CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prezentate la 5 septembrie 2013(1)
Cauza C‑279/12
Fish Legal
Emily Shirley
împotriva
The Information Commissioner
United Utilities, Yorkshire Water and Southern Water
[cerere de decizie preliminară formulată de Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Regatul Unit)]
„Acces la informațiile despre mediu – Obligația autorităților publice – «Persoane fizice sau juridice care îndeplinesc funcţii în administraţia publică în conformitate cu legislaţia internă» – Persoană fizică sau juridică aflată «sub controlul» statului sau al unui organism care îndeplinește funcții publice – Noțiunea autonomă a dreptului Uniunii”
1. Prin prezenta întrebare preliminară se ridică din nou problema condițiilor de acces al particularilor la informațiile despre mediu deținute de autoritatea publică, a căror divulgare face obiectul Directivei 2003/4(2), ridicându‑se în mod special problema caracterului de „autoritate publică” al organismului căruia i‑a fost adresată cererea de informații în sensul directivei. Acest aspect este în discuție întrucât este vorba despre societăți private care gestionează un serviciu public legat de mediu, ridicându‑se problema dacă, în împrejurările din prezenta cauză, caracteristicile acestei gestionări trebuie să conducă la concluzia potrivit căreia, în pofida caracterului lor privat, societățile în discuție trebuie să fie considerate „autoritate publică” în sensul Directivei 2003/4 și, prin urmare, să răspundă la cererea de informații adresată de doi particulari.
2. În aceste condiții, Curtea este chemată să își perfecționeze jurisprudența în două domenii foarte concrete. Pe de o parte, în mod evident, pe terenul specific al dreptului de acces la informații și în plus, pe de altă parte, pe cel al definiției noțiunii „autoritate publică”, problemă având o importanță transversală pentru o pluralitate de domenii ale dreptului Uniunii și pentru a cărei soluționare este necesară, în prezenta cauză, examinarea pe larg a noțiunilor „dependență” și „control”, comune, de exemplu, jurisprudenței referitoare la societățile vehicul investițional.
I. Cadrul normativ
A. Dreptul internațional
3. Convenția privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu, semnată la 25 iunie 1998 și aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005(3) (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”) prevede, la articolul 2 punctul 2, următoarele:
„«Autoritate publică» înseamnă:
(a) administrația publică la nivel național, regional sau la alt nivel;
(b) persoane fizice sau juridice cu funcții în administrația publică în conformitate cu legislația internă, care includ sarcini, activități sau servicii specifice legate de mediu;
(c) orice alte persoane fizice sau juridice cu responsabilități sau funcții publice sau care furnizează servicii publice legate de mediu și care se află sub controlul unui organism sau al unei persoane care intră sub incidența literelor (a) sau (b) menționate anterior;
(d) instituțiile oricărei organizații regionale de integrare economică prevăzute la articolul 17 și care este parte la prezenta convenție.
Prezenta definiție nu include organisme sau instituții care acționează cu capacitate juridică sau legislativă.”
4. Potrivit articolului 4 alineatul (1) din Convenția de la Aarhus, sub anumite rezerve și cu anumite condiții, părțile trebuie să se asigure că autoritățile publice pun la dispoziția publicului, în cadrul legislației interne, informațiile despre mediu care le sunt solicitate.
B. Dreptul Uniunii
5. Directiva 2003/4 cuprinde următoarele considerente relevante:
Considerentul (1): „Accesul sporit al publicului la informațiile despre mediu și diseminarea acestor informații contribuie la o mai bună conștientizare a problemelor de mediu, la schimbul liber de opinii, la o participare mai eficientă a publicului la luarea deciziilor despre mediu și, în cele din urmă, la îmbunătățirea mediului.”
Considerentul (5): „[…] Dispozițiile de drept comunitar trebuie să fie compatibile cu cele ale [Convenției de la Aarhus] în vederea încheierii acesteia de către Comunitatea Europeană.”
Considerentul (8): „Dreptul de acces la informațiile despre mediu deținute de către sau pentru autoritățile publice trebuie asigurat tuturor persoanelor fizice și juridice, fără ca acestea să aibă obligația de a declara interesul pe care îl au în acest sens.”
Considerentul (11): „Pentru a lua în considerare principiul prevăzut la articolul 6 din tratat, care impune integrarea cerințelor privind mediul în definirea și punerea în aplicare a politicilor și a activităților comunitare, definiția autorităților publice trebuie extinsă pentru a cuprinde guvernul sau administrațiile publice de la nivel național, regional sau local, indiferent dacă acestea au sau nu responsabilități specifice legate de mediu. Definiția trebuie extinsă în același mod pentru a include alte persoane sau organisme care îndeplinesc funcții publice administrative privind mediul în conformitate cu legislația internă, precum și alte persoane sau organisme care acționează sub controlul acestora și care au responsabilități sau funcții publice legate de mediu.”
6. Obiectivele Directivei 2003/4 sunt definite la articolul 1 din aceasta:
„(a) garantarea dreptului de acces la informațiile despre mediu deținute de către sau pentru autoritățile publice și stabilirea condițiilor de bază și a modalităților practice de exercitare a acestuia și
(b) asigurarea, ca regulă generală, a punerii la dispoziția publicului și a diseminării progresive a informațiilor despre mediu pentru a se realiza cea mai largă disponibilitate și diseminare sistematică a informațiilor despre mediu la nivelul publicului. În acest scop, este promovată utilizarea, în special, a telecomunicațiilor computerizate și/sau a tehnologiei electronice, în cazul în care acestea sunt disponibile.”
7. La rândul său, articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 definește noțiunea „autoritate publică” astfel:
„(a) guvern sau altă administrație publică, inclusiv organisme publice consultative, de la nivel național, regional sau local;
(b) orice persoană fizică sau juridică care îndeplinește funcții în administrația publică în conformitate cu legislația internă, inclusiv îndatoriri, activități sau servicii specifice legate de mediu, și
c) orice alte persoane fizice sau juridice cu responsabilități sau funcții publice sau care furnizează servicii publice legate de mediu și care se află sub controlul unui organism sau al unei persoane care intră sub incidența literei (a) sau (b).
Statele membre pot prevedea ca această definiție să nu includă organismele sau instituțiile atunci când acestea acționează în baza capacităților lor judiciare sau legislative. În cazul în care dispozițiile constituționale de la data adoptării prezentei directive nu prevăd o procedură de recurs în sensul articolului 6, statele membre pot exclude instituțiile sau organismele respective din definiție.”
8. Potrivit articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2003/4, „[s]tatele membre se asigură că, în conformitate cu dispozițiile din prezenta directivă, autoritățile publice trebuie să pună la dispoziția oricărui solicitant, la cererea acestuia și fără ca acesta să declare interesul pe care îl are în acest sens, informațiile despre mediu pe care le dețin sau care sunt deținute în numele lor”.
C. Dreptul național
9. Potrivit informațiilor furnizate de instanța de trimitere, sunt relevante următoarele reglementări naționale:
1. Reglementarea privind accesul la informațiile despre mediu
10. Reglementarea națională relevantă este cuprinsă în Regulamentul privind informaţiile despre mediu din 2004 [Environmental Information Regulations 2004 (SI Nr. 3391), denumit în continuare „EIR 2004”], prin care a fost transpusă Directiva 2003/4 și al cărui articol 2 alineatul 2 definește noțiunea „autoritate publică” după cum urmează:
„Sub rezerva alineatului 3, «autoritate publică» înseamnă:
a) autorităţi guvernamentale;
b) orice altă autoritate publică, astfel cum este definită la articolul 3 alineatul 1 din Legea privind accesul liber la informaţii din 2000 (Freedom of Information Act 2000, denumită în continuare «FIA 2000»);
c) orice alt organism sau persoană care îndeplineşte funcţii în administraţia publică sau
d) orice alt organism sau persoană care este sub controlul unei persoane care intră sub incidenţa literelor a), b) sau c) şi care
i) are responsabilităţi publice legate de mediu;
ii) exercită funcţii de natură publică legate de mediu sau
iii) prestează servicii publice legate de mediu.
[…]”
11. Potrivit articolelor 5 și 7 din EIR 2004, informațiile despre mediu solicitate trebuie să fie comunicate în termen de 20 de zile lucrătoare, pe care autoritatea în cauză îl poate extinde la 40 de zile în anumite condiții.
12. Potrivit articolului 50 alineatul 1 din FIA 2000, astfel cum a fost modificat prin articolul 18 din EIR 2004, persoana interesată poate solicita Information Commissioner să stabilească dacă autoritatea publică în cauză a soluționat cererea de informații în conformitate cu cerințele EIR 2004.
2. Reglementarea privind regimul sectorului apei în Anglia și Țara Galilor
a) Istoric
13. La mijlocul secolului XX, majoritatea serviciilor de furnizare a apei şi de colectare a apelor reziduale era deţinută de stat prin intermediul autorităţilor locale în conformitate cu Legea sănătăţii publice din 1936 (Public Health Act 1936).
14. Legea apei din 1973 (Water Act 1973, denumită în continuare „WA 1973”) a transferat, în general, responsabilitatea acestor servicii către autorităţile regionale de furnizare a apei. Anumite servicii erau prestate de societăţi înfiinţate prin lege care acţionau în numele acestor autorităţi regionale de furnizare a apei.
15. Legea apelor din 1989 (Water Act 1989, denumită în continuare „WA 1989”) a privatizat sectorul apei din Anglia şi din Ţara Galilor, introducând în mare măsură structura care se aplică și în prezent. Funcţiile, competenţele, proprietăţile şi celelalte active ale autorităţilor regionale de furnizare a apei au fost repartizate între National Rivers Authority [devenită, ulterior adoptării Legii privind mediul din 1995 (Environment Act 1995), Environment Agency (Agenția pentru Mediu)] şi noile societăţi privatizate care urmau să presteze servicii de furnizare a apei şi de colectare a apelor reziduale în Anglia şi în Ţara Galilor.
16. Legislaţia referitoare la gestionarea apelor din Anglia şi din Ţara Galilor a fost consolidată şi modificată în 1991. Una dintre legile fundamentale care stabileşte în prezent cadrul legal al sectorului apei este Legea privind sectorul apei din 1991 (Water Industry Act 1991, denumită în continuare „WIA 1991”).
b) Structura comercială a societăților concesionare și administrarea acestora
17. Potrivit articolului 6 din WIA 1991, numai societăţile desemnate de Secretary of State (Secretarul de Stat) sau de (actualul) OFWAT (Autoritatea de Reglementare a Serviciilor de Furnizare a Apei) drept întreprinderi de furnizare a apei şi/sau de colectare a apelor reziduale pentru o regiune din Anglia şi din Ţara Galilor pot presta aceste servicii.
18. Numai o societate cu răspundere limitată poate fi desemnată drept întreprindere de furnizare a apei sau de colectare a apelor reziduale (articolul 6 alineatul 5). Societăţile sunt conduse de consiliul de administraţie, care este subordonat acţionarilor societăţii. Societăţile sunt administrate pe baza principiilor generale ale comerțului, astfel cum se prevede în statutul lor, iar scopul acestora este de a genera profit pentru a fi distribuit către acţionari sub formă de dividende şi de a permite reinvestirea acestuia în societate.
19. Societăţile sunt supuse normelor obligatorii care sunt aplicabile tuturor celorlalte societăţi pe acţiuni sau cu răspundere limitată. Societăţile nu beneficiază de niciun fel de subvenţii publice. Deciziile cu privire la împrumuturi sau la investiţii sunt adoptate fără implicarea directă a guvernului sau a altor organisme publice. De asemenea, împrumuturile societăţilor nu sunt garantate de stat. În consecinţă, fondurile fiecărei societăţi provin din taxele percepute de la clienţi, vânzarea de acţiuni şi emiterea altor drepturi, împrumuturi pe pieţele de capital la rate comerciale normale și alte activităţi comerciale, precum vânzarea de terenuri şi alte active.
20. Fiecare societate deţine un act de numire („licenţa”), care conţine condiţiile în care fiecare societate a fost desemnată drept întreprindere de furnizare a apei şi/sau de colectare a apelor reziduale. Licenţa nu prevede doar care sunt obligaţiile şi competenţele legale generale ale acestor societăţi, ci include şi alte condiţii (articolul 11). Acestea pot include plata unor sume de bani către Secretary of State.
21. Licenţa poate fi retrasă doar pe baza unui preaviz de 25 de ani motivat [articolul 195A alineatul 1 litera c)]. Licenţa poate fi modificată doar de OFWAT: 1) cu acordul societăţii în cauză sau 2) fără acord, în urma unui raport întocmit de Competition Commission (Comisia pentru Concurență).
22. Respectarea termenilor licenţei este verificată de Secretary of State sau de OFWAT, care pot solicita unei întreprinderi să adopte acţiuni sau măsuri specifice. WIA 1991 prevede şi sancţiuni de natură financiară și limitează aplicarea dispoziţiilor comune privind dizolvarea societăţilor.
c) Funcțiile OFWAT
23. Societăţile deţin în fapt monopolul în raport cu majoritatea utilizatorilor serviciilor pe care acestea le prestează în zona în care au fost desemnate. În consecinţă, sistemul de reglementare urmăreşte verificarea acestor preţuri de monopol prin intermediul așa‑numitei „concurenţe comparative”, mai exact un sistem în care sunt comparate preţurile practicate de societăţi în vederea evaluării modului în care performanţa fiecărei societăţi se raportează la performanţa celor mai eficiente societăţi. Pe baza acestei evaluări, OFWAT stabileşte pentru următorii cinci ani suma maximă pe care fiecare societate o poate percepe de la clienţi şi modalitatea prin care societăţile pot percepe taxele.
24. OFWAT este obligată să exercite funcţiile de reglementare astfel încât să garanteze că societăţile au capacitate de finanţare (în special, prin asigurarea unor randamente rezonabile ale capitalurilor proprii) pentru îndeplinirea adecvată a funcţiilor care le revin în calitate de întreprinderi de furnizare a apei şi de colectare a apelor reziduale.
d) Competențele și atribuțiile întreprinderilor de furnizare a apei și de colectare a apelor reziduale
25. Întreprinderile de furnizare a apei au atribuția să dezvolte şi să întreţină, în zona proprie, un sistem de furnizare a apei eficient şi economic. Posibilitatea întreprinderilor de furnizare a apei de a deconecta clienţii de la reţeaua de furnizare a apei este limitată şi supusă unor cerinţe procedurale stricte, a căror încălcare constituie infracţiune.
26. Potrivit WIA 1991, atribuţiile întreprinderilor de colectare a apelor reziduale sunt următoarele: a) să furnizeze, să îmbunătăţească şi să dezvolte un sistem public de colectare a apelor reziduale (în zona proprie sau în afara acesteia) şi să asigure curăţarea şi întreţinerea acestor sisteme de colectare astfel încât să garanteze respectarea cerinţelor specifice privind drenarea; b) să respecte anumite standarde de performanţă în conformitate cu reglementarea; c) să asigure reţele de colectare a apelor reziduale în locurile în care există sau este posibil să existe efecte adverse asupra mediului sau a calităţii vieţii în cazul în care nu se asigură o reţea publică de colectare a apelor reziduale; d) să accepte racordarea la reţeaua publică proprie de colectare a apelor reziduale a sistemelor de evacuare şi a sistemelor private de colectare a apelor reziduale.
27. Întreprinderilor de furnizare a apei şi de colectare a apelor reziduale li se acordă anumite competenţe care le depăşesc pe cele de care beneficiază în mod normal alte societăţi private, unele dintre acestea fiind exercitate în comun cu alte întreprinderi.
28. Întreprinderile de furnizare a apei şi de colectare a apelor reziduale nu pot dispune de niciun teren operaţional fără acordul Secretary of State.
29. Legea apelor din 2003 [Water Act 2003 („WA 2003”)] a instituit obligaţia întreprinderilor de furnizare a apei de a elabora planuri de gestionare a resurselor de apă şi planuri în caz de secetă.
e) Obligații de informare diferite de cele în discuție în prezenta cauză
30. Pe lângă anumite informații pe care societățile le furnizează în mod voluntar, acestea sunt de asemenea obligate să furnizeze anumite informaţii conform altor reglementări, de exemplu pentru a se conforma acestora în privinţa protecţiei datelor şi cerinţelor de raportare impuse societăţilor.
31. Societăţile sunt obligate, în calitate de întreprinderi de colectare a apelor reziduale, să ţină un registru public cu informaţii privind autorizaţiile şi acordurile de evacuare a efluenţilor industriali.
32. OFWAT trebuie să ţină un registru cu toate numirile întreprinderilor şi cu toate condiţiile aferente acestor numiri.
33. Secretary of State poate publica informaţii, la alegerea sa, privind activităţile întreprinderilor de furnizare a apei. OFWAT are competenţa de a pune la dispoziţia clienţilor aceste informaţii.
34. Dezvăluirea informaţiilor cu privire la activitatea întreprinderilor private obţinute în temeiul WIA 1991 fără acordul acestora constituie, în general, infracţiune.
35. Environment Agency ţine un registru al tuturor cererilor de autorizaţii de evacuare, al tuturor autorizaţiilor acordate şi al condiţiilor aferente acestor autorizaţii. Trebuie incluse informaţii cu privire la probele prelevate de Environment Agency din apele evacuate şi din apele receptoare şi analiza acestora, precum şi orice astfel de informaţii furnizate Environment Agency de către societăţi. Informaţiile privind probele prelevate trebuie transcrise în registru în termen de două luni. Informaţiile nu pot fi transcrise în registru fără acordul societăţilor dacă acestea sunt considerate confidenţiale din punct de vedere comercial.
36. FIA 2000 impune punerea la dispoziţia publicului, la cerere, a unui număr mare de informaţii deţinute, în esenţă, de organisme publice precum Environment Agency, OFWAT și Secretary of State. Această lege nu are drept obiectiv transpunerea Directivei 2003/4. În anumite privinţe, domeniul de aplicare al legii este mai restrâns. Cererile de furnizare a informaţiilor pot fi respinse pentru motive de confidenţialitate comercială. Nu există un drept de acces la informaţiile care au fost furnizate în mod voluntar organismului public.
II. Situația de fapt
37. În cazul în discuție în procedura principală, un organism fără scop lucrativ și o persoană fizică au solicitat acces la informațiile deținute de societăți care nu au fost considerate de autoritatea națională „autoritate publică” în sensul Directivei 2003/4(4).
38. A fost inițiată procedura corespunzătoare, iar decizia administrativă a fost confirmată în primă instanță. În cursul apelului la Upper Tribunal, societățile în cauză au acceptat în sfârșit să furnizeze informațiile solicitate, însă fără să considere că erau obligate la aceasta.
39. Independent de aspectul menționat anterior, Upper Tribunal a adresat prezenta întrebare preliminară.
III. Întrebarea adresată
40. Întrebarea preliminară este redactată după cum urmează:
„Articolul 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4/CE
1) Atunci când se apreciază dacă o persoană fizică sau juridică este o persoană care «îndeplineşte funcţii în administraţia publică în conformitate cu legislaţia internă», legislaţia şi analiza aplicabilă sunt de natură strict naţională?
2) În cazul unui răspuns negativ, ce criterii ale dreptului Uniunii pot sau nu pot fi utilizate pentru a se stabili dacă:
i) funcţia în cauză este, în esenţă, o funcţie «în administraţia publică»;
ii) legislaţia naţională a acordat, în esenţă, această funcţie persoanei respective?
Articolul 2 punctul 2 litera (c) din Directiva 2003/4/CE.
3) Ce înseamnă că o persoană este «sub controlul unui organism sau al unei persoane care intră sub incidenţa [articolului 2 punctul 2 litera (a) sau (b)]»? Mai exact, care sunt natura, forma şi gradul controlului impus şi care sunt criteriile care pot sau nu pot fi utilizate pentru identificarea acestui control?
4) O «emanaţie a statului» (potrivit punctului 20 din Hotărârea din 12 iulie 1990, Foster/British Gas, pronunţată în cauza C‑188/89) este în mod necesar o persoană care intră sub incidenţa articolului 2 punctul 2 litera (c)?
Articolul 2 punctul 2 literele (b) și (c)
5) În ipoteza în care o persoană intră sub incidenţa uneia dintre aceste două dispoziţii în ceea ce priveşte unele dintre funcţiile, responsabilităţile sau serviciile sale, obligaţiile sale referitoare la furnizarea de informaţii despre mediu se limitează la informaţiile relevante pentru aceste funcţii, responsabilităţi sau servicii sau se extind la toate informaţiile despre mediu deţinute în orice scop?”
41. Potrivit afirmației instanței de trimitere, „[l]itigiul pe care trebuie să îl soluţionăm priveşte aspectul dacă societăţile de drept englez de furnizare a apei reprezintă autorităţi publice din punctul de vedere al dezvăluirii informaţiilor despre mediu. Mai exact, este necesar să precizăm criteriile în raport cu care se stabileşte calificarea unui organism în acest sens. Deşi litigiul are ca obiect societăţi de furnizare a apei, acesta prezintă relevanţă şi pentru alte sectoare privatizate şi reglementate care prestează un serviciu deţinut anterior de stat, precum societăţile de electricitate, de gaze, de căi ferate şi de telecomunicaţii”(5).
IV. Procedura în fața Curții
42. Întrebarea preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 4 iunie 2012.
43. Au depus observații scrise părțile din procedura principală, guvernul Regatului Unit, guvernul italian și Comisia.
44. La ședință, care a avut loc la 16 aprilie 2013, s‑au prezentat părțile din procedura a quo, guvernul Regatului Unit, guvernul danez, precum și Comisia.
V. Argumente
45. Societățile în cauză susțin că, în măsura în care au furnizat informațiile solicitate, întrebarea preliminară este pur ipotetică și, prin urmare, inadmisibilă.
46. Cu privire la primele două întrebări, Fish Legal, doamna Shirley, guvernul italian și Comisia susțin că la acestea trebuie dat un răspuns afirmativ. În sprijinul acestei poziții și după ce subliniază că, potrivit jurisprudenței, noțiunile de la articolul 2 punctul 2 literele (b) și (c) din Directiva 2003/4 trebuie să facă obiectul unei interpretări autonome și uniforme, acestea susțin că noțiunea „funcții în administrația publică” trebuie interpretată în sens larg, întrucât numai astfel poate fi garantată îndeplinirea obiectivului Directivei 2003/4, care nu este altul decât difuzarea pe scară largă și sistematică a informațiilor referitoare la mediu. Această interpretare largă ar cuprinde în mod clar funcțiile exercitate de societățile de furnizare a apei în cauză, a căror natură publică ar reieși atât din obligațiile pe care și le asumă prin preluarea serviciului, cât și din prerogativele de putere publică care le sunt conferite de stat în vederea desfășurării serviciului menționat.
47. În schimb, Information Commissioner, societățile în cauză și guvernul Regatului Unit susțin că la întrebarea dacă o persoană „îndeplinește funcții în administrația publică în conformitate cu legislația internă” trebuie să se răspundă în conformitate cu dreptul național, astfel încât nu ar fi necesar să se răspundă la a doua dintre întrebările adresate. În opinia acestora, este evident că expresia în conformitate cu legislația internă” trebuie înțeleasă ca o trimitere expresă la dreptul statelor membre, în al cărui context trebuie interpretate sensul și domeniul de aplicare al noțiunii „funcții în administrația publică”.
48. Cu toate acestea, pentru cazul în care Curtea va considera că se impune utilizarea unei noțiuni uniforme, societățile în cauză și guvernul Regatului Unit susțin că, având în vedere obiectivul Directivei 2003/4, trebuie să se țină seama de faptul că obligațiile instituite de aceasta afectează puterea executivă și administrația publică națională, care dețin în mod obișnuit informațiile despre mediu ca urmare a faptului că exercită funcții publice. La rândul lor, societățile de furnizare a apei nu îndeplinesc funcții publice. În orice caz, instanța națională este cea care trebuie să stabilească dacă, în anumite împrejurări, un organism îndeplinește funcții care îl pot asimila unei „autorități publice”. În situația în discuție în prezenta cauză ar exista mai multe elemente care ar sugera un răspuns negativ, în special caracterul privat și lucrativ al societăților de furnizare a apei, care nici înainte de privatizare nu dispuneau de puteri executive sau guvernamentale, fiind lipsit de relevanță faptul că, din punct de vedere istoric, serviciul de furnizare a apei a fost prestat în totalitate sau parțial de guvern sau că acest serviciu aduce beneficii colectivității și răspunde unui interes general, întrucât doar acest aspect în sine nu implică faptul că furnizarea serviciului de către o întreprindere cu scop lucrativ devine o „funcție în administrația publică”. În domeniul serviciului de furnizare a apei, numai autoritățile de reglementare (OFWAT și Environment Agency) exercită „funcții în administrația publică” și sunt, prin urmare, supuse obligațiilor prevăzute de Directiva 2003/4.
49. Cu privire la a treia întrebare, Fish Legal și doamna Shirley susțin că, având în vedere competențele conferite societăților de furnizare a apei prin legislația națională și gradul de reglementare căruia îi sunt supuse, nu se poate considera că este vorba despre societăți private care își exercită activitatea în mod independent, ci că, dimpotrivă, acționează învestite cu autoritate statală. Cu privire la acest aspect, Information Commissioner, societățile în cauză și guvernul Regatului Unit susțin că, potrivit unei anumite jurisprudențe naționale(6), pentru a considera că o persoană se află „sub controlul” unei autorități publice în sensul articolului 2 punctul 2 litera (c) din Directiva 2003/4, este necesar ca natura, forma și gradul controlului exercitat asupra acesteia să depășească ceea ce este specific funcțiilor asociate reglementării. Nu ar exista un raport de control în cazul în care se menține independența persoanei respective în ceea ce privește forma în care își asumă responsabilitățile și funcțiile și în care furnizează serviciul. Ar exista în schimb acest raport în cazul în care autoritatea publică este în măsură să stabilească obiectivele persoanei respective și mijloacele pe care trebuie să le utilizeze pentru a le atinge.
50. La rândul său, guvernul italian susține că există „control” în sensul articolului 2 punctul 2 litera (c) din Directiva 2003/4 în cazul în care aspecte importante din activitatea legată de mediu depind de deciziile unei autorități publice, astfel încât autonomia administrativă a persoanei este redusă în mod considerabil în comparație cu cea de care ar dispune dacă ar acționa în condiții normale. Guvernul danez consideră că expresia „sub controlul” implică a se supune influenței decisive a autorităților publice, fără a avea importanță faptul că persoana este supusă normelor juridice și luându‑se în considerare, pentru a stabili existența controlului menționat, factori precum proprietatea, dreptul de vot, statutul sau componența unui grup de control.
51. Comisia afirmă că, astfel cum indică Ghidul de aplicare a Convenției de la Aarhus, articolul 2 punctul 2 litera (c) din Directiva 2003/4 este aplicabil atunci când o persoană este controlată de guvernul însuși sau de un organism care îndeplinește funcții în administrația publică în conformitate cu legislația internă, iar „responsabilitățile sau funcțiile publice” îi sunt conferite de facto, iar nu în temeiul unui act cu putere de lege sau al unui act administrativ. Prin urmare, în opinia acesteia, nu este necesar să se răspundă la întrebare, în măsura în care privește criteriile de care trebuie să se țină seama pentru a aprecia dacă, în cazul în discuție în procedura principală, societățile în cauză se află „sub control” în sensul dispoziției menționate.
52. Cu privire la a patra întrebare, doamna Shirley susține că ar fi incompatibilă cu scopul și cu domeniul de aplicare al Directivei 2003/4 excluderea unor societăți cu privire la care instanța națională(7) a considerat deja că constituie „emanații ale statului” în sensul Hotărârii din 12 iulie 1990, Foster(8). La rândul lor, Information Commissioner, societățile în cauză și guvernul Regatului Unit consideră că jurisprudența Curții referitoare la noțiunea „emanație a statului” nu este relevantă pentru interpretarea articolului 2 punctul 2 litera (c) din Directiva 2003/4. În opinia acestora, dispoziția menționată cuprinde o noțiune mai restrictivă, constituind un fel de lex specialis care prevede persoanele „controlate” care trebuie tratate ca și cum ar fi parte din stat. Atât caracterul complex al noțiunii de autoritate publică utilizate de Directiva 2003/4, cât și referirea de la articolul 2 punctul 2 litera (b) la legislația internă ar demonstra că legiuitorul Uniunii a evitat în mod intenționat noțiunea „emanație a statului”, care este, în plus, o noțiune autonomă și care nu se regăsește în Convenția de la Aarhus, la care sunt parte numeroase state terțe. În sfârșit, Comisia afirmă că din răspunsurile sale la a doua și la a treia întrebare reiese că, atunci când puterile exorbitante la care face referire punctul 20 din Hotărârea Foster au un temei juridic formal, este aplicabil articolul 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4, în timp ce, dacă este vorba despre competențe conferite de facto, ar intra în joc articolul 2 punctul 2 litera (c) din aceeași directivă.
53. Cu privire la a cincea și ultima dintre întrebările adresate, Fish Legal, doamna Shirley, societățile în cauză și guvernul italian nu susțin o soluție „hibrid”, în sensul că, în cazul în care o persoană corespunde profilului de la articolul 2 punctul 2 literele (a) sau (b) din Directiva 2003/4 și informațiile solicitate corespund noțiunii „informații despre mediu”, trebuie furnizate toate informațiile respective, indiferent de scopul în care sunt deținute. O altă soluție ar face mai dificilă aplicarea directivei, care, pe de altă parte, prevede numai posibilitatea de a exclude autoritățile judiciare sau legislative. Information Commissioner și guvernul Regatului Unit susțin că soluția formulată prin cea de a cincea întrebare ar trebui admisă în cazul în care Curtea concluzionează că un organism de natură în esență privată poate fi o autoritate publică în sensul Directivei 2003/4. În ultimul rând, Comisia consideră că, în cazul în care un organism este considerat autoritate publică numai în temeiul funcțiilor excepționale care i‑au fost conferite, nimic nu justifică să fie tratat ca o autoritate publică atunci când nu acționează în exercitarea acestor funcții.
VI. Apreciere
A. Cu privire la admisibilitatea întrebării preliminare
54. Astfel cum am arătat deja, societățile în cauză au acceptat în cele din urmă să furnizeze informațiile care le‑au fost solicitate. Prin urmare, s‑ar putea susține în principiu că pretenția materială în discuție în procedura a quo a fost îndeplinită în afara procedurii. Astfel au considerat societățile în cauză, în opinia cărora întrebarea preliminară are în prezent un caracter pur ipotetic și, în consecință, trebuie să fie declarată inadmisibilă.
55. În opinia noastră, întrebarea nu a rămas fără obiect.
56. Desigur, nu a fost formulată nicio cerere de despăgubire în temeiul prejudiciului cauzat de refuzul inițial al societăților în cauză, astfel încât nu ar subzista, pe această cale indirectă, un interes autonom în ceea ce privește soluționarea întrebării preliminare. Pe de altă parte, simpla afirmație a Upper Tribunal în sensul că răspunsul Curții i‑ar fi util pentru soluționarea altor cauze similare(9) nu pare suficientă în sine pentru a considera că există un litigiu efectiv pe rolul instanței de trimitere.
57. În aceste condiții, nu ar rămâne decât să amintim că „justificarea trimiterii preliminare nu este formularea unor opinii consultative cu privire la probleme generale sau ipotetice, ci nevoia inerentă soluționării efective a unui contencios”(10).
58. Or, astfel cum precizează instanța de trimitere la punctul 3 din decizia de trimitere, cu toate că informațiile solicitate au fost în cele din urmă furnizate în mod voluntar, mai rămâne de stabilit dacă societățile în cauză erau în orice caz obligate să furnizeze aceste informații și, în plus, dacă trebuiau să le furnizeze în termenul prevăzut de legislația națională, care era deja depășit atunci când acestea au acceptat să le divulge.
59. Astfel, este necesar să se țină seama că obiectul real al procedurii a quo este refuzul administrației de a considera societățile în cauză drept „autorități publice” și, în această calitate, obligate să furnizeze informațiile solicitate într‑un anumit termen. Problema menționată nu a fost clarificată după furnizarea voluntară a informațiilor, întrucât aspectul în discuție în procedura principală este tocmai acela dacă furnizarea menționată constituie în realitate obiectul unei obligații impuse societăților în cauză sau, dimpotrivă, este un act care depinde doar de voința acestora.
60. Numai după soluționarea acestui aspect este posibil să fie stabilită calificarea juridică a comportamentului societăților în cauză și să se concluzioneze, prin urmare, dacă acestea au făcut uz de o libertate sau, dimpotrivă, au încălcat o obligație de a furniza o informație într‑un anumit termen.
61. Cu toate acestea, subzistența obiectului litigiului nu se justifică numai prin faptul că această problemă de calificare juridică este încă pendinte. În realitate, este evident că nu se poate vorbi în mod întemeiat de o satisfacere extraprocesuală a cererilor Fish Legal și ale doamnei Shirley, întrucât ceea ce au solicitat acestea nu este numai accesul la anumite informații, ci accesul la acestea într‑un anumit termen, mai exact acela în care societățile în cauză trebuiau să le furnizeze în calitate de „autoritate publică” în sensul Directivei 2003/4. Fiind stabilit că informațiile nu au fost furnizate în termenul menționat, este evident că, din perspectiva acestui aspect, cererea Fish Legal și a doamnei Shirley nu a fost satisfăcută în afara procedurii. Pentru a afla dacă este vorba despre o cerere legitimă, trebuie se stabilească în prealabil dacă este îndeplinită condiția necesară pentru ca cererea să fie întemeiată, și anume dacă societățile în cauză erau obligate să furnizeze documentația într‑un anumit termen, iar nu atunci când au furnizat‑o efectiv. Pentru aceasta este indispensabil să se stabilească dacă, în definitiv, acestea trebuie considerate „autoritate publică” în sensul Directivei 2003/4.
62. În cazul unui răspuns afirmativ, furnizarea informațiilor ar implica un comportament ilicit, care ar avea consecințe a căror natură și întindere ar trebui stabilite, dacă este cazul, de instanța de trimitere, care totuși nu poate soluționa această problemă dacă nu obține în prealabil de la Curte răspunsul solicitat, întrucât eventualul comportament ilicit al societăților în cauză depinde de aspectul dacă acestea sunt sau nu sunt considerate „autoritate publică” în sensul Directivei 2003/4, întrebare la care numai Curtea poate răspunde.
63. În definitiv, considerăm că întrebarea preliminară nu este afectată de nicio cauză de inadmisibilitate.
B. Prima întrebare
64. Prima întrebare privește interpretarea articolului 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4, ridicând problema dacă, la stabilirea sensului noțiunii de persoană fizică sau juridică care „îndeplineşte funcţii în administraţia publică în conformitate cu legislaţia internă”, legislația aplicabilă este strict de natură națională sau trebuie aplicat dreptul Uniunii.
65. Considerăm că răspunsul la prima întrebare impune să se țină seama de cele două dimensiuni în care, în opinia noastră, se împarte articolul 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4. Pe de o parte, dimensiunea referitoare la noțiunea propriu‑zisă „funcţii în administraţia publică”. Pe de alta, cea referitoare la identificarea persoanelor care pot „îndeplini” aceste funcții.
66. În ceea ce privește noțiunea, este suficient să precizăm că, potrivit Hotărârii din 14 februarie 2012, Flachglas Torgau(11), care face de asemenea referire la Directiva 2003/4, „din cerințele aplicării uniforme a dreptului Uniunii, precum și ale principiului egalității rezultă că termenii unei dispoziții de drept al Uniunii care nu face nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul de aplicare ale acesteia trebuie, în mod normal, să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă, care trebuie stabilită ținând seama de contextul prevederii și de obiectivul urmărit de reglementarea în cauză”.
67. Astfel, pare clară necesitatea de a formula o noțiune autonomă a categoriei „funcţii în administraţia publică”. Astfel cum este obișnuit în dreptul Uniunii, utilizarea unor categorii care trebuie să producă efecte în deja 28 de ordini juridice naționale este realizabilă numai în măsura în care acestea sunt reduse la o noțiune unitară și uniformă pentru toate statele membre.
68. Desigur, noțiunea în discuție nu este relevantă numai în contextul dreptului Uniunii, ci se încadrează în domeniul de aplicare al unei convenții internaționale, Convenția de la Aarhus, obligatorie pentru Uniune, în conformitate cu care trebuie interpretat sensul Directivei 2003/4. În mod evident, această directivă nu este decisivă pentru interpretarea sensului Convenției de la Aarhus, însă este decisivă pentru a asigura respectarea de către Uniune a obligațiilor sale care decurg din convenția menționată, întrucât acestea vor putea fi respectate numai în măsura în care se poate garanta că, în cadrul Uniunii Europene, noțiunea „persoană fizică sau juridică care îndeplineşte funcţii în administraţia publică în conformitate cu legislaţia internă” prevăzută la articolul 2 punctul 2 litera (b) din Convenția de la Aarhus este uniformă în toate statele membre.
69. Faptul că articolul 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4 face trimitere la legislația internă ca temei al exercitării „funcţiilor în administraţia publică” ar putea lăsa să se înțeleagă – astfel cum susțin Information Commissioner, societățile în cauză și guvernul Regatului Unit – că noțiunea în discuție trebuie definită pornind de la fiecare legislație națională.
70. Totuși, în opinia noastră, nu aceasta este situația. Motivul rezultă din cea de a doua dimensiune la care am făcut referire la punctul 65. Astfel, dispoziția menționată pornește de la noțiunea „funcţii în administraţia publică”, care, pentru motivele arătate, nu poate fi decât o noțiune comună și împărtășită și, prin urmare, un concept al Uniunii. Totuși, potrivit principiului autonomiei instituționale, dreptul Uniunii nu poate stabili ce persoane sau instituții îndeplinesc în mod concret aceste funcții în fiecare dintre statele membre. Acesta și nu altul este, așadar, motivul pentru care articolul 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4 prevede că legislația națională este cea care stabilește, dacă este cazul, cine îndeplinește „funcţii în administraţia publică” în afara autorității publice formale și propriu‑zise [mai precis, în afara cazului de la articolul 2 punctul 2 litera (a) din directivă], deși întotdeauna în sensul în care a stabili care sunt și în ce constau aceste „funcții” este exclusiv de competența dreptului Uniunii însuși. În aceste condiții, odată definite anumite funcții, în conformitate cu dreptul Uniunii, drept funcții „în administrația publică”, trebuie ulterior să se stabilească, în conformitate cu legislaţia internă, care sunt entitățile care îndeplinesc eventual, pe lângă autoritatea statală propriu‑zisă, astfel de funcții și intră, prin urmare, sub incidența articolului 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4.
71. Prin urmare, ca o primă concluzie intermediară, propunem Curții să răspundă la prima întrebare în sensul că noțiunea de persoană fizică sau juridică care „îndeplineşte funcţii în administraţia publică în conformitate cu legislaţia internă” trebuie stabilită ținându‑se seama exclusiv de dreptul Uniunii în ceea ce privește definiția noțiunii „funcții în administrația publică”, revenind legislației statelor membre competența de a stabili care sunt persoanele fizice sau juridice, în ipoteza în care se prevede astfel, care pot îndeplini aceste funcții.
C. A doua întrebare
72. Odată stabilite cele de mai sus, trebuie să se răspundă la a doua dintre întrebările adresate și să se stabilească, prin urmare, în termenii formulați de Upper Tribunal, ce criterii ale dreptului Uniunii sunt relevante pentru (A) ca o funcție să fie considerată funcție „în administrația publică” și (B) a se stabili dacă legislaţia naţională a acordat, în esenţă, această funcţie unei anumite persoane fizice sau juridice.
73. Este vorba aici, cu alte cuvinte, despre a defini, în conformitate cu dreptul Uniunii, noțiunea „funcții în administrația publică” și despre a stabili, în continuare, care sunt condițiile care trebuie îndeplinite pentru a se considera că, în conformitate cu legislația națională, exercitarea acestor funcții a fost conferită unei anumite persoane fizice sau juridice.
1. Criterii pentru definirea noțiunii „funcție în administrația publică”
74. În contextul articolului 2 punctul 2 din Directiva 2003/4, noțiunea „funcție în administrația publică” este echivalentă noțiunii „autoritate publică” ca atare. Acest lucru reiese, în opinia noastră, din două împrejurări. În primul rând, din faptul că ideea de „funcție în administrația publică” este utilizată în dispoziția în discuție ca element de bază pentru definirea noțiunii generice „autoritate publică”. În al doilea rând și în special, din excepția prevăzută la paragraful care urmează după litera (c) a articolului 2 punctul 2 menționat, potrivit căruia statele membre pot exclude din definiția noțiunii „autoritate publică” „organismele sau instituțiile […] care acționează în baza capacităților lor judiciare sau legislative”.
75. Această posibilă excludere înseamnă, în opinia noastră, că ideea de „funcție în administrația publică” nu face trimitere în mod strict la instituțiile administrative sau executive propriu‑zise, ci, cu caracter general, la autoritatea publică națională în ansamblu. Numai astfel are sens posibilitatea excluderii din definiția autorității publice a instituțiilor care exercită funcții judiciare sau legislative, mai exact funcții ale autorității publice diferite de cele care sunt proprii administrației stricto sensu(12).
76. Considerațiile de mai sus situează problema pe care trebuie să o soluționăm în prezent într‑o dimensiune foarte concretă, întrucât, spre deosebire, de exemplu, de situațiile din cauzele în care au fost pronunțate Hotărârea din 16 februarie 2012, Solvay și alții(13), și Hotărârea Flachglas Torgau, citată anterior, în prezenta cauză Curtea nu trebuie să stabilească dacă un act al autorității publice poate face parte din categoria legislației și, prin urmare, dacă poate intra sub incidența excepției prevăzute de Directiva 2003/4, ci trebuie doar să stabilească în ce constă exercitarea autorității publice tout court, fără a se referi, prin urmare, la posibilele excepții(14).
77. Aceasta nu înseamnă că problema este mai puțin complexă, întrucât, la fel precum în cazul altor categorii fundamentale, definiția „autorității publice” este cel puțin spinoasă și controversată. Totuși, în scopurile relevante pentru prezenta întrebare preliminară, este vorba despre obținerea unei noțiuni „funcție în administrația publică” adecvate în contextul Directivei 2003/4.
78. Această abordare conduce din nou, în opinia noastră, la ceea ce a declarat Curtea începând cu Hotărârea Foster și, prin urmare, la o noțiune a funcțiilor mai strictă decât cea utilizată, de exemplu, în jurisprudența referitoare la exercitarea autorității publice ca excepție de la libera prestare a serviciilor (articolul 51 TFUE)(15).
79. În acest context precis, Curtea a operat cu o noțiune construită pornind de la linia de demarcație dintre „autoritatea publică” și „autoritatea privată”, întemeiată în special pe diferența dintre sensul voințelor la a căror realizare servește fiecare dintre aceste autorități.
80. Această abordare se regăsește, astfel cum precizam, în Hotărârea Foster, în care Curtea afirmă că, „printre entitățile față de care se pot invoca dispozițiile unei directive de natură a avea efecte directe figurează un organism care, indiferent de forma sa juridică, a fost însărcinat în temeiul unui act al autorității publice să îndeplinească, sub controlul acesteia din urmă, un serviciu de interes public și care dispune, în acest scop, de puteri exorbitante în raport cu normele aplicabile în relațiile dintre particulari”(16).
81. Astfel, ceea ce caracterizează „autoritatea publică” este capacitatea persoanei care o deține de a‑și impune voința în mod unilateral. În timp ce autoritatea publică își poate impune voința în mod unilateral, cu alte cuvinte fără a fi necesar consimțământul persoanei obligate, particularul, dimpotrivă, își poate impune voința numai prin intermediul acestui consimțământ.
82. În mod evident, această afirmație trebuie situată întotdeauna în contextul unui stat de drept, guvernat de principiul democratic și de supremația instanțelor. Însă ceea ce este important pentru scopurile relevante pentru prezenta cauză este aspectul că este vorba despre o autoritate ale cărei acte, deși pot fi revizuite, dispun per se de forță executorie nemijlocită și proprie, spre deosebire de actele particularilor, care necesită întotdeauna intervenția autorității publice pentru a fi impuse în cazul în care nu beneficiază de consimțământul persoanelor vizate de aceste acte(17).
83. Pornind de la aceste premise, considerăm că, în scopurile relevante pentru prezenta procedură, se poate concluziona că, în contextul Directivei 2003/4, o „funcție în administrația publică”, fiind echivalentă cu „autoritatea publică” și sub rezerva unor posibile excepții „legislative” sau „judiciare” – ceea ce nu este cazul în speță –, este aceea în temeiul căreia asupra particularilor este impusă o voință a cărei eficiență nemijlocită, deși revizuibilă, nu necesită consimțământul acestora.
84. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă societățile în cauză exercită o autoritate de această natură, mai exact dacă în cadrul gestionării serviciului de furnizare a apei și de colectare a apelor reziduale pot impune particularilor obligații fără a fi necesar consimțământul acestora, indiferent de împrejurarea că persoanele vizate pot contesta în instanță obligațiile menționate, cu alte cuvinte dacă au o poziție în esență echivalentă cu cea a organelor administrației.
85. Totuși, pentru a oferi instanței de trimitere unele indicații care îi pot fi utile, trebuie arătat că, în special, este important să se constate dacă societățile în cauză dispun într‑o anumită măsură de posibilitatea de a expropria, de prerogative de acces la proprietatea privată, de posibilitatea de a aplica sancțiuni sau, în general, de putere de constrângere asupra particularilor, indiferent de faptul că în exercitarea acestor competențe sunt supuse de asemenea – cum este întotdeauna cazul autorității publice stricto sensu – controlului de către instanțe.
2. Criterii de apreciere a atribuirii către particulari a exercitării unei „funcții în administrația publică”
86. Prin a doua parte a celei de a doua întrebări se solicită să se stabilească criteriile care pot fi aplicate pentru a stabili dacă legislația națională a conferit unei persoane fizice sau juridice exercitarea autorității publice, tot în contextul Directivei 2003/4.
87. În opinia noastră, răspunsul la a doua parte a întrebării reiese din însăși structura articolului 2 punctul 2 din Directiva 2003/4. Dispoziția menționată face referire, în mod succesiv, la litera (a), la „guvern sau altă administrație publică, inclusiv organisme publice consultative, de la nivel național, regional sau local”, mai precis autoritatea publică în sens formal și propriu, inclusiv, pentru motivele arătate la punctul 75, autoritatea judiciară și legislativă. La rândul său, litera (b) face referire la „orice persoană fizică sau juridică care îndeplineşte funcţii în administraţia publică în conformitate cu legislaţia internă”. În opinia noastră, aici este vorba despre persoanele sau organismele cărora legislația națională le‑a conferit, dacă este cazul, în mod explicit și formal exercitarea autorității publice(18); în schimb, prin urmare, ipoteza de la litera (c) face referire la persoane cu responsabilități sau funcții publice sau care furnizează servicii publice „sub controlul” fie al autorității publice stricto sensu menționate la litera (a), fie al unei persoane fizice învestite cu autoritate publică în sensul literei (b). Astfel cum vom vedea, această a treia și ultimă posibilitate de la litera (c) ne conduce pe terenul mandatelor informale, implicite sau indirecte.
88. Considerăm, prin urmare, că, pentru a stabili dacă dreptul unui stat membru a atribuit unui particular exercitarea unei „funcții în administrația publică” în sensul articolului 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4, trebuie să se aibă în vedere existența unui act juridic formal și explicit de atribuire a competențelor proprii autorității publice. În lipsa unui act de atribuire având aceste caracteristici și fiind stabilit că nu ne aflăm în prezența situațiilor prevăzute la literele (a) și (b) ale articolului 2 punctul 2 din directivă, trebuie să se examineze dacă ne putem afla în situația de la litera (c), ceea ce conduce la cea de a treia întrebare adresată de Upper Tribunal.
89. Prin urmare, ca o concluzie intermediară, propunem Curții să răspundă la a doua întrebare în sensul că revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă societățile în cauză pot impune particularilor, în temeiul unui act juridic formal și explicit de atribuire de competențe proprii autorității publice, obligații care nu necesită consimțământul acestora, dispunând astfel de o poziție în esență echivalentă cu cea a organelor administrației.
D. A treia și a patra întrebare
90. Trebuie stabilit, în continuare, care sunt cazurile în care trebuie să se considere că o persoană fizică sau juridică, care nu este o autoritate publică în sens strict [articolul 2 punctul 2 litera (a)] și nici nu îndeplinește „funcții în administrația publică” în temeiul unui act formal și explicit de atribuire de competențe proprii autorității publice [articolul 2 punctul 2 litera (b)], are „responsabilități sau funcții publice sau furnizează servicii publice legate de mediu și se află sub controlul” autorității publice stricto sensu sau al unei persoane fizice sau juridice care îndeplinește „funcții în administrația publică”. Aceasta este, în definitiv, întrebarea formulată prin intermediul celei de a treia și al celei de a patra întrebări, prin care se solicită să se stabilească când se află o persoană „sub controlul” unuia dintre organismele menționate la literele (a) și (b) ale articolului 2 punctul 2 (a treia întrebare) și dacă o persoană cu aceste caracteristici poate fi considerată o „emanație a statului” în sensul Hotărârii Foster (a patra întrebare).
91. Prin intermediul acestei dispoziții, Directiva 2003/4 urmărește să epuizeze, în opinia noastră, toate posibilitățile de identificare a titularilor – originari, derivați sau circumstanțiali – ai autorității publice, pentru a face posibilă realizarea obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii, și anume, printre altele, „o participare mai eficientă a publicului la luarea deciziilor despre mediu”(19) sau faptul că „dreptul de acces la informațiile despre mediu deținute de către sau pentru autoritățile publice trebuie asigurat tuturor persoanelor fizice și juridice, fără ca acestea să aibă obligația de a declara interesul pe care îl au în acest sens”(20).
92. Este vorba, în definitiv, despre a exploata la maximum posibilitățile autorității Uniunii, înlăturând dezavantajele lipsei de operabilitate a efectului direct al directivelor în raporturile dintre particulari. Cu alte cuvinte, este vorba despre a identifica autoritatea publică acolo unde se găsește din punct de vedere material, supunând‑o în mod efectiv obligațiilor cuprinse în Directiva 2003/4.
93. Acesta este spiritul jurisprudenței pe care se întemeiază Hotărârea Foster, citată anterior, potrivit căreia, astfel cum sublinia avocatul general van Gerven în Concluziile prezentate în această cauză, „de fiecare dată când, având în vedere obiectivul subiacent, noțiunea «stat» trebuie interpretată în sens larg, se utilizează criteriul controlului de fapt, al influenței dominante și al posibilității autorității publice de a da instrucțiuni obligatorii, în orice modalitate [prin intermediul proprietății, al participării economice, al subordonării administrative sau al dispozițiilor legale]”(21).
94. Acest criteriu este cel prevăzut la articolul 2 punctul 2 litera (c) din Directiva 2003/4, care face referire la persoane sau organisme cu responsabilități sau funcții publice sau care furnizează servicii publice și care se află „sub controlul unui organism sau al unei persoane care intră sub incidența literei (a) sau (b)”(22), mai exact sub controlul statului propriu‑zis [litera (a)] sau al unei persoane private care a fost împuternicită formal să exercite autoritatea publică [litera (b)].
95. Prin urmare, astfel cum a precizat avocatul general van Gerven, „se pornește de fiecare dată de la ideea că există la bază un element de autoritate publică […] care, în scopul aplicării reglementării în cauză, comunică, prin intermediul controlului sau al influenței pe care o exercită, «caracterul său de autoritate publică» altor organisme sau acte, chiar și atunci când acestea fac parte din sfera dreptului privat”(23).
96. Pentru a identifica sensul expresiei „sub controlul unui organism sau al unei persoane care intră sub incidența literei (a) sau (b)”, considerăm că legiuitorul Uniunii face referire prin aceasta la ceva diferit de poziția de autoritate în care se găsește prin definiție autoritatea publică care reglementează activitatea desfășurată de particulari. În opinia noastră, în acest caz nu este vorba despre situația generică de supunere, subordonare sau dependență în care se află fiecare particular care exercită o activitate reglementată de stat. Este vorba, mai degrabă, despre o dependență sau de o supunere specifice, în temeiul cărora un particular nu este obligat doar să acționeze în cadrul condițiilor stabilite de autoritatea publică, ci aceasta îi definește în realitate comportamentul.
97. Cu alte cuvinte, autoritatea de reglementare doar delimitează domeniul în care se poate manifesta o voință liberă și autonomă, mai precis un particular în sens strict, și anume acela care exercită în mod liber o activitate în cadrul definit de autoritatea publică. În schimb, persoana care acționează doar sub controlul autorității publice este lipsită de libertate. În realitate, însăși autoritatea publică este cea care acționează, manifestându‑se prin intermediul persoanei care acționează sub controlul său.
98. În acest sens se poate vorbi în mod figurat, potrivit Hotărârii Foster, citată anterior, de o „emanaţie a statului”. Nu considerăm totuși că sensul acestei expresii justifică cea de a patra întrebare adresată de instanța de trimitere, care recunoaște ea însăși că a adresat această întrebare „cu destule rezerve”(24). În opinia noastră, este clar că o persoană care intră sub incidența articolului 2 punctul 2 litera (c) din Directiva 2003/4 poate fi calificată drept „emanaţie a statului” dacă prin aceasta se înțelege că subordonarea persoanei respective față de autoritatea publică are o astfel de calitate și esență încât, în definitiv, comportamentul acesteia este, în realitate, cel al autorității publice înseși. În orice caz, aceasta este o expresie ilustrativă pentru o relație calificată ca fiind de subordonare și dependență, fapt care în definitiv este ceea ce contează.
99. În calitate de „emanaţie a statului”, persoana fizică sau juridică care intră sub incidența articolului 2 punctul 2 litera (c) din Directiva 2003/4 se identifică, în sensul acestei directive, cu statul însuși [articolul 2 punctul 2 litera (a)] sau cu persoanele care, autorizate în mod formal de stat, exercită autoritatea publică [articolul 2 punctul 2 litera (b)], astfel încât, în această calitate, este obligată să ofere acces la informațiile despre mediu pe care le deține.
100. Cu privire la acest aspect este necesară o precizare în sensul că, deși poate fi calificată drept o „emanaţie a statului”, persoana fizică sau juridică menționată la articolul 2 punctul 2 litera (c) continuă să fie un particular din toate punctele de vedere. Cu alte cuvinte, spre deosebire de stat stricto sensu și de organismele menționate la articolul 2 punctul 2 litera (b), aceasta nu exercită autoritatea publică, în sensul că nu își poate impune în mod unilateral voința altor particulari. Totuși, în măsura în care prin intermediul său acționează statul, face parte în mod necesar din noțiunea de autoritate publică prevăzută de Directiva 2003/4.
101. Desigur, statul acționează în acest caz ca un particular, lipsit de imperium care îi este propriu în calitate de titular originar al autorității publice. Cu toate acestea, nu pierde calitatea de stat și nimic nu justifică excluderea sa, în acest caz, din noțiunea formală utilizată la articolul 2 punctul 2 litera (a) din directivă, întrucât este evident că statul poate interveni el însuși în cadrul raporturilor private ca un simplu particular. Motivele care, astfel cum am văzut, pledează pentru o interpretare largă, materială a noțiunii „stat” susțin de asemenea o accepțiune pur formală a acestuia dacă, astfel cum este cazul în speță, prin simpla referire la stat în calitate de subiect și în afara naturii publice sau private a actelor sale, sunt asigurate cele mai bune condiții pentru realizarea efectivă a obiectivelor Directivei 2003/4.
102. În aceste condiții, dacă cu privire la particularii care exercită autoritatea publică în temeiul unui mandat expres [articolul 2 punctul 2 litera (b)] se poate spune în mod figurat că „sunt” statul, în sensul că exercită asupra altor particulari prerogative proprii autorității publice, particularii care, aflându‑se sub controlul autorității publice (originară sau derivată), devin un instrument de acțiune sine imperio al statului în cadrul raporturilor de drept privat sunt de asemenea „stat”, deși acționează numai în calitate de particulari, pur și simplu deoarece comportamentul lor trimite, în ultimă instanță, la voința statului însuși, care intervine de asemenea în mod obișnuit în cadrul raporturilor de drept privat ca un simplu particular.
103. Considerațiile de mai sus pot fi sintetizate pe scurt prin ideea că articolul 2 punctul 2 litera (b) face referire la particularii care, în temeiul unui mandat formal și expres, exercită cu un oarecare grad de autonomie anumite prerogative ale autorității publice, în timp ce litera (c) a aceluiași articol cuprinde particularii care, lipsiți de o autonomie materială, sunt instrumentul statului atunci când acesta acționează în cadrul raporturilor de drept privat ca un simplu particular. În ambele situații intervine, așadar, statul, fie deoarece un particular exercită autoritatea publică care este monopolul statului, fie pentru că un particular acceptă ca statul (în mod direct sau printr‑o persoană interpusă) să acționeze prin intermediul său în calitate de subiect de drept privat.
104. În acest caz, se pune problema stabilirii tipului de control necesar pentru ca un particular să acționeze ca o „emanaţie a statului” fără a înceta să fie un particular și a criteriilor care pot fi utilizate pentru verificarea acestui control.
105. În ceea ce privește controlul, considerăm că trebuie să fie suficient pentru ca particularul să nu se poată implica în circuitul juridic privat cu un grad de autonomie materială, fie referitor la stabilirea obiectivelor sale, fie cu privire la definirea strategiilor și la alegerea mijloacelor adecvate pentru îndeplinirea acestora.
106. Această lipsă de autonomie poate fi efectul a două împrejurări: în primul rând, al faptului că organismul privat este creat de autoritatea publică și se află sub conducerea și controlul direct al acesteia și, în al doilea rând, al faptului că, fiind un organism independent din punct de vedere formal, organismul privat trebuie să acționeze într‑un context condiționat la maximum (și nu doar reglementat) de autoritatea publică, de exemplu prin stabilirea prețurilor publice, prin impunerea unor planuri de gestiune sau prin impunerea unor linii directoare amănunțite de exploatare a serviciului. A doua ipoteză poate fi calificată ca fiind un caz de „control de fapt”, în sensul că nu este consecința unei intervenții imediate și directe asupra organismului privat, ci a condiționării activității acestuia până la punctul în care autonomia materială a organismului respectiv devine iluzorie. Spre deosebire de opinia guvernului italian, nu este vorba despre un control nelegal sau străin dreptului, de un pur factum, ci de un control (juridic) indirect exercitat asupra organismului prin intermediul titlurilor juridice care legitimează intervenția autorității publice în reglementarea activității organismului menționat, spre deosebire de cele care ar permite un control direct și formal asupra organismului însuși.
107. În aceste condiții, un organism se află „sub controlul” statului atunci când acesta este creat de autoritatea publică prin participarea statului la circuitul juridic privat cu titlu particular sau atunci când, fiind din punct de vedere formal un organism independent de autoritatea publică, este obligat să participe la circuitul juridic privat în condițiile stabilite de autoritatea publică, care fac imposibil un comportament autonom din punct de vedere material în ceea ce privește aspectele fundamentale ale activității societății.
108. Revine, în mod firesc, instanței naționale sarcina de a stabili măsura în care intervin în fiecare caz acest tip de împrejurări, putând utiliza în acest sens jurisprudența Curții în domeniul societăților vehicul investițional.
109. Astfel, în opinia noastră, sunt perfect aplicabile criteriile utilizate de Curte pentru a stabili situațiile în care o autoritate contractantă exercită asupra unei entități adjudecatare având personalitate juridică diferită de a sa un control analog(25) celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii(26).
110. În acest context, Curtea consideră că „există un «control analog» atunci când entitatea în cauză este supusă unui control care permite autorității contractante să influențeze deciziile acesteia”(27), precizând că „[t]rebuie să fie vorba despre o posibilitate de influență determinantă atât asupra obiectivelor strategice, cât și asupra deciziilor importante ale acestei entități […].Cu alte cuvinte, autoritatea contractantă trebuie să fie în măsură să exercite asupra acestei entități un control structural[,] […] funcțional […] [și] efectiv”(28).
111. În consecință, ca o concluzie intermediară, propunem Curții să răspundă la întrebările a treia și a patra în sensul că o persoană se află „sub controlul unui organism sau al unei persoane care intră sub incidenţa literei (a) sau (b)” a articolului 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 atunci când comportamentul său este supus unui grad de control din partea acelui organism sau persoană care o împiedică să acționeze cu o autonomie reală în circuitul juridic privat, fiind limitată la condiția de instrument al voinței acesteia, aspect a cărui stabilire revine instanței de trimitere.
E. A cincea întrebare
112. Ultima întrebare se referă în comun la literele (b) și (c) ale articolului 2 punctul 2 din Directiva 2003/4, solicitând să se stabilească dacă persoanele care intră sub incidența acestor dispoziții trebuie să furnizeze toate informațiile despre mediu pe care le dețin sau numai pe acelea relevante pentru exercitarea funcțiilor publice în sensul Directivei 2003/4.
113. Temeiul obligației de divulgare a informațiilor obținute în exercitarea funcțiilor publice este faptul că aceste informații au putut fi obținute tocmai datorită exercitării funcțiilor menționate.
114. Problema care se ridică este dacă, în acest temei, organismele și persoanele care intră sub incidența articolului 2 punctul 2 literele (b) și (c) din Directiva 2003/4 trebuie să ofere de asemenea acces la informațiile despre mediu pe care le‑au obținut în exercitarea unor activități diferite de cele desfășurate în calitate de „autoritate publică” în sensul directivei.
115. În opinia noastră, răspunsul la această întrebare necesită să se facă distincție între situațiile de la literele (b) și (c) ale articolului 2 punctul 2 din directivă.
116. Persoanele sau organismele care intră sub incidența literei (b), având în vedere că sunt mandatate în mod explicit și formal în vederea exercitării autorității publice, trebuie să fie supuse obligației de divulgare în aceleași condiții precum autoritatea publică în sens strict, mai exact statul însuși. Acestora li se aplică pe deplin obligația de a oferi acces la toate informațiile despre mediu pe care le dețin, indiferent de titlul în temeiul căruia le‑au obținut, întrucât, astfel cum am susținut la punctul 101, trebuie să se impună accepțiunea formală a noțiunii „stat” atunci când acest lucru implică cele mai bune condiții pentru îndeplinirea efectivă a obiectivelor urmărite de Directiva 2003/4.
117. Pe de altă parte, în ceea ce privește persoanele sau organismele care intră sub incidența literei (c), trebuie luate în considerare două posibile situații. Pe de o parte, cea a organismelor sau a persoanelor a căror activitate se limitează la gestionarea unui serviciu în condiții care presupun calificarea acestora drept „autoritate publică” în sensul Directivei 2003/4 și, pe de altă parte, cea a acelor organisme sau persoane care, pe lângă această administrare, exercită de asemenea alte activități complet diferite, cum ar fi, de exemplu, cazul organismelor sau persoanelor care administrează de asemenea pe alt teritoriu un serviciu legat de mediu, însă în condițiile liberei concurențe și fără a putea fi calificate drept „autoritate publică” în sensul Directivei 2003/4.
118. În ceea ce privește prima situație, problema este soluționată de însăși Directiva 2003/4, al cărei articol 3 alineatul (1) prevede că „[s]tatele membre se asigură că, în conformitate cu dispozițiile din prezenta directivă, autoritățile publice trebuie să pună la dispoziția oricărui solicitant […] informațiile despre mediu pe care le dețin sau care sunt deținute în numele lor”(29). În definitiv, Directiva 2003/4 impune statului – atât statului stricto sensu, cât și „autorității publice” în sensul mai larg al articolului 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4 – obligația de a permite accesul la informațiile despre mediu pe care le deține, fără a ține seama de titlul în temeiul căruia le‑a obținut, mai precis atât în cazul în care acestea rezultă din exercitarea imperium, cât și în cazul în care rezultă din activitatea acestuia în calitate de subiect de drept privat.
119. În ceea ce privește a doua situație, în opinia noastră, tratamentul nu poate fi același. Organismele sau persoanele în discuție sunt considerate „autoritate publică” numai în măsura în care exercită o activitate legată de mediu în condiții care duc la calificarea lor drept „autoritate” în sensul articolului 2 punctul 2 litera (c) din Directiva 2003/4, cu alte cuvinte în măsura în care acționează „sub controlul” autorității publice. În afara acestei situații nu sunt decât particulari și, prin urmare, nu sunt vizate de obligația prevăzută la articolul 3 alineatul (1) din aceeași directivă.
120. Admitem că, astfel cum au evidențiat părțile, considerațiile de mai sus pot duce, în anumite împrejurări, la o situație „hibridă” dificil de gestionat în practică. În măsura în care situația ar fi aceasta, considerăm că, având în vedere spiritul Directivei 2003/4 și vocația acesteia de a facilita accesul la informațiile deținute de autoritatea publică în cea mai largă dintre accepțiunile acesteia, situațiile incerte sunt soluționate întotdeauna în beneficiul solicitantului informațiilor.
121. În definitiv, ca o ultimă concluzie intermediară, propunem Curții să răspundă la cea de a cincea întrebare în sensul că organismele sau persoanele care intră sub incidența articolului 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4 trebuie să fie supuse obligației de divulgare în aceleași condiții precum autoritatea publică în sens strict, mai exact statul însuși. Aceeași obligație revine organismelor sau persoanelor la care face referire litera (c) a aceleiași dispoziții în cazul în care activitatea acestora se limitează la gestionarea unui serviciu în condiții care implică calificarea lor drept „autoritate publică” în sensul Directivei 2003/4. Totuși, acele organisme sau persoane care, pe lângă o astfel de gestionare, exercită de asemenea alte activități complet diferite nu sunt obligate să furnizeze informațiile pe care le obțin prin intermediul acestor din urmă activități. În caz de îndoială, trebuie să prevaleze obligația de divulgare.
VII. Concluzie
122. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate după cum urmează:
„1) Atunci când se apreciază dacă o persoană fizică sau juridică este o persoană care «îndeplineşte funcţii în administraţia publică în conformitate cu legislaţia internă» în sensul articolului 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4/CE, trebuie să se țină seama exclusiv de dreptul Uniunii în ceea ce privește definiția noțiunii «funcții în administrația publică», revenind legislației statelor membre competența de a stabili, dacă este cazul, care sunt persoanele fizice sau juridice legitimate să îndeplinească aceste funcții.
2) Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă societățile de furnizare a apei în cauză pot impune particularilor, în temeiul unui act juridic formal și explicit de atribuire de competențe proprii autorității publice, obligații pentru care nu este necesar consimțământul acestora, dispunând astfel de o poziție în esență echivalentă cu cea a organelor administrației.
3) Un particular se află «sub controlul unui organism sau al unei persoane care intră sub incidenţa [articolului 2 punctul 2 litera (a) sau (b)] » din Directiva 2003/4 atunci când comportamentul său este supus unui grad de control din partea acelui organism sau persoană care îl împiedică să acționeze cu o autonomie reală în circuitul juridic privat, fiind limitat la condiția de instrument al voinței statului, aspect a cărui stabilire revine instanței de trimitere.
4) Organismele sau persoanele care intră sub incidența articolului 2 punctul 2 litera (b) din Directiva 2003/4 trebuie să fie supuse obligației de divulgare în aceleași condiții precum autoritatea publică în sens strict. Aceeași obligație revine organismelor sau persoanelor la care face referire litera (c) a aceleiași dispoziții în cazul în care activitatea acestora se limitează la gestionarea unui serviciu în condiții care implică calificarea lor drept «autoritate publică» în sensul Directivei 2003/4. Totuși, acele organisme sau persoane care, pe lângă o astfel de gestionare, exercită de asemenea alte activități complet diferite nu sunt obligate să furnizeze informațiile pe care le obțin prin intermediul acestor din urmă activități. În caz de îndoială, trebuie să prevaleze obligația de divulgare.”