Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
16 päivänä marraskuuta 2023 (1)
Asia C‑316/22
Gabel Industria Tessile SpA ja
Canavesi SpA
vastaan
A2A Energia SpA,
Energit SpA ja
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale di Como (Comon alioikeus, Italia))
(Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 288 artikla – Direktiivien välitön oikeusvaikutus – Horisontaalinen välitön vaikutus – Vertikaalinen välitön vaikutus – Tuomiossa Foster vahvistetut arviointiperusteet –Valtion ilmentyminä pidettävät yksiköt – Direktiivi 2008/118/EY – Sähköntoimittaja – Unionin oikeuden vastaisesti maksettujen verojen palauttaminen – Menettelyllinen itsemääräämisoikeus – Tehokkuusperiaate)
I Johdanto
1. Harva aihe on kiehtonut unionin oikeuteen erikoistuneita juristeja sukupolvesta toiseen yhtä paljon kuin direktiivien välitön oikeusvaikutus. Siitä on keskusteltu pitkään (ja jossain määrin myös kiistelty kiivaasti) sekä unionin toimielimissä että akateemisissa piireissä 1960‑luvulta(2) aina tähän päivään asti.(3)
2. Moni kokenut julkisasiamies on aiemmin neuvonut unionin tuomioistuinta toteamaan, että täytäntöön panematta jätetyillä direktiiveillä on paitsi vertikaalinen myös horisontaalinen välitön vaikutus,(4) ja siten ”parantamaan” (ainakin osittain) unionin oikeusjärjestyksen siitä, mitä on tunnetusti nimitetty unionin oikeuden ”lastentaudiksi”.(5) Siitä huolimatta unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on pysynyt tältä osin jokseenkin ennallaan. Unionin tuomioistuin on tuomiosta Marshall ja tuomiosta Faccini Dori lähtien toistuvasti todennut, että direktiivillä ei sellaisenaan voida luoda velvollisuuksia yksityiselle eikä siihen näin ollen voida sellaisenaan vedota kansallisessa tuomioistuimessa yksityistä vastaan.(6)
3. Samalla unionin tuomioistuin on kuitenkin pyrkinyt eri tavoin lieventämään kielteisiä vaikutuksia, joita yksityisille voi aiheutua siitä, ettei direktiiveillä ole horisontaalista välitöntä vaikutusta. Unionin tuomioistuin on erityisesti i) asettanut kansallisille tuomioistuimille ja vastaaville kansallisille viranomaisille laajan velvollisuuden tulkita kansallista oikeutta mahdollisimman pitkälle täytäntöön panematta jätettyjen direktiivien säännösten mukaisesti;(7) ii) tulkinnut jäsenvaltion ja sen ilmentymien käsitettä tällä alalla laajasti niin, että se kattaa monenlaisia elimiä tai yksiköitä, joita on pidettävä tällaisina ilmentyminä;(8) iii) hyväksynyt välittömän vaikutuksen erityisissä kolmikantatilanteissa, joissa on ollut asianosaisina kaksi yksityistä osapuolta ja yksi julkinen osapuoli;(9) iv) hyväksynyt sen, että tietyillä Euroopan unionin peruskirjan määräyksillä ja tietyillä sellaisilla yleisillä oikeusperiaatteilla, joita direktiivin säännökset voivat ilmentää, on välitön oikeusvaikutus;(10) ja v) lieventänyt edellytyksiä vahingonkorvauskanteen nostamiselle menestyksekkäästi sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka ovat jättäneet direktiivejä täytäntöön panematta.(11)
4. Käsiteltävä asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden pohtia yleisesti unionin oikeuden tilaa tällä alalla ja selventää tiettyjä näkökohtia oikeuskäytännössään.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
5. Valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä ja direktiivin 92/12/ETY kumoamisesta 16.12.2008 annetun direktiivin 2008/118/EY,(12) sellaisena kuin sitä sovellettiin tosiseikkojen tapahtuma‑aikaan,(13) 1 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat erityistarkoituksissa kantaa myös [muita välillisiä veroja kuin valmisteveroa] valmisteveron alaisista tavaroista, jos nämä verot ovat valmisteveron tai arvonlisäveron perusteen määrittämistä, veron määrän laskentaa sekä verosaatavan syntymistä ja valvontaa koskevien yhteisön verosääntöjen mukaisia, verovapautuksia koskevat säännökset pois lukien.”
B Kansallinen oikeus
6. Energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annetun direktiivin 2003/96/EY täytäntöönpanosäännöksistä 2.2.2007 annetun asetuksen nro 26/2007 (Decreto Legislativo 2 febbraio 2007, n. 26, Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità)(14) 5 §:llä muutettiin alueelliseen ja paikalliseen rahoitukseen liittyvistä kiireellisistä toimenpiteistä 28.11.1988 annetun asetuksen nro 511/1988 (Decreto Legge 28 novembre 1988, n. 511, Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale e locale)(15) 6 §:ää ottamalla käyttöön sähkön valmisteveron maakunnallinen lisävero (jäljempänä lisävero).
7. Verotuksen kunnallistamista koskevista säännöksistä 14.3.2011 annetun asetuksen nro 23/2011 (Decreto Legislativo 14 marzo 2011, n. 23, Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale)(16) 2 §:ssä säädettiin, että lisäveron kantaminen lakkautetaan vuodesta 2012 alkaen alueilla, joilla on normaali perustuslaillinen asema (regioni a statuto ordinario). Myöhemmin lisävero kumottiin kokonaan 1.4.2012 lähtien verotuksen yksinkertaistamista ja tarkastusmenettelyjen nopeuttamista ja tehostamista koskevista kiireellisistä säännöksistä 2.3.2012 annetun asetuksen nro 16/2012 (Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16, Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento)(17) 4 §:llä.
8. Valmisteverolain koonnoksesta 26.10.1995 annetun asetuksen nro 504/1995 (Decreto Legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, Testo Unico Accise)(18) 14 §:n 1 momentissa säädetään, että ”valmistevero on palautettava, jos se todetaan perusteettomasti maksetuksi”, ja sen 2 momentin mukaan ”palautusta on haettava oikeudenmenetyksen uhalla kahden vuoden kuluessa maksupäivästä tai päivästä, jona kyseistä oikeutta on voitu käyttää”, ja sen 4 momentissa säädetään, että ”siinä tapauksessa, että oikeudenkäynnin päätteeksi henkilö, joka on velvollinen maksamaan valmisteveroa, tuomitaan palauttamaan kolmansille osapuolille määrät, jotka tämä on perusteettomasti kantanut niiltä valmisteveron suorittamiseksi, kyseisen maksuvelvollisen henkilön on haettava palautusta oikeudenmenetyksen uhalla 90 päivän kuluessa siitä, kun kyseisten määrien palauttamiseen velvoittava tuomio on saanut lainvoiman”.
III Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
9. Pääasian kantajat (Gabel Industria Tessile S.p.A ja Canavesi S.p.A) ovat yrityksiä, jotka tekivät vastaajina olevien yritysten (ensin mainittu A2A Energia S.p.A:n ja jälkimmäinen Energit S.p.A:n) kanssa erilliset sopimukset sähkön toimittamisesta tuotantolaitoksiinsa ja maksoivat niille tästä hintaa, johon vuosina 2010–2011 sisältyi myös lisäverona kannettu määrä.
10. Kantajat nostivat vuonna 2020 Tribunale di Comossa (Comon alioikeus, Italia) vastaajia vastaan kanteet, joissa vaadittiin lisäverona maksettujen määrien palauttamista sillä perusteella, että kyseisen veron käyttöön ottamisesta annetut kansalliset säännökset ovat yhteensopimattomia unionin oikeuden kanssa.
11. Tribunale di Como toteaa, että unionin tuomioistuimen annettua tuomion Undis Servizi ja tuomion Messer France(19) Corte suprema di cassazione (ylin yleinen tuomioistuin, Italia) vahvisti, että lisävero on direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdan vastainen.
12. Tribunale di Como lisää, että käsiteltävä asia on yksi monista vireillä olevista oikeusriidoista, jotka koskevat sitä, mitä tapahtuu niille rahamäärille, jotka on maksettu perusteettomasti ajanjaksona, joka alkoi jäsenvaltioille direktiivin 2008/118 täytäntöönpanoa varten annetun määräajan päättymisestä ja päättyi siihen, kun Italian lainsäätäjä sääti lisäveron kantamisen lakkauttamisesta. Italian alemmanasteisissa tuomioistuimissa esiintyy tästä kysymyksestä kahta eri näkemystä.
13. Ensimmäisen näkemyksen mukaan kanteet on hylättävä, sillä koska vastaajat ovat yksityisyrityksiä, asiaa koskevien kansallisten säännösten soveltamatta jättäminen tarkoittaisi, että direktiivin 2008/118 säännöksille annettaisiin horisontaalinen välitön vaikutus. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että kansallisten säännösten soveltamatta jättämisellä luotaisiin yksityisille uusi velvoite: velvoite palauttaa lainvastaisina veroina kannetut määrät loppukäyttäjälle. Toisen näkemyksen mukaan kanteet olisi päinvastoin hyväksyttävä, koska – jos olen oikein ymmärtänyt – tehokkuusperiaate voi velvoittaa kansalliset tuomioistuimet soveltamaan täytäntöön panematta jätetyn direktiivin säännöksiä myös yksityisten välisissä oikeusriidoissa.
14. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma asian kannalta merkityksellisten unionin oikeuden periaatteiden ja säännösten tulkinnasta, se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko Euroopan unionin oikeuslähdejärjestelmä yleisesti ja SEUT 288 artiklan kolmas kohta erityisesti esteenä sille, että kansallinen tuomioistuin jättää yksityisten välisessä riita‑asiassa soveltamatta kansallisen oikeuden säännöstä, joka on ristiriidassa sellaisen direktiivin selkeän, täsmällisen ja ehdottoman säännöksen kanssa, jota ei ole pantu kansallisesti täytäntöön tai joka on pantu virheellisesti täytäntöön, siten että tämän seurauksena yksityiselle syntyy lisävelvollisuus, jos tämä muodostaa kansallisessa säännöstössä – – edellytyksen sille, että asianomainen yksityinen voi vedota hänelle kyseisessä direktiivissä taattuihin oikeuksiin suhteessa valtioon?
2) Onko tehokkuusperiaate esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle – –, jossa loppukuluttajan ei sallita vaatia perusteettoman veron palautusta suoraan valtiolta vaan hänelle vahvistetaan ainoastaan oikeus nostaa perusteettoman edun palautusta koskeva yksityisoikeudellinen kanne verovelvollista vastaan, jolla puolestaan on ainoana oikeus saada palautus verohallinnolta, kun veron lainvastaisuuden ainoaan syyhyn – nimittäin siihen, että se on ristiriidassa unionin direktiivin kanssa – on mahdollista vedota yksinomaan verovelvollisen ja verohallinnon välisessä suhteessa mutta ei sen sijaan verovelvollisen ja loppukuluttajan välisessä suhteessa, mikä tosiasiallisesti estää mahdollisuuden saada palautusta, vai onko tällaisessa tapauksessa tehokkuusperiaatteen noudattamisen varmistamiseksi loppukuluttajalle vahvistettava oikeus esittää vaatimuksensa suoraan verohallinnolle sillä perusteella, että kyseessä on mahdottomuus tai suhteeton vaikeus saada toimittajalta perusteettomasti maksetun veron palautusta?”
15. Unionin tuomioistuin lähetti 17.5.2023 ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kansallisia perusteettomien verojen palautusmenettelyjä koskevan selvennyspyynnön, johon vastattiin 31.5.2023 päivätyllä kirjeellä.
16. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Espanjan hallitus ja Euroopan komissio, joka myös esitti suullisia lausumia 13.9.2023 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: direktiivien horisontaalinen ja vertikaalinen vaikutus
17. Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, onko unionin oikeus esteenä sille, että kansallinen tuomioistuin jättää yksityisten välisessä oikeusriidassa soveltamatta kansallisen oikeuden säännöstä, joka on ristiriidassa sellaisen direktiivin selkeän, täsmällisen ja ehdottoman säännöksen kanssa, jota ei ole pantu kansallisesti täytäntöön, vaikka tämä on edellytyksenä sille, että kantaja voi vedota hänelle kyseisessä direktiivissä taattuihin oikeuksiin suhteessa valtioon.
18. Kirjaimellisesti otettuna tähän kysymykseen voitaisiin – jäljempänä esitetyistä syistä – vastata melko suoraviivaisesti. Ennakkoratkaisupyynnöstä kuitenkin ilmenee, että kansallinen tuomioistuin on tarkoittanut nostaa esiin useita direktiivien välittömään oikeusvaikutukseen liittyviä ongelmia, jotka menevät itse ennakkoratkaisukysymyksen sisältöä pidemmälle. Koetan seuraavissa jaksoissa käsitellä kaikkia näitä ongelmia.
1. Direktiivien horisontaalinen välitön vaikutus unionin oikeudessa ja kansallisessa oikeudessa
19. Tarkastelen aluksi ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä nimenomaisesti esiin tuotua ongelmaa: onko kansallisen tuomioistuimen sallittua soveltaa täytäntöön panematta jätetyn direktiivin säännöksiä yksityisten välisessä oikeusriidassa?
20. Eräässä äskettäin antamassaan tuomiossa, joka koski täytäntöön panematta jätetyn direktiivin säännöksiä, unionin tuomioistuin ensinnäkin vahvisti, että ”kansallisen tuomioistuimen ei ole pelkästään unionin oikeuden perusteella jätettävä soveltamatta kansallisen oikeutensa säännöstä, joka on ristiriidassa unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen kanssa, jos viimeksi mainitulla säännöksellä tai määräyksellä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta”. Tämän jälkeen se totesi, että kyseistä periaatetta sovelletaan ”tämän kuitenkaan rajoittamatta kyseisellä tuomioistuimella ja kaikilla toimivaltaisilla kansallisilla hallintoviranomaisilla olevaa mahdollisuutta jättää kansallisen oikeuden perusteella soveltamatta kansallista säännöstä, joka on ristiriidassa sellaisen unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen kanssa, jolla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta”.(20)
21. Yksinkertaistettuna tämä tarkoittaa sitä, että unionin oikeudessa ei edellytetä, että kansalliset tuomioistuimet jättävät soveltamatta kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa sellaisten unionin oikeuden säännösten kanssa, joilla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta yksityisten välisissä oikeusriidoissa, mutta siinä ei myöskään kielletä kansallisia tuomioistuimia tekemästä näin, jos se on kansallisen oikeuden mukaista. Toisin sanoen kansalliset tuomioistuimet voivat antaa direktiiveille horisontaalisen välittömän vaikutuksen kansallisen oikeutensa perusteella.
22. Istunnossa Espanjan hallitus vastusti edellä mainittua näkemystä sillä perusteella, että se aiheuttaisi jonkinlaista epäyhdenvertaisuutta yksityisten välille.
23. Mielestäni asia on toisin päin. Itse asiassa juuri direktiivien täytäntöön panematta jättäminen luo epäyhdenvertaisia tilanteita i) unionin tasolla, koska se, voivatko yksityiset käyttää heille unionin oikeudessa annettuja oikeuksia vai eivät, voi riippua esimerkiksi siitä, missä jäsenvaltiossa he asuvat tai työskentelevät, ja ii) kansallisella tasolla yhtäältä niiden yksityisten, jotka voivat vedota oikeuksiinsa, koska vastaajana on julkinen yksikkö, ja toisaalta niiden yksityisten välillä, jotka siitä huolimatta, että he tukeutuvat samoihin unionin oikeuden säännöksiin, eivät voi vedota oikeuksiinsa, koska vastaajana on yksityinen yksikkö. Täytäntöön panematta jätettyjen direktiivien horisontaalinen soveltamisella – jos se on kansallisen oikeuden mukaan sallittua – siis poistettaisiin perusteettoman erottelun aiheuttaja.(21) Samalla sillä edistettäisiin yleisesti kyseisten direktiivien tehokasta vaikutusta (effet utile).
24. En tosiaan näe pätevää perustetta, miksi unionin oikeutta pitäisi tulkita siten, että se estää jäsenvaltioita pyrkimästä soveltamaan kattavammin ja tehokkaammin kansallisessa oikeusjärjestyksessään sellaisia unionin oikeuden säännöksiä, joista olisi tullut yleisesti sovellettavia, jollei jäsenvaltio itse olisi jättänyt panematta niitä täytäntöön.(22)
25. Jos kuitenkaan kansallinen tuomioistuin ei voi antaa direktiiveille horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta kansallisen oikeuden perusteella, unionin oikeudessa ei silloin – kuten edellä jo mainittiin – velvoiteta sitä tekemään niin. Tästä päästään seuraavaan kysymykseen: olisiko unionin tuomioistuimen tarkasteltava uudelleen asiaa koskevaa oikeuskäytäntöään?
2. Pääsääntö: direktiiveillä ei ole pakollisesti horisontaalista välillistä vaikutusta
26. Nähdäkseni olisi melko hyödytöntä keskustella siitä, olisiko unionin tuomioistuimen tarkasteltava uudelleen asiaa koskevaa oikeuskäytäntöään.
27. Sekä direktiivien horisontaalisen välittömän vaikutuksen hyväksymisen puolesta että sitä vastaan voidaan epäilemättä löytää hyviä perusteita. Tämän kysymyksen – jonka asianmukainen selvittäminen vaatisi perusteellisen oikeudellisen analyysin – monitahoisuudesta huolimatta voi helposti syntyä se käsitys, että asiasta on jo sanottu kaikki tarpeellinen.(23)
28. Omalta osaltani pidän riittävänä todeta yhtäältä, että tiettyjen julkisasiamiesten aiemmin esittämät direktiivien ”ekseptionalismia” vastustavat argumentit ovat kieltämättä vakuuttavia. Nämä julkisasiamiehet katsoivat, että on olemassa vankkoja periaatteellisia syitä antaa direktiiveille välitön oikeusvaikutus tekemättä mitään eroa sen mukaan, missä asemassa vastaaja on. Heidän näkemyksensä mukaan tällä muun muassa i) poistettaisiin ne lukuisat epäjohdonmukaisuudet, joita on ilmennyt asiaa koskevaa oikeuskäytäntöä kehitettäessä; ii) estettäisiin kansallisia tuomioistuimia turvautumasta kyseenalaisiin kansallisen oikeuden tulkintoihin sen varmistamiseksi, että unionin oikeutta noudatetaan; iii) lujitettaisiin yksityisten oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan ja edistettäisiin yleisemmin unionin oikeuden tehokasta vaikutusta, ja iv) ehkäistäisiin yksityisten välistä syrjintää ja varmistettaisiin tasapuoliset kilpailuedellytykset julkisten ja yksityisten yritysten välillä.(24)
29. Toisaalta on kuitenkin myönnettävä, että useat argumentit puhuvat direktiivien horisontaalisen välittömän vaikutuksen hyväksymistä vastaan. SEUT 288 artiklassa tehdään kiistatta ero siinä mainittujen eri oikeusvälineiden välillä. Toisin kuin asetukset, jotka kyseisen artiklan mukaan ovat ”ovat kaikilta osiltaan velvoittavia ja [joita] sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa”, direktiivien on tarkoitus ”velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot”. Näkemykseni mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön tarkoituksena on siten lähinnä säilyttää tämän unionin oikeusjärjestyksen ”federatiivista”(25) elementtiä kuvastavan lainsäädäntövälineen erityispiirteet(26) ja sen perustuslaillinen merkitys.(27)
30. Pitää paikkansa, että unionin oikeusjärjestys on vuonna 2023 melko erilainen kuin se oli silloin, kun tuomio Marshall ja tuomio Faccini Dori(28) annettiin. Amsterdamin, Nizzan ja ennen muuta Lissabonin sopimukset ovat todellakin merkittävästi muuttaneet unionin oikeuden institutionaalista ja perustuslaillista rakennetta. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että (nykyiseen) SEUT 288 artiklaan tehdyt muutokset – kun pidetään mielessä vuosina 2002 ja 2003 kokoontuneessa Eurooppa‑valmistelukunnassa(29) ja sitä seuranneissa hallitustenvälisissä kokouksissa käydyt keskustelut(30) – eivät tue ajatusta siitä, että perussopimusten laatijoiden tarkoituksena olisi ollut häivyttää asetusten ja direktiivien välistä perustavanlaatuista eroa.
31. Tästä aiheesta aivan äskettäin, muun muassa suuressa jaostossa, annetun oikeuskäytännön(31) valossa en usko, että unionin tuomioistuin on taipuvainen tarkastelemaan uudelleen asiaa koskevaa vakiintunutta oikeuskäytäntöään saatikka kumoamaan sitä. Vaikuttaa siltä, että ainakin toistaiseksi pallo on – tenniksestä tuttua sanontaa lainatakseni –jäsenvaltioilla: asiaa koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on selvä, ja jäsenvaltiot ovat siitä tietoisia, ja jos ne pitävät tilannetta epätyydyttävänä, ne voivat korjata sen muuttamalla perussopimuksia.(32)
32. Sillä, ettei unionin oikeudessa edellytetä kansallisten tuomioistuinten hyväksyvän direktiivien horisontaalista välitöntä vaikutusta, ei kuitenkaan olisi merkitystä pääasian ratkaisun kannalta, jos katsottaisiin, että käsiteltävien oikeusriitojen asianosaisena on yksi yksityinen (kuluttaja) yhtä valtion ilmentymänä toiminutta yksikköä (toimijaa) vastaan. Vaikkei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin nimenomaisesti tuonutkaan esiin tätä seikkaa, siitä keskusteltiin unionin tuomioistuimessa käydyn menettelyn aikana.
3. Vertikaalinen välitön vaikutus ja jäsenvaltion käsite
33. Unionin tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut tuomiosta Van Duyn ja tuomiosta Ratti(33) lähtien, että olisi (nykyisessä) SEUT 288 artiklassa direktiiveille annetun sitovan oikeusvaikutuksen vastaista kieltää yksityisiltä mahdollisuus vedota näissä lainsäädäntövälineissä jäsenvaltioille asetettuihin velvollisuuksiin. Erityisesti unionin tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltiot eivät saa hyötyä siitä, että ne ovat jättäneet panematta direktiivin täytäntöön.(34) Tästä seuraa, että yksityiset voivat pätevästi vedota – vaatimustensa tueksi tai puolustuksekseen – täytäntöön panematta jätettyjen direktiivien selviin, täsmällisiin ja ehdottomiin säännöksiin sellaisten oikeusriitojen yhteydessä, joissa vastapuolena ovat sen jäsenvaltion viranomaiset, joka on jättänyt panematta direktiivin täytäntöön (vertikaalinen välitön vaikutus).
34. Vuosien kuluessa unionin tuomioistuin on tehnyt selväksi, että edellä esitetty pätee riippumatta siitä, missä ominaisuudessa viranomainen toimii (työnantajana vai viranomaisena) ja onko kyseinen viranomainen tosiasiallisessa vastuussa siitä, ettei jäsenvaltio ole pannut direktiiviä täytäntöön.(35)
35. Mikä tärkeämpää käsiteltävän asian kannalta, unionin tuomioistuin on tulkinnut jäsenvaltion käsitettä laajasti tässä yhteydessä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin ehdottomiin ja riittävän täsmällisiin säännöksiin vastaan voidaan vedota sellaisia elimiä tai yksiköitä vastaan, jotka on rinnastettava valtioon ”joko sen vuoksi, että ne ovat valtioon laajassa merkityksessä kuuluvia julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä” tai, jos ne ovat yksityisoikeudellisia, sen vuoksi, että ”ne kuuluvat toiminnassaan julkisen viranomaisen alaisuuteen tai sen määräysvaltaan”, tai vaihtoehtoisesti sen vuoksi, että ”tällainen viranomainen on antanut niiden hoidettavaksi yleisen edun mukaisen tehtävän ja niille on tätä varten annettu – – erityisen laajoja toimivaltuuksia” (jäljempänä tuomiossa Foster vahvistetut arviointiperusteet).(36)
36. Käsiteltävässä asiassa asiakirja‑aineistosta ilmenee, että pääasian vastaajat eivät ole julkisoikeudellisia elimiä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia on kuitenkin tarkistaa, päteekö vastaajiin jompikumpi niistä tilanteista, jotka koskevat yksityisoikeudellisia elimiä.(37) Näin on paitsi siksi, että unionin tuomioistuimella ei ole käytettävissään kaikkia tähän arviointiin tarvittavia tietoja, myös ja ennen muuta siksi, että jotta tämä arviointi olisi täsmällinen, siinä voi olla tarpeen tulkita kansallisen oikeuden säännöksiä tai periaatteita.
37. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen avuksi esitän vielä lyhyesti joitakin huomioita siitä, millainen arviointi sen on tehtävä.
38. Lähtökohtaisesti olen Espanjan hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että sen määrittäminen, täyttääkö tietty elin tuomiossa Foster vahvistetut arviointiperusteet, edellyttää tavallisesti tapauskohtaista arviointia, jossa otetaan huomioon kaikki kyseisen elimen organisaatioon ja toimintaan liittyvät merkitykselliset seikat.
39. Esimerkiksi sen määrittämiseksi, kuuluuko yksityinen yksikkö ”toiminnassaan julkisen viranomaisen alaisuuteen tai sen määräysvaltaan”, tuomioistuimen olisi tutkittava, voiko valtio käyttää suoraan tai välillisesti määräysvaltaa kyseisen yksikön päätöksentekoprosessissa – jollei sen päivittäisessä toiminnassa, niin ainakin sen tärkeimmissä valinnoissa ja strategisissa päätöksissä.
40. Tätä varten on tärkeää ottaa huomioon asiaa koskevan lainsäädännön ja kyseisen yksikön sisäisten sääntöjen perusteella muun muassa seuraavat seikat: i) omistusrakenne; ii) jollakin toisella yksiköllä olevat erityiset ääni‑ tai veto‑oikeudet; iii) hallintoelinten jäsenet ja jäsenten valintamenettelyt; iv) harjoitetun toiminnan luonne; v) yksikön tavoitteet ja vi) yksikön rahoitustapa.(38) Näin ollen sillä, että valtio (tai muu viranomainen) on osakkaana yhtiössä – kuten ymmärtääkseni vastaajat ovat käsiteltävässä asiassa – ei yksinään ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sitä, onko valtiolla määräysvalta kyseisessä yhtiössä.
41. Sen määrittämisestä, onko viranomainen antanut yksityisen yksikön ”hoidettavaksi yleisen edun mukaisen tehtävän” ja antanut sille on tätä varten ”erityisen laajoja toimivaltuuksia”, toteaisin seuraavaa.
42. Ensinnäkään sitä, onko yksityinen yksikkö rinnastettava valtioon, ei mielestäni voida arvioida (yksinomaan) kyseisen yksikön yleisen luonteen ja toiminnan kannalta. Erityisen merkityksellistä on todellakin se, täyttyvätkö tuomiossa Foster vahvistetut arviointiperusteet siinä oikeussuhteessa, josta oikeusriita on syntynyt. Yksityisen yksikön on nimittäin tosiasiassa mahdollista harjoittaa yhtä tai useampaa yleisen edun mukaista toimintaa, joita varten sille on annettu erityiset valtuudet, ja samanaikaisesti muuta, täysin kaupallista toimintaa tavanomaisissa olosuhteissa, joissa se kilpailee muiden yritysten kanssa.(39)
43. Lisäksi ”yleistä etua” ja ”erityisen laajoja toimivaltuuksia” koskevat edellytykset ovat selvästi kumulatiivisia: molempien on täytyttävä, jotta yksikköä voitaisiin pitää valtion ilmentymänä. Näiden edellytysten on myös liityttävä toisiinsa siten, että kyseiset erityiset valtuudet on oltava annettu kyseiselle yksikölle sitä ”tarkoitusta varten”, että se voi täyttää tehokkaasti yleisen edun mukaiset tavoitteensa.(40)
44. Lisäksi se, minkälaisia tavoitteita voidaan pitää yleisen edun mukaisina, luonnollisestikin vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Tähän käsitteeseen sisältyy kuitenkin väistämättä ajatus siitä, että yksikkö ei saa toiminnallaan tavoitella yksinomaan (tai enimmäkseen) omistajiensa tai osakkaidensa etua, vaan sen on tavoiteltava koko yhteiskunnan etua. On myös kohtuullista edellyttää, että julkisen palvelun tehtävä on annettu jollain lainsäädännöllisellä tai hallinnollisella toimella.(41)
45. Lisäksi ”erityisen laajojen toimivaltuuksien” olemassaolo on määritettävä vertaamalla oikeusriidan taustalla olevaa oikeussuhdetta säänteleviä sääntöjä yksityisten välistä oikeussuhdetta säänteleviin sääntöihin. Ovatko kyseinen yksikkö ja toinen osapuoli tässä oikeussuhteessa yhdenvertaisia tai ainakin toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa? Voisiko kyseinen yksikkö asettaa yksipuolisesti velvoitteita toiselle osapuolelle tai rajoittaa sen oikeuksia?
46. Lopuksi toteaisin vielä yleisesti, että mielestäni tuomiossa Foster vahvistettuja arviointiperusteita ei pidä soveltaa liian laajasti.(42) Nykymaailmassa useimmat taloudelliset toiminnat ovat tavalla tai toisella tiukasti säänneltyjä. Lisäksi monet yhteisöt (kuten kansalaisjärjestöt) pyrkivät yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin, vaikkei niillä ole mitään yhteyttä valtioon; ja vastaavasti monet yritykset ovat (kokonaan tai osittain) valtion omistuksessa, mutta niillä ei ole mitään yleisen edun mukaista päämäärää.
47. Jottei horisontaalisen ja vertikaalisen vaikutuksen välinen ero jäisi pelkästään muodolliseksi, on ratkaisevaa, että yksityisen yksikön katsotaan – ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan kaltaisissa oikeusriidoissa – toimineen valtion ilmentymänä vain, jos voidaan selvästi osoittaa, että se on ”julkisessa” määräysvallassa tai että sen toiminta on luonteeltaan julkista. On ymmärrettävää kokea houkutusta turvautua oikoteihin kuluttajien auttamiseksi ja/tai käytännöllisen ja tasapuolisen ratkaisun löytämiseksi oikeusriitoihin, jotka asiaa koskevien menettelysääntöjen perusteella vaikuttavat liian monimutkaisilta, mutta tällainen olisi lopulta harkitsematonta.
4. Tehokkuuden säilyttämisen tarve poikkeuksena pääsääntöön?
48. Ennakkoratkaisupyynnössään kansallinen tuomioistuin myös pohtii, voidaanko pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa – eli silloin, kun kantajat kohtaavat merkittäviä menettelyllisiä esteitä pyrkiessään vetoamaan oikeuksiinsa – unionin oikeuden tehokkuusperiaatetta tulkita siten, että se edellyttää poikkeuksellisesti, että kansalliset tuomioistuimet soveltavat täytäntöön panematta jätettyjen direktiivien säännöksiä myös yksityisten välisissä oikeusriidoissa.
49. Mielestäni näin ei ole. Unionin tuomioistuin on usein käyttänyt tehokkuusperiaatetta (joka on ymmärrettävä siten, että sillä viitataan tehokkaaseen vaikutukseen (effet utile)(43)) tulkintavälineenä, jonka avulla voidaan yhtäältä sulkea pois sellaiset unionin oikeuden säännösten tulkinnat, jotka kyseenalaistaisivat kyseisten säännösten pätevyyden, tekisivät ne tarpeettomiksi tai johtaisivat järjenvastaisiin lopputuloksiin, ja toisaalta suosia tulkintoja, joilla varmistetaan kyseisten säännösten ”täysi oikeusvaikutus” eli kyky saavuttaa unionin lainsäätäjän asettama tavoite.(44)
50. Sitä vastoin tehokkuusperiaatetta ei – nähdäkseni – voida käyttää keinona ”maksimoida” unionin säännöksen soveltamisala ja vaikutus niin, että ne menevät yli sen, mikä oli unionin lainsäätäjän ilmeinen tarkoitus, tai kiertää unionin oikeusjärjestyksen perustuslaillisia perusperiaatteita.
51. Mielestäni epämääräisesti määritellyn lisäpoikkeuksen(45) säätäminen horisontaalisen välittömän vaikutuksen kieltävään sääntöön extrema ratio ‑tapauksissa (eli kun mikään muu keino ei toimi) sitä paitsi vain lisäisi oikeudellista epävarmuutta.(46) Tämä on osa‑alue, jota muutamat tarkkailijat ovat kuvanneet unionin oikeuden nykytilassa hyvin monimutkaiseksi(47) tai epäjohdonmukaiseksi.(48) Tämä kritiikki on kieltämättä ainakin osittain perusteltua. En siten olisi valmis ehdottamaan poikkeusten lisäämistä tai niiden ulottuvuuden laajentamista, koska se tapahtuisi järjestelmän ennakoitavuuden, johdonmukaisuuden ja täsmällisyyden kustannuksella.
52. Edellä esitetyn valossa ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että i) unionin oikeudessa ei edellytetä, että kansalliset tuomioistuimet jättävät soveltamatta kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa sellaisten unionin oikeuden säännösten kanssa, joilla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta yksityisten välisissä oikeusriidoissa, mutta siinä ei myöskään kielletä kansallisia tuomioistuimia tekemästä näin, jos tämä on kansallisen oikeuden mukaista; ja ii) direktiivin ehdottomiin ja riittävän täsmällisiin säännöksiin voidaan vedota yksityisoikeudellisia elimiä tai yksiköitä vastaan, jos ne kuuluvat toiminnassaan julkisen viranomaisen alaisuuteen tai sen määräysvaltaan tai jos tämä viranomainen on antanut niiden hoidettavaksi yleisen edun mukaisen tehtävän ja niille on tätä varten annettu erityisen laajoja toimivaltuuksia.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys: kansallinen menettelyllinen itsemääräämisoikeus ja lainvastaisten verojen palauttaminen
53. Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, onko tehokkuusperiaate esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan loppukuluttaja ei saa vaatia perusteettomasti maksetun veron palauttamista suoraan valtiolta, vaan hänelle vahvistetaan ainoastaan oikeus nostaa yksityisoikeudellinen kanne sitä toimijaa vastaan, joka on kerännyt veron valtion puolesta ja joka on ainoa yksikkö, jolla on oikeus saada palautus veroviranomaiselta, kun veron lainvastaisuuden syynä on se, että se on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, ja kun tähän syyhyn ei voida pätevästi vedota kyseistä toimijaa vastaan nostetussa kanteessa.
54. Tämä kysymys on tullut esiin pääasiassa kyseessä olevassa konkreettisessa tilanteessa, joka – jos olen oikein ymmärtänyt – voidaan tiivistää seuraavasti: i) kantajat ovat kuluttajia, jotka maksoivat veron toimijalle, joka keräsi veron valtion puolesta, ja myöhemmin vero todettiin yhteensopimattomaksi unionin oikeuden kanssa, ii) kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa kansallisessa oikeudessa säädetään perusteettomasti maksettujen verojen palauttamisesta kaksivaiheissa menettelyssä: ensin kuluttajan on vaadittava (siviilituomioistuimessa) kyseistä toimijaa palauttamaan verona maksettu määrä, ja sen jälkeen toimija voi vaatia (hallintotuomioistuimessa) palautusta valtiolta, ja iii) kuluttajat eivät näytä voivan vedota direktiivin 2008/118 säännöksiin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, koska Italia ei ole pannut oikein täytäntöön kyseistä direktiiviä ja koska vastaajat ovat yksityisyrityksiä.
55. Tätä taustaa vasten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltaista tilannetta pidettävä tilanteena, jossa kuluttajan on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa saada perusteettomasti maksettua veroa palautetuksi, mikä siten oikeuttaisi antamaan kuluttajalle mahdollisuuden nostaa kanne suoraan valtiota (eikä veron kerännyttä toimijaa) vastaan.
56. Heti aluksi on todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimen kysymykseen antamassaan vastauksessa esittämistä selvennyksistä huolimatta perusteettomasti maksettujen verojen palauttamista koskevan kansallisen järjestelmän kaikki erityispiirteet eivät ole minulle täysin selviä. Pidän siten valitettavana, että pääasian asianosaiset sen enempää kuin Italian hallituskaan – mikä on mielestäni erityisen ikävää – eivät nähneet tarpeelliseksi osallistua tähän menettelyyn.
57. Pohdin esimerkiksi, onko kaikissa tapauksissa todellakin tarpeen käydä kaksi eri tuomioistuinmenettelyä sen varmistamiseksi, että kuluttaja ja kyseinen toimija eivät kumpikaan joudu vastaamaan perusteettomasti maksetuista veroista. Pidän tällaista vaatimusta hyvin ongelmallisena. Tästä on syytä muistuttaa, että SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaan velvollisuus ”toteuttaa kaikki yleis‑ tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen” koskee kaikkia jäsenvaltioiden viranomaisia eikä pelkästään oikeusviranomaisia.
58. Kuten tuomiossa Costanzo todettiin, ”julkishallinnolla kokonaisuudessaan, – – hajautetut julkisyhteisöt ja elimet mukaan lukien, on velvollisuus soveltaa direktiivin säännöksiä silloin, kun ne edellytykset täyttyvät, joita unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on asetettu sille, että yksityiset oikeussubjektit voivat vedota direktiivin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa”.(49) Mielestäni direktiivin 2008/118 1 artiklan 2 kohdan säännökset ovat riittävän selviä, täsmällisiä ja ehdottomia, jotta yksityinen voi vedota niihin (”vertikaalisesti”) viranomaisia, mukaan lukien hallintoviranomaisia, kuten verotoimistoja vastaan.
59. Ennen muuta minulle on epäselvää, mitä oikeussuojakeinoja yksityisillä, jotka vaativat perusteettomasti maksettujen verojen palauttamista, on mahdollisesti käytettävissään, jos asetuksen nro 504/1995 14 §:ssä säädetty tavanomainen menettely osoittautuu riittämättömäksi tämän lopputuloksen saavuttamiseen.
60. Tältä osin muistuttaisin, että unionin tuomioistuin on vakiintuneesti todennut, että oikeus saada takaisin sellaiset verot, jotka jäsenvaltio on kantanut unionin oikeuden vastaisesti, seuraa niistä oikeuksista, joita yksityisille on annettu unionin oikeussäännöillä, joilla tällaiset verot kielletään, ja täydentää näitä oikeuksia. Jäsenvaltiolla on siten lähtökohtaisesti velvollisuus palauttaa unionin oikeuden vastaisesti kannetut verot. Koska unioni ei ole antanut verojen palauttamisvaatimuksia koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion tehtävänä on menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti säätää sisäisessä oikeusjärjestyksessään kyseisten vaatimusten esittämistä koskevista edellytyksistä. Näiden edellytysten on kuitenkin oltava vastaavuusperiaatteen ja tehokkuusperiaatteen mukaisia. Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että perusteettoman veron palauttamista koskevan kanteen nostamisen edellytykset määritetään siten, että perusteettomasta verosta aiheutunut taloudellinen rasitus voidaan poistaa.(50)
61. Näiden periaatteiden perusteella unionin tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltio voi lähtökohtaisesti hylätä perusteettomasti maksetun veron palauttamisvaatimuksen, jonka on esittänyt lopullinen kuluttaja, jolle tämä vero on vyörytetty, sillä perusteella, ettei tämä kuluttaja ole maksanut veroa veroviranomaisille. Tämä edellyttää kuitenkin sitä, että kuluttaja – joka lopullisesti vastaa tästä verosta – voi kansallisen oikeuden nojalla nostaa siviilioikeudellisen perusteettomien maksujen palauttamista koskevan kanteen kyseistä toimijaa vastaan. Jos kuitenkin palautuksen saaminen kyseiseltä toimijalta osoittautuu mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, tehokkuusperiaate edellyttää, että kuluttajan on voitava kohdistaa palauttamisvaatimuksensa suoraan veroviranomaisille ja että jäsenvaltioiden on annettava tätä varten tarvittavat välineet ja menettelyä koskevat yksityiskohtaiset säännöt.(51)
62. Vaikuttaa siltä, että nämä seikat ovat merkityksellisiä käsiteltävän asian kannalta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on kuitenkin määrittää, ovatko kyseiset kansalliset menettelysäännöt sellaisia, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa kuluttajan on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa saada perusteettomasti maksettua veroa palautetuksi.
63. Suhteetonta vaikeutta koskevaa edellytystä ei mielestäni voida arvioida abstraktisti, vaan sitä on arvioitava kunkin kantajan konkreettisen tilanteen perusteella. Onko kantajan ”pakko” käydä läpi yksi tai useampia menettelyjä, joista monitahoisuutensa, kestonsa ja/tai kulujensa takia aiheutuu palautettavissa olevaan määrään nähden kohtuuton rasitus? Entä olisiko asiantunteva juristi tietoinen näistä menettelyistä (ja kohtuullisista mahdollisuuksista menestyä näissä menettelyissä) vai vaikuttaisiko kyseisten oikeuskeinojen toteuttamiskelpoisuus hänestä epävarmalta?
64. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tämän arvioinnin valossa päätyisi katsomaan, että pääasian kantajat ovat todellakin tilanteessa, jossa palautusvaatimuksen esittäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa, unionin oikeuden tehokkuusperiaate – joka tässä tapauksessa vastaa oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan(52) –, edellyttäisi sitä, että nämä kuluttajat voivat nostaa kanteen suoraan valtiota vastaan saadakseen perusteettomasti maksamansa veron palautetuksi.
65. Valtiota vastaan aloitetussa menettelyssä kuluttajilla olisi silloin ”kaksi ässää hihassaan”. Yhtäältä he voisivat vaatia, että menettelysääntöä, joka estää niitä nostamasta kannetta suoraan valtiota vastaan, jätetään soveltamatta sillä perusteella, että se on unionin oikeuden tehokkuusperiaatteen vastainen, ja toisaalta vedota direktiivin 2008/118 säännöksiin, koska oikeusriita on luonteeltaan vertikaalinen.
66. Edellä esitetyn perusteella toiseen ennakkoratkaisukysymykseen olisi mielestäni vastattava, että unionin oikeus ei ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa lopullisen kuluttajan ei sallita vaatia unionin oikeuden vastaisesti kannetun veron palauttamista suoraan valtiolta, vaan hänelle vahvistetaan ainoastaan oikeus vaatia veron palauttamista siltä toimijalta, joka on kerännyt veron valtion puolesta. Jos palautuksen saaminen kyseiseltä toimijalta osoittautuu kuitenkin mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, tehokkuusperiaate edellyttää, että kuluttajan on voitava vaatia palautusta suoraan veroviranomaiselta.
V Ratkaisuehdotus
67. Ratkaisuksi ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale di Comon esittämään ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1) Unionin oikeudessa ei edellytetä, että kansalliset tuomioistuimet jättävät soveltamatta kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa sellaisten unionin oikeuden säännösten kanssa, joilla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta yksityisten välisissä oikeusriidoissa, mutta siinä ei myöskään kielletä kansallisia tuomioistuimia tekemästä näin, jos tämä on kansallisen oikeuden mukaista. Direktiivin ehdottomiin ja riittävän täsmällisiin säännöksiin voidaan kuitenkin vedota yksityisoikeudellisia elimiä tai yksiköitä vastaan, jos ne kuuluvat toiminnassaan julkisen viranomaisen alaisuuteen tai sen määräysvaltaan tai jos tämä viranomainen on antanut niiden hoidettavaksi yleisen edun mukaisen tehtävän ja niille on tätä varten annettu erityisen laajoja toimivaltuuksia.
2) Unionin oikeus ei ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa lopullisen kuluttajan ei sallita vaatia unionin oikeuden vastaisesti kannetun veron palauttamista suoraan valtiolta, vaan hänelle vahvistetaan ainoastaan oikeus vaatia veron palauttamista siltä toimijalta, joka on kerännyt veron valtion puolesta. Jos palautuksen saaminen kyseiseltä toimijalta osoittautuu kuitenkin mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, tehokkuusperiaate edellyttää, että kuluttajan on voitava vaatia palautusta suoraan veroviranomaiselta.