Causa C‑134/19 P
Bank Refah Kargaran
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 6 ottobre 2020
«Impugnazione – Politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Articolo 29 TUE – Articolo 215 TFUE – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran – Danno asseritamente subito dalla ricorrente a seguito dell’inserimento e del mantenimento del suo nome nell’elenco delle persone e delle entità alle quali si applica il congelamento di capitali e di risorse economiche – Ricorso per risarcimento danni – Competenza della Corte a statuire sulla domanda di risarcimento del danno asseritamente subito a causa delle misure restrittive previste da decisioni rientranti nell’ambito della PESC – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli – Insufficienza di motivazione di atti che istituiscono misure restrittive»
1. Ricorso di annullamento – Presupposti per la ricevibilità – Competenza del giudice dell’Unione – Esame d’ufficio da parte della Corte nell’ambito di un procedimento di impugnazione
(Artt. 256, § 1, comma 2, e 263 TFUE)
(v. punti 23-25)
2. Politica estera e di sicurezza comune – Competenza del giudice dell’Unione – Ricorso per risarcimento danni – Ricorso diretto ad ottenere il risarcimento del danno asseritamente subìto a causa dell’inserimento erroneo in un elenco di persone soggette a misure restrittive e dell’attuazione di dette misure – Inclusione
(Artt. 24, § 1, comma 2, e 40 TUE; artt. 215, 263, comma 4, e 275 TFUE)
(v. punti 26-49)
3. Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Punti della motivazione di una sentenza viziati da una violazione del diritto dell’Unione – Dispositivo fondato per altri motivi di diritto – Rigetto
(Art. 256, § 1, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, comma 1)
(v. punti 50-52, 106)
4. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Insufficienza di motivazione di un atto che istituisce misure restrittive aventi portata individuale – Esclusione
(Artt. 296 e 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 59-63)
5. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Difetto o insufficienza di motivazione – Motivo distinto da quello vertente sulla legittimità sostanziale
(Artt. 263 e 296 TFUE)
(v. punti 64, 65, 103, 104)
6. Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Presupposti – Ampliamento di un motivo esistente – Assenza di ampliamento – Irricevibilità
(v. punti 84-88)
Sintesi
La Corte conferma la sentenza del Tribunale che aveva respinto la domanda di risarcimento della Bank Refah Kargaran per i danni subiti a causa delle misure restrittive adottate nei suoi confronti
Nel 2010 e nel 2011 i capitali e le risorse economiche della banca iraniana Bank Refah Kargaran (in prosieguo: la «ricorrente») sono stati congelati nell’ambito delle misure restrittive istituite dall’Unione europea al fine di costringere la Repubblica islamica dell’Iran a porre fine alle attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione e allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari. Tale congelamento di capitali è stato operato mediante l’inserimento della banca nell’elenco delle entità che partecipano alla proliferazione nucleare allegato a diverse decisioni adottate in successione dal Consiglio nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC) ai sensi dell’articolo 29 TUE. Tali decisioni PESC sono state successivamente attuate da diversi regolamenti adottati dal Consiglio sulla base dell’articolo 215 TFUE.
La ricorrente ha ottenuto l’annullamento di tutti questi atti, nei limiti in cui la riguardavano, per insufficienza di motivazione (1). Successivamente, nel novembre 2013, il suo nome è stato reinserito, sulla base di una motivazione adeguata, nell’elenco allegato a diverse decisioni e regolamenti del Consiglio adottati, rispettivamente, ai sensi dell’articolo 29 TUE e ai sensi dell’articolo 215 TFUE. Il Tribunale non ha tuttavia accolto il ricorso della banca diretto, in particolare, ad ottenerne l’annullamento, nei limiti in cui tali atti la riguardavano.
Il 25 settembre 2015 la ricorrente ha proposto un nuovo ricorso diretto, questa volta, ad ottenere la condanna dell’Unione a risarcirla dei danni derivanti, a suo avviso, dall’adozione e dal mantenimento delle misure restrittive che la riguardavano, che sono state annullate dalla sentenza di annullamento. Con sentenza del 10 dicembre 2018 (2), il Tribunale, da un lato, ha declinato la propria competenza a conoscere di un ricorso per risarcimento danni diretto alla riparazione del danno asseritamente subito a causa dell’adozione di decisioni in materia di PESC ai sensi dell’articolo 29 TUE. Dall’altro lato, nei limiti in cui il ricorso per risarcimento danni era diretto al risarcimento del danno asseritamente subito a causa dell’adozione di regolamenti sulla base dell’articolo 215 TFUE, il Tribunale l’ha respinto in quanto infondato, con la motivazione che non era stata dimostrata una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica.
È in tali circostanze che la ricorrente ha adito la Corte con un’impugnazione con la quale chiede, in sostanza, che la Corte annulli la valutazione, da parte del Tribunale, della fondatezza del ricorso per risarcimento danni e, avvalendosi del suo potere di avocazione, statuisca nel merito concedendo alla ricorrente il beneficio delle sue conclusioni.
La Corte respinge tale impugnazione, pur constatando che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel declinare la propria competenza a conoscere della domanda diretta al risarcimento del danno che la ricorrente avrebbe subito a causa delle decisioni PESC adottate ai sensi dell’articolo 29 TUE.
In primo luogo, la Corte esamina d’ufficio la questione della competenza del giudice dell’Unione a conoscere di un ricorso per risarcimento diretto ad ottenere la riparazione del danno asseritamente subito a causa di misure restrittive, in quanto una siffatta questione è di ordine pubblico. Nel caso di specie, la Corte dichiara, da un lato, che il Tribunale ha correttamente riconosciuto la propria competenza a conoscere della domanda di risarcimento del danno asseritamente subito dalla ricorrente a causa delle misure restrittive previste nei suoi confronti da regolamenti fondati sull’articolo 215 TFUE. Dall’altro lato, per contro, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel dichiararsi incompetente a conoscere della medesima domanda, nei limiti in cui il danno asseritamente subito dalla ricorrente risultava dalle decisioni PESC adottate ai sensi dell’articolo 29 TUE.
In materia di PESC, infatti, il regime della competenza del giudice dell’Unione è caratterizzato, a partire dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, da un’esclusione di principio (3) accompagnata da due eccezioni (4), tra cui quella relativa alla valutazione della validità delle decisioni del Consiglio recanti adozione di misure restrittive (5). Sebbene quest’ultima eccezione non menzioni espressamente il ricorso per risarcimento danni, la Corte si basa sulla necessaria coerenza del sistema di tutela giurisdizionale per interpretare l’ambito della sua analisi.
In tale ottica, la Corte sottolinea, anzitutto, che detto regime di competenza del giudice dell’Unione in materia di PESC costituisce una deroga al compito principale del giudice dell’Unione, ossia garantire il rispetto del diritto (6). In quanto tale, siffatto regime specifico deve essere interpretato restrittivamente. Inoltre, nei limiti in cui il ricorso per risarcimento danni si inserisce in un sistema complessivo di tutela giurisdizionale che risponde a requisiti costituzionali (7), esso contribuisce all’effettività di tale tutela e richiede, di conseguenza, una valutazione idonea a prevenire qualsiasi lacuna nella tutela giurisdizionale e, pertanto, ad assicurare la coerenza complessiva del sistema relativo a tale tutela. Orbene, nel caso di specie, la Corte rileva che, nonostante il nesso stabilito dall’articolo 215 TFUE tra i regolamenti adottati su tale base e le decisioni PESC adottate ai sensi dell’articolo 29 TUE, le misure restrittive adottate in tali atti non coincidono necessariamente, di modo che dall’incompetenza del giudice dell’Unione a conoscere di un ricorso per risarcimento danni vertente su misure restrittive previste da decisioni PESC potrebbe derivare una lacuna nella tutela giurisdizionale. In tali circostanze, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel considerare che un ricorso per risarcimento danni diretto alla riparazione del danno asseritamente subito da una persona fisica o giuridica a causa di misure restrittive previste da decisioni PESC esulasse dalla sua competenza.
In secondo luogo, la Corte esamina i motivi dedotti dalla ricorrente diretti a inficiare la valutazione, da parte del Tribunale, della fondatezza del ricorso per risarcimento danni, nei limiti in cui esso non ha riconosciuto l’esistenza di un illecito idoneo a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.
Secondo la Corte, in primo luogo, il Tribunale ha correttamente considerato che l’insufficienza della motivazione degli atti che istituiscono misure restrittive riguardanti la ricorrente non era di per sé idonea a far sorgere la responsabilità dell’Unione.
Precisando la portata del principio giurisprudenziale così riaffermato, la Corte ricorda tuttavia che l’obbligo di motivazione, mera formalità sostanziale, deve essere distinto dalla questione della fondatezza della motivazione. Ne consegue che la responsabilità dell’Unione può sorgere quando il Consiglio non riesce a suffragare i motivi sottesi alle misure adottate, il che riguarda la legittimità nel merito dell’atto, purché un motivo in tal senso sia stato dedotto a sostegno del ricorso per risarcimento danni.
In secondo luogo, in tali circostanze, la Corte respinge i motivi con i quali la ricorrente criticava il Tribunale per non aver riconosciuto che la violazione da parte del Consiglio dell’obbligo ad esso incombente di trasmetterle gli elementi a carico, quale risultante dalla sentenza di annullamento, era idonea a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Risulta, infatti, dalla sentenza di annullamento che tale argomento si ricollegava unicamente al motivo vertente sull’obbligo di motivazione.
Constatando, in conclusione, che l’errore di diritto che vizia l’analisi del Tribunale in relazione alla portata della sua competenza non è idoneo a giustificare l’annullamento della sentenza impugnata, in quanto il suo dispositivo appare fondato, la Corte respinge l’impugnazione nella sua interezza.