Věc C‑134/19 P
Bank Refah Kargaran
v.
Rada Evropské unie
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 6. října 2020
„Kasační opravný prostředek – Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) – Článek 29 SEU – Článek 215 SFEU – Omezující opatření přijatá vůči Íránské islámské republice – Škoda údajně vzniklá navrhovatelce v důsledku zařazení jejího jména na seznam osob a subjektů, na které se vztahuje zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů, a ponechání jejího jména na tomto seznamu – Žaloba na náhradu škody – Pravomoc Soudního dvora rozhodnout o žalobě na náhradu škody údajně vzniklé z důvodu omezujících opatření stanovených rozhodnutími v rámci SZBP – Dostatečně závažné porušení právní normy, jejímž cílem je přiznání práv jednotlivcům – Nedostatečné odůvodnění aktů zavádějících omezující opatření“
1. Žaloba na neplatnost – Podmínky přípustnosti – Pravomoc unijního soudu – Přezkum z vlastního podnětu ze strany Soudního dvora v rámci řízení o kasačním opravném prostředku
(Článek 256 odst. 1 druhý pododstavec a článek 263 SFEU)
(viz body 23–25)
2. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Pravomoc unijního soudu – Žaloba na náhradu škody – Žaloba znějící na získání náhrady škody vzniklé nesprávným zařazením na seznam osob, na něž se vztahují omezující opatření, a provedením uvedených opatření – Zahrnutí
(Článek 24 odst. 1 druhý pododstavec a článek 40 SEU; článek 215, čl. 263 čtvrtý pododstavec a článek 275 SFEU)
(viz body 26–49)
3. Kasační opravný prostředek – Důvody kasačního opravného prostředku – Odůvodnění rozsudku stižené porušením unijního práva – Výrok založený na jiných právních důvodech – Zamítnutí
(Článek 256 odst. 1 druhý pododstavec SFEU; statut Soudního dvora, čl. 58 první pododstavec)
(viz body 50–52, 106)
4. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Nedostatečné odůvodnění aktu ukládajícího omezující opatření s individuální působností – Vyloučení
(Článek 296 a čl. 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 59–63)
5. Žaloba na neplatnost – Důvody kasačního opravného prostředku – Nedostatek nebo nedostatečnost odůvodnění – Žalobní důvod odlišný od žalobního důvodu týkajícího se legality merita věci
(Články 263 a 296 SFEU)
(viz body 64, 65, 103, 104)
6. Soudní řízení – Předložení nových žalobních důvodů v průběhu řízení – Podmínky – Rozšíření existujícího žalobního důvodu – Neexistence rozšíření – Nepřípustnost
(viz body 84–88)
Shrnutí
Soudní dvůr potvrdil rozsudek Tribunálu, kterým byl zamítnut návrh společnosti Bank Refah Kargaran na náhradu škody vzniklé omezujícími opatřeními, která vůči ní byla přijata
V letech 2010 a 2011 byly finanční prostředky a hospodářské zdroje íránské banky Bank Refah Kargaran (dále jen „navrhovatelka“) zmrazeny v rámci omezujících opatření zavedených Evropskou unií za účelem vyvinutí tlaku na Íránskou islámskou republiku, aby ukončila jaderné činnosti, které představují riziko šíření jaderných zbraní, a vývoj nosičů jaderných zbraní. Toto zmrazení finančních prostředků bylo provedeno zařazením této banky na seznam subjektů zapojených do šíření jaderných zbraní, připojený k několika rozhodnutím postupně přijatým Radou v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) na základě článku 29 SEU. Tato rozhodnutí SZBP byla následně provedena několika nařízeními přijatými Radou na základě článku 215 SFEU.
Navrhovatelka z důvodu nedostatečného odůvodnění dosáhla zrušení všech těchto aktů v rozsahu, v němž se jí týkaly(1). Následně, v listopadu 2013, byl její název znovu na základě pozměněného odůvodnění zařazen na seznam připojený k několika rozhodnutím Rady přijatým podle článku 29 SEU a k několika nařízením Rady přijatým podle článku 215 SFEU. Žalobě této banky znějící zejména na zrušení těchto aktů v rozsahu, v němž se jí týkaly, však Tribunál nevyhověl.
Dne 25. září 2015 podala navrhovatelka novou žalobu, kterou se domáhala, aby byla Unii uložena povinnost nahradit jí škodu, která jí podle jejího názoru vznikla z důvodu přijetí a ponechání jí se týkajících omezujících opatření, která byla zrušena zrušujícím rozsudkem. Rozsudkem ze dne 10. prosince 2018(2) Tribunál odmítl svou pravomoc rozhodovat o žalobě znějící na náhradu škody údajně vzniklé v důsledku přijetí rozhodnutí v oblasti SZBP na základě článku 29 SEU. Dále v rozsahu, v němž žaloba zněla na náhradu škody údajně vzniklé z důvodu přijetí nařízení na základě článku 215 SFEU, ji Tribunál zamítl jako neopodstatněnou z důvodu, že nebylo prokázáno dostatečně závažné porušení právní normy.
Za těchto podmínek podala navrhovatelka k Soudnímu dvoru kasační opravný prostředek směřující v podstatě k tomu, aby Soudní dvůr neuznal posouzení opodstatněnosti žaloby na náhradu škody provedené Tribunálem a s využitím své pravomoci rozhodnout ve věci samé rozhodl tak, že jejím návrhovým žádáním vyhoví.
Soudní dvůr tento kasační opravný prostředek zamítl a konstatoval, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když odmítl svou pravomoc rozhodovat o návrhu na náhradu škody, která navrhovatelce údajně vznikla v důsledku rozhodnutí SZBP přijatých na základě článku 29 SEU.
V prvé řadě Soudní dvůr zkoumal z vlastního podnětu otázku pravomoci unijního soudu rozhodovat o žalobě znějící na získání náhrady škody údajně vzniklé z důvodu omezujících opatření, jelikož taková otázka je nepominutelnou podmínkou řízení. V projednávané věci Soudní dvůr rozhodl, že Tribunál právem uznal svou pravomoc rozhodovat o návrhu na náhradu škody, která navrhovatelce údajně vznikla z důvodu omezujících opatření stanovených vůči ní v nařízeních založených na článku 215 SFEU. Tribunál se naproti tomu dopustil nesprávného právního posouzení, když prohlásil, že nemá pravomoc rozhodnout o tomtéž návrhu v části, v níž škoda, která údajně navrhovatelce vznikla, vyplývá z rozhodnutí SZBP přijatých na základě článku 29 SEU.
Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost se totiž systém pravomoci unijního soudu v oblasti SZBP vyznačuje v zásadě vyloučením pravomoci(3) doplněným dvěma výjimkami(4), z nichž jednou je výjimka týkající se posouzení platnosti rozhodnutí Rady o přijetí omezujících opatření(5). I když tato posledně uvedená výjimka výslovně nezmiňuje žalobu na náhradu škody, Soudní dvůr se při výkladu rozsahu své analýzy opírá o nezbytnou soudržnost systému soudní ochrany.
Z tohoto pohledu Soudní dvůr nejprve zdůrazňuje, že tento režim pravomoci unijního soudu v oblasti SZBP představuje odchylku od primárního poslání unijního soudu, jímž je zajistit dodržování práva(6). Tento zvláštní režim jako takový podléhá striktnímu výkladu. Mimoto vzhledem k tomu, že žaloba na náhradu škody je součástí celkového systému soudní ochrany odpovídajícího ústavním požadavkům(7), přispívá k účinnosti této ochrany, a vyžaduje tedy posouzení, jež může zabránit jakékoli mezeře v soudní ochraně, a tudíž zajistit celkovou soudržnost systému týkajícího se této ochrany. V projednávané věci přitom Soudní dvůr uvádí, že i přes vazbu, kterou článek 215 SFEU stanoví mezi nařízeními přijatými na tomto základě a rozhodnutími SZBP přijatými na základě článku 29 SEU, se omezující opatření přijatá v takových aktech nutně neshodují, takže mezera v soudní ochraně by mohla vyplývat z nedostatku pravomoci unijního soudu rozhodovat o žalobě na náhradu škody týkající se omezujících opatření stanovených rozhodnutími SZBP. Za těchto podmínek se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že žaloba na náhradu škody, která údajně vznikla fyzické nebo právnické osobě z důvodu omezujících opatření stanovených rozhodnutími SZBP, nespadá do jeho pravomoci.
Ve druhé řadě Soudní dvůr zkoumal důvody kasačního opravného prostředku, jimiž navrhovatelka zpochybnila posouzení opodstatněnosti žaloby na náhradu škody provedené Tribunálem v rozsahu, v němž neshledal existenci protiprávnosti, která by mohla vést ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie.
Zaprvé podle Soudního dvora měl Tribunál právem za to, že nedostatečné odůvodnění aktů zavádějících omezující opatření vůči navrhovatelce nemůže samo o sobě založit odpovědnost Unie.
Soudní dvůr při upřesňování dosahu takto opětovně potvrzené zásady vyplývající z judikatury nicméně připomněl, že povinnost uvést odůvodnění, která je pouhou podstatnou formální náležitostí, musí být odlišena od otázky opodstatněnosti odůvodnění. Z toho vyplývá, že odpovědnost Unie může vzniknout, nedokáže-li Rada podložit důvody, na nichž jsou založena přijatá opatření, což se týká legality aktu po meritorní stránce, pokud byl v tomto smyslu vznesen žalobní důvod na podporu žaloby na náhradu škody.
Zadruhé v tomto kontextu Soudní dvůr zamítl důvody kasačního opravného prostředku, kterými navrhovatelka Tribunálu vytýkala, že neuznal, že porušení povinnosti Rady sdělit jí skutečnosti použité proti ní, jak vyplývá ze zrušujícího rozsudku, může založit mimosmluvní odpovědnost Unie. Ze zrušujícího rozsudku totiž vyplývá, že tato argumentace souvisí pouze s žalobním důvodem vycházejícím z povinnosti uvést odůvodnění.
Závěrem Soudní dvůr konstatoval, že nesprávné právní posouzení, kterým je stižena analýza Tribunálu ohledně rozsahu jeho pravomoci, nemůže odůvodnit zrušení napadeného rozsudku, neboť je patrné, že jeho výrok je opodstatněný, a kasační opravný prostředek proto v plném rozsahu zamítl.