JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
5 päivänä syyskuuta 2013 (1)
Asia C‑279/12
Fish Legal ja
Emily Shirley
vastaan
The Information Commissioner
United Utilities, Yorkshire Water and Southern Water
(Ennakkoratkaisupyyntö – Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Yhdistynyt kuningaskunta))
Ympäristötiedon saatavuus – Viranomaisten velvollisuus – ”Luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka hoitaa viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla” – Luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka hoitaa julkisia tehtäviä valtion tai elimen ”valvonnassa” – Unionin oikeuden itsenäinen käsite
1. Nyt käsiteltävällä ennakkoratkaisupyynnöllä tuodaan jälleen esille kysymys yksityisten oikeudesta saada viranomaisen hallussa olevaa ympäristötietoa, jonka luovuttamisesta säädetään direktiivissä 2003/4,(2) ja erityisesti kysymys sen elimen pitämisestä ”viranomaisena”, jolle direktiivissä tarkoitettu ympäristötietoa koskeva pyyntö esitetään. Tämä kysymys on kiistanalainen siltä osin kuin kyse on ympäristöön liittyviä julkisia palveluja tuottavista yksityisistä yrityksistä, ja on epäselvää, onko käsiteltävän asian olosuhteissa näiden palvelujen tuottamisen perusteella kyseisiä yhtiöitä pidettävä niiden yksityisoikeudellisesta luonteesta huolimatta direktiivissä 2003/4 tarkoitettuina viranomaisina ja onko niiden näin ollen vastattava kahden yksityisen oikeussubjektin niille esittämään ympäristötietoa koskevaan pyyntöön.
2. Tässä mielessä unionin tuomioistuinta pyydetään täsmentämään oikeuskäytäntöään kahdessa hyvin konkreettisessa kysymyksessä. Toinen on luonnollisesti tiedon saatavuutta koskeva erityinen kysymys. Lisäksi sitä pyydetään määrittelemään ”julkisen vallan” käsite, jolla on laajalle ulottuva merkitys useilla unionin oikeuden eri aloilla, ja tämän kysymyksen ratkaisemiseksi on käsiteltävässä asiassa tarkennettava käsitteitä ”riippuvuus” ja ”valvonta”, jotka ovat yhteisiä käsitteitä esimerkiksi in house -yhtiöitä koskevan oikeuskäytännön kanssa.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
3. Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen, joka on allekirjoitettu 25.6.1998 ja hyväksytty Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY(3) (jäljempänä Århusin yleissopimus), 2 artiklan 2 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Viranomaisella tarkoitetaan:
a) kansallisen, alueellisen ja muun tason hallintoa;
b) luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka kansallisen lainsäädännön mukaisesti hoitaa viranomaisen tehtäviä, ympäristöön liittyvät erityistehtävät, ‑toimet ja -palvelut mukaan lukien;
c) muuta luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jolla on a tai b kohdassa tarkoitetun elimen tai henkilön valvonnassa julkisia velvollisuuksia tai tehtäviä tai joka tarjoaa julkisia palveluja, jotka liittyvät ympäristöön;
d) tämän yleissopimuksen sopimuspuolena olevan 17 artiklassa tarkoitetun alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön toimielimiä.
Tämä määritelmä ei koske elimiä tai laitoksia silloin kun ne toimivat tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjinä.”
4. Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen mukaan kunkin sopimuspuolen on tietyin varaumin ja edellytyksin varmistettava, että viranomaiset antavat ympäristöä koskevat tiedot pyydettäessä yleisön käyttöön kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
B Unionin oikeus
5. Direktiivi 2003/4 sisältää seuraavat asian kannalta merkitykselliset perustelukappaleet:
1 perustelukappale: ”Ympäristötiedon entistä laajemmalla julkisella saatavuudella ja tällaisen tiedon levittämisellä edistetään osaltaan tietoisuuden lisääntymistä ympäristökysymyksistä, vapaata keskustelua ja yleisön aktiivisempaa osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sekä viime kädessä parempaa ympäristöä.”
5 perustelukappale: ”– – Yhteisön lainsäädännön säännösten on oltava yhdenmukaisia [Århusin yleissopimuksen] kanssa, jotta Euroopan yhteisö voi liittyä siihen.”
8 perustelukappale: ”On tarpeen varmistaa, että kaikilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on oikeus saada viranomaisten omassa tai viranomaista varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa tarvitsematta ilmoittaa, että asia koskee näiden etua.”
11 perustelukappale: ”Jotta otettaisiin huomioon perustamissopimuksen 6 artiklan mukainen periaate ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämisestä yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, viranomaisten määritelmä olisi ulotettava kattamaan keskushallinto tai muu julkishallinto kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla riippumatta siitä, onko sillä erityisesti ympäristöön liittyviä velvollisuuksia. Määritelmä olisi samoin ulotettava kattamaan muut henkilöt ja elimet, jotka hoitavat ympäristöön liittyviä viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla, sekä näiden valvonnassa toimivat muut henkilöt ja elimet, joilla on ympäristöön liittyviä julkisia velvollisuuksia tai tehtäviä.”
6. Direktiivin 2003/4 tavoitteena on sen 1 artiklan mukaan
”a) taata oikeus saada viranomaisten omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ja määrittää tämän oikeuden käytön perusehdot ja käytännön järjestelyt; ja
b) varmistaa, että ympäristötietoa saatetaan viran puolesta saataville ja levitetään yleisölle, jotta saavutetaan ympäristötiedon mahdollisimman laaja järjestelmällinen saatavuus ja levittäminen yleisölle. Tämän vuoksi on edistettävä erityisesti tietoverkkojen ja/tai sähköisten välineiden käyttöä, jos sellaisia on käytettävissä”.
7. Direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan mukaan ”viranomaisella” tarkoitetaan
”a) keskushallintoa tai muita kansallisia, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkiset neuvoa-antavat elimet mukaan lukien;
b) luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka hoitaa viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla, mukaan lukien ympäristöön liittyvät erityistehtävät, -toimet ja -palvelut; ja
c) luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jolla a tai b alakohdassa tarkoitetun elimen tai henkilön valvonnassa on julkisia velvollisuuksia tai tehtäviä tai joka tarjoaa julkisia palveluja, jotka liittyvät ympäristöön.
Jäsenvaltiot voivat säätää, että tämä määritelmä ei koske elimiä tai laitoksia silloin kuin ne toimivat tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjinä. Jos jäsenvaltion perustuslainsäädännössä, sellaisena kuin se on tämän direktiivin antamispäivänä, ei säädetä 6 artiklassa tarkoitetusta muutoksenhakumenettelystä, se voi jättää tämän määritelmän soveltamisalan ulkopuolelle tällaiset elimet ja laitokset”.
8. Direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaiset velvoitetaan tämän direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan pyydettäessä saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä”.
C Kansallinen oikeus
9. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamien tietojen perusteella asian kannalta merkityksellisiä ovat seuraavat kansalliset säännökset:
1. Ympäristötiedon saatavuutta koskeva lainsäädäntö
10. Asian kannalta merkitykselliset kansalliset säännökset sisältyvät vuoden 2004 ympäristötietoasetukseen (Environmental Information Regulations 2004 (SI No. 3391), jäljempänä EIR 2004), jolla direktiivi 2003/4 saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä ja jonka 2 §:n 2 momentissa määritellään ”viranomainen” seuraavasti:
”Jollei 3 momentista muuta johdu, tarkoitetaan ’viranomaisella’
a) ministeriöitä
b) muita vuoden 2000 tiedonvapauslain (Freedom of Information Act 2000, jäljempänä FIA 2000) 3 §:n 1 momentissa määriteltyjä viranomaisia
c) muita elimiä tai henkilöitä, jotka hoitavat viranomaisen tehtäviä, tai
d) muita elimiä tai henkilöitä, jotka ovat edellä a, b tai c kohdassa tarkoitetun henkilön valvonnassa ja
i) joilla on ympäristöön liittyviä julkisia velvollisuuksia tai
ii) jotka hoitavat ympäristöön liittyviä julkisluonteisia tehtäviä tai
iii) jotka tarjoavat ympäristöön liittyviä julkisia palveluja.
– –”
11. EIR 2004:n 5 ja 7 §:n mukaan asianomaisen viranomaisen on annettava pyydetyt ympäristötiedot 20 työpäivän määräajassa, jota voidaan tietyin edellytyksin pidentää 40 päivään.
12. Henkilö voi FIA 2000:n 50 §:n 1 momentin nojalla, sellaisena kuin säännös on muutettuna EIR 2004:n 18 §:llä, pyytää Information Commissionerilta päätöstä siitä, onko kyseinen viranomainen käsitellyt hänen tekemäänsä ympäristötietoa koskevaa pyyntöä EIR 2004:n vaatimusten mukaisesti.
2. Vesialan lainsäädäntö Englannissa ja Walesissa
a) Asian tausta
13. Suurin osa vesi- ja viemäröintipalveluista oli 1900-luvun puolivälissä julkisessa omistuksessa, ja niistä vastasi paikallishallinto vuoden 1936 kansanterveyslain (Public Health Act 1936) nojalla.
14. Vastuu näistä palveluista siirrettiin vuoden 1973 vesilailla (Water Act 1973, jäljempänä WA 1973) yleisesti alueellisille vesiviranomaisille. Niiden nimissä toimivat lailla perustetut yhtiöt hoitivat joitain vesipalveluja.
15. Vesiala yksityistettiin Englannissa ja Walesissa vuoden 1989 vesilailla (Water Act 1989, jäljempänä WA 1989), ja alan oikeudellinen rakenne on nykyään pääpiirteissään sen mukainen. Alueellisten vesiviranomaisten tehtävät, toimivalta, kiinteistöt ja muu varallisuus jaettiin National Rivers Authorityn (vuoden 1995 ympäristölain (Environment Act 1995) voimaantulon jälkeen Environment Agency (ympäristövirasto)) ja niiden uusien yksityistettyjen yhtiöiden kesken, joiden oli siitä lähtien määrä tarjota vesi- ja viemäröintipalveluja Englannissa ja Walesissa.
16. Vesihuollon lainsäädäntöä Englannissa ja Walesissa yhdisteltiin ja muutettiin vuonna 1991. Tärkein vesialan lainsäädännölliset puitteet muodostavista säädöksistä on nykyään vuoden 1991 vesilaki (Water Industry Act 1991, jäljempänä WIA 1991).
b) Vesihuollosta tai viemäröinnistä vastaavien yritysten rakenne ja hallinto
17. Vesi- ja viemäröintipalveluita saavat WIA 1991:n 6 §:n mukaan tarjota ainoastaan yritykset, jotka Secretary of State tai (nykyään) vesipalveluiden sääntelyviranomainen (Water Services Regulation Authority, jäljempänä OFWAT) on nimennyt vesihuollosta ja/tai viemäröinnistä vastaaviksi yrityksiksi jollain tietyllä alueella Englannissa tai Walesissa.
18. Vesihuollosta tai viemäröinnistä vastaavaksi yritykseksi voidaan nimetä ainoastaan osakeyhtiö (6 §:n 5 momentti). Yhtiöitä johtaa hallitus, joka on vastuussa osakkeenomistajille. Yhtiöitä johdetaan niiden perustamiskirjaan ja yhtiöjärjestykseen kirjattujen tavanomaisten kaupallisten periaatteiden mukaisesti, ja päämääränä on tuottaa osakkeenomistajille osinkoina jaettavaa voittoa ja siten mahdollistaa uudelleeninvestoinnit yhtiöön.
19. Kyseisiä yrityksiä koskevat samat säännöt kuin kaikkia muita julkisia tai yksityisiä osakeyhtiöitä. Ne eivät saa minkäänlaista julkista tukea. Viranomaisilla tai muilla julkisilla elimillä ei ole suoraa päätösvaltaa niiden lainanotto- tai investointipäätöksiin. Valtiovalta ei myöskään takaa niiden lainoja. Yritysten varat ovat näin ollen peräisin asiakkailta veloitettavista maksuista, osakkeiden ja muiden osuuksien myynnistä, lainanotosta pääomamarkkinoilta tavanomaiseen markkinahintaan ja muusta kaupallisesta toiminnasta, esimerkiksi maaomaisuuden tai muun varallisuuden myynnistä.
20. Kullakin yrityksellä on määräyskirja, eräänlainen toimilupa, johon on kirjattu ne ehdot, joilla yritys on määrätty vesihuollosta ja/tai viemäröinnistä vastaavaksi yritykseksi. Toimiluvassa yritykselle asetetaan lakiin perustuvat yleiset tehtävät ja myönnetään lakiin perustuvat yleiset toimivaltuudet, ja se sisältää myös muita ehtoja (11 §). Näihin ehtoihin voivat kuulua rahasummien maksaminen Secretary of Statelle.
21. Toimiluvan voi irtisanoa ainoastaan 25 vuoden irtisanomisajalla ja esittämällä perustelut (195A §:n 1 momentin c kohta). Toimilupaa saa muuttaa ainoastaan OFWAT joko asianomaisen yrityksen suostumuksella tai ilman sen suostumusta sen jälkeen, kun Competition Commissionilta on ensin saatu selvitys.
22. Toimiluvan ehtojen noudattamista valvoo Secretary of State tai OFWAT, ja ne voivat vaatia yritykseltä tiettyjä toimia tai toimenpiteitä. WIA 1991:ssä säädetään myös rahamääräisistä seuraamuksista ja rajoitetaan yritysten purkamista koskevien tavanomaisten säännösten soveltamista.
c) OFWATin tehtävät
23. Asianomaiset yritykset ovat käytännössä monopoliasemassa useimpiin palveluidensa käyttäjiin nähden toimilupa-alueellaan. Siksi sääntelypuitteiden tarkoituksena on monopolihintojen seuranta sellaisen järjestelmän avulla, jota kutsutaan ”vertailevaksi kilpailuksi”. Toisin sanoen yritysten veloittamia hintoja vertaillaan toisiinsa sen arvioimiseksi, millainen kunkin yrityksen tulos on suorituskykyisimpään yritykseen nähden. OFWAT määrittää tämän arvioinnin perusteella viisivuotiskausittain, kuinka korkean hinnan yritys saa enintään laskuttaa asiakkailtaan ja millä keinoin maksut peritään.
24. OFWATin edellytetään sääntelytehtäviensä hoitamisessa varmistavan, että yritykset kykenevät (erityisesti varmistamalla pääomalleen kohtuullisen tuoton) rahoittamaan tehtäviensä asianmukaisen hoidon vesihuollosta ja viemäröinnistä vastaavina yrityksinä.
d) Vesihuollosta ja viemäröinnistä vastaavien yritysten toimivalta ja velvollisuudet
25. Vesilaitosten tehtävänä on luoda toiminta-alueellaan tehokas ja taloudellinen vesihuoltojärjestelmä ja pitää sitä yllä. Vesilaitoksilla on rajallinen mahdollisuus katkaista asiakkaiden vedenjakelu, ja menettelylle on asetettu tiukat vaatimukset, joiden rikkominen on rikos.
26. Viemäröinnistä vastaavien yritysten tehtävinä on WIA 1991:n nojalla a) luoda (niin toiminta-alueellaan kuin sen ulkopuolella) julkinen viemäröintijärjestelmä, kehittää ja laajentaa sitä edelleen ja siten puhdistaa viemärit ja ylläpitää niitä, jotta viemäriverkkoa koskevat erityisvaatimukset täyttyvät, b) täyttää tietyt suorituskykyä koskevat vaatimukset säännösten mukaisesti, c) järjestää viemäreitä sellaisiin paikkoihin, joissa ympäristölle tai elämän laadulle aiheutuisi, tai todennäköisesti aiheutuisi, haittaa siitä, jos julkista viemäröintiä ei järjestetä, ja d) sallia kiinteistöjen vesijohtojen ja yksityisviemäreiden liittäminen ylläpitämäänsä julkiseen viemäriverkostoon.
27. Vesihuollosta ja viemäröinnistä vastaaville yrityksille on myönnetty monenlaisia toimivaltuuksia, jotka ylittävät muilla yksityisyrityksillä yleensä olevat valtuudet ja joista osaa ne käyttävät yhdessä alan muiden yritysten kanssa.
28. Vesihuollosta ja viemäröinnistä vastaavat yritykset eivät saa luopua käytössään olevasta maa-alueesta ilman Secretary of Staten suostumusta.
29. Vuoden 2003 vesilaissa (Water Act 2003, jäljempänä WA 2003) vesilaitokset velvoitettiin laatimaan suunnitelmat vesivarojen hallinnasta ja kuivuudenhallinnasta.
e) Muut kuin tässä kyseessä olevien tietojen toimittamista koskevat velvollisuudet
30. Joidenkin vapaaehtoisesti toimittamiensa tietojen lisäksi yritysten on myös muun lainsäädännön nojalla toimitettava joitain tietoja esimerkiksi täyttääkseen tietosuojaan ja yritysraportointiin liittyvät velvollisuutensa.
31. Kyseisten yhtiöiden on viemäröintiyrityksinä pidettävä yleistä rekisteriä, joka sisältää tiedot teollisuuden jätevesien viemäriverkkoon päästämistä koskevista luvista ja sopimuksista.
32. OFWATin on pidettävä rekisteriä kaikista yritysten tehtävistä ja niiden ehdoista.
33. Secretary of State voi julkistaa haluamiaan tietoja vesilaitosten toiminnasta. OFWAT saa julkistaa näitä tietoja asiakkaille.
34. Tiettyjen vesilaitosten toiminnasta WIA 1991:n nojalla saatujen tietojen ilmaiseminen ilman niiden suostumusta katsotaan yleensä rikokseksi.
35. Ympäristöviraston on pidettävä rekisteriä kaikista päästölupahakemuksista sekä myönnetyistä luvista ja niiden ehdoista. Rekisteriin on kirjattava tiedot niistä näytteistä, jotka ympäristövirasto on ottanut päästöistä ja vastaanottavista vesistöistä, ja analyysien tulokset sekä kaikki vesiyhtiöiden ympäristövirastolle toimittamat tiedot. Näytetiedot on syötettävä rekisteriin kahden kuukauden kuluessa. Tietoja, joiden katsotaan kuuluvan liikesalaisuuden piiriin, ei saa julkistaa ilman yritysten suostumusta.
36. FIA 2000:ssa edellytetään, että monet sellaisten julkisten elinten kuten ympäristöviraston, OFWATin ja Secretary of Staten hallussa tällä hetkellä olevista tiedoista saatetaan pyynnöstä saataville. FIA 2000:lla ei ole tarkoitus saattaa ympäristötietodirektiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä. Sen soveltamisala on joiltain osin suppeampi. Tietojen antamisesta on mahdollista kieltäytyä vetoamalla liikesalaisuuden suojaan. Tiedonsaantioikeus ei koske julkiselle elimelle vapaaehtoisesti toimitettuja tietoja.
II Tosiseikat
37. Pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevassa tapauksessa voittoa tavoittelematon elin ja luonnollinen henkilö ovat vaatineet oikeutta saada tietoa, joka on sellaisten yritysten hallussa, joita kansallinen viranomainen ei ole katsonut direktiivissä 2003/4 tarkoitetuiksi ”viranomaisiksi”.(4)
38. Asiaa koskevassa menettelyssä tehty hallintopäätös pysytettiin ensimmäisessä oikeusasteessa. Muutoksenhaun Upper Tribunaliin tultua vireille kyseiset yritykset suostuivat lopulta antamaan pyydetyt tiedot mutta eivät katsoneet olevansa siihen velvollisia.
39. Edellä esitetystä riippumatta Upper Tribunal on esittänyt nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön.
III Ennakkoratkaisupyyntö
40. Ennakkoratkaisupyyntö kuuluu seuraavasti:
”Direktiivin 2003/4/EY 2 artiklan 2 kohdan b alakohta
1) Sovelletaanko yksinomaan kansallista lainsäädäntöä ja tarkastelutapaa ratkaistaessa, onko kyse sellaisesta luonnollisesta henkilöstä tai oikeushenkilöstä, joka ’hoitaa viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla’?
2) Jos vastaus on kieltävä, mitä unionin oikeudessa vahvistettuja arviointiperusteita voidaan soveltaa tai ei voida soveltaa, kun määritetään
i) onko kyseessä oleva tehtävä pääasiallisesti ’viranomaisen tehtävä’ ja
ii) onko tehtävä kansallisessa lainsäädännössä pääasiallisesti määrätty tälle henkilölle?
Direktiivin 2003/4/EY 2 artiklan 2 kohdan c alakohta
3) Mitä tarkoitetaan sillä, että luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö on 2 artiklan 2 kohdan ’a tai b alakohdassa tarkoitetun elimen tai henkilön valvonnassa’? Mikä on tässä edellytetyn valvonnan luonne, muoto ja aste ja millaisia arviointiperusteita voidaan tai ei voida käyttää tarkoitetun valvonnan tunnistamiseksi?
4) Onko (asiassa C-188/89, Foster ym., 12.7.1990 annetun tuomion 20 kohdan mukainen) ’valtion viranomainen’ (’emanation of the State’) välttämättä kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu henkilö?
Direktiivin 2003/4/EY 2 artiklan 2 kohdan b ja c alakohta
5) Silloin, kun henkilö kuuluu jommankumman säännöksen piiriin joidenkin tehtäviensä, vastuualueidensa tai palveluidensa osalta, rajoittuuko asianomaisen velvollisuus toimittaa ympäristötietoja vain kyseisiin tehtäviin, vastuualueisiin tai palveluihin liittyviin tietoihin vai ulottuuko se kaikkiin ympäristötietoihin, joita asianomaisen hallussa on mitä hyvänsä tarkoitusta varten?”
41. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tuomari toteaa seuraavaa: ”Ratkaistavanani on kysymys siitä, ovatko Englannin oikeuden mukaiset vesiyhtiöt viranomaisia ympäristötietojen ilmaisemisen osalta. Minun on erityisesti saatava määritettyä ne arviointiperusteet, joilla jokin elin katsotaan viranomaiseksi. Vaikka käsiteltävä asia koskeekin vesiyhtiöitä, sillä on merkitystä myös muille säännellyille yksityistetyille teollisuudenaloille, kuten sähkö-, kaasu-, rautatie- ja televiestintäalalle.”(5)
IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
42. Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 4.6.2012.
43. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian asianosaiset, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Italian hallitukset sekä komissio.
44. Istunnossa, joka pidettiin 16.4.2013, olivat edustettuina pääasian asianosaiset, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Tanskan hallitukset sekä komissio.
V Asianosaisten lausumat
45. Kyseessä olevat yritykset väittävät, että koska ne ovat antaneet pyydetyt tiedot, ennakkoratkaisupyyntö on täysin hypoteettinen ja se on näin ollen jätettävä tutkimatta.
46. Kahden ensimmäisen kysymyksen osalta Fish Legal, Emily Shirley, Italian hallitus ja komissio katsovat, että niihin on vastattava myöntävästi. Ne tähdentävät, että oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdan käsitteitä on tulkittava itsenäisesti ja yhdenmukaisesti, ja väittävät kantansa tueksi, että käsitettä ”viranomaisen tehtävät” on tulkittava laajasti, sillä ainoastaan siten voidaan turvata direktiivin 2003/4 tavoitteena oleva ympäristötietojen laaja ja järjestelmällinen levittäminen. Tämä laaja tulkinta kattaisi selvästi kyseessä olevien vesiyhtiöiden hoitamat tehtävät, ja osoituksena niiden julkisesta luonteesta olisivat sekä velvoitteet, jotka ne täyttävät huolehtiessaan palvelun tuottamisesta, että valtion niille siirtämien julkisen vallan toimivaltuuksien käyttö.
47. Sitä vastoin Information Commissioner, kyseessä olevat yhtiöt ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittävät, että kysymykseen siitä, hoitaako henkilö ”viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla”, on vastattava kansallisen oikeuden perusteella, minkä vuoksi toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ei ole syytä vastata. Niiden mielestä on selvää, että ilmaisu ”kansallisen lainsäädännön nojalla” on ymmärrettävä nimenomaiseksi viittaukseksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin, joiden perusteella on tulkittava käsitteen ”viranomaisen tehtävät” merkitystä ja ulottuvuutta.
48. Mikäli unionin tuomioistuin katsoisi, että asiassa on käytettävä yhdenmukaista käsitettä, kyseessä olevat yhtiöt ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittävät, että direktiivin 2003/4 tarkoitus huomioon ottaen on pidettävä mielessä, että siinä asetetut velvollisuudet vaikuttavat täytäntöönpanovaltaan ja kansallisiin viranomaisiin, joilla on tavallisesti hallussa ympäristötietoja julkisten tehtäviensä hoitamisen seurauksena. Vesiyhtiöillä ei puolestaan ole julkisia tehtäviä. Joka tapauksessa on kansallisen tuomioistuimen asiana ratkaista, hoitaako elin tietyssä tapauksessa tehtäviä, joiden perusteella se voidaan rinnastaa ”viranomaiseen”. Nyt esillä olevassa tilanteessa useat seikat puoltavat kieltävää vastausta, erityisesti se, että vesiyhtiöt ovat yksityisiä voittoa tavoittelevia yrityksiä, joilla ei varmasti ennen yksityistämistään ollut täytäntöönpanovaltaa tai keskushallinnon valtaa, eikä asian kannalta ole merkitystä sillä, että historiallisesti vesipalvelun on tarjonnut kokonaan tai osittain keskushallinto tai että kyseinen palvelu hyödyttää yhteisöä ja liittyy yleiseen etuun, sillä tämä ei yksinään muuta voittoa tavoittelevan yrityksen palvelun tarjoamista ”viranomaisen tehtäväksi”. Vesipalvelun alalla ainoastaan sääntelyviranomaiset (OFWAT ja ympäristövirasto) hoitavat ”viranomaisen tehtäviä” ja niitä koskevat näin ollen direktiivissä 2003/4 säädetyt velvollisuudet.
49. Kolmannen kysymyksen osalta Fish Legal ja Shirley väittävät, että vesiyhtiöille kansallisen lainsäädännön nojalla annettujen toimivaltuuksien ja niihin kohdistuvan sääntelyn vuoksi ei voida katsoa, että kyse olisi yksityisistä yhtiöistä, jotka harjoittavat toimintaansa itsenäisesti, vaan päinvastoin ne toimivat valtion viranomaisina. Sen sijaan Information Commissioner, kyseessä olevat yritykset ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittävät, että kansallisen oikeuskäytännön(6) mukaisesti arvioitaessa, onko henkilö direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla julkisen vallan ”valvonnassa”, on annettava enemmän merkitystä henkilöön kohdistuvan valvonnan luonteelle, muodolle ja asteelle kuin sääntelyyn liittyville tehtäville. Kyse ei ole valvontasuhteesta, jos kyseinen henkilö voi edelleen itsenäisesti päättää, miten tämä täyttää velvollisuutensa, hoitaa tehtävänsä ja tuottaa palvelun. Valvontasuhde on sitä vastoin olemassa, jos julkinen valta voi vahvistaa tavoitteet ja niiden saavuttamiseksi käytettävät keinot.
50. Italian hallitus puolestaan väittää, että kyse on direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetusta ”valvonnasta”, jos ympäristöön liittyvää toimintaa koskevat merkittävät seikat riippuvat viranomaisen päätöksistä siten, että yrityksen hallinnon itsenäisyyttä on huomattavasti rajoitettu suhteessa siihen, miten itsenäinen se olisi yrityksen toimiessa tavanomaisissa olosuhteissa. Tanskan hallitus katsoo, että ilmaisu ”valvonnassa” edellyttää julkisen vallan ratkaisevaa vaikutusvaltaan alistumista riippumatta siitä, sovelletaanko yritykseen oikeussääntöjä, ja tätä alistumista määritettäessä huomioon otettavia seikkoja ovat valvontavaltaa käyttävän tahon omistuksen, äänioikeuden, yhtiöjärjestyksen tai kokoonpanon kaltaiset arviointiperusteet.
51. Komissio väittää, kuten Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeessa todetaan, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan c alakohtaa sovelletaan, kun keskushallinto itse tai viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla hoitava elin valvoo henkilöä ja kun ”julkiset velvollisuudet tai tehtävät” on uskottu sille tosiasiallisesti eikä lain tai asetuksen soveltamisen perusteella. Tästä syystä komission mielestä kysymykseen ei ole tarpeen vastata siltä osin kuin se koskee arviointiperusteita, jotka on otettava huomioon tutkittaessa, ovatko pääasiassa kyseessä olevassa tilanteessa kyseessä olevat yritykset tässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla ”valvonnassa”.
52. Neljännen kysymyksen osalta Shirley väittää, että olisi vastoin direktiivin 2003/4 tarkoitusta ja soveltamisalaa jättää sen ulkopuolelle yrityksiä, jotka kansallinen tuomioistuin(7) on jo katsonut asiassa Foster 12.7.1990 annetussa tuomiossa(8) tarkoitetulla tavalla ”valtion viranomaisiksi”. Information Commissioner, kyseessä olevat yritykset ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus taas katsovat, että käsitteestä ”valtion viranomainen” annetulla unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöllä ei ole merkitystä direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan c alakohtaa tulkittaessa. Niiden mielestä tässä säännöksessä on käytetty suppeampaa käsitettä, ja se on luonteeltaan lex specialis, jossa täsmennetään ”valvonnassa” olevat yritykset, joita on kohdeltava ikään kuin ne olisivat osa valtiota. Sekä direktiivissä 2003/4 käytetyn viranomaisen käsitteen monimutkaisuus että sen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa oleva viittaus kansalliseen lainsäädäntöön osoittavat, että unionin lainsäätäjä on tarkoituksella välttänyt käyttämästä käsitettä ”valtion viranomainen”. Se on sitä paitsi itsenäinen käsite, eikä sitä ole Århusin yleissopimuksessa, johon useat kolmannet valtiot kuuluvat. Komissio väittää vielä, että sen vastauksista toiseen ja kolmanteen kysymykseen ilmenee, että kun asiassa Foster annetun tuomion 20 kohdassa tarkoitetut erityiset toimivaltuudet perustuvat muodolliseen oikeudelliseen perustaan, sovelletaan direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, kun taas silloin kun kyse on tosiasiallisesti annetuista toimivaltuuksista, sovelletaan saman direktiivin 2 artiklan 2 kohdan c alakohtaa.
53. Viidennen ja viimeisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta Fish Legal, Shirley, kyseessä olevat yritykset ja Italian hallitus eivät kannata ”sekamuotoista” ratkaisua vaan katsovat, että jos henkilö vastaa direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan kuvausta ja jos pyydettyjä tietoja voidaan pitää ”ympäristötietoina”, kaikki kyseessä olevat tiedot on annettava riippumatta siitä, missä tarkoituksessa ne ovat tämän henkilön hallussa. Muunlainen ratkaisu tekisi direktiivin soveltamisesta hyvin vaikeaa, ja toisaalta siinä säädetään ainoastaan mahdollisuudesta jättää tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjät sen soveltamisalan ulkopuolelle. Information Commissioner ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittävät, että viidenteen kysymykseen pitäisi vastata esitetyllä tavalla, jos unionin tuomioistuin katsoo, että luonteeltaan olennaisesti yksityinen elin voi olla direktiivissä 2003/4 tarkoitettu viranomainen. Komissio katsoo vielä, että jos elintä pidetään viranomaisena ainoastaan sille annettujen poikkeuksellisten tehtävien perusteella, ei ole mitään perustetta pitää sitä viranomaisena silloin, kun se ei hoida toiminnassaan näitä tehtäviä.
VI Asian tarkastelu
A Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
54. Kuten edellä on jo todettu, kyseessä olevat yritykset ovat lopulta suostuneet antamaan niiltä pyydetyt tiedot. Näin ollen voitaisiin periaatteessa katsoa, että pääasiassa kyseessä oleva aineellinen vaatimus on täytetty oikeudenkäynnin ulkopuolella. Näin sen ovat ymmärtäneet kyseessä olevat yritykset, joiden mielestä ennakkoratkaisukysymys on enää puhtaasti hypoteettinen ja se on jätettävä sen vuoksi tutkimatta.
55. Mielestäni kysymys ei ole menettänyt kohdettaan.
56. On selvää, ettei vireillä ole yhtään vahingonkorvausvaatimusta, joka perustuisi kyseessä olevien yritysten alkuperäiseen kieltäytymiseen, joten tätä epäsuoraa tietä ennakkoratkaisukysymyksen ratkaisemiseen ei olisi enää itsenäistä oikeussuojaintressiä. Toisaalta pelkkä Upper Tribunalin toteamus, jonka mukaan unionin tuomioistuimen vastauksesta olisi sille hyötyä muiden vastaavien asioiden ratkaisemiseksi,(9) ei ole itsessään riittävä peruste katsoa, että ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa on todella tätä koskeva asia vireillä.
57. Näissä olosuhteissa on muistettava, että ”ennakkoratkaisumenettelyn perusteena ei ole neuvoa-antavien lausuntojen esittäminen yleisluonteisista tai hypoteettisista kysymyksistä vaan riita-asian todelliseen ratkaisemiseen erottamattomasti liittyvä tarve”.(10)
58. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisupyyntönsä 3 kohdassa, on niin, että vaikka pyydetyt tiedot lopulta toimitettiin vapaaehtoisesti, on vielä ratkaistava, olivatko kyseessä olevat yhtiöt joka tapauksessa velvollisia toimittamaan nämä tiedot ja olisiko niiden lisäksi pitänyt toimittaa ne kansallisessa lainsäädännössä asetetussa määräajassa, joka oli jo ylittynyt, kun ne suostuivat niiden luovuttamiseen.
59. On syytä tuoda esille, että kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan oikeudenkäynnin todellisena kohteena on se, että julkishallinto on kieltäytynyt pitämästä kyseessä olevia yrityksiä ”viranomaisina”, jotka olisivat velvollisia toimittamaan pyydetyt tiedot tietyssä määräajassa. Tämä kysymys on yhä ajankohtainen tietojen vapaaehtoisen luovuttamisen jälkeen, sillä pääasian oikeudenkäynnissä on kyse juuri siitä, onko tämä luovuttaminen todellisuudessa kyseessä oleville yrityksille asetettu velvollisuus vai onko se päinvastoin ainoastaan niiden tahdosta riippuva toimi.
60. Vasta tämän kysymyksen ratkaisemisen jälkeen on mahdollista luonnehtia oikeudellisesti kyseessä olevien yritysten menettelyä ja siten päätellä, ovatko ne käyttäneet vapautta vai sitä vastoin jättäneet noudattamatta velvollisuutensa toimittaa tietoja tietyssä määräajassa.
61. Kaiken kaikkiaan sitä, että riidan kohde on edelleen olemassa, ei voida perustella yksinään sillä, että tämä oikeudellista luonnehdintaa koskeva kysymys on edelleen ratkaisematta. Tosiasiassa on selvää, ettei voida myöskään puhua varsinaisesti Fish Legalin ja Shirleyn vaatimusten täyttymisestä oikeudenkäynnin ulkopuolella. Tämä johtuu siitä, että nämä vaatimukset eivät koske yksinomaan oikeutta tutustua määrättyyn tietoon vaan oikeutta tutustua siihen tietyssä määräajassa, toisin sanoen määräajassa, jossa kyseessä olevien yritysten olisi pitänyt antaa tiedot direktiivissä 2003/4 tarkoitettuina ”viranomaisina”. Koska tietoja ei annettu tässä määräajassa, on selvää, että tältä osin Fish Legalin ja Shirleyn vaatimusta ei ole täytetty oikeudenkäynnin ulkopuolella. Sen selvittämiseksi, onko kyse oikeutetusta vaatimuksesta, on ensin ratkaistava, täyttyykö sen perusteena oleva välttämätön edellytys, eli oliko kyseessä olevilla yrityksillä velvollisuus luovuttaa asiakirja-aineisto määräajassa eikä silloin, kun ne tosiasiallisesti antoivat tiedot. Tämän kannalta on viime kädessä välttämätöntä tietää, onko niitä pidettävä direktiivissä 2003/4 tarkoitettuina ”viranomaisina”.
62. Myöntävän vastauksen tapauksessa tietojen luovuttamisella ei olisi vältetty lainvastaista menettelyä, josta aiheutuvien seuraamusten luonteen ja laajuuden määrittäminen kuuluisi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, joka ei kuitenkaan voi ratkaista asiaa saamatta unionin tuomioistuimelta pyytämäänsä vastausta, sillä kyseessä olevien yritysten mahdollinen lainvastainen menettely riippuu siitä, pidetäänkö niitä direktiivissä 2003/4 tarkoitettuina ”viranomaisina” vai ei, ja tämän kysymyksen voi ratkaista ainoastaan unionin tuomioistuin.
63. Näkemykseni mukaan ennakkoratkaisukysymyksen tutkimatta jättämiselle ei ole mitään perustetta.
B Ensimmäinen kysymys
64. Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan tulkintaa ja sitä, onko määritettäessä luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka ”hoitaa viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla”, sovellettava yksinomaan kansallista lainsäädäntöä vai unionin oikeutta.
65. Mielestäni ensimmäiseen kysymykseen annettavassa vastauksessa on otettava huomioon kaksi ulottuvuutta, jotka direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohdalla nähdäkseni on. Ensimmäinen ulottuvuus koskee ”viranomaisen tehtävien” varsinaista käsitettä. Toinen ulottuvuus liittyy niiden henkilöiden yksilöintiin, joilla on oikeus ”hoitaa” tällaisia tehtäviä.
66. Käsitettä tarkasteltaessa riittää, kun todetaan asiassa Flachglas Torgau 14.2.2012 annetun tuomion,(11) jossa viitataan myös direktiiviin 2003/4, sanamuotoa käyttäen, että ”sekä unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys ja kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä”.
67. Näin ollen on selvää, että ”viranomaisen tehtävien” luokalle on määritettävä itsenäinen käsite. Kuten yleensä unionin oikeudessa, luokkien käyttäminen nyt jo 28 kansallisen oikeusjärjestyksen heijastamiseksi on mahdollista vain, jos ne rajataan kaikissa jäsenvaltioissa käytettävään yhtenäiseen ja yhdenmukaiseen käsitteeseen.
68. Kyseessä olevalla käsitteellä ei ole merkitystä vain unionin oikeudessa, vaan se esiintyy kansainvälisen sopimuksen yhteydessä, Århusin yleissopimuksessa, joka sitoo unionia ja jonka mukaisesti on tulkittava direktiivin 2003/4 merkitystä. On selvää, että tällä direktiivillä ei ole ratkaisevaa merkitystä Århusin yleissopimuksen merkityksen tulkinnassa mutta kylläkin sen varmistamiseksi, että unioni täyttää kyseiseen yleissopimuksen perustuvat velvoitteensa, sillä se voi noudattaa niitä täysin vain voidessaan taata, että Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen b kohdan käsite ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka kansallisen lainsäädännön mukaisesti hoitaa viranomaisen tehtäviä”, on yhdenmukainen kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa.
69. Se, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa viitataan kansalliseen lainsäädäntöön ”viranomaisen tehtävien” hoitamisen perusteena, voisi johtaa Information Commissionerin, kyseessä olevien yritysten ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen esittämään ajatukseen, jonka mukaan kyseinen käsite on määriteltävä kunkin kansallisen lainsäädännön perusteella.
70. Mielestäni näin ei kuitenkaan ole. Syynä on 65 kohdassa esitetty jälkimmäinen ulottuvuus. Kyseisessä säännöksessä lähdetään ”viranomaisen tehtävien” käsitteestä, joka voi sanotuista syistä olla ainoastaan yhteinen ja jaettu ja siten unionin käsite. Institutionaalisen itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla unionin oikeudessa ei voida kuitenkaan määrittää, ketkä henkilöt tai mitkä toimielimet hoitavat konkreettisesti näitä tehtäviä kussakin jäsenvaltiossa. Tämä ja vain tämä on syynä sille, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan kansallisen lainsäädännön nojalla ratkaistaan, kuka hoitaa ”viranomaisen tehtäviä” muodollisen ja varsinaisen viranomaisen lisäksi (toisin sanoen muussa kuin direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetussa tilanteessa), kuitenkin siten, että yksinomaan unionin oikeuden perusteella ratkaistaan, mitä tällaiset ”tehtävät” ovat ja mistä ne muodostuvat. Kun näin ollen tietyt tehtävät on määritelty unionin oikeuden mukaisesti ”viranomaisen tehtäviksi”, on tämän jälkeen määritettävä kansallisen lainsäädännön nojalla, mitkä elimet varsinaisen valtion viranomaisen lisäksi mahdollisesti hoitavat tällaisia tehtäviä ja kuuluvat näin ollen direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisalaan.
71. Näin ollen ensimmäisenä välivaiheen johtopäätöksenä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen siten, että määritettäessä luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka ”hoitaa viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla”, on sovellettava yksinomaan unionin oikeutta sikäli kuin kyse on käsitteen ”viranomaisen tehtävät” määritelmästä, kun taas jäsenvaltioiden lainsäädännön nojalla on määritettävä ne luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, joilla on tässä säädetyssä tilanteessa oikeus hoitaa näitä tehtäviä.
C Toinen kysymys
72. Edellä esitetyn jälkeen on vastattava toiseen esitetyistä ennakkoratkaisukysymyksistä ja ratkaistava näin ollen Upper Tribunalin esittämällä tavalla, millä unionin oikeudessa vahvistetuilla arviointiperusteilla on merkitystä, kun a) tehtävä määritellään ”viranomaisen tehtäväksi” ja b) määritetään, onko tehtävä kansallisessa lainsäädännössä pääasiallisesti määrätty tietylle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle.
73. Asiassa on toisin sanoen täsmennettävä unionin oikeuden mukaisesti käsite ”viranomaisen tehtävät” ja sen jälkeen määritettävä, millä edellytyksillä voidaan katsoa, että näiden tehtävien hoitaminen on kansallisen lainsäädännön nojalla annettu tietylle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle.
1. Käsitteen ”viranomaisen tehtävät” määrittelemistä koskevat arviointiperusteet
74. Direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan yhteydessä käsite ”viranomaisen tehtävät” vastaa ilman muuta ”julkisen vallan” käsitettä. Tämä perustuu mielestäni kahteen seikkaan. Ensinnäkin se perustuu siihen, että ajatusta ”viranomaisen tehtävistä” käytetään säännöksessä olennaisena tekijänä yleiskäsitteen ”viranomainen” määrittelemiseksi. Toiseksi ja ennen kaikkea se perustuu kyseisen 2 artiklan 2 kohdan c alakohtaa seuraavassa kohdassa säädettyyn poikkeukseen, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat jättää ”viranomaisen” määritelmän soveltamisalan ulkopuolelle ”elimet tai laitokset silloin kun ne toimivat tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjinä”.
75. Tämä mahdollisuus soveltamisalan ulkopuolelle jättämiseen merkitsee nähdäkseni sitä, että ajatus ”viranomaisen tehtävästä” ei viittaa tiukasti varsinaisiin hallinto- tai täytäntöönpanoelimiin vaan yleisesti kansalliseen julkiseen valtaan kokonaisuudessaan. Muutoin ei olisi mieltä sillä, että viranomaisen määritelmän ulkopuolelle voidaan jättää tuomio- tai lainsäädäntövaltaa käyttävät elimet, toisin sanoen julkisen vallan tehtävät, jotka eroavat suppeassa merkityksessä julkishallinnolle kuuluvista tehtävistä.(12)
76. Edellä todettu antaa nyt vastattavana olevalle kysymykselle hyvin konkreettisen ulottuvuuden, sillä toisin kuin esimerkiksi asiassa Solvay ym.(13) 16.2.2012 annetussa tuomiossa kyseessä olleissa tilanteissa ja edellä mainitussa asiassa Flachglas Torgau ratkaistussa kysymyksessä, unionin tuomioistuimen ei ole tässä ratkaistava, voidaanko julkisen vallan toimi rajata lainsäädännön luokkaan ja näin ollen sisällyttää direktiivissä 2003/4 säädettyyn poikkeukseen, vaan sen on ainoastaan määritettävä, mistä julkisen vallan käyttö yksinkertaisesti muodostuu viittaamatta näin ollen mahdollisiin poikkeuksiin.(14)
77. Tämä ei tee kysymyksestä vähemmän monimutkaista, sillä – kuten muiden perusluokkien tapauksessa – ”julkisen vallan” määritelmä on vähintäänkin hankala ja riidanalainen. Nyt käsiteltävään ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi on kuitenkin määritettävä ”viranomaisen tehtävien” käsite, joka sopii direktiivin 2003/4 asiayhteyteen.
78. Tämän lähestymistavan perusteella palataan nähdäkseni siihen, mitä unionin tuomioistuin on todennut asiassa Foster antamastaan tuomiosta lähtien, ja näin ollen tehtävien käsitteeseen, joka ei ole niin suppea kuin esimerkiksi oikeuskäytännössä, joka koskee julkisen vallan käyttöä poikkeuksena palvelujen tarjoamisen vapauteen (SEUT 51 artikla).(15)
79. Tässä nimenomaisessa yhteydessä unionin tuomioistuimen käyttämä käsite on johdettu ”julkisen vallan” ja ”yksityisen vallan” välisestä jakolinjasta, joka perustuu erityisesti eroon niiden tahtojen painoarvojen välillä, joiden toteuttamista kumpikin valta palvelee.
80. Kuten edellä on todettu, tätä lähestymistapaa on käytetty asiassa Foster annetussa tuomiossa, kun sen mukaan ”elin, joka oikeudellisesta muodostaan riippumatta on valtion toimenpiteen nojalla ja valtion valvonnan alaisuudessa velvollinen tarjoamaan yleisen edun mukaisia palveluja ja jolla tästä syystä on erityisiä toimivaltuuksia, jotka poikkeavat niistä oikeuksista, jotka johtuvat yksityisten oikeussubjektien välisiin suhteisiin sovellettavista oikeussäännöistä, kuuluu joka tapauksessa sellaisten kokonaisuuksien joukkoon, joita vastaan voidaan vedota sellaisiin direktiivin säännöksiin, joilla voi olla välittömiä oikeusvaikutuksia”.(16)
81. Se, mikä on luonteenomaista ”julkiselle vallalle”, on oikeus käyttää yksipuolisesti pakottavaa valtaa. Kun julkista valtaa käyttävä voi käyttää yksipuolisesti pakottavaa valtaa, jonka käyttö ei edellytä sen kohteelta suostumusta, yksityinen oikeussubjekti taas ei voi pakottaa toista tahtoonsa tämän suostumatta.
82. Tämän näkemyksen yhteydessä tarkastellaan luonnollisesti oikeusvaltiota, jossa noudatetaan demokratian periaatetta ja jossa jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa. Tämän asian kannalta merkityksellistä on kuitenkin se, että kyse on vallasta, jonka toimet ovat – vaikka niihin voidaankin hakea muutosta – itsessään välittömästi täytäntöönpanokelpoisia, toisin kuin yksityisten oikeussubjektien toimet, jotka edellyttävät aina julkisen vallan väliintuloa, jotta ne velvoittaisivat tilanteessa, jossa ei voida laskea kyseisten toimien kohteena olevien suostumuksen varaan.(17)
83. Näiden lähtökohtien perusteella voidaan mielestäni todeta, sikäli kuin sillä on tämän asian kannalta merkitystä, että direktiivin 2003/4 yhteydessä ”viranomaisen tehtävät”, jotka vastaavat ”julkista valtaa”, lukuun ottamatta ”lainsäädäntövaltaa” ja ”tuomiovaltaa” koskevia mahdollisia poikkeuksia – joista ei tässä ole kysymys – ovat aina tehtäviä, joiden nojalla yksityisiin oikeussubjekteihin käytetään pakottavaa valtaa, ja tällaisten toimien välitön tehokkuus, vaikka niihin voidaankin hakea muutosta, ei edellytä yksityisten oikeussubjektien suostumusta.
84. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on tarkistaa, käyttävätkö kyseessä olevat yritykset tämänkaltaista valtaa. Kyse on toisin sanoen siitä, voidaanko vesi- ja viemäröintipalvelujen hallinnossa asettaa yksityisille oikeussubjekteille velvoitteita, jotka eivät edellytä näiden suostumusta, riippumatta siitä, voivatko asianomaiset henkilöt riitauttaa kyseiset velvoitteet tuomioistuimissa. Kyse on siis siitä, ovatko nämä yritykset olennaisesti vastaavassa asemassa kuin julkishallinnon elimet.
85. Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa ohjeita, joista voi olla sille hyötyä, on erityisen tärkeää selvittää, onko kyseessä olevilla yrityksillä jossain määrin oikeus pakkolunastuksiin, etuoikeus yksityisomaisuuden hankkimiseen, seuraamusvaltaa tai yleensä pakottavaa valtaa yksityisiin oikeussubjekteihin, riippumatta siitä, että näiden oikeuksien käyttö voidaan myös saattaa – kuten aina julkisen vallan käyttö suppeassa merkityksessä – tuomioistuinten käsiteltäväksi.
2. ”Viranomaisen tehtävien” antamista yksityisten oikeussubjektien hoidettavaksi koskevat arviointiperusteet
86. Toisen kysymyksen toisessa osassa kysytään, mitä arviointiperusteita voidaan soveltaa, kun määritetään, onko kansallisessa lainsäädännössä annettu luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle julkista valtaa, edelleen direktiivin 2003/4 yhteydessä.
87. Mielestäni vastaus tähän kysymyksen toiseen osaan saadaan direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan rakenteesta sinänsä. Säännöksen a alakohdassa viitataan peräkkäin ”keskushallintoon tai muihin kansallisiin, alueellisiin tai paikallisiin viranomaisiin, julkiset neuvoa-antavat elimet mukaan lukien”, toisin sanoen julkiseen valtaan sen muodollisessa ja varsinaisessa merkityksessä, ja edellä 75 kohdassa esitetyistä syistä tuomio- ja lainsäädäntövalta mukaan lukien. Säännöksen b alakohdassa taas viitataan ”luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön, joka hoitaa viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla”. Mielestäni tässä on kyse henkilöistä tai elimistä, joille kansallisessa lainsäädännössä on nimenomaisesti ja muodollisesti annettu julkista valtaa;(18) tilanne poikkeaa näin ollen c alakohdan tapauksesta, joka koskee henkilöitä, joilla on julkisia velvollisuuksia tai tehtäviä tai jotka tarjoavat julkisia palveluja, joko a alakohdassa tarkoitetun, suppeassa merkityksessä julkisen vallan tai b alakohdassa tarkoitetun julkista valtaa käyttävän luonnollisen henkilön ”valvonnassa”. Kuten jäljempänä todetaan, tämä c alakohtaan sisältyvä kolmas ja viimeinen vaihtoehto johtaa tarkastelun epävirallisten, implisiittisten ja välillisten valtuutusten alueelle.
88. Näin ollen kysymys siitä, onko jäsenvaltion lainsäädännössä annettu yksityisen oikeussubjektin hoidettavaksi direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu ”viranomaisen tehtävä”, on nähdäkseni ratkaistava julkisen vallan käyttöä koskevien toimivaltuuksien myöntämistä koskevan muodollisen ja nimenomaisen oikeussäännön olemassaolon perusteella. Ilman tällaisten toimivaltuuksien myöntämistä koskevaa oikeussääntöä, jolloin kyse ei siis voi olla direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitetuista tilanteista, on tutkittava, voiko kyse olla c alakohdassa tarkoitetusta tilanteesta, jota on tarkasteltava Upper Tribunalin esittämän kolmannen kysymyksen yhteydessä.
89. Välivaiheen johtopäätöksenä ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen kysymykseen siten, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on tarkistaa, voivatko kyseessä olevat yritykset julkisen vallan käyttöä koskevien toimivaltuuksien myöntämistä koskevan muodollisen ja nimenomaisen oikeussäännön nojalla asettaa yksityisille oikeussubjekteille velvoitteita, jotka eivät edellytä näiden suostumusta, jolloin ne ovat olennaisesti vastaavassa asemassa kuin julkishallinnon elimet.
D Kolmas ja neljäs kysymys
90. Seuraavaksi on ratkaistava, missä tilanteissa on katsottava, että luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä, joka ei ole suppeassa merkityksessä julkisen vallan elin (2 artiklan 2 kohdan a alakohta) eikä hoida ”viranomaisen tehtäviä” julkisen vallan käyttöä koskevien toimivaltuuksien myöntämistä koskevan muodollisen ja nimenomaisen oikeussäännön nojalla (2 artiklan 2 kohdan b alakohta), on suppeassa merkityksessä julkisen vallan tai ”viranomaisen tehtäviä” hoitavan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön ”valvonnassa julkisia velvollisuuksia tai tehtäviä” tai että tämä tarjoaa ”julkisia palveluja, jotka liittyvät ympäristöön”. Tätä kysytään viime kädessä kolmannessa ja neljännessä kysymyksessä, jotka koskevat sitä, milloin henkilö on jonkin 2 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitetun elimen ”valvonnassa” (kolmas kysymys), ja sitä, voidaanko henkilön näissä olosuhteissa katsoa olevan asiassa Foster annetussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla ”valtion viranomainen” (neljäs kysymys).
91. Tämän säännöksen avulla direktiivissä 2003/4 pyritään nähdäkseni käyttämään kaikki mahdolliset keinot yksilöidä julkisen vallan niin alkuperäiset kuin siitä johdetut tai olosuhteisiin perustuvat käyttäjät, jotta voidaan mahdollistaa unionin lainsäätäjän tavoitteiden saavuttaminen, toisin sanoen edistää ”yleisön aktiivisempaa osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon”(19) tai varmistaa, että ”kaikilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on oikeus saada viranomaisten omassa tai viranomaista varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa tarvitsematta ilmoittaa, että asia koskee näiden etua”.(20)
92. Kyse on viime kädessä siitä, että tutkitaan perinpohjaisesti, mitä mahdollisuuksia unionin viranomaisella on poistaa epäkohdat, jotka koskevat direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen tehottomuutta yksityisten välisissä oikeussuhteissa. Toisin sanoen julkista valtaa on katsottava olevan siellä, missä sitä konkreettisesti käytetään, ja siihen on sovellettava tehokkaasti direktiiviin 2003/4 sisältyviä määräyksiä.
93. Tähän henkeen perustuu edellä mainitussa asiassa Foster annettu tuomio, ja kuten julkisasiamies van Gerven totesi tässä asiassa antamassaan ratkaisuehdotuksessa, on niin, että ”aina kun toimenpiteen taustalla olevan tavoitteen valossa käsitettä ’valtio’ on tulkittava laajasti, arviointiperusteena käytetään tosiasiallista valvontaa, määräävää vaikutusvaltaa ja viranomaisen mahdollisuutta antaa sitovia ohjeita, millä tahansa perusteella (omistusoikeus, taloudellinen osakkuus, hallinnollinen alistussuhde tai lainsäädäntö)”.(21)
94. Juuri tämä arviointiperuste on vahvistettu muodollisesti direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan c alakohdassa, jossa viitataan mahdollisiin henkilöihin tai elimiin, joilla ”a tai b alakohdassa tarkoitetun elimen tai henkilön valvonnassa” on julkisia velvollisuuksia tai tehtäviä tai jotka tarjoavat julkisia palveluja,(22) toisin sanoen valtion itsensä valvonnassa (a alakohta) tai sellaisen yksityishenkilön valvonnassa, jolle on muodollisesti annettu oikeus käyttää julkista valtaa (b alakohta).
95. Edelleen julkisasiamies van Gervenin ilmaisua käyttäen ”kussakin tapauksessa lähdetään siis viime kädessä siitä, että taustalla on julkisen vallan ydin – –, joka kyseessä olevaa lainsäädäntöä sovellettaessa siirtää harjoittamansa valvonnan tai vaikutusvallan kautta viranomaisluonteensa muille elimille tai toimille, myös silloin kun ne kuuluvat yksityisoikeuden piiriin”.(23)
96. Ilmaisun ”a tai b alakohdassa tarkoitetun elimen tai henkilön valvonnassa” merkitystä konkretisoidakseni katson unionin lainsäätäjän viittaavan sillä johonkin muuhun kuin viranomaisasemaan, jossa julkinen valta pakostikin toimii säännellessään yksityisten oikeussubjektien harjoittamaa toimintaa. Tässä ei nähdäkseni ole kyse yleisestä alaisuus-, alisteisuus- tai riippuvuustilanteesta, jossa jokainen valtion sääntelemää tai ohjaamaa toimintaa harjoittava yksityinen oikeussubjekti on. Kyse on pikemminkin erityisestä riippuvuudesta tai alisteisuudesta, jonka perusteella yksityiset oikeussubjektit eivät pelkästään ole velvollisia toimimaan julkisen vallan vahvistamien edellytysten rajoissa, vaan julkinen valta todellisuudessa määrittää niiden toiminnan.
97. Sääntelyviranomainen ainoastaan vahvistaa mahdollisen rajat vapaalle ja itsenäiselle tahdolle, toisin sanoen suppeassa merkityksessä yksityiselle oikeussubjektille, joka siis harjoittaa vapaasti toimintaa julkisen vallan määrittämissä rajoissa. Vapautta ei sitä vastoin ole henkilöllä, joka toimii ainoastaan julkisen vallan valvonnassa. Todellisuudessa julkinen valta itsessään toimii ja ilmenee sen valvonnassa toimivan henkilön välityksellä.
98. Tässä mielessä voidaan puhua kuvaannollisesti ja edellä mainitussa asiassa Foster annetun tuomion mukaisesti ”valtion viranomaisesta”. En kuitenkaan usko, että tämän ilmaisun merkitys oikeuttaisi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen neljättä kysymystä, jonka se itse myöntää tuoneensa tähän menettelyyn ”hieman vastahakoisesti”.(24) Mielestäni on selvää, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettua henkilöä voidaan pitää ”valtion viranomaisena”, jos tällä tarkoitetaan sitä, että henkilön toimiminen julkisen vallan alaisuudessa on sen laatuista ja niin merkityksellistä, että lopulta tämän oma menettely on todellisuudessa julkisen vallan itsensä menettelyä. Joka tapauksessa tämä ilmaisu ilmentää suhdetta, jolle on ominaista alisteisuus ja riippuvuus, mikä on viime kädessä merkityksellistä.
99. Direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetun, ”valtion viranomaisena” pidettävän luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön yksilöinnin perusteena direktiiviä sovellettaessa on jäsenvaltio itse (2 artiklan 2 kohdan a alakohta) tai se, joka muodollisesti valtion valtuuttamana käyttää julkista valtaa (2 artiklan 2 kohdan b alakohta), joten tässä ominaisuudessa kyseinen henkilö on velvollinen antamaan oikeuden tutustua hallussaan olevaan ympäristötietoon.
100. Tässä suhteessa on tarkennettava, että vaikka 2 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voidaan määritellä ”valtion viranomaiseksi”, tämä henkilö pysyy edelleen kaikilta osin yksityisenä oikeussubjektina. Toisin sanoen, toisin kuin valtio suppeassa merkityksessä ja 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetut elimet, tämä henkilö ei käytä julkista valtaa siinä mielessä, että hän voisi yksipuolisesti käyttää pakottavaa valtaa muihin yksityisiin oikeussubjekteihin nähden. Sitä vastoin siltä osin kuin valtio toimii henkilön välityksellä, tämä henkilö kuuluu väistämättä direktiivissä 2003/4 vahvistetun viranomaisen käsitteen piiriin.
101. Valtio toimii tällöin kuin yksityinen oikeussubjekti, ilman sille ominaista käskyvaltaa julkisen vallan alkuperäisenä käyttäjänä. Se ei kuitenkaan lakkaa olemasta valtio, eikä sitä voida tässä tapauksessa millään perusteella jättää direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa käytetyn muodollisen käsitteen ulkopuolelle, sillä on selvää, että myös valtio itse voi ulottaa toimintansa yksityisoikeudellisiin suhteisiin pelkkänä yksityisenä oikeussubjektina. Syyt, jotka edellä todetulla tavalla puoltavat käsitteen ”valtio” laajaa, konkreettista tulkintaa, puoltavat myös puhtaasti muodollista käsitettä, jos – kuten tässä tapauksessa – pelkällä viittauksella valtioon oikeussubjektina, sen toimien julkis- tai yksityisoikeudellisesta luonteesta riippumatta, varmistetaan parhaat edellytykset toteuttaa tehokkaasti direktiivin 2003/4 tavoitteet.
102. Jos näin ollen nimenomaisen valtuutuksen nojalla julkista valtaa käyttävät yksityiset oikeussubjektit (2 artiklan 2 kohdan b alakohta) voivat kuvaannollisesti todeta ”olevansa” valtio siinä mielessä, että ne käyttävät muihin yksityisiin oikeussubjekteihin nähden julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksia, yksityiset oikeussubjektit, joista (alkuperäisen tai johdetun) julkisen vallan valvonnassa tulee valtion käskyvallan ulkopuolisen toiminnan välineitä yksityisoikeudellisten suhteiden piirissä, ovat myös ”valtiota”, vaikka ne toimivat vain yksityisinä oikeussubjekteina, yksinkertaisesti sen vuoksi, että niiden toiminta on viime kädessä johdettavissa itse valtioon, jolla on myös tapana toimia yksityisoikeudellisten suhteiden maailmassa pelkkänä yksityisenä oikeussubjektina.
103. Edellä esitetty voidaan tiivistää ajatukseen, jonka mukaan 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa viitataan yksityisiin oikeussubjekteihin, jotka käyttävät muodollisen ja nimenomaisen valtuutuksen nojalla jossain määrin itsenäisesti tiettyjä julkisen vallan toimivaltuuksia, kun taas saman säännöksen c alakohta kattaa yksityiset oikeussubjektit, jotka eivät ole aineellisesti itsenäisiä vaan ovat valtiolle väline sen toimiessa yksityisoikeudellisten suhteiden piirissä pelkän yksityisen oikeussubjektin tavoin. Molemmissa tapauksissa törmäämme siis valtioon: joko sen vuoksi, että yksityinen oikeussubjekti käyttää sen monopolisoimaa julkista valtaa, tai sen vuoksi, että yksityinen oikeussubjekti tarjoutuu tahoksi, jonka kautta valtio (suoraan tai toisen henkilön välityksellä) toimii yksityisoikeudellisen oikeussubjektin tavoin.
104. Asiassa on näin ollen ratkaistava, minkälainen valvonta on tarpeen, jotta yksityinen oikeussubjekti voi toimia ”valtion viranomaisena” lakkaamatta olemasta yksityinen oikeussubjekti, ja mitä arviointiperusteita voidaan soveltaa tämän valvonnan osoittamiseksi.
105. Valvonnan täytyy mielestäni olla riittävää, jotta yksityinen oikeussubjekti ei voi toimia yksityisoikeudellisissa liikesuhteissa huomattavan itsenäisenä, toteutettiinpa se sitten tavoitteiden määrittelyn perusteella tai strategioiden määrittämisen ja niiden saavuttamiseksi valittavien asianmukaisten keinojen avulla.
106. Tämä itsenäisyyden puuttuminen voi olla seurausta kahdesta seikasta: Ensinnäkin siitä, että yksityisoikeudellinen elin on julkisen vallan perustama ja suoraan sen johdon ja valvonnan alaisuudessa. Toiseksi siitä, että yksityisoikeudellisen elimen pitäisi muodollisesti itsenäisenä elimenä toimia puitteissa, joille julkinen valta on määrittänyt pitkälti toimintaedellytykset (eikä ainoastaan säännellyt niitä), esimerkiksi vahvistamalla julkiset hinnat, laatimalla hallintosuunnitelmat tai kehittämällä palveluun sovellettavat yksityiskohtaiset suuntaviivat. Tätä jälkimmäistä tapausta voidaan pitää ”tosiasiallisena valvontana” siinä mielessä, että se ei ole seurausta välittömästä ja suorasta puuttumisesta yksityisoikeudellisen elimen toimintaan vaan sille asetetuista niin pitkälle viedyistä toimintaedellytyksistä, että kyseisen elimen aineellinen itsenäisyys jää näennäiseksi. Kyse ei ole Italian hallituksen väittämällä tavalla lainvastaisesta tai laissa tuntemattomasta valvonnasta, puhtaasta tosiasiasta, vaan elimeen kohdistetusta välillisestä (oikeudellisesta) valvonnasta sellaisin oikeudellisin perustein, joilla oikeutetaan julkisen vallan puuttuminen kyseisen elimen toiminnan alaan, erotuksena samaan elimeen kohdistuvan suoran ja muodollisen valvonnan mahdollistavista oikeudellisista perusteista.
107. Näin ollen elin on valtion ”valvonnassa”, kun julkinen valta on perustanut sen, jotta valtio voisi osallistua yksityisoikeudellisiin liikesuhteisiin yksityisenä oikeussubjektina, tai kun muodollisesti julkisesta vallasta riippumattomana elimenä se joutuu toimimaan yksityisoikeudellisissa liikesuhteissa julkisen vallan asettamin edellytyksin, joiden vuoksi sen on mahdotonta toimia huomattavan itsenäisesti yritystoimintaan liittyvissä perustavanlaatuisissa kysymyksissä.
108. On tietysti kansallisen tuomioistuimen asiana ratkaista, missä määrin kussakin tapauksessa on kyse tämänkaltaisista olosuhteista, jolloin sille voi olla hyötyä in house -yhtiöitä koskevasta unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä.
109. Mielestäni tässä voidaan hyvin käyttää unionin tuomioistuimen soveltamia arviointiperusteita niiden tilanteiden määrittämiseksi, joissa hankintaviranomaisella on sopimuspuoleksi valitussa yksikössä vastaava määräysvalta(25) kuin sillä on omissa yksiköissään.(26)
110. Tässä yhteydessä oikeuskäytännössä katsotaan, että ”kyse on ’vastaavasta määräysvallasta’, kun kyseessä olevaan yksikköön käytetään sellaista määräysvaltaa, että hankintaviranomainen voi vaikuttaa sen päätöksiin”,(27) ja täsmennetään, että ”kyseessä on oltava mahdollisuus vaikuttaa ratkaisevasti sekä kyseisen yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin – –. Toisin sanoen hankintaviranomaisella on oltava mahdollisuus käyttää tähän yksikköön rakenteellista[,] toiminnallista [ja todellista] määräysvaltaa – –”.(28)
111. Näin ollen välivaiheen johtopäätöksenä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen ja neljänteen kysymykseen siten, että luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö on direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan ”a tai b alakohdassa tarkoitetun elimen tai henkilön valvonnassa”, jos nämä elimet tai henkilöt kohdistavat kyseisen henkilön menettelyyn sen asteista valvontaa, että se estää tätä toimimasta todella itsenäisesti yksityisoikeudellisissa liikesuhteissa, pelkistämällä tämän tahtonsa välineeksi, minkä määrittäminen kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.
E Viides kysymys
112. Viimeinen kysymys liittyy yhdessä direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b ja c alakohtaan ja koskee sitä, onko näissä säännöksissä tarkoitettujen elinten toimitettava kaikki hallussaan olevat ympäristötiedot vai ainoastaan ne, jotka liittyvät direktiivissä 2003/4 tarkoitettujen julkisten tehtävien hoitamiseen.
113. Julkisten tehtävien hoitamisessa saatujen tietojen toimittamista koskevan velvollisuuden perusteena on se, että nämä tiedot on voitu saada juuri kyseisten tehtävien hoitamisen vuoksi.
114. Kysymys koskee sitä, onko direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettujen elinten ja henkilöiden tällä perusteella annettava oikeus tutustua myös niihin ympäristötietoihin, jotka ne ovat saaneet toimiessaan muissa tehtävissä kuin kyseisessä direktiivissä tarkoitettuna ”viranomaisena”.
115. Mielestäni tähän kysymykseen vastattaessa on pidettävä erillään direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitetut tilanteet.
116. Kyseisessä b alakohdassa tarkoitetuilla henkilöillä tai elimillä, jotka on nimenomaisesti ja muodollisesti valtuutettu käyttämään julkista valtaa, on oltava velvollisuus toimittaa tietoja samoin edellytyksin kuin julkisella vallalla suppeassa merkityksessä, eli valtiolla itsellään. Niihin sovelletaan kaikessa laajuudessaan velvollisuutta toimittaa kaikki niiden hallussa olevat ympäristötiedot riippumatta siitä, millä perusteella ne ovat nämä tiedot saaneet, sillä – kuten olen edellä 101 kohdassa esittänyt – käsite ”valtio” on ymmärrettävä muodollisesti, jos sillä varmistetaan parhaat edellytykset toteuttaa tehokkaasti direktiivin 2003/4 tavoitteet.
117. Kyseisessä c alakohdassa tarkoitettujen henkilöiden tai elinten osalta taas on tarkasteltava kahta mahdollista tilannetta. Ensinnäkin on otettava huomioon tilanne, jossa kyseisten elinten tai henkilöiden toiminta rajoittuu palvelun tuottamiseen olosuhteissa, jotka edellyttävät niiden pitämistä direktiivissä 2003/4 tarkoitettuna ”viranomaisena”. Toiseksi on arvioitava tilannetta, jossa kyseiset elimet tai henkilöt harjoittavat tämän palvelun tuottamisen ohella myös täysin siihen kuulumatonta muuta toimintaa; ajatellaanpa vaikka tapausta, jossa elimet tai henkilöt tuottavat myös muulla alueella ympäristöön liittyvää palvelua mutta vapaan kilpailun edellytyksin ja siten, ettei niitä voida pitää direktiivissä 2003/4 tarkoitettuna ”viranomaisena”.
118. Ensin mainittujen osalta kysymys ratkeaa direktiivin 2003/4 itsensä perusteella, sillä sen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaiset velvoitetaan tämän direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan – – saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa”.(29) Direktiivissä 2003/4 velvoitetaan valtio – sekä valtio suppeassa merkityksessä että ”viranomainen” direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan laajemmassa merkityksessä – saattamaan saataville sen hallussa oleva ympäristötieto riippumatta siitä, millä perusteella se on voinut tämän tiedon saada; toisin sanoen sekä silloin kun se on seurausta käskyvallan käyttämisestä että silloin kun se perustuu sen toimintaan yksityisoikeudellisena oikeussubjektina.
119. Jälkimmäiseen tapaukseen kuuluvia ei voida mielestäni kohdella samalla tavoin. Niitä voidaan pitää ”viranomaisena” ainoastaan siltä osin kuin ne harjoittavat ympäristöön liittyvää toimintaa edellytyksin, joiden perusteella niitä on pidettävä direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna ”viranomaisena”; toisin sanoen silloin kun ne toimivat julkisen vallan ”valvonnassa”. Tämän toiminnan ulkopuolella ne ovat vain yksityisiä oikeussubjekteja, eikä kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan määräys näin ollen koske niitä.
120. Myönnän, että edellä esitetty voi asianosaisten esille tuomalla tavalla tietyissä olosuhteissa johtaa käytännössä vaikeasti hallinnoitavaan sekamuotoiseen tilanteeseen. Mikäli näin kävisi, on niin, että kun otetaan huomioon direktiivin 2003/4 henki ja tarkoitus varmistaa mahdollisimman laajasti ymmärrettynä julkisen vallan hallussa olevan tiedon saatavuus, mielestäni epäselvissä tilanteissa asia on aina ratkaistava tietoa pyytävän henkilön eduksi.
121. Viimeisenä välivaiheen johtopäätöksenä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa viidenteen kysymykseen siten, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetuilla elimillä tai henkilöillä on oltava velvollisuus toimittaa tietoja samoin edellytyksin kuin julkisella vallalla suppeassa merkityksessä, eli valtiolla itsellään. Sama velvollisuus koskee saman säännöksen c alakohdassa tarkoitettuja elimiä tai henkilöitä, jos niiden toiminta rajoittuu palvelun tuottamiseen olosuhteissa, jotka edellyttävät niiden pitämistä direktiivissä 2003/4 tarkoitettuna ”viranomaisena”. Sitä vastoin elimillä tai henkilöillä, jotka harjoittavat tämänkaltaisen palvelun tuottamisen ohella myös täysin siihen kuulumatonta muuta toimintaa, ei ole velvollisuutta toimittaa tämän muun toiminnan perusteella saamiaan tietoja. Epäselvissä tapauksissa niillä on velvollisuus toimittaa tiedot.
VII Ratkaisuehdotus
122. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Ratkaistaessa, onko kyse sellaisesta luonnollisesta henkilöstä tai oikeushenkilöstä, joka ”hoitaa viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla” direktiivin 2003/4/EY 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, on sovellettava yksinomaan unionin oikeutta sikäli kuin kyse on käsitteen ”viranomaisen tehtävät” määritelmästä, kun taas jäsenvaltioiden lainsäädännön nojalla on tarvittaessa määritettävä ne luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, joilla on oikeus hoitaa näitä tehtäviä.
2) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on tarkistaa, voivatko kyseessä olevat vesiyhtiöt asettaa yksityisille oikeussubjekteille velvoitteita, jotka eivät edellytä näiden suostumusta, jolloin ne ovat olennaisesti vastaavassa asemassa kuin julkishallinnon elimet julkisen vallan käyttöä koskevien toimivaltuuksien myöntämistä koskevan muodollisen ja nimenomaisen oikeussäännön nojalla.
3) Yksityinen oikeussubjekti on direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan ”a tai b alakohdassa tarkoitetun elimen tai henkilön valvonnassa”, jos nämä elimet tai henkilöt kohdistavat tämän yksityisen oikeussubjektin menettelyyn sen asteista valvontaa, että se estää tätä toimimasta todella itsenäisesti yksityisoikeudellisissa liikesuhteissa, pelkistämällä tämän valtion tahdon välineeksi, minkä määrittäminen kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.
4) Direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetuilla elimillä tai henkilöillä on oltava velvollisuus toimittaa tietoja samoin edellytyksin kuin julkisella vallalla suppeassa merkityksessä. Sama velvollisuus koskee saman säännöksen c alakohdassa tarkoitettuja elimiä tai henkilöitä, jos niiden toiminta rajoittuu palvelun tuottamiseen olosuhteissa, jotka edellyttävät niiden pitämistä direktiivissä 2003/4 tarkoitettuna ”viranomaisena”. Sitä vastoin elimillä tai henkilöillä, jotka harjoittavat tämänkaltaisen palvelun tuottamisen ohella myös täysin siihen kuulumatonta muuta toimintaa, ei ole velvollisuutta toimittaa tämän muun toiminnan perusteella saamiaan tietoja. Epäselvissä tapauksissa niillä on velvollisuus toimittaa tiedot.