Mål C‑134/19 P
Bank Refah Kargaran
mot
Europeiska unionens råd
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 6 oktober 2020
”Överklagande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) – Artikel 29 FEU – Artikel 215 FEUF – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot Islamiska republiken Iran – Skada som klaganden påstås ha lidit till följd av att dess namn tagits upp i förteckningen över personer och enheter som omfattas av frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser – Skadeståndstalan – Domstolens behörighet att pröva yrkandet om ersättning för skada som påstås ha lidits till följd av restriktiva åtgärder enligt beslut som omfattas av Gusp – En tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter – Otillräcklig motivering av rättsakter om införande av restriktiva åtgärder”
1. Talan om ogiltigförklaring – Sakprövningsförutsättningar – Unionsdomstolens behörighet – Domstolens prövning ex officio i ett mål om överklagande
(Artiklarna 256.1 andra stycket och 263 FEUF)
(se punkterna 23–25)
2. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Unionsdomstolens behörighet – Skadeståndstalan – Talan om ersättning för skada som lidits till följd av det felaktiga upptagandet på en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder och genomförandet av nämnda åtgärder – Omfattas
(Artiklarna 24.1 andra stycket och 40 FEU; artiklarna 215, 263 fjärde stycket och 275 FEUF)
(se punkterna 26–49)
3. Överklagande – Grunder – Domskäl som strider mot unionsrätten – Domslutet är riktigt enligt andra rättsliga grunder – Ogillande
(Artikel 256.1 andra stycket FEUF; domstolens stadga, artikel 58 första stycket)
(se punkterna 50–52 och 106)
4. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Otillräcklig motivering av en rättsakt om införande av restriktiva åtgärder med individuell räckvidd – Omfattas inte
(Artiklarna 296 och 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 59–63)
5. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Avsaknad av motivering eller brister i motiveringen – Grund som är fristående från frågan huruvida en rättsakt är lagenlig i materiellt hänseende
(Artiklarna 263 och 296 FEUF)
(se punkterna 64, 65, 103 och 104)
6. Domstolsförfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Villkor – Utvidgning av en tidigare åberopad grund – Utvidgning föreligger inte – Avvisning
(se punkterna 84–88)
Resumé
Domstolen fastställde den dom genom vilken tribunalen hade ogillat Bank Refah Kargarans talan om ersättning för de skador som lidits till följd av de restriktiva åtgärder som det beslutats om mot banken
Åren 2010 och 2011 fick den iranska banken Bank Refah Kargaran (nedan kallad klaganden) sina penningmedel och ekonomiska resurser frysta i samband med restriktiva åtgärder som Europeiska unionen infört för att tvinga Islamiska republiken Iran att upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och med att utveckla kärnvapenbärare. Denna frysning av tillgångar gjordes genom att banken togs upp i den förteckning över enheter med verksamhet inom kärnspridning som fogats till flera beslut som rådet successivt antagit inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) enligt artikel 29 FEU. Dessa Gusp-beslut genomfördes därefter genom flera förordningar som rådet antagit på grundval av artikel 215 FEUF.
Klaganden utverkade att alla dessa rättsakter ogiltigförklarades, på grund av en otillräcklig motivering, i den del de avsåg klaganden.(1) Senare, i november 2013, togs klagandens namn, på grundval av en ny motivering, åter upp i den förteckning som fogats till flera beslut och förordningar som rådet antagit enligt artikel 29 FEU respektive artikel 215 FEUF. Tribunalen biföll emellertid inte den talan som banken hade väckt för att, bland annat, få dessa rättsakter ogiltigförklarade, i den del de avsåg klaganden.
Den 25 september 2015 väckte klaganden en ny talan, den här gången om förpliktande för unionen att ersätta de skador som, enligt banken, uppkommit till följd av antagandet och bibehållandet av de restriktiva åtgärder som avsåg klaganden, vilka ogiltigförklarats genom domen om ogiltigförklaring. Genom domen av den 10 december 2018(2) förklarade tribunalen, för det första, att den saknade behörighet att pröva en skadeståndstalan för att få ersättning för skada som påstås ha uppkommit till följd av beslut som antagits på området för Gusp enligt artikel 29 FEU. I den del skadeståndstalan avsåg ersättning för den skada som påstods ha lidits till följd av förordningar som antagits på grundval av artikel 215 FEUF ogillade tribunalen, för det andra, denna med motiveringen att det inte hade visats att det begåtts en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel.
Det är mot denna bakgrund som klaganden inkom med ett överklagande till domstolen som avsåg att denna skulle underkänna tribunalens bedömning av huruvida skadeståndstalan var välgrundad, och, genom att använda sig av sin behörighet att pröva målet i sak, bifalla klagandens yrkanden.
Domstolen ogillade överklagandet, samtidigt som den konstaterade att tribunalen hade gjort en felaktig rättstillämpning när den förklarat att den saknade behörighet att pröva en skadeståndstalan avseende ersättning för den skada som klaganden skulle ha lidit till följd av Gusp-beslut enligt artikel 29 FEU.
Först behandlade domstolen ex officio frågan om unionsdomstolens behörighet att pröva en skadeståndstalan avseende ersättning för skada som påstods ha lidits till följd av restriktiva åtgärder, när en sådan fråga rör tvingande rätt. I förevarande fall slog domstolen, å ena sidan, fast att tribunalen hade gjort en riktig bedömning när den ansåg att den var behörig att pröva yrkandet om ersättning för den skada som det påståtts att klaganden lidit till följd av de restriktiva åtgärder som den omfattats av enligt förordningar som grundats på artikel 215 FEUF. Tribunalen hade, å andra sidan, gjort en felaktig rättstillämpning när den förklarade att den saknade behörighet att pröva samma yrkande, i den del den skada som det påståtts att klaganden lidit var en följd av Gusp-beslut som antagits enligt artikel 29 FEU.
Sedan ikraftträdandet av Lissabonfördraget kännetecknas systemet för unionsdomstolens behörighet, i fråga om Gusp, nämligen av en uteslutning som huvudregel,(3) förenad med två undantag,(4) däribland det undantag som avser bedömning av huruvida rådets beslut om restriktiva åtgärder är giltiga.(5) Även om skadeståndstalan inte uttryckligen anges i det sistnämnda undantaget har domstolen grundat sig på det nödvändiga inre sammanhanget i systemet för domstolsskydd vid tolkningen av ramen för sin prövning.
I detta sammanhang underströk domstolen först att systemet för unionsdomstolens behörighet i fråga om Gusp utgör ett undantag från unionsdomstolens främsta uppgift, nämligen att säkerställa principen om att lag och rätt följs.(6) Detta särskilda system ska som sådant tolkas restriktivt. Eftersom skadeståndstalan ingår i ett helhetssystem för domstolsskydd som uppfyller konstitutionella krav,(7) bidrar det dessutom till att detta skydd är effektivt, vilket följaktligen kräver en bedömning som kan förhindra varje lucka i domstolsskyddet och, därmed, säkerställa det inre sammanhanget i hela detta skyddssystem. I förevarande fall påpekade domstolen att – trots den koppling som genom artikel 215 FEUF har gjorts mellan förordningar som antagits på den grunden och Gusp-beslut som antagits enligt artikel 29 FEU – restriktiva åtgärder som det har beslutats om i sådana rättsakter inte nödvändigtvis överensstämmer med varandra, varför en lucka i domstolsskyddet skulle kunna följa av att unionsdomstolen saknar behörighet att pröva en skadeståndstalan som rör restriktiva åtgärder enligt Gusp-beslut. Under dessa omständigheter gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning när den ansåg att en skadeståndstalan som avser ersättning för den skada som en fysisk eller juridisk person påstås ha lidit till följd av restriktiva åtgärder enligt Gusp-beslut inte omfattades av dess behörighet.
Därefter prövade domstolen de grunder som klaganden hade anfört för att kullkasta tribunalens bedömning av huruvida skadeståndstalan var välgrundad, i den del tribunalen inte ansåg att det inte förelåg någon rättsstridighet som kunde medföra att unionen ådrog sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar.
Enligt domstolen hade tribunalen, för det första, gjort en riktig bedömning när den ansåg att den omständigheten att rättsakter om restriktiva åtgärder som avser klaganden har en otillräcklig motivering inte i sig kunde medföra att unionen ådrog sig skadeståndsansvar.
Efter att ha preciserat innebörden av den princip som bekräftats i rättspraxis erinrade domstolen emellertid om att motiveringsskyldigheten, som enbart utgör en väsentlig formföreskrift, ska skiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad. Av detta följer att unionen kan ådra sig skadeståndsansvar om rådet inte lyckas underbygga de skäl som de beslutade åtgärderna grundas på, vilket hänför sig till frågan huruvida rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende, förutsatt att en sådan grund har åberopats till stöd för skadeståndstalan.
I detta sammanhang underkände domstolen, för det andra, de grunder genom vilka klaganden hade kritiserat tribunalen för att inte ha slagit fast att rådets åsidosättande av sin skyldighet att meddela klaganden vilka omständigheter som lades denna till last, såsom denna skyldighet framgår av domen om ogiltigförklaring, kunde medföra att unionen ådrog sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar. Det framgick nämligen av domen om ogiltigförklaring att detta argument endast hade samband med den grund som avsåg motiveringsskyldigheten.
Domstolen konstaterade, som slutsats, att den felaktiga rättstillämpning som hänförde sig till tribunalens bedömning av hur omfattande dess behörighet var inte kunde motivera att den överklagade domen upphävdes, eftersom domslutet framstod som riktigt, varför domstolen ogillade överklagandet i dess helhet.