό ή η σύνθεση μιας ομάδας ελέγχου.
51. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, όπως προκύπτει από τις κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή της Συμβάσεως του Ώρχους, το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4 εφαρμόζεται οσάκις ένα πρόσωπο τελεί υπό τον έλεγχο της ίδιας κυβερνήσεως ή οργανισμού που ασκεί δημόσια διοικητικά καθήκοντα βάσει του εθνικού δικαίου, καθώς και ότι οι «αρμοδιότητες ή καθήκοντα δημοσίου χαρακτήρα» του ανατίθενται στην πράξη και όχι κατ’ εφαρμογή νομικής ή κανονιστικής πράξεως. Προς τούτο φρονεί ότι δεν είναι αναγκαίο να απαντηθεί το ερώτημα όσον αφορά τα κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να κριθεί εάν, στην υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, οι εμπλεκόμενοι φορείς τελούν «υπό τον έλεγχο», κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως.
52. Όσον αφορά το τέταρτο ερώτημα, η Ε. Shirley υποστηρίζει ότι θα ήταν ασυμβίβαστο προς τον σκοπό και το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2003/4 να αποκλείονται ορισμένες επιχειρήσεις τις οποίες τα εθνικά δικαστήρια (7) έχουν ήδη κρίνει ότι αποτελούν «προεκτάσεις του κράτους» κατά την έννοια της αποφάσεως της 12ης Ιουλίου 1990, C‑188/89, Foster (8). Αφετέρου, ο Information Commissioner, οι εμπλεκόμενες εταιρίες και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζουν ότι η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την έννοια «προεκτάσεις του κράτους» είναι άνευ σημασίας για την ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4. Κατά την άποψή τους, η ανωτέρω διάταξη χρησιμοποιεί την έννοια αυτή με ένα πιο περιορισμένο περιεχόμενο, δεδομένου ότι αποτελεί ένα είδος lex specialis που διευκρινίζει τους «ελεγχόμενους» φορείς οι οποίοι πρέπει να θεωρούνται ως μέρος του κράτους. Τόσο ο περίπλοκος χαρακτήρας της εννοίας της δημόσιας αρχής που χρησιμοποιείται στην οδηγία 2003/4 όσο και η παραπομπή στο άρθρο της 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, στο εθνικό δίκαιο καταδεικνύουν ότι ο νομοθέτης της Ένωσης σκοπίμως απέφυγε τη χρήση της εννοίας «προέκταση του κράτους», καθώς, πέραν τούτου, η έννοια αυτή είναι αυτοτελής και δεν απαντά στη Σύμβαση του Ώρχους, στην οποία έχουν συμβληθεί πολλές τρίτες χώρες. Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι από τις απαντήσεις της στο δεύτερο και το τρίτο ερώτημα συνάγεται ότι, οσάκις οι εξαιρετικές εξουσίες περί των οποίων κάνει λόγο η απόφαση Foster (σκέψη 20) στηρίζονται σε τυπική νομική βάση, εφαρμόζεται το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4, ενώ, εάν πρόκειται για εξουσίες που παρέχονται εν τοις πράγμασι, έχει εφαρμογή το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της ιδίας οδηγίας.
53. Ως προς το πέμπτο και τελευταίο από τα υποβληθέντα ερωτήματα, η Fish Legal, η Ε. Shirley, οι εμπλεκόμενες εταιρίες και η Ιταλική Κυβέρνηση δεν τάσσονται υπέρ μιας «υβριδικής» λύσεως, υπό την έννοια ότι, εάν ένα πρόσωπο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ ή β΄, της οδηγίας 2003/4 και οι αιτούμενες πληροφορίες ανταποκρίνονται στην έννοια των «περιβαλλοντικών πληροφοριών», πρέπει να παρέχεται καθ’ ολοκληρίαν η αιτούμενη ενημέρωση, οποιοσδήποτε και αν είναι ο σκοπός για τον οποίον πρόκειται να χρησιμοποιηθεί. Διαφορετική λύση θα καθιστούσε υπέρμετρα δυσχερή την εφαρμογή της οδηγίας, η οποία, αφετέρου, προβλέπει μόνον τη δυνατότητα αποκλεισμού των δικαστικών ή νομοθετικών αρχών. Ο Information Commissioner και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζουν ότι η λύση που προτείνεται με το πέμπτο ερώτημα θα πρέπει να γίνει δεκτή, εάν το Δικαστήριο καταλήξει ότι ένας οργανισμός ουσιαστικά ιδιωτικού χαρακτήρα μπορεί να αποτελεί δημόσια αρχή κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4. Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, εάν ως δημόσια αρχή θεωρείται μόνον ο οργανισμός στον οποίον έχουν ανατεθεί εξαιρετικά καθήκοντα, τίποτα δεν δικαιολογεί να χαρακτηρίζεται ως αρχή οσάκις δεν ενεργεί στο πλαίσιο της ασκήσεως τέτοιων καθηκόντων.
VI – Εκτίμηση
Α – Επί του παραδεκτού του προδικαστικού ερωτήματος
54. Όπως προελέχθη, οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις δέχτηκαν εν τέλει να παράσχουν τις πληροφορίες που τους είχαν ζητηθεί. Συνεπώς, κατ’ αρχήν θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η ουσιαστική αξίωση που αποτελεί το αντικείμενο της κύριας δίκης ικανοποιήθηκε εξωδικαστικώς. Αυτό θεωρούν οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις, κατά τις οποίες το προδικαστικό ερώτημα έχει πλέον αμιγώς υποθετικό χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτο.
55. Φρονώ ότι το ερώτημα δεν έχει καταστεί άνευ αντικειμένου.
56. Βεβαίως, δεν εκκρεμεί αγωγή αποζημιώσεως στηριζόμενη στη ζημία που προκάλεσε η αρχική άρνηση των εμπλεκομένων εταιριών και, ως εκ τούτου, δεν υφίσταται, με αυτόν τον έμμεσο τρόπο, αυτοτελές έννομο συμφέρον για την απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα. Αφετέρου, η παραδοχή και μόνον του Upper Tribunal ότι η απάντηση του Δικαστηρίου θα του ήταν χρήσιμη για την επίλυση άλλων παρεμφερών υποθέσεων (9) δεν φαίνεται αφ’ εαυτής επαρκής προκειμένου να θεωρηθεί ότι υφίσταται πράγματι εκκρεμής διαφορά ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
57. Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν μπορώ παρά να υπενθυμίσω ότι «ο δικαιολογητικός λόγος της προδικαστικής παραπομπής δεν έγκειται στη διατύπωση συμβουλευτικών γνωμών επί γενικών ή υποθετικών ζητημάτων, αλλά στην ανάγκη αποτελεσματικής επίλυσης μιας ένδικης διαφοράς» (10).
58. Ωστόσο, όπως επεσήμανε το αιτούν δικαστήριο στο σημείο 3 της διατάξεώς του περί παραπομπής, μολονότι οι αιτηθείσες πληροφορίες παρασχέθηκαν εν τέλει εκουσίως, εξακολουθεί να εκκρεμεί το ζήτημα εάν οι εμπλεκόμενες εταιρίες ήσαν εν πάση περιπτώσει υποχρεωμένες να παράσχουν τις πληροφορίες αυτές, και, περαιτέρω, εάν έπρεπε να παράσχουν τις πληροφορίες αυτές εντός της προθεσμίας που τάσσει η εθνική νομοθεσία και η οποία είχε παρέλθει όταν αποφάσισαν να παράσχουν τις αιτηθείσες πληροφορίες.
59. Πράγματι, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι το πραγματικό αντικείμενο της κύριας δίκης είναι η άρνηση της Διοικήσεως να θεωρήσει τις εμπλεκόμενες εταιρίες ως «δημόσια αρχή» και, λόγω της ιδιότητάς τους αυτής, να θεωρήσει ότι έχουν την υποχρέωση να παράσχουν τις αιτηθείσες πληροφορίες εντός συγκεκριμένης προθεσμίας. Το εν λόγω ερώτημα δεν καθίσταται άνευ αντικειμένου κατόπιν της εκούσιας παροχής των πληροφοριών, δεδομένου ότι το εριζόμενο στην κύρια δίκη ζήτημα είναι ακριβώς εάν η εν λόγω παροχή πληροφοριών αποτελεί στην πραγματικότητα το αντικείμενο μιας υποχρεώσεως της οποίας η εκπλήρωση μπορεί να απαιτηθεί από τις εμπλεκόμενες εταιρίες ή, αντιθέτως, αποτελεί πράξη εξαρτώμενη από τη βούλησή τους και μόνον.
60. Μόνον εάν επιλυθεί το ζήτημα αυτό, θα καταστεί εφικτός ο νομικός χαρακτηρισμός των ενεργειών των εμπλεκόμενων εταιριών και η συναγωγή συμπεράσματος, ως εκ τούτου, σε σχέση με το εάν έκαναν χρήση μιας ελευθερίας ή, αντιθέτως, εάν παρέβησαν την υποχρέωση παροχής πληροφοριών εντός συγκεκριμένης προθεσμίας.
61. Συνεπώς, το αντικείμενο της ένδικης διαφοράς εξακολουθεί να υφίσταται όχι μόνον λόγω του γεγονότος ότι εξακολουθεί να εκκρεμεί αυτό το ερώτημα σχετικά με τον νομικό χαρακτηρισμό. Στην πραγματικότητα, δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε ότι υπάρχει πραγματική εξώδικη ικανοποίηση των αιτημάτων της Fish Legal και της Ε. Shirley. Και τούτο διότι αυτό που ζητούσαν δεν είναι μόνον η πρόσβαση σε συγκεκριμένες πληροφορίες, αλλά η πρόσβαση στις πληροφορίες αυτές εντός συγκεκριμένης προθεσμίας, ήτοι της προθεσμίας εντός της οποίας οι εμπλεκόμενες εταιρίες έπρεπε να παράσχουν τις πληροφορίες ως «δημόσια αρχή» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4. Δεδομένου ότι έχει αποδειχθεί ότι οι πληροφορίες δεν παρεσχέθησαν εντός της προθεσμίας αυτής, είναι προφανές ότι, ως προς το σημείο αυτό, η απαίτηση της Fish Legal και της Ε. Shirley δεν ικανοποιήθηκε εξωδικαστικώς. Και προκειμένου να διαπιστωθεί εάν πρόκειται για νόμιμο αίτημα, πρέπει προηγουμένως να διευκρινιστεί εάν συντρέχει η αναγκαία προϋπόθεση που δίδει νόμιμο έρεισμα στο αίτημα αυτό, ήτοι, εάν οι εμπλεκόμενες εταιρίες είχαν την υποχρέωση να παράσχουν τα έγγραφα εντός συγκεκριμένης προθεσμίας και όχι όταν το έπραξαν. Προς τούτο, είναι αναγκαίο να διαπιστωθεί εάν, εν τέλει, πρέπει να θεωρηθούν «δημόσια αρχή» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4.
62. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, η παροχή των πληροφοριών δεν αίρει τον παράνομο χαρακτήρα της συμπεριφοράς, πράγμα που επάγεται συνέπειες των οποίων η φύση και η έκταση πρέπει να καθοριστούν από το αιτούν δικαστήριο, το οποίο, ωστόσο, αδυνατεί να αποφανθεί εάν προηγουμένως δεν λάβει από το Δικαστήριο την απάντησή που ζητεί, δεδομένου ότι ο ενδεχόμενος παράνομος χαρακτήρας της συμπεριφοράς των εμπλεκομένων εταιριών εξαρτάται από το εάν θεωρηθούν ή όχι ως «δημόσια αρχή» υπό την έννοια της οδηγίας 2003/4, ζήτημα το οποίο μόνον το Δικαστήριο μπορεί να επιλύσει.
63. Εν κατακλείδι, φρονώ ότι σε καμία περίπτωση το προδικαστικό ερώτημα δεν είναι απαράδεκτο.
B – Το πρώτο ερώτημα
64. Το πρώτο ερώτημα αφορά την ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4, και συγκεκριμένα το κατά πόσον η έννοια του φυσικού ή νομικού προσώπου που «εκτελεί δημόσια διοικητικά καθήκοντα δυνάμει του εθνικού δικαίου» πρέπει να καθοριστεί λαμβανομένου αποκλειστικά υπόψη του εσωτερικού δικαίου ή του δικαίου της Ένωσης.
65. Κατά την άποψή μου, για την απάντηση στο πρώτο αυτό ερώτημα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι δύο διαστάσεις που έχει, κατά την εκτίμησή μου, το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4. Αφενός, η διάσταση που αφορά την καθαυτό έννοια των «δημοσίων διοικητικών καθηκόντων». Αφετέρου, η διάσταση που αφορά τον προσδιορισμό των προσώπων που νομιμοποιούνται «να ασκούν» τέτοια καθήκοντα.
66. Όσον αφορά την έννοια, αρκεί να λεχθεί ότι, κατά τη διατύπωση της αποφάσεως της 14ης Φεβρουαρίου 2012, C‑204/09, Flachglas Torgau (11), η οποία επαναλαμβάνεται και στην οδηγία 2003/4, «από τις απαιτήσεις τόσο της ομοιόμορφης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης όσο και της αρχής της ισότητας συνάγεται ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που δεν περιέχουν ρητή παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της έννοιας και του περιεχομένου τους πρέπει κατά κανόνα να ερμηνεύονται αυτοτελώς και ομοιόμορφα σε ολόκληρη την Ένωση, με βάση το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται και τον σκοπό της επίμαχης ρύθμισης».
67. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, καθίσταται σαφής η ανάγκη να διαμορφωθεί μια αυτοτελής έννοια της κατηγορίας «δημόσια διοικητικά καθήκοντα». Όπως είναι σύνηθες στο δίκαιο της Ένωσης, η χρήση κατηγοριών που πρέπει να εφαρμοστούν σε εικοσιοκτώ εθνικές έννομες τάξεις είναι εφικτή μόνο στο βαθμό που συνοψίζονται σε μια ενιαία και ομοιόμορφη έννοια για το σύνολο των κρατών μελών.
68. Βεβαίως, η εν λόγω έννοια δεν είναι σημαντική μόνο στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης, αλλά και του διεθνούς δικαίου, αφού χρησιμοποιείται στη Σύμβαση του Ώρχους που δεσμεύει την Ένωση και υπό το φως της οποίας πρέπει να ερμηνεύεται η οδηγία 2003/4. Προδήλως, η εν λόγω οδηγία δεν έχει καθοριστική σημασία για την ερμηνεία της Συμβάσεως του Ώρχους, ωστόσο έχει σημασία προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση των υποχρεώσεων που έχει αναλάβει η Ένωση βάσει της εν λόγω συμβάσεως, δεδομένου ότι μπορεί να τις τηρήσει μόνον εάν δύναται να εγγυηθεί ότι, στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η έννοια των «φυσικ[ών] ή νομικ[ών] προσώπ[ων] που εκτελούν δημόσιο διοικητικό λειτούργημα, δυνάμει του εθνικού δικαίου» που χρησιμοποιείται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της Συμβάσεως του Ώρχους, είναι ενιαία σε όλα τα κράτη μέλη.
69. Το γεγονός ότι το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4 παραπέμπει στο εσωτερικό δίκαιο ως έρεισμα για την άσκηση των «δημοσίων διοικητικών καθηκόντων» μπορεί να οδηγήσει στο συμπέρασμα –στο οποίο κατέληξαν ο Information Commissioner, οι εμπλεκόμενες εταιρίες και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου– ότι η εν λόγω έννοια πρέπει να ορίζεται στο πλαίσιο εκάστου εθνικού δικαίου.
70. Ωστόσο, δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή. Ο λόγος της διαφωνίας μου απορρέει από τη δεύτερη διάσταση για την οποία έκανα λόγο στο σημείο 65. Πράγματι, η εν λόγω διάταξη στηρίζεται σε μια έννοια των «δημοσίων διοικητικών καθηκόντων» η οποία, όπως ελέχθη, μπορεί να είναι μόνο μια κοινώς αποδεκτή έννοια και, ως εκ τούτου, μια έννοια της Ένωσης. Ωστόσο, δυνάμει της αρχής της θεσμικής αυτονομίας, το δίκαιο της Ένωσης δεν μπορεί να καθορίσει ποια πρόσωπα ή οργανισμοί ασκούν στην πράξη τα καθήκοντα αυτά σε καθένα από τα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, αυτός ακριβώς είναι ο λόγος για τον οποίον το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4 επιτάσσει να καθορίζει το εθνικό δίκαιο, εφόσον παρίσταται ανάγκη, ποιος ασκεί «δημόσια διοικητικά καθήκοντα» πέραν της επίσημης και καθαυτό δημόσιας αρχής [ήτοι, πέραν της περιπτώσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, της οδηγίας], αν και πάντοτε υπό την έννοια ότι ο καθορισμός του ποια είναι και σε τι συνίστανται τα «καθήκοντα» αυτά απόκειται αποκλειστικά στο ίδιο το δίκαιο της Ένωσης. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, εάν οριστούν βάσει του δικαίου της Ένωσης ορισμένα καθήκοντα ως «δημόσια διοικητικά», εν συνεχεία θα πρέπει να καθοριστεί, βάσει του εθνικού δικαίου, ποιοι φορείς, πέραν της καθαυτό κρατικής αρχής, ασκούν ενδεχομένως τέτοια καθήκοντα και, ως εκ τούτου, εμπίπτουν στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4.
71. Ως εκ τούτου, και ως πρώτο ενδιάμεσο συμπέρασμα, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο ερώτημα ότι η έννοια του φυσικού ή νομικού προσώπου το οποίο «εκτελεί, δυνάμει του εθνικού δικαίου, δημόσια διοικητικά καθήκοντα» πρέπει να ορίζεται λαμβανομένου αποκλειστικά υπόψη του δικαίου της Ένωσης όσον αφορά τον ορισμό της εννοίας «δημόσια διοικητικά καθήκοντα», εναπόκειται δε στο δίκαιο των κρατών μελών να καθορίζουν ποια φυσικά ή νομικά πρόσωπα, στην περίπτωση που τούτο προβλέπεται, νομιμοποιούνται να ασκούν τέτοια καθήκοντα.
Γ – Το δεύτερο ερώτημα
72. Διευκρινισθέντων των ανωτέρω, πρέπει να απαντηθεί το δεύτερο ερώτημα και, ως εκ τούτου, να διευκρινιστεί, υπό τους όρους που θέτει το Upper Tribunal, ποια είναι τα κρίσιμα κριτήρια του δικαίου της Ένωσης, προκειμένου α) να θεωρηθεί ένα καθήκον ως «δημόσιο διοικητικό» και β) να καθοριστεί ότι το εσωτερικό δίκαιο έχει αναθέσει κατ’ ουσίαν το εν λόγω καθήκον σε συγκεκριμένο φυσικό ή νομικό πρόσωπο.
73. Με άλλα λόγια, πρέπει να διευκρινιστεί, βάσει του δικαίου της Ένωσης, η έννοια «δημόσια διοικητικά καθήκοντα», προκειμένου, εν συνεχεία, να καθοριστούν οι προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για να γίνει δεκτό ότι, βάσει του εθνικού δικαίου, η άσκηση των καθηκόντων αυτών έχει ανατεθεί σε συγκεκριμένο φυσικό ή νομικό πρόσωπο.
1. Κριτήρια για τον ορισμό της εννοίας «δημόσια διοικητικά καθήκοντα»
74. Στη συνάφεια του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 η έννοια «δημόσια διοικητικά καθήκοντα» είναι ισοδύναμη προς την έννοια «δημόσια αρχή» άνευ ετέρου. Τούτο οφείλεται, κατά την άποψή μου, σε δύο λόγους. Πρώτον, στο γεγονός ότι η έννοια «δημόσια διοικητικά καθήκοντα» χρησιμοποιείται στη διάταξη ως βασικό στοιχείο για τον ορισμό της γενικής εννοίας «δημόσια αρχή». Δεύτερον, και πρωτίστως, στην επιφύλαξη που διατυπώνεται στο εδάφιο που ακολουθεί το στοιχείο γ΄ του προαναφερθέντος άρθρου 2, παράγραφος 2, κατά το οποίο τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι ο ορισμός αυτός της «δημόσιας αρχής» δεν περιλαμβάνει «φορείς ή όργανα όταν ενεργούν υπό δικαστική ή νομοθετική ιδιότητα».
75. Φρονώ ότι αυτή η δυνατότητα αποκλεισμού υποδηλώνει ότι η έννοια «δημόσια διοικητικά καθήκοντα» δεν παραπέμπει μόνο στα καθαυτό διοικητικά ή εκτελεστικά όργανα, αλλά στην εθνική δημόσια εξουσία στο σύνολό της. Πράγματι, μόνο με τον τρόπο αυτόν έχει νόημα η δυνατότητα του αποκλεισμού από το πεδίο της δημόσιας εξουσίας των οργάνων που ασκούν δικαστικά ή νομοθετικά καθήκοντα, ήτοι καθήκοντα δημόσιας εξουσίας διαφορετικά από αυτά της εν στενή εννοία Διοικήσεως (12).
76. Τα ανωτέρω τοποθετούν σε πολύ συγκεκριμένη διάσταση το πρόβλημα στο οποίο πρέπει τώρα να δοθεί απάντηση, δεδομένου ότι, εν αντιθέσει π.χ. προς τις υποθέσεις που αποτέλεσαν το αντικείμενο της αποφάσεως της 16ης Φεβρουαρίου 2012, Solvay κ.λπ. (13), καθώς και της προπαρατεθείσας αποφάσεως Flachglas Torgau, το Δικαστήριο δεν πρέπει εν προκειμένω να διευκρινίσει εάν μια πράξη της δημόσιας εξουσίας ενδέχεται να εμπίπτει στην κατηγορία της νομοθεσίας και, ως εκ τούτου, να περιλαμβάνεται στην εξαίρεση που προβλέπει η οδηγία 2003/4, αλλά μόνο να καθορίσει σε τι συνίσταται η άσκηση της δημόσιας εξουσίας και μόνον, χωρίς ως εκ τούτου να αναφερθεί σε πιθανές εξαιρέσεις (14).
77. Τα ανωτέρω δεν καθιστούν λιγότερο περίπλοκο το ερώτημα, δεδομένου ότι, όπως συμβαίνει και με άλλες βασικές κατηγορίες, ο ορισμός της «δημόσιας αρχής» είναι, τουλάχιστον, ακανθώδης και πολυέριστος. Ωστόσο, για τους σκοπούς του παρόντος προδικαστικού ερωτήματος, το ζητούμενο είναι ένας πρόσφορος για τους σκοπούς της οδηγίας 2003/4 ορισμός της εννοίας «δημόσια διοικητικά καθήκοντα».
78. Φρονώ ότι αυτή η προσέγγιση μας επανάγει σε όσα το Δικαστήριο έχει κρίνει με την απόφασή του Foster και, ως εκ τούτου, σε μια έννοια των καθηκόντων λιγότερο συσταλτική από αυτήν που χρησιμοποιήθηκε π.χ. στη νομολογία περί της ασκήσεως δημόσιας εξουσίας ως εξαιρέσεως από την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (άρθρο 51 ΣΛΕΕ) (15).
79. Σε αυτήν ακριβώς τη συνάφεια, το Δικαστήριο χρησιμοποίησε μια έννοια που στηρίζεται στη διάκριση μεταξύ της «δημόσιας εξουσίας» και της «ιδιωτικής εξουσίας», η οποία στηρίζεται κυρίως στη διαφορά μεταξύ της σημασίας των βουλήσεων την ικανοποίηση των οποίων εξυπηρετεί εκάστη των εξουσιών αυτών.
80. Η προσέγγιση αυτή χρησιμοποιείται, όπως προελέχθη, στην απόφαση Foster, κατά την οποία, «μεταξύ των φορέων έναντι των οποίων είναι δυνατή η επίκληση διατάξεων οδηγιών που μπορούν να έχουν άμεσο αποτέλεσμα περιλαμβάνεται ένας οργανισμός στον οποίο, ασχέτως της νομικής μορφής του, έχει ανατεθεί δυνάμει πράξεως της δημοσίας αρχής η παροχή υπηρεσίας δημοσίου συμφέροντος υπό την εποπτεία της αρχής αυτής και ο οποίος έχει, προς τούτο, εξαιρετικές εξουσίες σε σχέση με τους εφαρμοστέους στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών κανόνες» (16).
81. Πράγματι, αυτό που χαρακτηρίζει τη «δημόσια εξουσία» είναι η ικανότητα μονομερούς επιβολής της βουλήσεως του προσώπου που την κατέχει. Ενώ η δημόσια εξουσία μπορεί να επιβάλλει τη βούλησή της μονομερώς, ήτοι, χωρίς να απαιτείται η συναίνεση του υποκειμένου σε αυτήν, αντιθέτως, ο ιδιώτης μπορεί να επιβάλλει τη βούλησή του μόνον εφόσον υφίσταται η συναίνεση αυτή.
82. Προφανώς, η προσέγγιση αυτή πρέπει να εντάσσεται πάντοτε στο πλαίσιο του κράτους δικαίου, το οποίο διέπεται από τη δημοκρατική αρχή και τη συμμόρφωση στις αποφάσεις των δικαστηρίων. Ωστόσο, αυτό που έχει σημασία εν προκειμένω είναι ότι πρόκειται για μια εξουσία της οποίας οι πράξεις, έστω και αν υπόκεινται σε έλεγχο, διαθέτουν αφ’ εαυτών άμεση εκτελεστική ισχύ η οποία πηγάζει από αυτές τις ίδιες, εν αντιθέσει προς τις πράξεις των ιδιωτών, για τις οποίες υπάρχει πάντοτε ανάγκη μεσολαβήσεως της δημόσιας εξουσίας για την επιβολή τους στην περίπτωση που δεν συναινούν τα πρόσωπα τα οποία αφορούν οι πράξεις αυτές (17).
83. Με αφετηρία τις ανωτέρω προκείμενες, φρονώ ότι, για τους σκοπούς της παρούσας διαδικασίας, μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, πάντοτε στη συνάφεια της οδηγίας 2003/4, «δημόσια διοικητικά καθήκοντα», ως έννοια ισοδύναμη προς αυτήν της «δημόσιας εξουσίας» και με την πιθανή εξαίρεση της «νομοθετικής» ή της «δικαστικής» εξουσίας –που δεν αφορά την υπό κρίση υπόθεση– είναι αυτά δυνάμει των οποίων επιβάλλεται επί των ιδιωτών μια βούληση της οποίας η άμεση αποτελεσματικότητα, αν και υπόκειται σε έλεγχο, δεν απαιτεί τη συναίνεσή τους.
84. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει εάν οι εμπλεκόμενες εταιρίες ασκούν μια εξουσία τέτοιας φύσεως. Ήτοι, εάν στο πλαίσιο της διαχειρίσεως των υπηρεσιών υδρεύσεως και αποχετεύσεως μπορούν να επιβάλλουν στους ιδιώτες υποχρεώσεις σε σχέση με τις οποίες δεν απαιτείται η συναίνεσή τους, ανεξαρτήτως του εάν οι θιγόμενοι μπορούν να στραφούν κατά των υποχρεώσεων αυτών ενώπιον των δικαστηρίων. Με άλλα λόγια, εάν απολαύουν θέσεως κατ’ ουσίαν ισοδύναμης προς αυτήν των οργάνων της Διοικήσεως.
85. Συνεπώς, και προκειμένου να παρασχεθεί στο αιτούν δικαστήριο μια χρήσιμη απάντηση, πρέπει να τονιστεί ότι επιβάλλεται να διαπιστωθεί ιδίως εάν οι εμπλεκόμενες εταιρίες διαθέτουν, σε κάποιο βαθμό, εξουσία απαλλοτριώσεως, προνόμια προσβάσεως στην ιδιωτική ιδιοκτησία, δυνατότητα επιβολής κυρώσεων ή, εν γένει, εξουσίες καταναγκασμού των ιδιωτών, ανεξαρτήτως του εάν στο πλαίσιο της ασκήσεως των εξουσιών αυτών μπορούν επίσης να υπόκεινται –όπως τούτο συμβαίνει πάντοτε με τη stricto sensu δημόσια εξουσία– στον έλεγχο των δικαστηρίων.
2. Κριτήρια προκειμένου να εκτιμηθεί εάν υφίσταται ανάθεση σε ιδιώτες της ασκήσεως «δημόσιων διοικητικών καθηκόντων»
86. Με το δεύτερο σκέλος του δευτέρου ερωτήματος ερωτάται σε σχέση με τα κριτήρια που μπορούν να εφαρμόζονται, πάντοτε στο πλαίσιο της οδηγίας 2003/4, προκειμένου να διαπιστωθεί εάν το εσωτερικό δίκαιο αναθέτει σε φυσικό ή νομικό πρόσωπο την άσκηση δημόσιας εξουσίας.
87. Φρονώ ότι η απάντηση σε αυτό το δεύτερο σκέλος του ερωτήματος δίδεται από την ίδια τη δομή του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4. Η διάταξη αναφέρεται, στο στοιχείο της α΄, διαδοχικά στην «κυβέρνηση ή άλλη δημόσια διοίκηση, συμπεριλαμβανομένων δημόσιων συμβουλευτικών φορέων, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο»· ήτοι, στη δημόσια εξουσία κατά την τυπική και κατά κυριολεξία έννοια του όρου, συμπεριλαμβάνοντας, για τους λόγους που εξέθεσα στο σημείο 75, τη δικαστική και τη νομοθετική εξουσία. Το δε στοιχείο β΄ αφορά «οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που εκτελεί δημόσια διοικητικά καθήκοντα δυνάμει του εθνικού δικαίου». Φρονώ ότι πρόκειται εν προκειμένω για τα πρόσωπα ή τους φορείς στους οποίους το εθνικό δίκαιο, στις περιπτώσεις που τούτο προβλέπεται, έχει αναθέσει κατά τρόπο ρητό και τυπικό την άσκηση δημόσιας εξουσίας (18), εν αντιθέσει συνεπώς προς την περίπτωση του στοιχείου γ΄ που αφορά πρόσωπα τα οποία ασκούν καθήκοντα ή αρμοδιότητες ή παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες «υπό τον έλεγχο» είτε της εν στενή εννοία δημόσιας αρχής, την οποία μνημονεύει το στοιχείο α΄, είτε ενός φυσικού προσώπου που ασκεί δημόσια εξουσία, κατά την έννοια του στοιχείου β΄. Όπως θα καταδείξω, αυτή η τρίτη και τελευταία δυνατότητα που περιλαμβάνεται στο στοιχείο γ΄ μας άγει στο πεδίο των ανεπίσημων, έμμεσων ή σιωπηρών, αναθέσεων αρμοδιοτήτων.
88. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι, προκειμένου να καθοριστεί εάν το δίκαιο ενός κράτους μέλους έχει αναθέσει σε ιδιώτη την άσκηση «δημόσιων διοικητικών καθηκόντων» κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4, πρέπει να ληφθεί υπόψη η ύπαρξη επίσημης και ρητής νομικής πράξεως περί αναθέσεως αρμοδιοτήτων οι οποίες προσιδιάζουν στη δημόσια εξουσία. Ελλείψει πράξεως αναθέσεως με τα χαρακτηριστικά αυτά και υπό την προϋπόθεση, επομένως, ότι δεν πρόκειται για κάποια από τις περιπτώσεις που ρυθμίζουν τα στοιχεία α΄ και β΄ του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας, πρέπει να εξετάζεται εάν πρόκειται για την περίπτωση του στοιχείου γ΄, πράγμα το οποίο μας οδηγεί στο τρίτο ερώτημα που θέτει το Upper Tribunal.
89. Συνεπώς, και ως ενδιάμεσο συμπέρασμα, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο ερώτημα ότι εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει εάν οι εμπλεκόμενες εταιρίες μπορούν, δυνάμει επίσημης και ρητής νομικής πράξεως περί αναθέσεως αρμοδιοτήτων οι οποίες προσιδιάζουν στη δημόσια εξουσία, να επιβάλλουν στους ιδιώτες υποχρεώσεις για τις οποίες δεν απαιτείται η συναίνεσή τους, απολαύοντας με τον τρόπο αυτόν θέσεως ουσιαστικά ισοδύναμης προς αυτήν των οργάνων της Διοικήσεως.
Δ – Το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα
90. Εν συνεχεία, πρέπει να εξεταστεί σε ποιες περιπτώσεις πρέπει να θεωρείται ότι ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο, χωρίς να αποτελεί δημόσια αρχή εν στενή εννοία (άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο α΄) ούτε να ασκεί «δημόσια διοικητικά καθήκοντα» δυνάμει επίσημης και ρητής πράξεως περί αναθέσεως αρμοδιοτήτων οι οποίες προσιδιάζουν στη δημόσια εξουσία (άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄), ασκεί «καθήκοντα ή αρμοδιότητες δημόσιας αρχής, ή παρέχει δημόσιες υπηρεσίες, σχετικά με το περιβάλλον, υπό τον έλεγχο» της εν στενή εννοία δημόσιας αρχής ή φυσικού ή νομικού προσώπου που ασκεί «δημόσια διοικητικά καθήκοντα». Αυτό είναι, εν τελευταία αναλύσει, το ζήτημα που τίθεται με το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα με τα οποία ερωτάται πότε ένα πρόσωπο τελεί «υπό τον έλεγχο» κάποιου από τους φορείς που μνημονεύουν τα στοιχεία α΄ και β΄, του άρθρου 2, παράγραφος 2 (τρίτο ερώτημα) και εάν ένα πρόσωπο μπορεί υπό τις προϋποθέσεις αυτές να θεωρηθεί ως «προέκταση του κράτους» κατά την έννοια της αποφάσεως Foster (τέταρτο ερώτημα).
91. Μέσω της προβλέψεως αυτής, σκοπός της οδηγίας 2003/4 είναι, κατά την άποψή μου, να εξαντλήσει όλες τις δυνατότητες προσδιορισμού των –αρχικών, κατ’ ανάθεση ή περιστασιακών– κατόχων της δημόσιας εξουσίας, προκειμένου να καταστήσει εφικτή την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ένωσης· ήτοι, μεταξύ άλλων, την «ουσιαστικότερη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία λήψης αποφάσεων για περιβαλλοντικά θέματα» (19) ή τη διασφάλιση ότι «οιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο έχει δικαίωμα πρόσβασης στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό των δημόσιων αρχών, χωρίς να υποχρεούται να επικαλεσθεί οιοδήποτε σχετικό συμφέρον» (20).
92. Εν τελευταία αναλύσει, πρόκειται για την εξάντληση όλων των δυνατοτήτων που προσφέρει η εξουσία της Ένωσης προκειμένου να αρθούν τα μειονεκτήματα τα οποία προκύπτουν ελλείψει άμεσου αποτελέσματος των οδηγιών στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών. Με άλλα λόγια, το ζητούμενο είναι να προσδιοριστεί η δημόσια εξουσία όπου υπάρχει άσκησή της στην πράξη και να υπαχθεί κατά τρόπο αποτελεσματικό στις επιταγές της οδηγίας 2003/4.
93. Αυτό είναι το πνεύμα της νομολογίας στο οποίο στηρίζεται η προπαρατεθείσα απόφαση Foster σε σχέση με την οποία, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας W. van Gerven στις προτάσεις του επί της υποθέσεως αυτής, «κάθε φορά που, ενόψει του επιδιωκομένου σκοπού, η έννοια “κράτος” πρέπει να ερμηνεύεται ευρέως, χρησιμοποιούνται τα κριτήρια του πραγματικού ελέγχου, της δεσπόζουσας επιρροής και της δυνατότητας της δημόσιας αρχής να δίδει δεσμευτικές οδηγίες, ανεξαρτήτως του τρόπου με τον οποίο γίνεται αυτό [μέσω της κυριότητας της οικονομικής συμμετοχής, της διοικητικής εξαρτήσεως ή βάσει διατάξεων νόμου]» (21).
94. Το κριτήριο αυτό τυποποίησε η οδηγία 2003/4 στο άρθρο της 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, το οποίο αφορά την περίπτωση των πρόσωπων ή των φορέων που ασκούν καθήκοντα ή αρμοδιότητες δημόσιας αρχής ή παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες «υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει στα στοιχεία α΄ ή β΄» (22)· ήτοι, υπό τον έλεγχο του κράτους εν στενή εννοία (στοιχείο α΄) ή ιδιώτη στον οποίον επισήμως έχει επιτραπεί η άσκηση δημόσιας εξουσίας (στοιχείο β΄).
95. Ως εκ τούτου, και πάλι με τα λόγια του γενικού εισαγγελέα W. van Gerven, «κάθε φορά λαμβάνεται ως αφετηρία η σκέψη ότι υπάρχει ένας “πυρήνας” δημοσίας εξουσίας […] η οποία, όσον αφορά την εφαρμογή της εν λόγω κανονιστικής ρυθμίσεως, μεταφέρει, μέσω του ελέγχου ή της επιρροής που ασκεί, τον “χαρακτήρα δημοσίας αρχής” σε άλλους οργανισμούς ή πράξεις, ακόμα και όταν αυτοί διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο» (23).
96. Προκειμένου να συγκεκριμενοποιηθεί η έννοιας της εκφράσεως «υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει στα στοιχεία α΄ ή β΄», φρονώ ότι ο νομοθέτης τη χρησιμοποιεί υπό την έννοια ότι αποτελεί κάτι διαφορετικό από τη θέση στην οποία εξ ορισμού βρίσκεται η δημόσια αρχή που ρυθμίζει την ασκούμενη από ιδιώτες δραστηριότητα. Eν προκειμένω, φρονώ ότι δεν πρόκειται για τη γενική κατάσταση υπαγωγής, υποταγής ή εξαρτήσεως στην οποία βρίσκεται οποιοσδήποτε ιδιώτης ασκεί μια νομοθετικά κατοχυρωμένη ή ρυθμισμένη από το κράτος δραστηριότητα. Αντιθέτως, πρόκειται για ιδιαίτερες περιπτώσεις εξαρτήσεως ή υπαγωγής δυνάμει των οποίων ένας ιδιώτης δεν υποχρεούται απλώς να ενεργεί εντός του πλαισίου των προϋποθέσεων που έχει καθορίσει η δημόσια αρχή, αλλά είναι αυτή η οποία στην πραγματικότητα υπαγορεύει τη συμπεριφορά του.
97. Με άλλα λόγια, η ρυθμιστική αρχή προσδιορίζει απλώς το πεδίο εντός του οποίου μπορεί να δράσει μια ελεύθερη και αυτόνομη βούληση, ήτοι ο εν στενή εννοία ιδιώτης, αυτός δηλαδή που ασκεί ελεύθερα μια δραστηριότητα εντός του πλαισίου που έχει καθορίσει η δημόσια εξουσία. Αντιθέτως, δεν διαθέτει ελευθερία το πρόσωπο το οποίο ενεργεί απλώς υπό τον έλεγχο της δημόσιας εξουσίας. Στην πραγματικότητα, είναι η ίδια η δημόσια αρχή η οποία ενεργεί και εκδηλώνεται μέσω του προσώπου που ενεργεί υπό τον έλεγχό της.
98. Υπό την έννοια αυτή, μπορεί μεταφορικώς να λεχθεί ότι πρόκειται, βάσει και της προπαρατεθείσας αποφάσεως Foster, για «προέκταση του κράτους». Εντούτοις, δεν θεωρώ ότι η έννοια της εκφράσεως αυτής δικαιολογεί το τέταρτο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο, κατά τη δική του ομολογία, «χωρίς ιδιαίτερο ενθουσιασμό» (24). Κατά την άποψή μου, είναι σαφές ότι ένα πρόσωπο που εμπίπτει στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4 μπορεί να χαρακτηριστεί ως «προέκταση του κράτους» εάν με τούτο νοείται ότι η εξάρτησή του από τη δημόσια εξουσία είναι τέτοιας ποιότητας και μορφής ώστε, εν τελευταία αναλύσει, η συμπεριφορά του να είναι, στην πραγματικότητα, η συμπεριφορά της ίδιας της δημόσιας εξουσίας. Εν πάση περιπτώσει, δεν παύει να αποτελεί μια έκφραση η οποία υποδηλώνει μια ειδική σχέση υποταγής και εξαρτήσεως, πράγμα που είναι και το κρίσιμο εν τέλει.
99. Ως «προέκταση του κράτους», το φυσικό ή νομικό πρόσωπο που εμπίπτει στην περίπτωση του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4 ταυτίζεται, για τους σκοπούς της εν λόγω οδηγίας, με το ίδιο το κράτος (άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο α΄) ή με αυτούς στους οποίους έχει επισήμως επιτραπεί από το κράτος να ασκούν δημόσια εξουσία (άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄) και επομένως, υπό την ιδιότητά του αυτή, είναι υποχρεωμένο να παρέχει πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που έχει στην κατοχή του.
100. Ως προς το σημείο αυτό απαιτείται μια διευκρίνιση υπό την έννοια ότι, αν και μπορεί να χαρακτηρίζεται ως «προέκταση του κράτους», το φυσικό ή νομικό πρόσωπο του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, εξακολουθεί να είναι ιδιώτης από κάθε άποψη. Ήτοι, εν αντιθέσει προς το εν στενή εννοία κράτος και τους φορείς που εμπίπτουν στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, δεν ασκεί δημόσια εξουσία υπό την έννοια ότι δεν μπορεί να επιβάλλει μονομερώς τη βούλησή του επί άλλων ιδιωτών. Εντούτοις, στον βαθμό που μέσω αυτού ενεργεί το κράτος, εμπίπτει κατά λογική αναγκαιότητα στην έννοια της δημόσιας αρχής όπως την ορίζει η οδηγία 2003/4.
101. Βεβαίως, το κράτος ενεργεί στην περίπτωση αυτή όπως ένας ιδιώτης, χωρίς να διαθέτει το imperium που προσιδιάζει σε αυτό ως αρχικού κατόχου της δημόσιας εξουσίας. Εντούτοις, εξακολουθεί να είναι το κράτος και κανένα στοιχείο δεν δικαιολογεί τον αποκλεισμό του, στην περίπτωση αυτή, από την τυπική έννοια που χρησιμοποιείται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, της οδηγίας, δεδομένου ότι είναι προφανές ότι και το κράτος μπορεί να ενεργεί αφ’ εαυτού του στο πλαίσιο των μεταξύ των ιδιωτών σχέσεων ως ένας απλός ιδιώτης. Οι λόγοι οι οποίοι, όπως προελέχθη, συνηγορούν υπέρ της διασταλτικής, ουσιαστικής ερμηνείας της εννοίας του «κράτους» συνηγορούν επίσης και υπέρ ενός αμιγώς τυπικού ορισμού της εν λόγω εννοίας, εάν, όπως εν προκειμένω, η μνεία και μόνον του κράτους ως υποκειμένου, και ανεξαρτήτως του δημόσιου ή ιδιωτικού χαρακτήρα της δραστηριότητάς του, δημιουργεί τις βέλτιστες προϋποθέσεις για την επίτευξη στην πράξη των σκοπών της οδηγίας 2003/4.
102. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, εάν οι ιδιώτες που ασκούν δημόσια εξουσία δυνάμει ρητής αναθέσεως αρμοδιοτήτων (άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄) μπορούν να θεωρηθούν τρόπον τινά ότι «είναι» το κράτος, υπό την έννοια ότι ασκούν επί άλλων ιδιωτών προνόμια που είναι χαρακτηριστικά της δημόσιας εξουσίας, οι ιδιώτες οι οποίοι, λόγω του ότι τελούν υπό τον έλεγχο της δημόσιας εξουσίας (αρχικής ή κατ’ ανάθεση), αποτελούν όργανο της sine imperio δράσεως του κράτους στο πεδίο των σχέσεων μεταξύ των ιδιωτών, είναι εξίσου «κράτος», έστω και αν δρουν μόνον ως ιδιώτες, για τον απλό λόγο ότι η συμπεριφορά τους μπορεί να αναχθεί, εν τελευταία αναλύσει, στη βούληση του ίδιου του κράτους, το οποίο επίσης είθισται να παρεμβαίνει στη σφαίρα των σχέσεων μεταξύ ιδιωτών ως ένας απλός ιδιώτης.
103. Τα ανωτέρω μπορούν να συνοψιστούν στην άποψη ότι το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, αναφέρεται σε ιδιώτες οι οποίοι, δυνάμει επίσημης και ρητής αναθέσεως αρμοδιοτήτων, ασκούν με ορισμένο βαθμό αυτονομίας ορισμένα προνόμια δημόσιας εξουσίας, ενώ το στοιχείο γ΄ της ιδίας διατάξεως καταλαμβάνει τους ιδιώτες οι οποίοι, χωρίς να διαθέτουν ουσιαστική αυτονομία, αποτελούν όργανο του κράτους στο πλαίσιο της δράσεώς του στο πεδίο των μεταξύ ιδιωτών σχέσεων ως απλός ιδιώτης. Έτσι, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, ιστάμεθα ενώπιον του κράτους· είτε διότι ένας ιδιώτης ασκεί δημόσια εξουσία που αυτό μονοπωλιακά κατέχει είτε διότι ένας ιδιώτης δέχεται να ενεργεί το κράτος (απευθείας ή διά της μεσολαβήσεως κάποιου προσώπου) μέσω αυτού ως υποκείμενο του ιδιωτικού δικαίου.
104. Συνεπώς το ζήτημα είναι να καθοριστεί ποιο είδος ελέγχου είναι αναγκαίο προκειμένου ένας ιδιώτης, χωρίς να χάνει την ιδιότητά του αυτή, να ενεργεί ως «προέκταση του κράτους», και ποια κριτήρια μπορούν να ληφθούν υπόψη προκειμένου να αποδειχθεί η ύπαρξη ενός τέτοιου ελέγχου.
105. Ως προς τον έλεγχο, φρονώ ότι πρέπει να είναι επαρκής ούτως ώστε ο ιδιώτης να μην μπορεί να προσέρχεται στις ιδιωτικές συναλλαγές έχοντας έναν ουσιαστικό βαθμό αυτονομίας είτε όσον αφορά τον καθορισμό των σκοπών του είτε όσον αφορά τη χάραξη των στρατηγικών και την επιλογή των πρόσφορων μέσων για την επίτευξή τους.
106. Αυτή η έλλειψη αυτονομίας μπορεί να είναι το αποτέλεσμα δύο περιστάσεων: πρώτον, να οφείλεται στο γεγονός ότι ο ιδιωτικός φορέας έχει δημιουργηθεί από τη δημόσια εξουσία και τελεί απευθείας υπό τη διεύθυνση και τον έλεγχό της. Δεύτερον, μπορεί να οφείλεται στο γεγονός ότι, αποτελώντας έναν τυπικώς ανεξάρτητο φορέα, ο ιδιωτικός φορέας πρέπει να δραστηριοποιείται εντός ενός πλαισίου το οποίο εξαντλητικά έχει καθορίσει (και όχι απλώς ρυθμίσει) η δημόσια εξουσία· π.χ. μέσω του καθορισμού ενδεικτικών τιμών, της επιβολής σχεδίων διαχειρίσεως ή αναλυτικών κατευθυντήριων γραμμών σε σχέση προς την εκμετάλλευση της υπηρεσίας. Αυτή η δεύτερη περίπτωση μπορεί να χαρακτηριστεί ως «έλεγχος εν τοις πράγμασι» υπό την έννοια ότι δεν αποτελεί συνέπεια της άμεσης και απευθείας παρεμβάσεως επί του ιδιωτικού φορέα, αλλά της προβλέψεως αναλυτικών όρων που διέπουν τη δραστηριότητά του κατά τρόπο ώστε η ουσιαστική αυτονομία του εν λόγω φορέα να υφίσταται μόνον κατά τα φαινόμενα. Εν αντιθέσει προς όσα υποστηρίζει η Ιταλική Κυβέρνηση, δεν πρόκειται για έναν μη νομικό ή άσχετο προς το δίκαιο έλεγχο, για ένα απλό factum, αλλά για έναν έμμεσο (νομικό) έλεγχο που ασκείται επί του φορέα μέσω των δικαιωμάτων που νομιμοποιούν την παρέμβαση της δημόσιας εξουσίας στον τομέα των δραστηριοτήτων του εν λόγω φορέα, εν αντιθέσει προς αυτά που παρέχουν τη δυνατότητα άμεσου και τυπικού ελέγχου επί του ίδιου του φορέα.
107. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, ένας φορέας τελεί «υπό τον έλεγχο» του κράτους οσάκις έχει ιδρυθεί από τη δημόσια εξουσία προκειμένου να μετάσχει το κράτος στις ιδιωτικές συναλλαγές ως ιδιώτης ή οσάκις, μολονότι τύποις αποτελεί ανεξάρτητο από τη δημόσια εξουσία φορέα, υποχρεούται να μετέχει στις ιδιωτικές συναλλαγές υποκείμενος στους όρους που θέτει η δημόσια εξουσία και οι οποίοι καθιστούν αδύνατη μια ουσιαστικά ανεξάρτητη συμπεριφορά ως προς θεμελιώδεις παραμέτρους της εταιρικής δραστηριότητας.
108. Βεβαίως, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να καθορίσει μέχρι ποιου βαθμού συντρέχουν σε κάθε περίπτωση τέτοιου είδους περιστάσεις, προς τούτο, δε, μπορεί να στηριχθεί επί της νομολογίας του Δικαστηρίου περί των εταιριών-οργάνων.
109. Πράγματι, φρονώ ότι είναι απολύτως εφικτό να μεταφερθούν τα κριτήρια που χρησιμοποιεί το Δικαστήριο προκειμένου να καθορίσει τις περιπτώσεις στις οποίες η αναθέτουσα αρχή ασκεί επί του αναδόχου φορέα που έχει διαφορετική από αυτόν νομική προσωπικότητα έλεγχο ανάλογο (25) προς αυτόν που ασκεί επί των δικών της υπηρεσιών (26).
110. Στη συνάφεια αυτή, το Δικαστήριο φρονεί ότι «υφίσταται “ανάλογος έλεγχος” εφόσον ο οικείος φορέας υπόκειται σε έλεγχο που επιτρέπει στην αναθέτουσα αρχή να επηρεάζει τις αποφάσεις του» (27), διευκρινίζοντας ότι «[η] δυνατότητα καθοριστικής επιρροής πρέπει να καλύπτει τόσο τους στρατηγικούς στόχους όσο και τις σημαντικές αποφάσεις του φορέα αυτού […]. Με άλλη διατύπωση, η αναθέτουσα αρχή πρέπει να είναι σε θέση να ασκεί έλεγχο επί της δομής και της λειτουργίας του φορέα αυτού [και] ο έλεγχος αυτός πρέπει να είναι πραγματικός» (28).
111. Κατά συνέπεια, και ως ενδιάμεσο συμπέρασμα, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο τρίτο και το τέταρτο ερώτημα ότι ένα πρόσωπο τελεί «υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει στα στοιχεία α΄ ή β΄» του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4, εάν η συμπεριφορά του υπόκειται σε τέτοιον βαθμό στον έλεγχο των ανωτέρω φορέων ή προσώπων ώστε να μην μπορεί να δράσει με πραγματική ανεξαρτησία στις ιδιωτικές συναλλαγές, συρρικνούμενο σε απλό όργανο της βουλήσεώς τους, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει.
E – Το πέμπτο ερώτημα
112. Το τελευταίο ερώτημα αφορά αμφότερα τα στοιχεία β΄ και γ΄ του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 υπό την έννοια ότι ερωτά εάν οι φορείς που εμπίπτουν σε αυτά πρέπει να παρέχουν όλες τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που έχουν στη διάθεσή τους ή μόνον αυτές που συνδέονται με την άσκηση δημόσιων καθηκόντων κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4.
113. Η υποχρέωση της δημοσιοποιήσεως πληροφοριών που ζητούνται στο πλαίσιο της ασκήσεως δημόσιων καθηκόντων στηρίζεται στο γεγονός ότι οι πληροφορίες αυτές κατέστη εφικτό να συγκεντρωθούν ακριβώς χάρη στην άσκηση των εν λόγω καθηκόντων.
114. Το ζήτημα που τίθεται είναι εάν, στηριζόμενοι στη βάση αυτή, οι φορείς και τα πρόσωπα που εμπίπτουν στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχεία β΄ και γ΄, της οδηγίας 2003/4 πρέπει επίσης να παρέχουν την πρόσβαση σε όσες περιβαλλοντικές πληροφορίες συγκέντρωσαν στο πλαίσιο της ασκήσεως δραστηριοτήτων διαφορετικών από αυτές που ανέπτυξαν υπό την ιδιότητά τους ως «δημόσιας αρχής» κατά την έννοια της ανωτέρω οδηγίας.
115. Φρονώ ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει να διακρίνει μεταξύ των περιπτώσεων των στοιχείων β΄ και γ΄ του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας.
116. Τα πρόσωπα ή οι φορείς που εμπίπτουν στο στοιχείο β΄, στον βαθμό που τους έχει ανατεθεί κατά τρόπο ρητό και επίσημο η άσκηση δημόσιας εξουσίας, πρέπει να συμμορφώνονται προς την υποχρέωση δημοσιοποιήσεως υπό τους ίδιους όρους με αυτούς που ισχύουν για την εν στενή εννοία δημόσια εξουσία, ήτοι για το ίδιο το κράτος. Ισχύει για αυτούς, καθ’ όλη την έκτασή της, η υποχρέωση παροχής προσβάσεως σε όλες τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που έχουν στην κατοχή τους και ανεξαρτήτως του δικαιώματος δυνάμει του οποίου τις απέκτησαν, δεδομένου ότι, όπως υποστήριξα στο σημείο 101, ο όρος «κράτος» πρέπει να νοείται υπό την τυπική του έννοια οσάκις τούτο συνεπάγεται τις βέλτιστες προϋποθέσεις για την επίτευξη στην πράξη των σκοπών που επιδιώκει η οδηγία 2003/4.
117. Ως προς τα πρόσωπα και τους φορείς που εμπίπτουν στο στοιχείο γ΄, πρέπει να εξεταστούν δύο πιθανές καταστάσεις. Αφενός, η κατάσταση των φορέων ή των προσώπων των οποίων η δραστηριότητα περιορίζεται στη διαχείριση μιας υπηρεσίας υπό τις προϋποθέσεις που ισχύουν προκειμένου να θεωρηθούν ως «δημόσια αρχή» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4. Αφετέρου, η κατάσταση των φορέων ή των προσώπων που, πέραν της διαχειρίσεως αυτής, ασκούν και άλλες, τελείως διαφορετικές δραστηριότητες, όπως είναι π.χ. η περίπτωση των φορέων ή των προσώπων που παρέχουν σε άλλη περιοχή επίσης υπηρεσία σχετική με το περιβάλλον, πλην όμως υπό όρους ελεύθερου ανταγωνισμού και χωρίς να είναι δυνατός ο χαρακτηρισμός τους ως «δημόσιας αρχής» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4.
118. Ως προς τους πρώτους, το ζήτημα επιλύεται από την ίδια την οδηγία 2003/4, της οποίας το άρθρο 3, παράγραφος 1, ορίζει ότι «[τ]α κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι δημόσιες αρχές υποχρεούνται, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας, να παρέχουν τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις ίδιες ή για λογαριασμό τους, σε όποιον υποβάλλει σχετική αίτηση […]» (29). Εν τελευταία αναλύσει, η οδηγία 2003/4 επιβάλλει στο κράτος –τόσο ως κράτος εν στενή εννοία όσο και ως «δημόσια αρχή» υπό την ευρύτερη έννοια που έχει ο όρος στο στοιχείο β΄, του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4– την υποχρέωση να επιτρέπει την πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που έχει στην κατοχή του χωρίς να λαμβάνεται υπόψη το δικαίωμα δυνάμει του οποίου κατέστη εφικτή η συλλογή τους· ήτοι, τόσο στην περίπτωση που προέρχονται από την άσκηση του imperium όσο και στην περίπτωση που προέρχονται από τη δραστηριότητά του ως υποκειμένου του ιδιωτικού δικαίου.
119. Ως προς τους λοιπούς, φρονώ ότι οι εν λόγω φορείς και τα πρόσωπα δεν πρέπει να τύχουν της αυτής μεταχειρίσεως. Μπορούν να θεωρηθούν ως «δημόσια αρχή» μόνο στον βαθμό που ασκούν δραστηριότητα που σχετίζεται με το περιβάλλον υπό προϋποθέσεις που καθιστούν δυνατόν τον χαρακτηρισμό τους ως «αρχής» κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2003/4· ήτοι, στον βαθμό που ενεργούν «υπό τον έλεγχο» της δημόσιας εξουσίας. Εκτός του πεδίου αυτού δεν είναι παρά ιδιώτες και, ως εκ τούτου, δεν υπόκεινται στην υποχρέωση που τάσσει το άρθρο 3, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας.
120. Ομολογώ ότι, όπως τόνισαν τα μετέχοντα στη διαδικασία μέρη, τα ανωτέρω μπορούν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να δημιουργήσουν μια «υβριδική» κατάσταση δυσχερή στην αντιμετώπισή της στην πράξη. Στον βαθμό που ούτως έχουν τα πράγματα, φρονώ ότι, λαμβανομένου υπόψη του πνεύματος που διέπει την οδηγία 2003/4 και του σκοπού της, που είναι η παροχή προσβάσεως στις πληροφορίες που κατέχει η δημόσια εξουσία στην ευρύτερη δυνατή εκδοχή της, οι αμφίβολες περιπτώσεις πρέπει να επιλύονται πάντοτε υπέρ του αιτούντος τις πληροφορίες.
121. Εν κατακλείδι, και ως τελικό ενδιάμεσο συμπέρασμα, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πέμπτο ερώτημα ότι οι φορείς ή τα πρόσωπα που εμπίπτουν στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4 πρέπει να υπόκεινται στην υποχρέωση δημοσιοποιήσεως υπό τις αυτές προϋποθέσεις με αυτές που ισχύουν για τη δημόσια εξουσία εν στενή εννοία, ήτοι, που ισχύουν για το ίδιο το κράτος. Στην ίδια υποχρέωση υπόκεινται οι φορείς ή τα πρόσωπα στα οποία αναφέρεται το στοιχείο γ΄ της ιδίας διατάξεως στην περίπτωση που η δραστηριότητά τους περιορίζεται στη διαχείριση υπηρεσίας υπό προϋποθέσεις που συνεπάγονται τον χαρακτηρισμό τους ως «δημόσιας αρχής» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4. Εντούτοις, οι εν λόγω φορείς ή τα πρόσωπα που, πέραν μιας τέτοιας διαχειρίσεως, ασκούν και άλλες, τελείως διαφορετικές δραστηριότητες, δεν υποχρεούνται να παράσχουν τις πληροφορίες που συνέλεξαν στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων αυτών. Σε περίπτωση αμφιβολίας, πρέπει να υπερισχύει η υποχρέωση δημοσιοποιήσεως.
VII – Πρόταση
122. Υπό το φως των ανωτέρω εκτιμήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα υποβληθέντα ερωτήματα ως εξής:
«1. Προκειμένου να κριθεί εάν ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο “εκτελεί δημόσια διοικητικά καθήκοντα δυνάμει του εθνικού δικαίου” υπό την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4/ΕΚ, πρέπει να λαμβάνεται αποκλειστικά υπόψη το δίκαιο της Ένωσης όσον αφορά τον ορισμό της εννοίας “δημόσια διοικητικά καθήκοντα”, εναπόκειται δε στο δίκαιο των κρατών μελών να καθορίσει, εφόσον παρίσταται αναγκαίο, ποια φυσικά ή νομικά πρόσωπα νομιμοποιούνται να ασκούν τα καθήκοντα αυτά.
2. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει εάν οι εμπλεκόμενες εταιρίες υδρεύσεως μπορούν, δυνάμει επίσημης και ρητής νομικής πράξεως περί αναθέσεως αρμοδιοτήτων που προσιδιάζουν στην άσκηση δημόσιας εξουσίας, να επιβάλλουν στους ιδιώτες υποχρεώσεις για τις οποίες δεν απαιτείται η συναίνεσή τους και εάν, με τον τρόπο αυτόν, οι εν λόγω εταιρίες απολαύουν θέσεως ουσιαστικά ισοδύναμης προς αυτήν των οργάνων της Διοικήσεως.
3. Ένας ιδιώτης τελεί “υπό τον έλεγχο φορέα ή προσώπου που εμπίπτει στα στοιχεία α΄ ή β΄” του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4, εάν η συμπεριφορά του υπόκειται σε τέτοιον βαθμό στον έλεγχο των εν λόγω φορέων ή προσώπων που δεν μπορεί να δράσει με πραγματική αυτονομία στις μεταξύ ιδιωτών συναλλαγές, συρρικνούμενος σε απλό όργανο της βουλήσεως του κράτους, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διαπιστώσει.
4. Οι φορείς ή τα πρόσωπα που εμπίπτουν στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2003/4 υπόκεινται στην υποχρέωση δημοσιοποιήσεως υπό τους ίδιους όρους που ισχύουν για τη δημόσια εξουσία εν στενή εννοία. Στην ίδια υποχρέωση υπόκεινται οι φορείς ή τα πρόσωπα στα οποία αναφέρεται το στοιχείο γ΄ της ίδιας διατάξεως στην περίπτωση που η δραστηριότητά τους περιορίζεται στη διαχείριση υπηρεσίας υπό τις προϋποθέσεις που συνεπάγονται τον χαρακτηρισμό τους ως “δημόσιας αρχής” κατά την έννοια της οδηγίας 2003/4. Εντούτοις, οι εν λόγω φορείς ή τα πρόσωπα τα οποία, πέραν μιας τέτοιας διαχειρίσεως, ασκούν και άλλες, τελείως διαφορετικές, δραστηριότητες, δεν υποχρεούνται να παράσχουν τις πληροφορίες που συνέλεξαν στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων αυτών. Σε περίπτωση αμφιβολίας, πρέπει να υπερισχύει η υποχρέωση δημοσιοποιήσεως.»