PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. szeptember 5.(1)
C‑279/12. sz. ügy
Fish Legal
Emily Shirley
kontra
The Information Commissioner
United Utilities, Yorkshire Water és Southern Water
(az Upper Tribunal [Administrative Appeals Chamber] [Egyesült Királyság] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Környezeti információkhoz való hozzáférés – A hatóságok kötelezettsége – »A nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót ellátó természetes vagy jogi személyek« – Az állam vagy valamely közigazgatási funkciót ellátó szerv »ellenőrzése alatt« álló természetes vagy jogi személy – Az uniós jog önálló fogalma”
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel ismét egy, a magánszemélyek által a hatóságok birtokában lévő azon környezeti információkhoz való hozzáférés feltételeivel kapcsolatos kérdés vetődik fel, amelyek nyilvánosságra hozatala a 2003/4 irányelv(2) célját képezi: konkrétan azon szerv „hatósági” jellegének kérdése, amelyhez az irányelv alapján az információ kiadása iránti kérelmet intézik. Ez a kérdés annyiban vitás, hogy a jelen ügyben olyan magáncégekről van szó, amelyek környezettel kapcsolatos közszolgáltatást nyújtanak, és kétséges, hogy az ügy körülményeire tekintettel e szolgáltatásnyújtás jellegzetességei lehetővé teszik‑e annak megállapítását, hogy az érintett társaságokat – azok magánjogi jellege ellenére – a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatóságnak” kell tekinteni, és ők ennélfogva eleget kell tegyenek a magánszemélyek által hozzájuk intézett információ kiadása iránti kérelmeknek.
2. Ebben az értelemben arra kérik a Bíróságot, hogy két igen konkrét területen „finomítsa” az ítélkezési gyakorlatát. Egyrészt, nyilvánvaló módon, magának az információkhoz való hozzáférési jognak a területén. Másrészt a „közhatalom” fogalmának meghatározása területén, amely kérdés transzverzális jelentőségű az uniós jog különféle területeinek pluralitása szempontjából, és amelynek meghatározásához a jelen ügyben alaposan el kell merülni az „alárendeltség” és az „ellenőrzés” fogalmának értelmezésében, amely fogalmak például a pénzügyi közvetítő vállalkozásokkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatban is megtalálhatók.
I – Jogi háttér
A – Nemzetközi jog
3. A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény (a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény(3)), amelyet 1998. június 25‑én írtak alá, és amelyet az Európai Közösség nevében a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal hagytak jóvá (Magyarországon kihirdette: a 2001. évi LXXXI. törvény), 2. cikkének (2) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(2) A » hatóság « jelenti
a) az országos, regionális és egyéb szintű kormányzatot;
b) a nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót, ezen belül a környezethez kapcsolódó konkrét kötelezettségeket teljesítő, tevékenységeket és szolgáltatásokat végző természetes és jogi személyeket;
c) bármely más, a fenti b) és c) albekezdésekben említett testület vagy személy ellenőrzése alatt állami feladatot vagy funkciót ellátó, vagy a környezettel kapcsolatos állami szolgáltatást nyújtó természetes és jogi személyeket;
d) minden olyan, a 17. cikkben említett regionális gazdasági integrációs szervezet intézményeit, amely ezen Egyezményhez csatlakozó Fél.
A fenti meghatározás nem tartalmazza azokat a testületeket vagy intézményeket, melyek igazságszolgáltatási vagy jogalkotói minőségben járnak el.”
4. Az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (1) bekezdésével összhangban, meghatározott fenntartásokkal és feltételek mellett a Felek biztosítják, hogy a hatóságok a nemzeti szabályozásuknak megfelelően a nyilvánosság rendelkezésére bocsátják a tőlük kért környezeti információkat.
B – Az uniós jog
5. A 2003/4 irányelv a következő preambulumbekezdéseket tartalmazza:
(1) „A környezeti információkhoz történő szélesebb körű hozzáférés és az ilyen információk terjesztése hozzájárul a környezeti kérdésekkel kapcsolatos nagyobb tudatossághoz, a szabad véleménycseréhez, a nyilvánosságnak a környezeti ügyekkel kapcsolatos döntéshozatalban való hatékonyabb részvételéhez, és végezetül a jobb környezethez.”
(5) „[...] A közösségi jog rendelkezéseinek – az egyezmény Európai Közösség által történt aláírása folytán – összhangban kell lenniük [az Aarhusi Egyezménnyel]”
(8) „Biztosítani kell, hogy minden természetes és jogi személynek indoklási kötelezettség nélkül joga legyen a hatóságok birtokában lévő, illetve a hatóságok számára tárolt környezeti információkhoz jutni.”
(11) „A Szerződés 6. cikkében foglalt azon elv figyelembevétele céljából, hogy a környezetvédelmi előírásokat integrálni kell a Közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és megvalósításába, a »hatóság« fogalmát oly módon kell kiterjeszteni, hogy az magában foglalja a nemzeti, regionális és helyi szintű kormányzatot, illetve egyéb közigazgatást, függetlenül attól, hogy az rendelkezik‑e meghatározott, környezetre vonatkozó feladattal, vagy sem. A meghatározást hasonló módon úgy kell kibővíteni, hogy az a nemzeti jog értelmében a környezettel kapcsolatban közigazgatási funkciókat ellátó egyéb személyeket és testületeket, valamint az olyan más személyeket és testületeket is magában foglalja, amelyek ellenőrzésük alatt működnek, és a környezethez kapcsolódó közfeladataik és funkcióik vannak.”
6. A 2003/4 irányelv céljait annak 1. cikke a következőképpen határozza meg:
„a) a hatóságok birtokában lévő vagy számukra tárolt környezeti információkhoz jutás jogának biztosítása, és e jog gyakorlására vonatkozó alapfeltételek és gyakorlati szabályok meghatározása; és
b) annak biztosítása, hogy a környezeti információkat a nyilvánosság számára fokozatosan bővülő körűen hozzáférhetővé teszik és terjesztik annak érdekében, hogy a környezeti információkat terjesszék, és a nyilvánosság számára a lehető legszélesebb körben hozzáférhetővé tegyék. Ennek érdekében különösen, amennyiben rendelkezésre áll, a számítógépes távközlés és/vagy az elektronikus technológia használatának támogatása.”
7. A 2003/4 irányelv 2. cikkének 2. pontja a következőképpen definiálja a „hatóság” fogalmát:
„a) a kormányzat vagy más közigazgatási szerv, beleértve az országos, regionális vagy helyi szintű állami tanácsadó szerveket;
b) nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót, ezen belül a környezethez kapcsolódó konkrét kötelezettségeket teljesítő, tevékenységeket és szolgáltatásokat végző természetes és jogi személyeket;
c) az a) vagy b) pont alá tartozó szerv vagy személy ellenőrzése alatt a környezethez kapcsolódóan közfeladatokat és ‑funkciókat ellátó vagy közszolgáltatást nyújtó bármely természetes vagy jogi személy.
A tagállamok úgy is rendelkezhetnek, hogy ez a meghatározás ne foglalja magában a bírói vagy jogalkotói minőségben eljáró szerveket vagy intézményeket. Ha alkotmányos rendelkezéseik ezen irányelv elfogadásának időpontjában nem rendelkeznek a 6. cikk értelmében történő felülvizsgálati eljárásról, a tagállamok e szerveket vagy intézményeket kivehetik a meghatározás köréből.”
8. A 2003/4 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében „[a] tagállamok gondoskodnak arról, hogy a hatóságok ezen irányelv rendelkezéseivel összhangban kérelemre kötelesek legyenek bármely kérelmező rendelkezésére bocsátani a birtokukban lévő vagy számukra tárolt környezeti információkat anélkül, hogy a kérelmezőnek indokolnia kellene a kérelmét”.
C – A nemzeti jog
9. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjesztő bíróság által szolgáltatott információk alapján a jelen ügy szempontjából a következő nemzeti rendelkezések irányadók:
1. A környezeti információkhoz való hozzáférésről szóló jogszabály(ok)
10. A vonatkozó nemzeti szabályozás a 2003/4 irányelvet átültető Environmental Information Regulations 2004‑ben (SI No. 3391) (a környezeti információkról szóló rendelet, a továbbiakban: a 2004‑es EIR) található, amely 2. cikkének (2) bekezdése a „hatóság” fogalmát a következőképpen határozza meg:
„A (3) bekezdésben foglaltak sérelme nélkül, »hatóságnak« minősülnek:
a) minisztériumok és kormányzati szervek;
b) a Freedom of Information Act 2000 (az információs szabadságról szóló, 2000. évi törvény, a továbbiakban: a 2000‑es FIA) 3. cikkének (1) bekezdése értelmében vett bármely más hatóság;
c) bármely más szerv vagy személy, amely vagy aki közigazgatási feladatokat lát el; vagy
d) bármely más szerv vagy személy, amely vagy aki az a), b) vagy c) pontban említett kategóriába tartozó személy felügyelete alá tartozik, és
i. közfeladatokat lát el a környezetvédelem területén;
ii. közjellegű feladatokat lát el a környezetvédelem területén, vagy
iii. környezetvédelemmel kapcsolatos közszolgáltatást nyújt.
[…]”
11. A 2004‑es EIR 5. és 7. cikke szerint a kért környezeti információkat 20 munkanapon belül ki kell adni, amely határidőt az érintett hatóság bizonyos feltételek esetén 40 napra módosíthatja.
12. A 2000‑es FIA‑nak a 2004‑es EIR 18. cikkével módosított 50. cikkének (1) bekezdése értelmében az érintett személy kérheti az Information Commissionert, hogy döntsön arról, hogy az érintett hatóság a 2004‑es EIR‑ben foglalt követelményeknek megfelelően bírálta‑e el az információ iránti kérelmét.
2. Anglia és Wales vízügyi szabályozására vonatkozó jogszabály
a) Előzmények
13. A XX. század közepe táján a vízellátási és szennyvízelvezetési szolgáltatások túlnyomó részben hatósági feladatnak minősültek, és e szolgáltatásokat a helyi önkormányzati hatóságok nyújtották a Public Health Act 1936‑nak (az 1936. évi közegészségügyi törvénynek) megfelelően.
14. A Water Act 1973 (az 1973. évi vízügyi törvény; a továbbiakban: az 1973‑as WA) általános jelleggel átadta az említett szolgáltatásokkal kapcsolatos feladatkört a regionális vízügyi hatóságok részére. Egyes szolgáltatásokat jogszabály útján létrehozott társaságok nyújtottak, amelyek e hatóságok nevében végezték tevékenységüket.
15. A Water Act 1989 (a továbbiakban: az 1989‑es WA) a javarészt még ma is alkalmazott struktúra kialakításával privatizálta a vízágazatot Angliában és Walesben. A regionális vízügyi hatóságok feladatait, hatáskörét, tulajdonát és más aktíváit szétosztották a National Rivers Authority (az Environment Act 1995 [az 1995. évi környezetvédelmi törvény] hatálybalépése óta: Environment Agency [környezetvédelmi hivatal]) és az újonnan privatizált társaságok között, amelyek ezt követően Angliában és Walesben a vízellátással és szennyvízelvezetéssel kapcsolatos szolgáltatásokat nyújtották.
16. Angliában és Walesben a vízügyi igazgatást szabályozó jogszabályok egységes szerkezetbe foglalására, illetve reformjára 1991‑ben került sor. A vízágazat hatályos jogi háttérét képező fő törvények egyike a Water Industry Act 1991 (az 1991. évi vízágazati törvény; a továbbiakban: az 1991‑es WIA).
b) A koncessziós társaságok szervezete és irányítása
17. Az 1991‑es WIA 6. cikke értelmében vízellátással és szennyvízelvezetéssel kapcsolatos szolgáltatásokat kizárólag a Secretary of State (miniszter) vagy (jelenleg) az OFWAT (a vízellátással kapcsolatos szolgáltatásokat szabályozó hatóság) által kijelölt, Anglia és Wales meghatározott területén vízellátás és/vagy szennyvízelvezés biztosítására jogosult koncessziós társaságok nyújthatnak.
18. A vízellátás‑ és/vagy szennyvízelvezetés biztosítására jogosult koncessziós társaságként kizárólag korlátolt felelősséggel működő társaság jelölhető ki (6. cikk, (5) bekezdés). A társaságok mindegyikét ügyvezető testület irányítja, amely felel a társaság részvényesei (tagjai) irányában. A társaságokra az általános üzleti elvek vonatkoznak, a társasági szerződésükben vagy alapszabályzatukban megállapítottak szerint, melynek értelmében a társaság célja nyereség elérése, amelyet a részvényesek (tagok) között osztalék formájában osztanak fel, illetve visszaforgatnak a társaság működésébe.
19. A társaságokra ugyanazok a szabályok vonatkoznak, mint minden más korlátolt felelősséggel – nyilvánosan vagy zártkörűen – működő társaságra. A társaságok nem részesülhetnek állami támogatásban. A társaságok hitelfelvételre, illetve ráfordításokra vonatkozó határozatait közvetlenül sem a kormány, sem más állami szerv nem írhatja elő. Az állam továbbá nem vállalhatja át a társaságok részére nyújtott hitelek visszafizetését. Következésképpen a társaságok finanszírozását az ügyfelektől beszedett díjak, a részvényeladások és egyéb jogcímek kibocsátása, a tőkepiacon normál üzleti áron kapott hitelek és más üzleti tevékenységek – mint például területek és más aktívák értékesítése – biztosítják.
20. Minden társaság koncessziós szerződéssel („engedély”) rendelkezik, amely tartalmazza a társaság részére átengedett vízellátásra és szennyvízelvezetés biztosítására irányuló szolgáltatási koncesszió feltételeit. A szerződés, az általános törvényi kötelezettségeken és általános törvényi felhatalmazások átengedésén felül más feltételeket is tartalmaz (11. cikk). Ez utóbbiak között szerepelhet bizonyos összegeknek a Secretary of State részére történő megfizetése.
21. Az engedély csak 25 éves felmondási idővel, indokolt formában vonható vissza (195A. cikk, (1) bekezdés, c) pont). A szerződést az OFWAT kizárólag: 1) az érintett társaság hozzájárulásával, vagy 2) hozzájárulás hiányában a Competition Commission (versenybizottság) előzetes értesítésével jogosult módosítani.
22. A szerződés feltételeinek betartását a Secretary of State, illetve az OFWAT felügyeli, akik ennek keretében a koncessziójogosult részére konkrét intézkedések megtételét írhatják elő. Az 1991‑es WIA ezenfelül gazdasági szankciókat is előírt, és korlátozta a társaságok megszűnésére vonatkozó általános rendelkezések alkalmazhatóságát.
c) Az OFWAT feladatai
23. A társaságok valójában a szolgáltatásaikat igénybe vevők többségét illetően az érintett koncessziós területeken monopolhelyzetben lévő szolgáltatók. A rájuk vonatkozó szabályozás ezért arra irányul, hogy monopoljellegű áraikat az ún. „komparatív verseny” révén ellenőrizzék, amely egy olyan rendszer, amelyben a társaságok árait vetik össze egymással annak értékelésekor, hogy az egyes társaságok szolgáltatásai milyen mértékben vethetők össze a leghatékonyabbakéval. Ezen értékelés alapján az OFWAT ötévente rögzíti, hogy a társaságok milyen maximális díjat vethetnek ki az ügyfeleikre, és hogy azokat milyen formában szedhetik be.
24. Az OFWAT kötelessége, hogy szabályozási feladatait oly módon lássa el, hogy az biztosítsa, hogy a társaságok – mint a vízellátás és szennyvízelvezetés biztosítására köteles koncessziójogosultak – feladataik megfelelő elvégzését (különösen a tőke elvárható rentabilitásának garantálásával) finanszírozni tudják.
d) A vízellátás és szennyvízelvezetés biztosítására köteles koncessziójogosultak feladatköre és kötelezettségei
25. A vízellátást biztosító koncessziójogosultak kötelessége a vízellátás hatékony és elérhető rendszerének kiépítése és fenntartása az adott területen. A koncessziójogosultak azon joga, hogy a fogyasztónál felfüggesszék a hálózati szolgáltatást (ún. „kikötés”), korlátozott, és szigorú eljárási követelményeknek van alárendelve, amelyek betartásának elmulasztása bűncselekménynek minősül.
26. A szennyvízelvezetést biztosító koncessziójogosultak kötelezettségei az 1991‑es WIA értelmében a következők: a) a közcsatorna‑hálózat rendszerének (akár saját területen belüli, akár más területen történő) biztosítása, fejlesztése és bővítése, valamint az említett csatornahálózat tisztítása és karbantartása oly módon, hogy az megfeleljen a speciális szanálási/javítási követelményeknek; b) a jogszabályoknak megfelelő szolgáltatási követelmények teljesítése; c) a csatornahálózat biztosítása olyan helyeken, ahol annak hiánya, illetve a közcsatorna‑hálózat biztosításának lehetetlensége esetén a szolgáltatásnyújtás negatív hatással van vagy lehet a környezetre; d) a magánszemélyek tulajdonában lévő vízelvezetők és szennyvízcsatornák saját hálózatával való összeköttetésének lehetővé tétele.
27. A vízellátást és szennyvízelvezetést biztosító koncessziójogosultak részére számos olyan hatáskört átengednek (egyes esetekben harmadik személyekkel megosztva), amelyek a magáncégeket általában megillető hatásköröket meghaladják.
28. A vízellátást és szennyvízelvezetést biztosító koncessziójogosultak az üzemeltetési területeik felett nem rendelkezhetnek a Secretary of State engedélye nélkül.
29. A Water Act 2003 (a 2003‑as WA) a vízellátást biztosító koncessziójogosultakra azt a kötelezettséget rótta, hogy készítsenek terveket a vízforrások kiaknázására és az aszályos időszakok kezelésére.
e) A jelen ügy tárgyát képezőkön kívüli információs kötelezettségek
30. Azon információkon kívül, amelyeket a társaságok önkéntes jelleggel osztanak meg, egyes információkat más jogszabályok értelmében meg kell osztaniuk, például azért, hogy megfeleljenek az adatvédelem és az információs társadalom területén fennálló kötelezettségeiknek.
31. A társaságoknak, mint szennyvízelvezetést biztosító koncessziójogosultaknak, nyilvánosan hozzáférhető nyilvántartást kell vezetniük az ipari szennyvizek elvezetésére vonatkozó engedélyekkel és megállapodásokkal kapcsolatos adatokról.
32. Az OFWAT‑nak nyilvántartást kell vezetnie valamennyi (koncesszió)engedélyezésről és a vonatkozó feltételekről.
33. A Secretary of State közzéteheti azokat az információkat, amelyeket a vízellátást biztosító koncessziójogosultak tevékenységét illetően szükségesnek tart. Az OFWAT hatáskörébe tartozik az említett információk fogyasztók részére történő közzététele.
34. A koncessziójogosultak tevékenységeire vonatkozó, az 1991‑es WIA értelmében megszerzett információknak a koncessziójogosult engedélye nélküli közzététele általában büntetőjogi szankciót von maga után.
35. A környezetvédelmi hivatalnak nyilvánosan hozzáférhető nyilvántartást kell vezetnie minden egyes (ipari) szennyvízelvezetési kérelemről, engedélyről és annak feltételeiről. E nyilvántartásban szerepelnie kell a környezetvédelmi hivatal által begyűjtött, beömlő szennyvizekből és gyűjtővizekből vett mintákra és ezek vegyelemzéseire vonatkozó adatoknak, valamint minden, a környezetvédelmi hivatal által ténylegesen e tekintetben kezelt információnak. A mintákra vonatkozó információkat két hónapon belül kell bevezetni a nyilvántartásba. Amennyiben azok üzleti titoknak minősülnek, a társaságok hozzájárulása nélkül nem vezethetők be a nyilvántartásba.
36. A 2000‑es FIA úgy rendelkezik, hogy az olyan állami szervek birtokában lévő adatok túlnyomó többségét, mint a környezetvédelmi hivatal, az OFWAT és a Secretary of State, kérelemre kell hozzáférhetővé tenni. Ennek a törvénynek nem a 2003/4 irányelv átültetése a célja. Alkalmazási köre bizonyos tekintetben szűkebb, mint az irányelvé. E törvény értelmében az információ kiadása üzleti titokra való hivatkozással megtagadható. A törvény ezenfelül nem ismeri el a jogot az olyan információkhoz való hozzáféréshez sem, amelyeket valamely állami szerv részére tettek önként hozzáférhetővé.
II – Tényállás
37. Az alapeljárásbeli ügyben egy jogi személyiséggel rendelkező, nonprofit szervezet szeretett volna hozzáférni olyan társaságok birtokában lévő információkhoz, amelyek a nemzeti hatóság szerint nem minősülnek a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatóságnak”.(4)
38. A megfelelő eljárás megindítását követően a közigazgatási határozatot első fokon helyben hagyták. Az Upper Tribunal előtt függőben lévő fellebbezési eljárásban az érintett társaságok részére végül engedélyezték a kért információkhoz való hozzáférést, azonban anélkül, hogy megértették volna, hogy az egyébként is kötelező lett volna.
39. Az előbbiektől függetlenül, az Upper Tribunal a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztése mellett döntött.
III – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
40. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szövege a következő:
„A 2003/4/EK irányelv 2. cikke 2. pontjának b) alpontja
1. Pusztán a nemzeti jog és elemzés alkalmazandó‑e annak megítélése során, hogy valamely természetes vagy jogi személy »a nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót [lát‑e el]«?
2. Amennyiben nem, milyen uniós jogi kritériumokat kell, vagy nem kell alkalmazni annak meghatározása során, hogy:
i. a kérdéses feladat lényegében »közigazgatási«‑e;
ii. a nemzeti jog lényegében az adott személyre ruházta‑e e feladatot?
A 2003/4/EK irányelv 2. cikke 2. pontjának c) alpontja
3. Mit jelent az »a) vagy b) [al]pont[ja] alá tartozó jogi vagy természetes személy ellenőrzése alatt« álló személy? Különösen, milyen a szükséges ellenőrzés jellege, formája és szintje, és milyen kritériumokat kell, vagy nem kell alkalmazni az ilyen ellenőrzés azonosítása céljából?
4. Szükségszerűen a 2. cikk 2. pontja c) alpontjának hatálya alá tartozó személy‑e a C‑188/89. sz., Foster és társai ügyben 1990. július 12‑én hozott ítélet 20. pontja szerinti »[állami] szerv«?
A 2. cikk 2. pontjának b) és c) alpontja
5. Amennyiben valamely személy funkciói, feladatai vagy szolgáltatásai tekintetében bármelyik rendelkezés hatálya alá tartozik, a környezeti információ rendelkezésre bocsátására vonatkozó kötelezettségei ezekre a funkciókra, feladatokra vagy szolgáltatásokra korlátozódnak‑e, vagy kiterjednek a bármely célból birtokában lévő valamennyi környezeti információra?”
41. A kérdést előterjesztő bíró szavait idézve „[a]z általam eldöntendő kérdés az, hogy az angol jog szerinti vízszolgáltató társaságok hatóságok‑e a környezeti információk hozzáférhetővé tétele szempontjából. Különösen azzal kapcsolatban kell meghatároznom a kritériumokat, hogy ebből a szempontból melyik szerv sorolható ide. Bár a kérdés vízszolgáltató társaságok tekintetében merült fel, az jelentőséggel bír más olyan privatizált, szabályozott iparágak esetében is, amelyek korábban állami monopólium alatt álló szolgáltatást nyújtanak: villamosenergia, gáz, vasút és távközlés”.(5)
IV – A Bíróság előtti eljárás
42. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2012. június 4‑én érkezett a Bírósághoz.
43. Az alapeljárás felei, a brit és az olasz kormány, valamint a Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő.
44. A 2013. április 16‑án megtartott tárgyaláson megjelentek az alapeljárásbeli felek, a brit és a dán kormány, valamint a Bizottság.
V – A felek érvei
45. Az érintett társaságok arra hivatkoznak, hogy mivel ők hozzáférhetővé tették a kért információkat, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tisztán hipotetikus jellegű, és ezért elfogadhatatlan.
46. Az első két kérdéssel kapcsolatban a Fish Legal, E. Shirley, az olasz kormány és a Bizottság úgy vélekedik, hogy azokra igenlő választ kell adni. Álláspontjuk alátámasztásaként, miután kiemelik, hogy – az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően – a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának b) és c) alpontjában meghatározott fogalmakat önálló és egységes módon kell értelmezni, azt állítják, hogy a „közigazgatási funkció” fogalmát kiterjesztően kell értelmezni, mivel csak így biztosítható a 2003/4 irányelv célja, ami nem más, mint a környezettel kapcsolatos információk széles körű és szisztematikus terjesztése. Az ilyen kiterjesztő értelmezés szerintük egyértelműen magában foglalja az érintett vízszolgáltató társaságok által ellátott feladatokat, amelyek közjellegét mind a szolgáltatás nyújtásával megbízott személyek kötelezettségei, mind azon közhatalmi jogosítványok is alátámasztják, amelyekkel az állam a feladat ellátása érdekében őket felruházta.
47. Ezzel szemben az Information Commissioner, az érintett társaságok és az Egyesült Királyság Kormánya amellett érvelnek, hogy azt a kérdést, hogy valamely személy „a nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót [lát‑e el]”, a nemzeti jog alapján kell eldönteni, és ennélfogva a második kérdésre nem kell választ adni. Megítélésük szerint nyilvánvaló, hogy a „nemzeti jog értelmében” kifejezést a tagállami jogra való kifejezett utalásnak kell tekinteni, és annak kontextusában kell a „közigazgatási funkció” fogalmának jelentését és hatályát értelmezni.
48. Minderre való tekintettel, és amennyiben a Bíróság úgy ítélné meg, hogy egységes fogalom használatára van szükség, az érintett társaságok és a brit kormány arra hivatkoznak, hogy tekintettel a 2003/4 irányelv céljára, számításba kell venni, hogy az abban megállapított kötelezettségek kihatással vannak a végrehajtó hatalomra és a nemzeti közigazgatásra, amelyek általában – közjellegű feladataik gyakorlásának következtében – a környezeti információkkal rendelkezni szoktak. Ami a vízszolgáltató társaságokat illeti, azok szerintük nem töltenek be közjellegű feladatokat. Mindenesetre a nemzeti bíróság feladata eldönteni, adott körülmények között, hogy valamely szervezet olyan feladatokat lát‑e el, amelyek alapján „hatóságnak” lehet tekinteni. A jelen ügyben szerintük több olyan elem is van, amely a nemleges válasz mellett szól, különösen a vízszolgáltató társaságok magánjellege és haszonszerzési célja, amelyek a privatizációjukat megelőzően sem rendelkeztek végrehajtó vagy kormányzati hatalommal, függetlenül attól, hogy történelmileg a vízszolgáltatást részben vagy egészben mindig is a kormányzat nyújtotta, vagy hogy az említett szolgáltatás a közösség érdekét szolgálja és közérdekű célja van, ami önmagában még nem jelenti azt, hogy a szolgáltatás valamely olyan társaság általi nyújtása, amely haszonszerzési céllal teszi azt, „közigazgatási funkcióvá” tenné azt. A vízszolgáltatás területén csak a szabályozó hatóságok (az OFWAT és környezetvédelmi hivatal) látnak el „közigazgatási funkciót”, és így csak rájuk vonatkoznak a 2003/4 irányelvben foglalt kötelezettségek.
49. A harmadik kérdést illetően a Fish Legal és E. Shirley arra hivatkozik, hogy a nemzeti jog által a vízszolgáltató társaságokra ruházott hatáskörök és azon szabályozási szint alapján, amelynek alá vannak rendelve, nem lehet úgy tekinteni, hogy olyan magáncégekről van szó, amelyek a tevékenységüket önálló módon végzik, hanem épp ellenkezőleg, azok a közhatalom által rájuk ruházott hatáskörben járnak el. Ezzel szemben az Information Commissioner, az érintett társaságok és az Egyesült Királyság Kormánya amellett érvelnek, hogy az adott nemzeti ítélkezési gyakorlat szerint,(6) annak megállapításához, hogy valamely személy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának c) pontja értelmében vett hatóság „ellenőrzése alatt” áll, az szükséges, hogy a felette gyakorolt ellenőrzés jellege, formája és szintje meghaladja a kizárólag a szabályozáshoz kötődő feladatokra jellemző jelleget, formát és szintet. Nem állapítható meg ellenőrzési viszony, ha az érintett személy a felelősségvállalás, a feladatok végzése és a szolgáltatás ellátásának formáját illetően megőrzi a függetlenségét. Az ellenőrzési viszony megléte viszont megállapítható olyankor, ha a hatóság e személy részére célokat és azok eléréséhez eszközöket határozhat meg.
50. Az olasz kormány szerint a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának c) alpontja értelmében vett „ellenőrzés” akkor állapítható meg, ha a környezettel kapcsolatos tevékenység lényeges szempontjai valamely hatóság döntéseitől függnek, és emiatt a szolgáltató társaság függetlensége jelentős mértékben csökken ahhoz képest, minha szokásos feltételek között működik. A dán kormány szerint az „ellenőrzése alatt” kifejezés a hatóságoknak való meghatározó jelentőségű alárendeltséget feltételez, anélkül hogy számítana, hogy a szervezet jogi szabályoknak van alávetve, és ezen alárendeltség megállapításánál olyan szempontokat kell figyelembe venni, mint a tulajdoni viszonyok, a szavazati jogok, az alapító okirat és a felügyeleti szerv összetétele.
51. A Bizottság előadja, hogy miként arra az Aarhusi Egyezmény alkalmazására vonatkozó útmutató is utal, a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának c) alpontja akkor alkalmazandó, ha a személy maga a kormány vagy valamely olyan szerv ellenőrzése alá tartozik, amely a tagállami jog értelmében közigazgatási feladatokat lát el, és az „állami hatáskört vagy feladatokat” de facto és nem valamely jogi vagy szabályozási aktus alkalmazásával ruházzák át rá. Ezért az ő megítélése szerint nem szükséges a kérdés azon részére választ adni, hogy mely szempontokat kell figyelembe venni annak értékelésénél, hogy az alapeljárás tárgyát képező ügyben az érintett társaságok az említett rendelkezés értelmében véve „ellenőrzés alatt” állnak‑e.
52. Ami a negyedik kérdést illeti, E. Shirley arra hivatkozik, hogy nem lenne összeegyeztethető a 2003/4 irányelv céljával és alkalmazási körével, ha az olyan társaságokat, amelyeket a nemzeti bíróság korábban már(7) a Foster‑ügyben 1990. július 12‑én hozott ítélet(8) alapján „[állami] szerveknek” minősített, kizárnák az irányelv hatálya alól. Az Information Commissioner, az érintett társaságok és az Egyesült Királyság Kormánya szerint a Bíróság „(állami) szervek” fogalmával kapcsolatos ítélkezési gyakorlata a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának c) alpontjának értelmezése szempontjából nem releváns. Véleménye szerint e kifejezés egy szűkebb fogalmat takar, afféle lex specialisként, amely azokat az „ellenőrzés alá tartozó” szervezeteket határozza meg, amelyeket úgy kell tekinteni, mintha az állami szervezet részét képeznék. Mind a 2003/4 irányelvben használt hatóság fogalmának komplex jellege, mind az annak 2. cikke 2. pontja b) alpontjában a nemzeti jogra vonatkozó utalás azt bizonyítja, hogy az uniós jogalkotó szándékosan kerülte az „(állami) szervek” kifejezés használatát; amely kifejezés egyébként önálló fogalom, és amely az Aarhusi Egyezményben, amelynek számos harmadik ország tagja, nem szerepel. A Bizottság végezetül előadja, hogy a második és a harmadik kérdésre adott válaszaiból az következik, hogy amikor azok a túlzott mértékű közhatalmi jogosítványok, amelyekre a Foster‑ügyben hozott ítélet 20. pontja utal, formális jogi alapon nyugszanak, a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának b) alpontja alkalmazandó, míg ha de facto átengedett hatáskörökről van szó, akkor ugyanezen irányelv 2. cikke 2. pontjának c) alpontja alkalmazható.
53. Az ötödik és utolsó előterjesztett kérdést illetően a Fish Legal, E. Shirley, az érintett társaságok és az olasz kormány nem támogatják azt a „hibrid” megoldást, miszerint ha a személy megfelel a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának a) vagy b) alpontjában leírt profilnak, és a kért információk megfelelnek a „környezeti információk” fogalmának, akkor valamennyi kért információt rendelkezésre kell bocsátani, bármilyen okból is kérik az azokhoz való hozzáférést. Az ettől eltérő megoldás nagyon megnehezítené az irányelv alkalmazását, amely egyébként csak az igazságszolgáltatási és jogalkotó szervek kizárását teszi lehetővé. Az Information Commissioner és a brit kormány szerint az ötödik kérdés megválaszolására javasolt megoldás akkor lenne elfogadható, ha a Bíróság azt állapítaná meg, hogy egy alapvetően magánjellegű szervezet a 2003/4 irányelv értelmében hatóságnak tekinthető. Végül a Bizottság szerint, mégha valamely szervezet a rá ruházott különleges feladatok miatt hatóságnak minősül is, semmi sem indokolja azt, hogy e szervezetet olyankor is hatóságként kezeljék, amikor az nem e funkció gyakorlása során jár el.
VI – Értékelés
A – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatósága
54. Miként azt már korábban említettem, az érintett társaságok végül hozzájárultak a tőlük kért adatok kiadásához. Főszabály szerint ezért azt is mondhatnánk, hogy az alapeljárás tárgyát képező érdemi kérelemnek az eljárás keretén belül eleget tettek. Így értelmezik ezt az érintett társaságok is, amelyek véleménye szerint az előzetes döntéshozatal iránti kérelem így tisztán hipotetikus jellegű, és ennek következtében azt elfogadhatatlannak kell minősíteni.
55. Az én megítélésem szerint a kérelem nem vált okafogyottá.
56. Kétségtelen, hogy nincs folyamatban a kérelemnek az érintett társaságok általi kezdeti elutasítása miatt keletkezett kárra alapított kártérítési kérelem, és így közvetlenül nem áll fenn az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elbírálásához fűződő külön érdek. Másrészt az Upper Tribunal azon nyilatkozata, miszerint a számára az ehhez hasonló ügyek elbírálásához hasznos lenne, ha a Bíróság megválaszolná a kérdéseit,(9) önmagában nem tűnik elegendőnek ahhoz, hogy úgy tekintsük, hogy a kérdést előterjesztő bíróság előtt ténylegesen jogvita van folyamatban.
57. E körülmények között elegendő csupán arra emlékeztetni, hogy „az előzetes döntéshozatali eljárás indoka nem véleménynyilvánítás általános vagy hipotetikus kérdésekről, hanem az adott jogvita tényleges megoldásának szükségessége”.(10)
58. Ezek után, miként arra előzetes döntéshozatalra utaló végzésének 3. pontjában a kérdést előterjesztő bíróság is felhívja a figyelmet, bár a kért információkat végül önként kiadták, még el kell bírálni azt a kérdést, hogy az érintett társaságok nem lettek volna‑e kötelesek egyébként is (mindenképpen) kiadni azokat; és ha igen, akkor azt a nemzeti jogszabályok által megállapított határidőn belül kellett volna megtenniük, amelyet akkor, amikor a kért információ kiadásához végül hozzájárultak, már túlléptek.
59. Valójában azt kell figyelembe venni, hogy az alapeljárás valódi tárgya a kérelemnek a közigazgatás általi elutasítása, már amennyiben az érintett társaságokat „hatóságoknak” tekintjük, és azok mint ilyenek, kötelesek lettek volna a kért információkat meghatározott határidőn belül rendelkezésre bocsátani. E kérdés nem tisztázódott az információk önkéntes átadását követően sem, hiszen az alapeljárás tárgyát képező kérdés éppen az, hogy valójában az információk említett átadása az érintett társaságoktól elvárható feladatok részét képezi‑e, vagy épp ellenkezőleg, az kizárólag az ő akaratuktól függő cselekmény.
60. Csak e kérdés elbírálását követően lehet megállapítani azt, hogy az érintett társaságok eljárása jogszerű volt‑e, és hogy ennek megfelelően csupán éltek‑e valamely, részükre biztosított szabadsággal, vagy épp ellenkezőleg, nem teljesítették a kért információk meghatározott határidőn belüli hozzáférhetővé tételére vonatkozó kötelezettségüket.
61. Mindent összevéve, azt, hogy a jogvita tárgya továbbra is fennáll, nem csak az a tény támasztja alá, hogy e kérdés elbírálása még a jogi minősítéstől függ. Valójában teljes biztonsággal azt sem állíthatjuk, hogy a Fish Legal és E. Shirley kérelmeinek peren kívül eleget tettek volna. Méghozzá azért, mert amit ők kértek, az nem csupán egy adott információhoz való hozzáférés volt, hanem annak meghatározott, vagyis azon határidőn belüli kiadása, amelyen belül az érintett társaságoknak mint a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatóságoknak” ezen információt a részükre át kellett volna adniuk. Mivel bizonyított tény, hogy az átadás e határidőn belül nem történt meg, egyértelmű, hogy a Fish Legal és E. Shirley kérelmének e tekintetben az eljárás keretén belül nem tettek eleget. Annak eldöntéséhez, hogy a kérelem ezen része jogszerű volt‑e, előzetesen azt kell megállapítani, hogy fennáll‑e az annak alapját képező előfeltétel, vagyis az, hogy az érintett társaságok meghatározott határidőn belül lettek volna kötelesek átadni az iratokat, és nem abban az időpontban, amikor azt ténylegesen megtették. Ehhez elengedhetetlen kideríteni, hogy végül is őket a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatóságnak” kell‑e tekinteni.
62. Igenlő válasz esetén az átadás megtörténte még nem orvosolja azt, hogy eljárásuk jogszerűtlen volt, aminek olyan következményei is lehetnek, amelyek jellegét és hatályát adott esetben a kérdést előterjesztő bíróságnak kell meghatároznia, amely bíróság viszont nem tudja elbírálni az ügyet, ha nem kap választ a Bíróságtól a kérdéseire, hiszen az érintett társaságok esetleges jogszerűtlen eljárása attól függ, hogy ők a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatóságnak” minősülnek‑e, vagy sem, amely kérdést csak a Bíróság döntheti el.
63. Végezetül úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet illetően nem áll fenn olyan ok, amely annak elfogadhatatlanságát támasztaná alá.
B – Az első kérdés
64. Az első kérdés a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja b) alpontjának értelmezésére vonatkozik, és azzal az előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy azon természetes vagy jogi személy fogalmát, aki vagy amely „a nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót [lát el]”, kizárólag a nemzeti jogra való figyelemmel, vagy pedig az uniós jog alapján kell meghatározni.
65. Véleményem szerint az első kérdésre adandó válaszhoz arra a két dimenzióra kell figyelemmel lenni, amely megítélésem szerint a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja b) alpontjából következik: egyrészről az úgynevezett „közigazgatási feladatok” fogalmával kapcsolatos dimenzióra, másrészről az ilyen feladatok „ellátására” felhatalmazott személyek meghatározásával kapcsolatos dimenzióra.
66. Ami a fogalmat illeti, elegendő emlékeztetni arra, hogy – a Bíróság Flachglas Torgau ügyben 2012. február 14‑én hozott ítéletének(11) szavait idézve, amelyek szintén a 2003/4 irányelvre vonatkoznak – „az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből az következik, hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezést az egész Európai Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve a rendelkezés összefüggéseit és a kérdéses szabályozás célját”.
67. Ezek után egyértelműnek tűnik annak szükségessége, hogy ki kell alakítani a „közigazgatási funkció” kategóriájának önálló fogalmát. Miként az az uniós jogban megszokott, az olyan kategóriák használata, amelyek már jelenleg is legalább huszonnyolc nemzeti végzésre lehetnek kihatással, csak akkor megvalósítható, ha azokat egy valamennyi tagállamban egységesen és egyformán alkalmazott fogalomra szűkítjük le.
68. Természetesen a szóban forgó fogalom nemcsak az uniós jog összefüggésében releváns, hanem egy nemzetközi egyezmény, az Aarhusi Egyezmény hatályát illetően is jelentősége van, amely az Unió számára kötelező erejű, és amelyre figyelemmel a 2003/4 irányelvet értelmezni kell. Nyilvánvalóan az irányelv nem meghatározó az Aarhusi Egyezmény értelmezése szempontjából, azonban abból a szempontból igen, hogy biztosítani tudja az Unió számára az említett egyezménnyel kapcsolatos kötelezettségei teljesítését, hiszen az Unió csak akkor tud igazságot szolgáltatni, ha garantálni tudja azt, hogy az Aarhusi Egyezmény 2. cikke (2) bekezdése b) pontjában foglalt, „a nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót teljesítő természetes és jogi személyek” fogalma az Európai Unión belül minden tagállamban egységes.
69. Az a tény, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának b) alpontja a nemzeti jogra mint a közigazgatási feladatok ellátásának alapjára utal, arra engedhet következtetni – miként amellett az Information Commissioner, az érintett társaságok és a brit kormány is érvel –, hogy a szóban forgó fogalmat a nemzeti jog alapján kell meghatározni.
70. Az én szempontjaim szerint azonban ez nem így van. A rendelkezés értelmét a 65. pontban említett dimenziók közül a második adja meg. Az említett rendelkezés ugyanis a „közigazgatási funkció” fogalmából indul ki, amely, a már említettek miatt, csakis egységes és mindenhol egyformán alkalmazott fogalom lehet, így tehát uniós fogalom. Az intézményi autonómia elve szerint azonban az uniós jog nem határozhatja meg, hogy konkrétan mely személyek vagy intézmények láthatják el e feladatokat az egyes tagállamokban. Éppen ezért rendelkezik úgy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának b) alpontja, hogy adott esetben a nemzeti jog határozza meg azt, hogy ki láthat el „közigazgatási funkciót” az úgynevezett formális közhatalom határmezsgyéjén (vagyis az irányelv 2. cikke 2. pontjának a) alpontjában foglalt eseten kívül), jóllehet mindig arra való figyelemmel, hogy annak meghatározása, hogy melyek ezek a feladatok, és hogy miből állnak, kizárólag uniós jogi hatáskörbe tartozik. Miután az uniós jognak megfelelően meghatároztuk, hogy melyek azok a feladatok, amelyek „közigazgatási” jellegűek, a nemzeti jog alapján meg kellene határozni azt, hogy a formális értelemben vett állami hatóságokon kívül mely szervezetek láthatnak el még ilyen feladatokat, és tartoznak ennélfogva a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja b) alpontjának hatálya alá.
71. Így első közbenső indítványként azt javaslom a Bíróságnak, hogy az első kérdést úgy válaszolja meg, hogy annak a természetes vagy jogi személynek a fogalmát, aki vagy amely „a nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót [lát el]”, úgy kell meghatározni, hogy az uniós jogot kizárólag a „közigazgatási funkció” fogalmának meghatározását illetően kell figyelembe venni, azt azonban, hogy mely természetes vagy jogi személyek jogosultak adott esetben e funkciót ellátni, a tagállami jog határozza meg.
C – A második kérdés
72. Ezek után a második előterjesztett kérdésre kell választ adni, és az Upper Tribunal által kérteknek megfelelően tisztázni, hogy melyek a releváns uniós jogi szempontok: a) annak meghatározását illetően, hogy mikor minősül valamely feladat „közigazgatási”‑nak; illetve b) annak eldöntését illetően, hogy a nemzeti jog lényegében e feladatot valamely meghatározott természetes vagy jogi személyre bízta‑e.
73. Másként fogalmazva tehát itt a „közigazgatási funkció(k)” uniós jog szerinti fogalmának meghatározásáról van szó, annak érdekében, hogy ezt követően meg lehessen határozni, hogy melyek azok a feltételek, amelyeknek fenn kell állniuk ahhoz, hogy a nemzeti jog alapján megállapítható legyen, hogy e funkciók ellátását valamely konkrét természetes vagy jogi személyre bízták.
1. A „közigazgatási funkció” fogalmának meghatározásához alkalmazott szempontok
74. A 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának kontextusában a „közigazgatási funkció” fogalma nem jelent egyebet, mint „közhatalmat”. Véleményem szerint ez két dologból következik. Először is abból a tényből, hogy a „közigazgatási funkció” fogalmát a rendelkezés a „hatóság” általános fogalmának meghatározásához használt lényegi elemként alkalmazza. Másodszor, főként az említett 2. cikk 2. pontjának c) alpontját követő bekezdésben meghatározott fenntartásból, amely szerint a tagállamok kizárhatják a „hatóság” fogalmából „a bírói vagy jogalkotói minőségben eljáró szerveket vagy intézményeket”.
75. E kizárhatóság megítélésem szerint azt jelenti, hogy a „közigazgatási funkció” fogalma nem a szó szoros értelmében vett közigazgatási vagy végrehajtó szervekre utal vissza, hanem általános jelleggel a nemzeti hatóságokra, mint egészre. Csak így van értelme ugyanis annak, hogy kizárhatók a hatóság fogalmából azok a szervek, amelyek bírósági vagy jogalkotói funkciót – vagyis a szigorú értelemben vett (stricto sensu) közigazgatásra jellemző közhatalmi funkcióktól eltérő funkciókat – töltenek be.(12)
76. Az előbbiek egy igen konkrét dimenzióba helyezik azt a kérdést, amelyre a jelen ügyben választ kell adnunk, hiszen eltérően például a Solvay és társai ügyben 2012. február 16‑án hozott ítélet(13) vagy a Flachglas Torgau ügyben hozott ítélet tárgyát képező esetektől, a Bíróságnak most nem azt kell tisztáznia, hogy a hatóság valamely aktusa beleérhető‑e a jogalkotás kategóriájának fogalmába, és így a 2003/4 irányelv által biztosított kivételek körébe, hanem egész egyszerűen (tout court) csak azt kell meghatározni, hogy miben áll a hatósági (közhatalmi) funkció ellátása, anélkül hogy a lehetséges kivételekre utalnánk.(14)
77. Ettől a kérdés nem lesz kevésbé bonyolult, hiszen, miként az más, alapvető kategóriák esetében is lenni szokott, a „közhatalom (hatóság)” fogalmának meghatározása is legalább ennyire kényes és vitatott kérdés. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem szempontjából azonban most a „közigazgatási funkciónak” a 2003/4 irányelv kontextusának megfelelő fogalmát kell meghatároznunk.
78. E megközelítés szerintem visszavezet minket arra, amit a Bíróság nemrég mondott ki a Foster‑ügyben hozott ítélet alapján, és ezért egy kevésbé leszűkített fogalmat eredményez, mint amelyet például az ítélkezési gyakorlat a szolgáltatásnyújtás szabadsága (EUMSZ 51. cikk) alóli kivétel alatt értendő közhatalom gyakorlását illetően alkalmazott.(15)
79. E konkrét összefüggésben a Bíróság egy olyan fogalmat használt, amely a „köz‑” és a „magánhatalom” szétválasztásából indult ki, és különösen azon az eltérésen alapult, amely azon szándékok értéke között van, amelyek megvalósítására e hatalmak szolgálnak.
80. Ez a megközelítés észlelhető, miként azt már említettem, a Foster‑ügyben hozott ítéletben is, amely kimondja, hogy „azon szervezetek között, amelyekkel szemben valamely irányelv azon rendelkezéseire, amelyeknek közvetlen hatálya lehet, hivatkozni lehet, mindenképpen szerepelnek az olyan szervezetek, amelyeket a hatóság valamely aktusa alapján, ez utóbbi ellenőrzése alatt, valamely közérdekű szolgáltatás nyújtásával bíztak meg, és amelyek ennek érdekében a magánszemélyek viszonylataiban alkalmazandó normákhoz képest erőteljesebb hatáskörökkel/jogokkal rendelkeznek”.(16)
81. Ha van olyan dolog, amivel a „közhatalmat” jellemezni lehet, akkor az az ilyen hatalommal rendelkező személy akaratának egyoldalú érvényesítésének képessége. Míg a közhatalom az akaratát egyoldalúan is érvényesítheti, vagyis anélkül, hogy ahhoz a kötelezett beleegyezése szükséges lenne, a magánszemély csak akkor tudja érvényesíteni az akaratát, ha ehhez megvan a másik fél beleegyezése is.
82. Természetesen e megállapítást mindig a jogállamiság kontextusában kell elhelyezni, amelyet a demokratikus elvek és a bírósági felülvizsgálat elve jellemez. De a mi szempontunkból az számít, hogy itt egy olyan hatalomról van szó, amelynek aktusai, azon kívül, hogy felülvizsgálhatók, per se (jellegüknél fogva) azonnal és önállóan végrehajthatók, szemben a magánszemélyek aktusaival, amelyek érvényesíthetőségéhez mindig a közhatalom beavatkozására van szükség, már amennyiben az ilyen aktusokkal érintett személyek beleegyezésére nem lehet számítani.(17)
83. E premisszákból kiindulva úgy vélem, hogy a jelen eljárás szempontjából azt állapíthatjuk meg, hogy kizárólag a 2003/4 irányelv kontextusában „közigazgatási funkció” – mint a közhatalom megfelelője, a „jogalkotói” és a „bírói” szervekre vonatkozó esetleges azon kivételekkel, amelyek a jelen esetben nem állnak fenn – az, amelynek alapján a magánszemélyekre olyan akarat kényszeríthető, amelynek azonnali érvényesíthetőségéhez, azon kívül, hogy felülvizsgálható, nincs szükség ez utóbbiak beleegyezésére.
84. A kérdést előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni, hogy az érintett társaságok ilyen jellegű hatáskört gyakorolnak‑e. Vagyis azt, hogy a vízellátással és szennyvízelvezetéssel kapcsolatos szolgáltatások ellátása során olyan kötelezettségeket róhatnak‑e a magánszemélyekre, amelyekhez nincs szükség a beleegyezésükre, függetlenül attól, hogy az érintettek az említett kötelezettségek előírását bíróságok előtt megtámadhatják. Másként fogalmazva, azt, hogy e társaságok a közigazgatás szerveivel lényegileg egyenértékű jogállást élveznek‑e.
85. Mindent összevetve, annak érdekében, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára hasznos iránymutatással szolgálhassunk, ki kell emeln, hogy különösen azt kell megállapítani, hogy az érintett társaságok rendelkeznek‑e bármilyen mértékben kisajátítási jogokkal, a magántulajdonhoz való hozzáférésre lehetőséget adó előjogokkal, vagy általában véve a magánszemélyek tekintetében gyakorolt korlátozó jogokkal, függetlenül attól, hogy e jogok gyakorlása során egyébként ők is – akárcsak a szó szoros értelmében vett (stricto sensu) közhatalom – alá vannak vetve a bíróságok ellenőrzésének.
2. Az annak értékeléséhez szükséges szempontok, hogy a „közigazgatási funkció” ellátását magánjogi személyre bízták‑e
86. A második kérdés második részével az előterjesztő bíróság azt szeretné megtudni, hogy melyek az annak meghatározásánál alkalmazandó szempontok, szintén a 2003/4 irányelv kontextusában, hogy a nemzeti jog a közhatalom gyakorlását valamely természetes vagy jogi személyre bízta‑e.
87. Megítélésem szerint a kérdés e második részére a választ magának a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának a felépítése adja meg. Sorrendileg a rendelkezés az a) alpontjában először „a kormányzatra vagy más közigazgatási szerv[ek]re” hivatkozik, beleértve „az országos, regionális vagy helyi szintű állami tanácsadó szerveket” is, vagyis a formális és szoros értelemben vett közhatalomra, ideértve, a fenti 75. pontban kifejtett okok miatt, a bírói és a jogalkotó hatalmat is. A b) alpont viszont „a nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót ellátó természetes vagy jogi személyekre” utal. Véleményem szerint itt azokról a személyekről és szervezetekről van szó, amelyekre a nemzeti jog adott esetben kifejezett formában és formálisan a közhatalom gyakorlását bízta;(18) szemben a c) alpont esetével, amely azokra a személyekre vonatkozik, akik, vagy amelyek, vagy az a) alpontban említett szoros értelemben vett (stricto sensu) közhatalom „ellenőrzése alatt” végeznek közjellegű feladatokat vagy látnak el közfunkciókat, illetve nyújtanak közszolgáltatást, vagy a b) alpont értelmében vett közhatalommal felruházott természetes személyek. Mint azt majd látni fogjuk, a c) alpontban említett e harmadik és egyben utolsó lehetőség az informális, hallgatólagos vagy közvetett felhatalmazások területére vezet.
88. Ezért úgy vélem, hogy annak meghatározásához, hogy a tagállami jog egy adott „közigazgatási funkció” ellátását valamely személyre bízta‑e a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának b) alpontja értelmében, tekintetbe kell venni azt, hogy van‑e a hatósági hatásköröket formális vagy kifejezett formában átengedő jogi aktus. Ilyen jellemzőkkel rendelkező jogi aktus hiányában, amennyiben nem az irányelv 2. cikke 2. pontjának a) és b) alpontjában foglalt esettel állunk szemben, azt kell megvizsgálni, hogy nem a c) alpont esete áll‑e fenn, amely elvezet minket az Upper Tribunal által előterjesztett harmadik kérdéshez.
89. Ezért közbenső indítványként azt javaslom a Bíróságnak, hogy a második kérdésre azt a választ adja, hogy a kérdést előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni, hogy az érintett társaságok, a közhatalomnak a saját hatásköreit formális és kifejezett formában átengedő valamely jogi aktusa értelmében, olyan kötelezettségeket róhatnak‑e a magánszemélyekre, amelyekhez nincs szükség azok beleegyezésére, és így e társaságok lényegében a közigazgatás szerveivel egyenértékű jogállást élveznek‑e.
D – A harmadik és a negyedik kérdés
90. Ezek után azt kell meghatározni, hogy milyen esetekben kell úgy tekinteni, hogy valamely természetes vagy jogi személy, anélkül hogy (a 2. cikk 2. pontjának a) alpontja szerinti) szűk értelemben vett hatóság lenne, vagy hogy a közhatalomnak a saját hatásköreit átengedő, formális és kifejezett jogi aktusa értelmében vett „közigazgatási funkciót” látna el (a 2. cikk 2. pontjának b) alpontja), a szűk értelemben vett hatóság vagy a közigazgatási funkciót ellátó természetes vagy jogi személy „ellenőrzése alatt lát el a környezethez kapcsolódóan közfeladatokat és ‑funkciókat vagy nyújt közszolgáltatást.” Végül is ez a harmadik és a negyedik kérdéssel előterjesztett kérdés lényege, amelyekkel az előterjesztő bíróság arra szeretne választ kapni, hogy valamely személy mikor áll a 2. cikk 2. pontjának a) és b) pontjában említett szervezetek „ellenőrzése alatt” (harmadik kérdés), illetve hogy az ilyen feltételeknek megfelelő személy a Foster‑ügyben hozott ítélet értelmében vett „állami szervnek” tekinthető‑e (negyedik kérdés).
91. E rendelkezéssel véleményem szerint a 2003/4 irányelv a közhatalom valamennyi lehetséges birtokosát – legyenek azok akár eredetiek, származékosak vagy esetiek – szeretné kimerítő jelleggel meghatározni, azért hogy lehetővé tegye az uniós jogalkotó által kitűzött célok elérését; nevezetesen, többek között „a nyilvánosságnak a környezeti ügyekkel kapcsolatos döntéshozatalban való hatékonyabb részvételét”(19), vagy annak biztosítását, hogy „minden természetes és jogi személynek indoklási kötelezettség nélkül joga legyen a hatóságok birtokában lévő, illetve a hatóságok számára tárolt környezeti információkhoz jutni”.(20)
92. Végeredményben itt annak tisztázásáról van szó, hogy meddig terjednek az Unió hatalmának lehetőségei, megelőzve ezzel az irányelveknek a magánszemélyek viszonyaiban való közvetlen hatályának hiányából adódó kellemetlenségeket. Másként fogalmazva, a hatóság meghatározásáról van szóazokon a területeken, ahol valóban létezik ilyen, majd a hatóságnak a 2003/4 irányelvben foglalt kötelezettségeknek való tényleges alávetéséről.
93. Ez annak az ítélkezési gyakorlatnak a szellemisége, amelyen a fent hivatkozott Foster‑ügyben hozott ítélet is alapul, miszerint, miként azt van Gerven főtanácsnok is kiemelte az ezen ügyben ismertetett indítványában, „minden olyan esetben, amikor a mögöttes célra való tekintettel az »állam« fogalmát szélesen kell értelmezni, a tényleges ellenőrzést, a meghatározó befolyást és a hatóság által (a tulajdoni szerkezet, a gazdasági részvétel, közigazgatási alárendeltség vagy jogi rendelkezések folytán) adható, bármilyen jellegű kötelező erejű utasításokat kell alkalmazni szempontként”.(21)
94. Ez az a szempont, amelyet a 2003/4 irányelv a 2. cikke 2. pontja c) alpontjában megfogalmaz, amikor arra a lehetőségre utal, hogy egyes személyek vagy szervezetek „az a) vagy b) pont alá tartozó szerv vagy személy ellenőrzése alatt” láthatnak el közfeladatokat és ‑funkciókat vagy nyújthatnak közszolgáltatást;(22) azaz vagy maga az állam(apparátus) ellenőrzése alatt (a) pont), vagy valamely olyan magánjogi személy ellenőrzése alatt, amelyet hatósági feladatok ellátásával bíztak meg (b) pont).
95. Ezért, ugyancsak van Gerven főtanácsnok szavait idézve, mindig abból kell kiindulni, hogy „valahol a mélyben létezik egy közhatalmi elem […], amely az érintett jogszabály alkalmazása céljából, az általa gyakorolt ellenőrzés vagy befolyás révén, előbb‑utóbb megmutatja »hatósági jellegét« más szervezetekkel vagy más jogi aktusokkal szemben, akkor is, ha ez utóbbiak a magánjog szférájába tartoznak”.(23)
96. A „az a) vagy b) pont alá tartozó szerv vagy személy ellenőrzése alatt” kifejezés értelmének konkretizálását illetően úgy vélem, hogy az uniós jogalkotó ezzel a hatóságok azon jogállásától eltérő dologra utal, mint ami a magánszemélyek által végzett tevékenységeket szabályozó hatóságok definíciójában benne foglaltatik. Megítélésem szerint itt nem arról az általános alávetettségi, alárendeltségi vagy függőségi helyzetről van szó, amelyben minden olyan magánjogi személy van, aki vagy amely az állam által szabályozott vagy irányított tevékenységet végez. Inkább egy olyan speciális függő helyzetről vagy alárendeltségről van szó, amelyben a magánjogi személy nemcsak egyszerűen köteles a közhatalom által meghatározott feltételek keretein belül eljárni, hanem valójában ez utóbbi határozza meg a magatartását.
97. Más szóval, a szabályozó hatóság egyszerűen meghatározza a szabad és önálló akarat lehetséges határait a szigorú értelemben vett magánjogi személy, vagyis azon személy számára, aki vagy amely szabadon végez valamely tevékenységet a hatóság által megszabott korlátok között. Ezzel szemben az a személy, aki egyszerűen a közhatalom ellenőrzése alatt tevékenykedik, nem rendelkezik ilyen szabadsággal. Valójában az ő esetében maga a közhatalom jár el, illetve manifesztálódik azon személyen keresztül, aki az ő ellenőrzése alatt jár el.
98. Ebben az értelemben lehet képletesen, a fent hivatkozott Foster‑ügyben hozott ítéletben foglaltak értelmében, „állami szervről” beszélni. Ugyanakkor nem hiszem, hogy e kifejezés értelme indokolttá tenné az előterjesztő bíróság negyedik kérdését, amelyet illetően maga az említett bíróság is elismerte, hogy azt „nem túl szívesen” vonta be ezen (előzetes döntéshozatali) eljárás keretébe.(24) Véleményem szerint egyértelmű, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának c) alpontjában foglalt személy „állami szervnek” minősülhet, már ha ezzel azt akarjuk kifejezni, hogy az ő közhatalomnak való alávetettsége olyan jellegű és mértékű, hogy végül is a saját eljárása valójában olyan, mintha az maga a hatóság eljárása lenne. Mindenesetre e kifejezés egy olyan minősített alávetettségi és függőségi viszonyt illusztrál, amely végül is lényeges.
99. Mint „állami szerv”, a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja c) alpontjának hatálya alá tartozó természetes vagy jogi személy az említett irányelv szempontjából vagy magához az állam(apparátus)hoz (2. cikk, 2. pont, a) alpont), vagy azokhoz a személyekhez lesz hasonlatos, akik vagy amelyek az állam által formálisan felhatalmazott formában gyakorolnak közhatalmat (2. cikk, 2. pont, b) alpont), és így, e feltétel teljesülése folytán, köteles lesz hozzáférést engedni a birtokában lévő környezeti információkhoz.
100. E tekintetben szükség van egy kis pontosításra, abban az értelemben, hogy a 2. cikk 2. pontjának c) alpontjában említett természetes vagy jogi személy, attól még, hogy „állami szervnek” minősülhet, továbbra is minden szempontból magánjogi személy marad. Vagyis a szűk értelemben vett államtól és a 2. cikk 2. pontjának b) alpontjában említett szervektől eltérően nem gyakorol közhatalmat abban az értelemben, hogy nem kényszerítheti rá egyoldalúan az akaratát más magánszemélyekre. Ugyanakkor, mivel az állam rajta keresztül érvényesíti az akaratát, szükségképpen beletartozik a 2003/4 irányelv által meghatározott hatóság fogalmába.
101. Természetesen az állam ilyenkor mint magánjogi személy jár el, megfosztva őt attól az impériumtól, amely rá, mint a közhatalom eredeti birtokosára sajátosan jellemző. Ettől azonban még ő marad az állam, és semmi sem indokolja, hogy ilyen esetben kizárjuk őt az irányelv 2. cikke 2. pontja a) alpontjában használt formális fogalom hatálya alól, hiszen nyilvánvaló, hogy az állam is éppúgy lehet magánjogi jogviszonyok alanya, mint bármely magánszemély. Amint láttuk, azok az okok, amelyek az „állam” fogalmának kiterjesztő értelmezése mellett szólnak – és amelyek éppúgy szólhatnának a tisztán formális megközelítés mellett is, jóllehet, akárcsak a jelen esetben, az államra csupán mint jogi aktusainak köz‑ vagy magánjellegének tárgyára és annak keretén belül való hivatkozással –, biztosítják a legjobb feltételeket ahhoz, hogy a 2003/4 irányelv céljai hatékonyan érvényesüljenek.
102. Így tehát, ha a magánjogi személyek kifejezett felhatalmazás értelmében gyakorolnak közhatalmat (2. cikk, 2. pont, b) alpont), akkor képletesen azt mondhatjuk, hogy „államnak” minősülnek abban az értelemben, hogy a többi magánjogi személlyel szemben közhatalmi jellegű előjogokat gyakorolnak, e magánjogi személyek pedig, azáltal, hogy az (eredeti vagy származékos) közhatalom ellenőrzése alatt állnak, az állam sine imperio eljárásának eszközévé válnak a magánjogi viszonyok területén, szintén államnak minősülnek, még akkor is, ha csak magánjogi személyként járnak el, egyszerűen azért, mert eljárásuk végső soron magának az államnak az akaratára vezethető vissza, amely egyszerű magánjogi személyként olykor szintén részt vesz a magánjogi viszonyok világában.
103. Az előbbieket tömören úgy lehet összefoglalni, hogy a 2. cikk 2. pontjának b) alpontja olyan magánjogi személyekre utal, akik vagy amelyek formális és kifejezett felhatalmazás alapján gyakorolnak – valamilyen fokú függetlenség mellett – meghatározott közhatalmi előjogokat, míg ugyanezen rendelkezés c) alpontja azokat a magánjogi személyeket foglalja magában, akik vagy amelyek meg vannak fosztva alapvető függetlenségüktől, az államnak a magánjogi viszonyok területén magánjogi személyként történő eljárása érdekében annak eszközei. Mindkét esetben az állammal van dolgunk; akkor is, ha valamely magánjogi személy gyakorol monopoljellegű közhatalmat a nevében, és akkor is, amikor valamely magánjogi személy biztosítja azt, hogy az állam (közvetlenül vagy valamely közvetítő segítségével) rajta keresztül mint a magánjog egyik alanya járjon el.
104. A kérdés tehát annak meghatározása, hogy milyen típusú ellenőrzésre van szükség ahhoz, hogy valamely magánjogi személy, anélkül hogy e minősége megszűnne létezni, „állami szervként” járhasson el, és hogy milyen szempontok alkalmazhatók ezen ellenőrzés fennállásának bizonyításához.
105. Ami az ellenőrzést illeti, úgy vélem, hogy annak elegendőnek kell lennie ahhoz, hogy a magánjogi személy ne tudjon a magánjogi viszonyokban alapvető függetlenségét megőrizve részt venni, akár céljainak meghatározása miatt, akár a stratégia és az ezek eléréséhez megválasztott megfelelő eszközök meghatározása miatt.
106. A függetlenség eme hiánya két körülménynek tudható be. Elsőként annak a ténynek, hogy a magánjogi szervezetet a közhatalom hozza létre, és az közvetlenül annak irányítása és ellenőrzése alatt áll. Másodszor annak a ténynek, hogy bár formailag független, a magánjogi szervezetnek a legapróbb részletekre is kiterjedő feltételekkel átszőtt (és nem csupán egy szabályozott) kontextusban kell eljárnia a közhatalom érdekében; például meghatározott hatósági árakkal, előírt üzemeltetési tervekkel vagy a szolgáltatás működtetésére vonatkozó részletes iránymutatásoknak alárendelve. E második esetet „tényleges ellenőrzésnek” lehetne minősíteni abban az értelemben, hogy az nem a magánjogi szervezet működésébe történő azonnali és közvetlen beavatkozás következménye, hanem a szervezet tevékenységének olyan részletes szabályozása, amely csupán illúzióvá teszi az érintett szervezet tényleges függetlenségét. Az olasz kormány véleményével szemben itt nem jogszerűtlen vagy a jogtól idegen ellenőrzésről van szó, illetve nem csupán factumról, hanem a szervezet felett olyan jogcímek alapján gyakorolt közvetett (jogi) ellenőrzésről, amelyek legitimálják a közhatalomnak az említett szervezet tevékenységének szabályozásába történő beavatkozását, a magának a szervezetnek a közvetlen és formális ellenőrzését lehetővé tevő ellenőrzési formákkal szemben.
107. Így tehát valamely szervezet akkor áll az állam „ellenőrzése alatt”, ha magát a szervezetet a közhatalom hozza létre az állam részvételével a magánjogi viszonyokban, külön jogcímen, vagy amikor valamely szervezet ugyan formailag független a közhatalomtól, de a magánjogi viszonyokban mégis köteles a közhatalom által meghatározott feltételeknek alávetve eljárni, amelyek lehetetlenné teszik az alapvetően független eljárást a társasági tevékenység alapvető aspektusait illetően.
108. Természetesen a nemzeti bíróság feladata meghatározni, hogy az egyes esetekben milyen mértékben állnak fenn ilyen jellegű körülmények, amihez felhasználhatja a Bíróság pénzügyi közvetítő vállalkozásokra vonatkozó ítélkezési gyakorlatát.
109. Megítélésem szerint ugyanis a Bíróság által az azon esetek meghatározásához alkalmazott szempontok, amelyekben valamely ajánlatkérő szerv gyakorol a saját szolgáltatásai felett gyakorolthoz hasonló ellenőrzést(25) a pályázat nyertese felett, attól elkülönült jogi személyiséggel, a jelen esetre is tökéletesen alkalmazhatók.(26)
110. Abban az összefüggésben a Bíróság úgy vélekedett, hogy „»hasonló ellenőrzés« áll fenn, ha a szóban forgó jogalany olyan ellenőrzés alatt áll, amely lehetővé teszi az ajánlatkérő számára e jogalany döntéseinek a befolyásolását”(27), pontosítva, hogy „[e]nnek során olyan meghatározó befolyás lehetőségének kell fennállnia, amely kiterjed mind e jogalany stratégiai céljaira, mind pedig annak fontos döntéseire. […] Más szóval az ajánlatkérőnek képesnek kell lennie arra, hogy e jogalany felett strukturális […], funkcionális [és] tényleges ellenőrzést gyakoroljon”.(28)
111. Következésképpen közbenső indítványként azt javaslom a Bíróságnak, hogy a harmadik és a negyedik kérdésre azt a választ adja, hogy valamely személy akkor áll a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának „a) vagy b) [al]pont[ja] alá tartozó szerv vagy személy ellenőrzése alatt”, ha eljárása e szervek vagy személyek részéről olyan fokú ellenőrzésnek van alávetve, amely megakadályozza azt, hogy a magánjogi viszonyokban valódi függetlenséggel járjon el, és ezáltal az előbbiek akaratának végrehajtása eszközévé válik, aminek megítélése a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
E – Az ötödik kérdés
112. Az ötödik kérdés egyaránt vonatkozik a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának b) és c) alpontjára, abban az értelemben, hogy az e pontok rendelkezéseinek hatálya alá tartozó szervezeteknek a birtokukban lévő összes környezeti információt ki kell‑e adniuk, vagy csak a 2003/4 irányelv értelmében vett közigazgatási funkciók gyakorlásával kapcsolatosakat.
113. A közigazgatási funkció ellátása során birtokukba került információk hozzáférhetővé tételére vonatkozó kötelezettség alapja az a tény, hogy az említett információk éppen e funkciók gyakorlásának köszönhetően kerülhettek a birtokukba.
114. Ennek alapján itt az a kérdés merül fel, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának b) és c) alpontjának hatálya alá tartozó szervek és személyek kötelesek‑e azokat a környezeti információkat is megosztani, amelyek az irányelv értelmében vett „hatósági” minőségükben végzett tevékenységektől eltérő tevékenységek gyakorlása során kerültek a birtokukba.
115. Megítélésem szerint az e kérdésre adandó válaszhoz különbséget kell tenni az irányelv 2. cikke 2. pontjának b) és c) alpontjában foglalt esetek között.
116. A b) alpont hatálya alá tartozó személyek és szervek, mint a közhatalom gyakorlására kifejezetten és formálisan is felhatalmazottak, ugyanolyan feltételek mellett kötelesek közzétenni az információkat, mint a szűk értelemben vett közhatalom, vagyis az állam. Teljes mértékben kiterjed rájuk a birtokukba került valamennyi környezeti információ hozzáférhetővé tételére vonatkozó kötelezettség, függetlenül attól, hogy azok milyen jogcímen kerültek a birtokukba, hiszen, amint azt a 101. pontban már kifejtettem, itt az „állam” fogalma alatt annak azon formális jelentését kell érteni, amely akkor tapasztalható, amikor a legjobb feltételekkel rendelkezik ahhoz, hogy a 2003/4 irányelv által kitűzött célokat hatékonyan megvalósítsa.
117. Ami viszont a c) pont hatálya alá tartozó személyeket vagy szerveket illeti, az ő esetükben két eset képzelhető el. Egyfelől az az eset, amikor e szervek vagy személyek tevékenysége valamely szolgáltatás nyújtására korlátozódik, olyan feltételekkel, amelyek akkor alkalmazandók, ha ők a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatóságnak” minősülnek. Másfelől az az eset, amikor e szervek vagy személyek az előbbieken kívül teljesen járulékos tevékenységeket is végeznek, gondoljunk például azon szervek vagy személyek esetére, amelyek más területeken is nyújtanak környezettel kapcsolatos szolgáltatást, de a szabad verseny feltételei alapján, anélkül hogy őket a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatóságnak” lehetne minősíteni.
118. Ami az előbbieket illeti, a kérdésre maga a 2003/4 irányelv adja meg a választ, amely 3. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] tagállamok gondoskodnak arról, hogy a hatóságok ezen irányelv rendelkezéseivel összhangban kérelemre kötelesek legyenek bármely kérelmező rendelkezésére bocsátani a birtokukban lévő vagy számukra tárolt környezeti információkat […]”.(29) Végül is, a 2003/4 irányelv azt a kötelezettséget rója az államra – akár a szűk értelemben vett államra, akár a 2. cikk 2. pontjának b) alpontja szerinti, tágabb értelemben vett „hatóságra” –, hogy tegye hozzáférhetővé a birtokában lévő környezeti információkat, függetlenül attól, hogy azok milyen jogcímen kerültek a birtokába; vagyis akkor is, ha az imperium gyakorlásának az eredménye, és akkor is, ha az magánjogi jogalanyi tevékenységének az eredménye.
119. Ami az utóbbiakat illeti, megítélésem szerint őket nem lehet azonosan kezelni. „Hatóságnak” való minősítésük csak annyiból lehetséges, ha a környezettel kapcsolatos tevékenységet olyan feltételek mellett végzik, amelyek alapján a 2003/4 irányelv 2. cikk 2. pontjának c) alpontja szerinti „hatóságnak” tekinthetők; vagyis amennyiben a közhatalom „ellenőrzése alatt” járnak el. Ezt leszámítva ők csupán magánjogi személyek, és így nem vonatkozik rájuk az irányelv 3. cikke (1) bekezdésében foglalt követelmény.
120. Elismerem, hogy miként azt a felek kifejtették, az előbbi adott esetben olyan „hibrid” helyzetet is eredményezhet, amely a gyakorlatban nehezen kezelhető. Amennyiben ez előfordulna, azon a véleményen vagyok, hogy – figyelemmel a 2003/4 irányelv szellemiségére és a benne megtestesülő azon jogalkotói szándékra, amely szeretné a közhatalom birtokában lévő információkhoz való hozzáférést a lehető legszélesebb körben lehetővé tenni – kétséges esetben mindig az információt kérő személy javára kell dönteni.
121. Végezetül utolsó közbenső indítványként azt javaslom a Bíróságnak, hogy az ötödik kérdésre azt a választ adja, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja b) alpontjának hatálya alá tartozó szervekre és személyekre ugyanúgy vonatkozik az információk közzétételére vonatkozó kötelezettség, mint a szigorú értelemben vett közhatalomra, vagyis magára az államra. Ugyanez a kötelezettség terheli az említett rendelkezés c) alpontjának hatálya alá tartozó szerveket és személyeket, ha tevékenységük csupán valamely szolgáltatás nyújtására korlátozódik olyan körülmények mellett, amelyek a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatósági” minőségüket feltételezik. Azon szervek vagy személyek azonban, amelyek az ilyen jellegű szolgáltatásnyújtáson kívül teljesen járulékos tevékenységet végeznek, nem kötelesek hozzáférhetővé tenni azokat az információkat, amelyek ez utóbbi tevékenységükkel kapcsolatban kerülnek a birtokukba. Kétség esetén a hozzáférhetővé tételre vonatkozó kötelezettségnek kell érvényesülnie.
VII – Végkövetkeztetések
122. A fentiekben kifejtettek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
„1. Annak megállapításánál, hogy valamely természetes vagy jogi személy a 2003/4/EK irányelv 2. cikke 2. pontjának b) alpontja értelmében véve „a nemzeti jog értelmében közigazgatási funkciót [lát‑e el]”, az uniós jogot kizárólag a „közigazgatási funkció” fogalmának meghatározását illetően kell figyelembe venni, azt azonban, hogy mely természetes vagy jogi személyek jogosultak adott esetben e funkciót ellátni, a tagállami jog határozza meg.
2. A kérdést előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni, hogy az érintett vízszolgáltató társaságok, a közhatalomnak a saját hatásköreit formális és kifejezett formában átengedő valamely jogi aktusa értelmében, olyan kötelezettségeket róhatnak‑e a magánszemélyekre, amelyekhez nincs szükség azok beleegyezésére, és így e társaságok lényegében a közigazgatás szerveivel egyenértékű jogállást élveznek‑e.
3. Valamely személy akkor áll a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának „a) vagy b) [al]pont[ja] alá tartozó szerv vagy személy ellenőrzése alatt”, ha eljárása e szervek vagy személyek részéről olyan fokú ellenőrzésnek van alávetve, amely megakadályozza azt, hogy a magánjogi viszonyokban valódi függetlenséggel járjon el, és ezáltal az előbbiek akaratának végrehajtása eszközévé válik, aminek megítélése a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
4. A 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja b) alpontjának hatálya alá tartozó szervekre és személyekre ugyanúgy vonatkozik az információk közzétételére vonatkozó kötelezettség, mint a szigorú értelemben vett közhatalomra. Ugyanez a kötelezettség terheli az említett rendelkezés c) alpontjának hatálya alá tartozó szerveket és személyeket, ha tevékenységük csupán valamely szolgáltatás nyújtására korlátozódik olyan körülmények mellett, amelyek a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatósági” minőségüket feltételezik. Azon szervek vagy személyek azonban, amelyek az ilyen jellegű szolgáltatásnyújtáson kívül, azokhoz képest teljesen járulékos tevékenységeket is végeznek, nem kötelesek hozzáférhetővé tenni azokat az információkat, amelyek ez utóbbi tevékenységükkel kapcsolatban kerülnek a birtokukba. Kétség esetén a hozzáférhetővé tételre vonatkozó kötelezettségnek kell érvényesülnie.”