Sag C-134/19
Bank Refah Kargaran
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Domstolens dom (Store Afdeling) af 6. oktober 2020
»Appel – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – artikel 29 TEU – artikel 215 TEUF – restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran – skade, som appellanten angiveligt har lidt som følge af opførelsen og opretholdelsen af vedkommendes navn på den liste over personer og enheder, der er omfattet af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer – erstatningssøgsmål – Domstolens kompetence til at træffe afgørelse om en påstand om erstatning for skade, som angiveligt er lidt som følge af restriktive foranstaltninger, der er fastsat i afgørelser, som henhører under FUSP – tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder – utilstrækkelig begrundelse af retsakter om indførelse af restriktive foranstaltninger«
1. Annullationssøgsmål – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – Unionens retsinstansers kompetence – Domstolens undersøgelse af egen drift under en appel
(Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEU og art. 263 TEUF)
(jf. præmis 23 og 25)
2. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – Unionens retsinstansers kompetence – erstatningssøgsmål – søgsmål anlagt med henblik på at opnå erstatning for den skade, som den fejlagtige opførelse på en liste over personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, og gennemførelsen af disse foranstaltninger angiveligt har medført – omfattet
(Art. 24, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 215 TEUF, art. 263, stk. 4, TEUF og art. 275 TEUF)
(jf. præmis 26-49)
3. Appel – anbringender – en doms præmisser, der er behæftet med en tilsidesættelse af EU-retten – konklusionen berettiget af andre retlige grunde – indsigelsen forkastet
(Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF; statutten for Domstolen art. 58, stk. 1)
(jf. præmis 50-52 og 106)
4. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – utilstrækkelig begrundelse af en retsakt om indførelse af restriktive foranstaltninger med individuel rækkevidde – ikke omfattet
(Art. 296 TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 59-63)
5. Annullationssøgsmål – anbringender – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – anbringende forskelligt fra anbringendet vedrørende retsaktens materielle lovlighed
(Art. 263 TEUF og 296 TEUF)
(jf. præmis 64, 65, 103 og 104)
6. Retslig procedure – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – betingelser – uddybning af et allerede fremsat anbringende – uddybning foreligger ikke – afvisning
(jf. præmis 84-88)
Resumé
Domstolen stadfæster Rettens dom, hvorved Rådet blev frifundet for Bank Refah Kargarans påstand om erstatning for den skade, som denne angiveligt havde lidt som følge af restriktive foranstaltninger over for banken
I 2010 og 2011 blev der foretaget indefrysning af den iranske bank Bank Refah Kargarans (herefter »appellanten«) midler og økonomiske ressourcer som led i restriktive foranstaltninger vedtaget af Den Europæiske Union med henblik på at tvinge Den Islamiske Republik Iran til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben. Denne indefrysning af midler blev foretaget ved at opføre banken på den liste over enheder, der er involveret i nuklear spredning, som fremgår af bilag til forskellige afgørelser, som Rådet fortløbende har vedtaget inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) i medfør af artikel 29 TEU. Disse FUSP-afgørelser blev efterfølgende gennemført ved forskellige forordninger vedtaget af Rådet på grundlag af artikel 215 TEUF.
Som følge af en utilstrækkelig begrundelse opnåede appellanten annullation af samtlige disse retsakter, for så vidt som de vedrørte den pågældende (1). Senere blev bankens navn i november 2013 i medfør af en tilpasset begrundelse genopført på listen i bilag til forskellige afgørelser og forordninger fra Rådet vedtaget på grundlag af henholdsvis artikel 29 TEU og artikel 215 TEUF. Retten frifandt imidlertid Rådet i bankens søgsmål, hvorved der navnlig var nedlagt påstand om annullation af disse retsakter, for så vidt som de vedrørte den pågældende.
Den 25. september 2015 anlagde appellanten et nyt søgsmål, denne gang med påstand om, at Unionen tilpligtedes at betale den pågældende erstatning for den skade, der efter bankens opfattelse fulgte af vedtagelsen og opretholdelsen af de restriktive foranstaltninger over for den, som var blevet annulleret ved annullationsdommen. Ved dom af 10. december 2018 (2) afviste Retten for det første, at den havde kompetence til at påkende et erstatningssøgsmål med påstand om erstatning for skade, som angiveligt er lidt som følge af vedtagelsen af afgørelser på FUSP-området i medfør af artikel 29 TEU. For det andet blev Rådet frifundet, for så vidt som erstatningssøgsmålet tilsigtede erstatning for den skade, som angiveligt var lidt som følge af vedtagelsen af forordningerne på grundlag af artikel 215 TEUF, idet Retten fandt søgsmålet ugrundet, da det ikke var godtgjort, at der forelå en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel.
På denne baggrund iværksatte appellanten appel for Domstolen med påstand om i det væsentlige, at Domstolen ændrer Rettens vurdering af grundlaget for erstatningssøgsmålet, og at den under anvendelse af sin beføjelse til at påkende sagen træffer afgørelse om realiteten, idet appellantens påstande tiltrædes.
Domstolen forkastede denne appel, idet den fastslog, at Retten begik en retlig fejl ved at afvise, at den havde kompetence til at påkende påstanden om erstatning for den skade, som appellanten havde lidt som følge af FUSP-afgørelserne vedtaget i henhold til artikel 29 TEU.
For det første undersøgte Domstolen af egen drift spørgsmålet om Unionens retsinstansers kompetence til at påkende et erstatningssøgsmål med henblik på at opnå erstatning for skade, som angiveligt er lidt som følge af restriktive foranstaltninger, for så vidt som dette spørgsmål vedrører en ufravigelig procesforudsætning. I den foreliggende sag fastslog Domstolen, at Retten med føje havde anerkendt sin kompetence til at påkende en påstand om erstatning for en skade, som appellanten angiveligt havde lidt som følge af restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for den pågældende ved forordninger støttet på artikel 215 TEUF. Derimod havde Retten begået en retlig fejl ved at erklære, at den ikke havde kompetence til at påkende samme påstand, for så vidt som den skade, som appellanten angiveligt havde lidt, fulgte af FUSP-afgørelser vedtaget i henhold til artikel 29 TEU.
På FUSP-området har ordningen for Unionens retsinstansers kompetence siden Lissabontraktatens ikrafttræden nemlig været kendetegnet ved en principiel udelukkelse (3), hvortil er knyttet to undtagelser (4), herunder undtagelsen om bedømmelsen af gyldigheden af Rådets afgørelser om vedtagelsen af restriktive foranstaltninger (5). Selv om sidstnævnte undtagelse ikke udtrykkeligt nævner erstatningssøgsmål, støttede Domstolen sig på den nødvendige sammenhæng af domstolsbeskyttelsessystemet for at fortolke dens analyseområde.
På denne baggrund fremhævede Domstolen indledningsvis, at denne kompetenceordning for Unionens retsinstanser på FUSP-området er en undtagelse til Unionens retsinstansers vigtigste opgave, nemlig at sikre, at retsreglerne overholdes (6). Denne særlige ordning er som sådan underlagt en streng fortolkning. For så vidt som erstatningssøgsmål indgår i en samlet ordning af retsbeskyttelse, som opfylder de forfatningsmæssige krav (7), bidrager det endvidere til denne beskyttelses effektive karakter og kræver følgelig en bedømmelse, der er egnet til at forebygge mangler i retsbeskyttelsen og dermed til at sikre hele denne beskyttelsesordnings sammenhæng. I den foreliggende sag bemærkede Domstolen, at på trods af den forbindelse, der i artikel 215 TEUF er fastsat mellem de forordninger, der vedtages i henhold hertil, og FUSP-afgørelser, der vedtages i henhold til artikel 29 TEU, er de restriktive foranstaltninger, der vedtages i sådanne retsakter, ikke nødvendigvis ens, hvorfor der kan opstå mangler i retsbeskyttelsen som følge af Unionens retsinstansers manglende kompetence til at påkende et erstatningssøgsmål vedrørende restriktive foranstaltninger fastsat i FUSP-afgørelser. På denne baggrund begik Retten en retlig fejl ved at fastslå, at et erstatningssøgsmål med påstand om erstatning for skade, som en fysisk eller juridisk person angiveligt har lidt som følge af restriktive foranstaltninger, der er fastsat i FUSP-afgørelser, faldt uden for dens kompetence.
For det andet undersøgte Domstolen appellantens argumenter om en anfægtelse af Rettens bedømmelse af, om der var grundlag for erstatningssøgsmålet, for så vidt som Retten ikke havde fundet, at der forelå en ulovlighed, der kunne medføre, at Unionen ifaldt ansvar uden for kontraktforhold.
Efter Domstolens opfattelse havde Retten for det første med føje fundet, at den utilstrækkelige begrundelse af de retsakter, der indførte restriktive foranstaltninger over for appellanten, ikke i sig selv kunne medføre, at Unionen ifaldt ansvar.
Ved præciseringen af rækkevidden af det i retspraksis fastsatte princip, der således er bekræftet, bemærkede Domstolen ikke desto mindre, at begrundelsespligten, som blot er en væsentlig formforskrift, skal adskilles fra spørgsmålet om begrundelsens rigtighed. Det følger heraf, at Unionen kan ifalde ansvar, når Rådet ikke underbygger de grunde, der ligger til grund for de vedtagne foranstaltninger, hvilket vedrører retsaktens materielle lovlighed, forudsat at der til støtte for erstatningssøgsmålet fremsættes et anbringende herom.
For det andet forkastede Domstolen i denne sammenhæng de anbringender, hvormed appellanten foreholdt Retten ikke at have anerkendt, at Rådets tilsidesættelse af den forpligtelse, som påhviler det til at meddelte den pågældende alle de oplysninger, der lægges vedkommende til last, og som fremgår af annullationsdommen, kunne medføre, at Unionen ifaldt ansvar uden for kontraktforhold. Det fremgik nemlig af annullationsdommen, at denne argumentation alene var knyttet til anbringendet om begrundelsespligten.
Domstolen forkastede appellen i sin helhed, idet den endelig konstaterede, at den retlige fejl, hvormed Rettens analyse af omfanget af dens kompetence var behæftet, ikke kunne begrunde en ophævelse af den appellerede dom, eftersom der var grundlag for konklusionen.