GENERALINIO ADVOKATO
NICHOLAS EMILIOU IŠVADA,
pateikta 2023 m. lapkričio 16 d.(1)
Byla C‑316/22
Gabel Industria Tessile SpA,
Canavesi SpA
prieš
A2A Energia SpA,
Energit SpA,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
dalyvaujant
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(Tribunale di Como (Komo teismas, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – SESV 288 straipsnis – Direktyvų tiesioginis veikimas – Horizontalus tiesioginis veikimas – Vertikalus tiesioginis veikimas – Sprendime Foster nustatyti kriterijai – Subjektai, kurie laikomi veikiančiais valstybės vardu – Direktyva 2008/118/EB – Elektros energijos tiekėjas – Mokesčių, sumokėtų pažeidžiant Sąjungos teisę, grąžinimas – Proceso autonomija – Veiksmingumo principas“
I. Įvadas
1. Nedaugelis temų taip domina ištisas Sąjungos teisininkų kartas, kaip direktyvų tiesioginis veikimas. Nuo XX a. septintojo dešimtmečio(2) iki šių dienų(3) ši tema kelia ilgas (ir iš dalies labai prieštaringas) diskusijas tiek Sąjungos institucijose, tiek akademinėje aplinkoje.
2. Anksčiau nemažai gerbiamų generalinių advokatų yra siūlę Teisingumo Teismui pripažinti ne tik vertikalų, bet ir horizontalų direktyvų, kurios nėra perkeltos į nacionalinę teisę, tiesioginį veikimą(4) ir taip „išgydyti“ (bent iš dalies) Sąjungos teisinę tvarką nuo to, kas kadaise buvo praminta Sąjungos teisės „vaikiška liga“(5). Nepaisant to, Teisingumo Teismo jurisprudencija šiuo klausimu išliko gana stabili. Nuo tada, kai buvo priimti sprendimai Marshall ir Faccini Dori, Teisingumo Teismas yra ne kartą nurodęs, kad direktyva pati savaime negali įpareigoti konkretaus asmens ir dėl to ja negalima remtis prieš asmenį(6).
3. Vis dėlto kartu Teisingumo Teismas bandė keliais būdais sušvelninti neigiamą poveikį, kurį asmenims gali turėti direktyvų horizontalaus tiesioginio veikimo nebuvimas. Konkrečiai kalbant, Teisingumo Teismas: i) nustatė nacionaliniams teismams ir kitoms nacionalinėms valdžios institucijoms plataus pobūdžio prievolę aiškinti nacionalinę teisę kuo labiau laikantis neįgyvendintų direktyvų nuostatų(7); ii) plačiai išaiškino sąvoką „valstybė narė“ ir iš jos kylančias sąvokas šioje srityje, kad ši sąvoka apimtų įvairias organizacijas ir subjektus, į kuriuos tokiu atveju turi būti atsižvelgta(8); iii) pripažino tiesioginį veikimą tam tikrose ypatingose trišalėse situacijose, kuriose dalyvauja dvi privačios šalys ir viena viešoji šalis(9); iv) pripažino tam tikrų Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos nuostatų ir tam tikrų bendrųjų teisės principų, kuriuos gali atspindėti direktyvos nuostatos, tiesioginį veikimą(10); ir v) nustatė mažesnį ieškinio dėl atsakomybės taikymo valstybėms narėms, neperkėlusioms direktyvų į nacionalinę teisę, patenkinimo barjerą(11).
4. Nagrinėjama byla suteikia Teisingumo Teismui galimybę bendrai apsvarstyti teisinę padėtį šioje srityje ir išsamiau atskleisti tam tikrus savo jurisprudencijos aspektus.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
5. 2008 m. gruodžio 16 d. Tarybos direktyvos 2008/118/EB dėl bendros akcizų tvarkos, panaikinančios Direktyvą 92/12/EEB(12), kuri buvo taikytina bylos aplinkybėms(13), 1 straipsnio 2 dalyje nustatyta:
„Specifiniais tikslais valstybės narės gali akcizais apmokestinamas prekes apmokestinti netiesioginiais mokesčiais[, išskyrus akcizus], jei tie mokesčiai atitinka akcizams ar pridėtinės vertės mokesčiui taikomas [Sąjungos] mokesčių taisykles, susijusias su mokesčio bazės nustatymu, mokesčio apskaičiavimu, prievolės apskaičiuoti mokestį atsiradimu ir mokesčio stebėsena, tačiau neįskaitant nuostatų dėl atleidimo nuo mokesčių.“
B. Nacionalinės teisės nuostatos
6. Taikomas Decreto legislativo 2 febbraio 2007, n. 26 – Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura ilquadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (2007 m. vasario 2 d. Įstatyminis dekretas Nr. 26/2007 dėl Direktyvos 2003/96/EB, pakeičiančios Bendrijos energetikos produktų ir elektros energijos mokesčių struktūrą, įgyvendinimo)(14) 5 straipsnis ir iš dalies pakeistas Decreto legge 28 novembre 1988, n. 511 – Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale e locale (1988 m. lapkričio 28 d. Įstatyminis dekretas Nr. 511/1988 dėl skubių nuostatų dėl regionų ir vietos finansinių lėšų)(15) 6 straipsnis, kuriais nustatomas papildomas provincijos mokestis akcizams už elektros energiją (toliau – papildomas mokestis).
7. Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 – Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (2011 m. kovo 14 d. Įstatyminis dekretas Nr. 23 dėl savivaldybių fiskalinio federalizmo nuostatų)(16) 2 straipsnyje numatyta, kad nuo 2012 m. papildomas mokestis nebetaikytinas įprasto statuso regionuose. Vėliau Decreto legge 2 marzo 2012, n. 16 – Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (2012 m. kovo 2 d. Įstatyminis dekretas Nr. 16/2012 dėl skubių nuostatų dėl mokesčių supaprastinimo, vertinimo procedūrų racionalizavimo ir stiprinimo)(17) 4 straipsniu nuo 2012 m. balandžio 1 d. papildomas mokestis buvo visiškai panaikintas.
8. Decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 – Testo Unico Accise (1995 m. spalio 26 d. Įstatyminis dekretas Nr. 504/1995, vadinamasis Bendrasis akcizų tekstas)(18) 14 straipsnyje numatyta: 1 dalyje – kad „[a]kcizas grąžinamas, kai paaiškėja, kad jis sumokėtas nepagrįstai“; 2 dalyje – kad „reikalavimas dėl grąžinimo, kad ši teisė nebūtų prarasta, turi būti pateiktas per dvejus metus nuo mokėjimo dienos arba nuo tos dienos, kai ši teisė gali būti įgyvendinama“; 4 dalyje – kad „[j]ei, pasibaigus teismo procesui, iš akcizą privalančio sumokėti asmens priteisiama grąžinti tretiesiems asmenims nepagrįstai gautas sumas perkėlus akcizo naštą, akcizą privalantis sumokėti asmuo reikalavimą dėl grąžinimo, kad neprarastų teisės, pateikia per devyniasdešimt dienų nuo sprendimo, kuriuo įpareigojama grąžinti sumas, įsiteisėjimo“.
III. Bylos faktinės aplinkybės, pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
9. Ieškovės pagrindinėje byloje (Gabel Industria Tessile S.p.A. ir Canavesi S.p.A.) yra bendrovės, kurios su viena iš atsakovių (atitinkamai A2A Energia S.p.A. ir Energit S.p.A.) atskirai sudarė sutartį dėl elektros energijos tiekimo į jų gamybos vietas ir sumokėjo atsakovėms priklausantį atlygį, įskaitant sumas, kurios 2010–2011 m. laikotarpiu buvo apskaičiuotos kaip papildomas mokestis.
10. 2020 m. ieškovės Tribunale di Como (Komo apylinkės teismas, Italija) pareiškė atsakovėms ieškinį, siekdamos susigrąžinti sumas, kurios buvo sumokėtos kaip papildomas mokestis, remdamosi tuo, kad šį mokestį nustatančios nacionalinės teisės nuostatos neatitiko Sąjungos teisės.
11. Tribunale di Como (Komo apylinkės teismas, Italija) nurodo, kad jau priėmus Teisingumo Teismo sprendimus Undis Servizi ir Messer France(19)Corte suprema di cassazione (Kasacinis Teismas, Italija) nustatė, kad papildomu mokesčiu buvo pažeista Direktyvos 2008/118 1 straipsnio 2 dalis.
12. Kaip nurodo Tribunale di Como (Komo apylinkės teismas, Italija), pagrindinėje byloje nagrinėjami keli tebevykstantys ginčai dėl sumų, kurios buvo nepagrįstai sumokėtos laikotarpiu nuo valstybėms narėms nustatyto termino įgyvendinti Direktyvą 2008/118 iki Italijos teisės aktų leidėjo sprendimo nebetaikyti papildomo mokesčio. Žemesniųjų instancijų teismai Italijoje šiuo klausimu laikėsi dviejų skirtingų požiūrių.
13. Pagal pirmąjį požiūrį ieškiniai turėtų būti atmesti, nes, atsižvelgiant į tai, kad atsakovės yra privačios bendrovės, atitinkamų nacionalinių nuostatų netaikymas reikštų, kad Direktyvos 2008/118 nuostatoms suteikiamas horizontalus tiesioginis veikimas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pabrėžia, kad netaikant nacionalinių nuostatų privačioms šalims būtų nustatoma nauja prievolė – sugrąžinti galutiniam vartotojui neteisėtai kaip mokesčius surinktas sumas. Kita vertus, pagal antrąjį požiūrį ieškiniai turėtų būti patenkinti, nes, jei teisingai suprantu, pagal veiksmingumo principą nacionaliniai teismai galėtų būti įpareigoti taikyti neįgyvendintos direktyvos nuostatas net ir tuo atveju, kai nagrinėjamas privačių asmenų ginčas.
14. Taigi suabejojęs, kaip aiškinti bylai reikšmingus Sąjungos teisės principus ir nuostatas, Tribunale di Como (Komo apylinkės teismas, Italija) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar apskritai pagal Europos Sąjungos teisės šaltinių sistemą ir konkrečiai pagal SESV 288 straipsnio trečią pastraipą draudžiama nacionaliniam teismui, nagrinėjant privačių asmenų ginčą, netaikyti aiškiai, tiksliai ir besąlygiškai į nacionalinę teisę neperkeltos arba netinkamai perkeltos direktyvos nuostatai prieštaraujančios vidaus teisės nuostatos, dėl kurios privačiam asmeniui nustatoma papildoma pareiga, jei tai pagal nacionalinę reglamentavimo sistemą <…> yra būtina sąlyga, kad šis galėtų ginti minėta direktyva jam suteiktas teises prieš valstybę?
2. Ar pagal veiksmingumo principą draudžiama nacionalinės teisės nuostata <…>, pagal kurią galutiniam vartotojui neleidžiama tiesiogiai valstybės prašyti grąžinti nepagrįstai sumokėtą mokestį, o jam pripažįstama tik galimybė pareikšti civilinį ieškinį dėl nepagrįstai sumokėtų sumų grąžinimo apmokestinamajam asmeniui, kuris vienintelis turi teisę į nepagrįstai sumokėtų sumų grąžinimą iš mokesčių administratoriaus, kai vienintele mokesčio neteisėtumo priežastimi, t. y. prieštaravimu [Sąjungos] direktyvai, gali būti remiamasi tik esant santykiui tarp mokestį privalančio sumokėti asmens ir mokesčių administratoriaus, o ne santykiui tarp pirmojo asmens ir galutinio vartotojo, taip faktiškai užkertant kelią veiksmingam nepagrįstai sumokėtų sumų grąžinimui, ar vis dėlto siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi minėto principo, turi būti pripažįstama tiesioginė galutinio vartotojo teisė prieš mokesčių institucijas, kaip ir tokiu atveju, kai yra neįmanoma arba pernelyg sudėtinga iš tiekėjo susigrąžinti nepagrįstai sumokėtą mokestį?“
15. 2023 m. gegužės 17 d. Teisingumo Teismas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikė prašymą pateikti paaiškinimą dėl nacionalinių nepagrįstai surinktų mokesčių grąžinimo procedūrų, į jį buvo atsakyta 2023 m. gegužės 31 d. raštu.
16. Pastabas raštu ir žodžiu 2023 m. rugsėjo 13 d. teismo posėdyje pateikė Ispanijos vyriausybė ir Europos Komisija.
IV. Analizė
A. Pirmasis klausimas. Horizontalus ir vertikalus direktyvų veikimas
17. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmuoju klausimu iš esmės Teisingumo Teismo siekia sužinoti, ar nagrinėjant dviejų privačių asmenų ginčą pagal Sąjungos teisę draudžiama netaikyti aiškiai, tiksliai ir besąlygiškai į nacionalinę teisę neperkeltos direktyvos nuostatai prieštaraujančios vidaus teisės nuostatos net ir tokiu atveju, jei tai yra būtina, kad pareiškėjas galėtų ginti minėta direktyva jam suteiktas teises.
18. Vertinant nominaliai, atsakymas į tokį klausimą dėl toliau paaiškintų priežasčių būtų gana paprastas. Vis dėlto iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ketino iškelti keletą su tiesioginiu direktyvų veikimu susijusių problemų, kurios peržengia šio klausimo ribas. Taigi kituose skirsniuose pabandysiu aptarti visus tuos klausimus.
1. Horizontalus tiesioginis direktyvų veikimas pagal Sąjungos ir nacionalinę teisę
19. Pirmiausia aptarsiu pirmajame klausime aiškiai iškeltą problemą: ar nagrinėjant privačių asmenų ginčą nacionaliniam teismui leidžiama taikyti neįgyvendintos direktyvos nuostatas?
20. Teisingumo Teismas neseniai priimtame sprendime dėl neįgyvendintos direktyvos nuostatų pirmiausia patvirtino, kad „nacionalinis teismas, remdamasis vien Sąjungos teise, neprivalo netaikyti Sąjungos teisės nuostatai prieštaraujančios nacionalinės teisės nuostatos, jeigu Sąjungos teisės nuostata nėra tiesioginiai veikianti“. Vis dėlto tuoj po to Teisingumo Teismas nurodė, kad toks principas „neturi įtakos šio teismo ar bet kurios kompetentingos nacionalinės administracinės institucijos galimybei, remiantis nacionaline teise, atmesti nacionalinės teisės nuostatos, prieštaraujančios tiesiogiai neveikiančiai Sąjungos teisės nuostatai, taikymą“(20).
21. Paprasčiau tariant, tai reiškia, jog pagal Sąjungos teisę nėra reikalaujama, kad nacionaliniai teismai netaikytų nacionalinių nuostatų, prieštaraujančių Sąjungos teisės nuostatoms, kurios nėra tiesiogiai veikiančios nagrinėjant privačių asmenų ginčus, bet nacionaliniams teismams taip pat nėra draudžiama to daryti, jei tai numatyta nacionalinėje teisėje. Kitaip tariant, nacionaliniai teismai, remiantis nacionaline teise, gali suteikti direktyvoms horizontalų tiesioginį veikimą.
22. Teismo posėdyje Ispanijos vyriausybė paprieštaravo pirma minėtam teiginiui, remdamasi tuo, kad taip būtų sukurta tam tikra asmenų nelygybė.
23. Vis dėlto, manau, yra priešingai. Ne kas kitas, o nepakankamas direktyvų perkėlimas į nacionalinę teisę ir lemia nelygybės atvejus: i) Sąjungos lygmeniu, nes priklausomai nuo to, kurioje valstybėje narėje asmenys gyvena ar dirba, jie gali arba negali pasinaudoti pagal Sąjungos teisės aktus jiems suteiktomis teisėmis; ir ii) nacionaliniu lygmeniu, nes vieni asmenys gali ginti savo teises, kadangi veiksmų ėmėsi prieš viešuosius subjektus, o kiti asmenys, kurie, nors ir remiasi tomis pačiomis Sąjungos taisyklėmis, negali ginti savo teisių, nes veiksmų ėmėsi prieš privačius subjektus. Taigi horizontaliai taikant neįgyvendintas direktyvas, jei tai leidžia nacionalinė teisė, būtų pašalintas neteisingos diferenciacijos šaltinis(21). Apskritai tai padidintų ir atitinkamų direktyvų veiksmingumą (effet utile).
24. Iš tiesų neįžvelgiu jokios įtikinamos priežasties, kodėl Sąjungos teisė turėtų būti aiškinama taip, kad pagal ją valstybės narės vidaus teisės sistemai būtų draudžiama išsamiau ir veiksmingiau taikyti Sąjungos teisės nuostatas, kurios, jei valstybė narė nebūtų pati to neįvykdžiusi, būtų taikomos visuotinai(22).
25. Vis dėlto, jei nacionalinis teismas, remdamasis nacionaline teise, negalėtų direktyvoms pripažinti horizontalaus tiesioginio veikimo, tokiu atveju, kaip jau minėta, pagal Sąjungos teisę teismo to daryti nėra reikalaujama. Iš to kyla dar vienas klausimas: ar Teisingumo Teismas turėtų persvarstyti savo jurisprudenciją šiuo klausimu?
2. Pagrindinė taisyklė – jokio privalomo horizontalaus tiesioginio direktyvų veikimo
26. Mano manymu, aptarti, ar Teisingumo Teismas turėtų persvarstyti savo jurisprudenciją šiuo klausimu, būtų nelabai naudinga.
27. Neabejotina, kad galima rasti svarių argumentų (ir kontrargumentų) tiek už, tiek prieš horizontalaus tiesioginio direktyvų poveikio pripažinimą. Vis dėlto, nepaisant klausimo (kuriam tinkamai išnagrinėti reikėtų ilgos teisinės analizės) sudėtingumo, gali susidaryti įspūdis, kad viskas, kas turėjo būti pasakyta, jau yra pasakyta(23).
28. Savo ruožtu pasakysiu tik tiek, kad, viena vertus, pripažįstu buvusių generalinių advokatų argumentų prieš direktyvų „išskirtinumą“ tvirtumą. Jie laikėsi nuomonės, kad esama pagrįstų principinių priežasčių, dėl kurių direktyvoms reikia suteikti tiesioginį veikimą, neatsižvelgiant į atsakovo statusą. Minėtų generalinių advokatų manymu, tai, be kita ko: i) pašalintų daugybę nenuoseklumų, atsiradusių dėl laipsniškos jurisprudencijos šiuo klausimu raidos; ii) užkirstų kelią nacionaliniams teismams remtis abejotinais nacionalinės teisės aiškinimais siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi Sąjungos teisės; iii) sustiprintų asmens teisę į veiksmingą teisinę gynybą ir apskritai padidintų Sąjungos teisės veiksmingumą; taip pat iv) užkirstų kelią skirtingų asmenų diskriminacijai ir užtikrintų vienodas konkurencijos sąlygas valstybinėms ir privačiosioms įmonėms(24).
29. Antra vertus, turiu pripažinti, jog kai kurie argumentai prieštarauja tam, kad būtų pripažintas horizontalus direktyvų tiesioginis veikimas. SESV 288 straipsnyje nenuginčijamai atskiriamos įvairios jame nurodytos teisinės priemonės. Priešingai nei reglamentai, kurie apibūdinti kaip „privalom[i] vis[i] ir tiesiogiai taikom[i] visose valstybėse narėse“, direktyvos yra „privalom[os] kiekvienai valstybei narei, kuriai j[os] skirt[os], rezultato, kurį reikia pasiekti, atžvilgiu, bet nacionalinės valdžios institucijos pasirenka j[ų] įgyvendinimo formą ir būdus“. Todėl manau, kad Teisingumo Teismo jurisprudencija iš esmės skirta šios teisės aktų formos, atspindinčios Sąjungos teisinės tvarkos „federalinį“ elementą(25), ypatumams(26) ir konstitucine reikšmei(27) išsaugoti.
30. Išties 2023 m. Sąjungos teisinė tvarka gerokai skiriasi nuo tos, kuriai esant Teisingumo Teismas priėmė sprendimus Marshall ir Faccini Dori(28). Iš tikrųjų Amsterdamo, Nicos ir, svarbiausia, Lisabonos sutartys labai pakeitė Sąjungos teisės institucinę ir konstitucinę sandarą. Nepaisant to, mano manymu, (dabartinio) SESV 288 straipsnio pakeitimai, atsižvelgiant į konkrečias diskusijas, vykusias 2002–2003 m. Konvente dėl Europos ateities(29) ir vėlesnėse tarpvyriausybinėse konferencijose(30), nepatvirtina to, kad Sutarčių rengėjai buvo numatę keisti reglamentus nuo direktyvų skiriančius esminius ypatumus.
31. Taigi, atsižvelgiant į naujausią jurisprudenciją šiuo klausimu, įskaitant Didžiosios kolegijos sprendimus(31), vargu ar Teisingumo Teismas būtų linkęs iš naujo svarstyti, juo labiau keisti savo suformuotą jurisprudenciją šiuo klausimu. Man atrodo, kad bent jau kol kas, kalbant teniso terminais, kamuoliukas yra valstybių narių aikštelės pusėje: Teisingumo Teismo jurisprudencija šiuo klausimu joms yra aiški ir žinoma, o jeigu, jų manymu, padėtis nėra patenkinama, jos gali ją taisyti, iš dalies pakeisdamos Sutartis(32).
32. Vis dėlto tai, jog pagal Sąjungos teisę nėra reikalaujama, kad nacionaliniai teismai pripažintų horizontalų tiesioginį direktyvų veikimą, pagrindinei bylai nebūtų reikšminga, jei būtų laikoma, kad ginčuose dalyvauja viena privati šalis (vartotojas) ir vienas subjektas, neveikęs valstybės vardu (teikėjas). Toks klausimas, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas jo aiškiai nekėlė, buvo aptartas nagrinėjant bylą Teisingumo Teisme.
3. Vertikalus tiesioginis direktyvos veikimas ir sąvoka „valstybė narė“
33. Nuo to laiko, kai buvo priimti sprendimai Van Duyn ir Ratti(33), Teisingumo Teismas savo suformuotoje jurisprudencijoje yra nurodęs, kad, panaikinus galimybę asmenims remtis (dabartiniame) SESV 288 straipsnyje įtvirtintose teisinėse priemonėse nustatytais valstybių narių įpareigojimais, tai būtų nesuderinama su šiame straipsnyje įtvirtintu direktyvų privalomuoju poveikiu. Visų pirma Teisingumo Teismas nustatė, kad valstybėms narėms negalima leisti įgyti naudos dėl to, kad jos pačios neperkėlė direktyvos į vidaus teisę(34). Vadinasi, asmenys, grįsdami savo reikalavimus arba gindami savo poziciją, gali pagrįstai remtis aiškiomis, tiksliomis ir besąlygiškomis neįgyvendintų direktyvų nuostatomis kilus ginčams su valstybės narės, kuri nėra perkėlusi direktyvos į vidaus teisę, institucijomis (vertikalus tiesioginis veikimas).
34. Per daugelį metų Teisingumo Teismas išaiškino, kad tai, kas išdėstyta pirma, yra taikytina nepriklausomai nuo to, ar valdžios institucija veikia kaip darbdavys, ar kaip valdžios institucija, ir ar jai tenka faktinė atsakomybė už tai, kad valstybė narė neįgyvendino nagrinėjamos direktyvos(35).
35. Kalbant apie nagrinėjamą bylą, dar svarbesnė yra aplinkybė, kad Teisingumo Teismas šiuo atveju sąvoką „valstybė narė“ aiškina plačiai. Pagal suformuotą jurisprudenciją besąlygiškomis ir pakankamai tiksliomis direktyvos nuostatomis galima remtis prieš tas organizacijas ar subjektus, kurie turi būti prilyginami valstybei, „nes jie arba yra juridiniai asmenys, kurių veiklą reglamentuoja viešoji teisė ir kurie sudaro valstybę plačiąja prasme“, arba kai jų veiklą reglamentuoja privatinė teisė, nes „jie pavaldūs valstybės institucijai ar yra jos kontroliuojami“, arba „jie yra šios institucijos įpareigoti vykdyti su viešuoju interesu susijusį uždavinį ir šiuo tikslu jiems buvo suteikti [kai kurie] specialūs įgaliojimai“ (Sprendime Foster nustatyti kriterijai)(36).
36. Kalbant apie nagrinėjamą bylą, iš bylos medžiagos matyti, kad nagrinėjamu atveju atsakovės pagrindinėje byloje nėra subjektai, kurių veiklą reglamentuoja viešoji teisė. Vis dėlto, ar šie subjektai priskiriami prie vieno iš kitų dviejų alternatyvių atvejų, susijusių su subjektais, kurių veiklą reglamentuoja privatinė teisė, turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas(37). Taip yra ne tik dėl to, kad Teisingumo Teismas neturi visos tokiam vertinimui atlikti reikalingos informacijos, bet ir dėl to, kad norint, kad toks vertinimas būtų tikslus, gali prireikti aiškinti nacionalinės teisės nuostatas ar principus.
37. Siekdamas padėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, norėčiau pateikti kelias trumpas pastabas dėl to, kokį vertinimą turi atlikti šis teismas.
38. Iš esmės sutinku su Ispanijos vyriausybe, kad norint nustatyti, ar konkretus subjektas atitinka Sprendime Foster nustatytus kriterijus, paprastai kiekvieną atvejį reikėtų vertinti atskirai, atsižvelgiant į visas svarbias aplinkybes, susijusias su to subjekto organizacija ir veikla.
39. Pavyzdžiui, siekdamas nustatyti, ar privatus subjektas yra „pavald[u]s valstybės institucijai ar yra jos kontroliuojam[as]“, teismas turėtų ištirti, ar valstybė gali tiesiogiai ar netiesiogiai daryti dominuojančią įtaką šio subjekto sprendimų priėmimo procesui jei ne kasdienėje veikloje, tai bent jau atliekant svarbiausius pasirinkimus ir priimant strateginius sprendimus.
40. Tam remiantis atitinkamais teisės aktais ir subjekto vidaus taisyklėmis derėtų atsižvelgti į tokius elementus, kaip: i) nuosavybės struktūrą; ii) tai, ar egzistuoja specialios balsavimo ar veto teisės kokio nors kito subjekto naudai; iii) valdymo organų sudėtį ir narių skyrimo tvarką; iv) vykdomos veiklos rūšį; v) subjekto tikslą (-us) ir vi) subjekto finansavimo būdą(38). Vadinasi, vien tai, kad valstybė (ar kita valdžios institucija) turi bendrovės akcijų paketą, kaip, mano supratimu, yra pagrindinėje byloje atsakovių atveju, savaime nelemia, ar valstybė kontroliuoja šią bendrovę.
41. Kalbant apie siekį nustatyti, ar privatus subjektas buvo įgaliotas valstybės institucijos „vykdyti su viešuoju interesu susijusį uždavinį“ ir ar šiuo tikslu jam buvo suteikti „specialūs įgaliojimai“, norėčiau pasakyti štai ką.
42. Pirmiausia, mano nuomone, atliekant vertinimą, ar privatus subjektas turi būti prilygintas valstybei, neturi būti atsižvelgiama (išimtinai) į bendrą vertinamo subjekto pobūdį ir jo vykdomą veiklą. Ypač svarbu yra tai, ar Sprendime Foster nustatyti kriterijai atitinka pačius santykius, dėl kurių kilo nagrinėjamas ginčas. Iš tikrųjų privatus subjektas gali vykdyti vienos ar kelių rūšių veiklą, susijusią su viešuoju interesu, už kurios vykdymą jam suteikiami specialūs įgaliojimai, ir tuo pat metu vykdyti kitą veiklą vien komerciniais pagrindais ir įprastomis konkurencijos su kitomis įmonėmis sąlygomis(39).
43. Be to, akivaizdu, kad šie du elementai – tiek „viešasis interesas“, tiek „specialūs įgaliojimai“ – yra kumuliatyvūs: tam, kad subjektas būtų laikomas veikiančiu valstybės vardu, jis turi turėti abu šiuos elementus. Tie elementai taip pat turi būti tarpusavyje susiję, t. y. specialūs įgaliojimai vertinamam subjektui turi būti suteikti „[t]uo tikslu“, kad jis galėtų veiksmingai siekti viešojo intereso(40).
44. Be to, suprantama, tikslai, kuriuos galima laikyti atitinkančiais „viešąjį interesą“, įvairiose valstybėse narėse skirsis. Vis dėlto ši sąvoka savaime reiškia, kad subjekto veikla turi būti vykdoma ne vien (ar daugiausia) jo savininkų ar suinteresuotųjų subjektų, o visos visuomenės naudai. Taip pat pagrįsta manyti, kad viešųjų paslaugų misijos paskyrimas turėtų būti nulemtas tam tikro teisėkūros procedūra priimto ar administracinio akto(41).
45. Galiausiai siekiant nustatyti, ar esama „specialių įgaliojimų“, turi būti palyginamos taisyklės, reglamentuojančios santykius, dėl kurių kilo nagrinėjamas ginčas, su taisyklėmis, reglamentuojančiomis santykius tarp privačių asmenų. Ar aptariamo subjekto ir jo partnerio santykiai yra pagrįsti vienodomis sąlygomis, ar bent jau jų padėtis yra panaši? Ar aptariamas subjektas galėtų vienašališkai nustatyti tam tikrą prievolę arba apriboti savo partnerio teises?
46. Apibendrindamas norėčiau bendrai pažymėti, kad, mano nuomone, Sprendime Foster nustatytų kriterijų negalima taikyti pernelyg plačiai(42). Šiandieniniame pasaulyje dauguma ekonominės veiklos rūšių yra vienokiomis ar kitokiomis sąlygomis griežtai reguliuojamos. Be to, daugelis subjektų (pavyzdžiui, nevyriausybinės organizacijos) siekia su viešuoju interesu susijusių tikslų, nors jie su valstybe nėra niekaip susiję; lygiai taip pat daugelis bendrovių priklauso valstybei (visiškai arba iš dalies), tačiau jos nesiekia jokių su viešuoju interesu susijusių tikslų.
47. Taigi, nebent horizontalaus ir vertikalaus veikimo atskyrimas taptų vien formalumas, nagrinėjant tokius ginčus, kokius nagrinėja prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, itin svarbu, kad privatūs subjektai būtų laikomi veikusiais valstybės vardu tik tuo atveju, jei galima aiškiai įžvelgti „valstybės“ kontrolę šių subjektų atžvilgiu arba visuomeninį jų veiklos pobūdį. Galima suprasti polinkį imtis „paprastesnių priemonių“, siekiant padėti vartotojams ir (arba) rasti pragmatišką ir sąžiningą sprendimą ginčuose, kurie pagal atitinkamą procedūrinę tvarką atrodo pernelyg sudėtingi, bet galiausiai taip elgtis būtų neapgalvota.
4. Poreikis išsaugoti veiksmingumą – pagrindinės taisyklės išimtis?
48. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą jį pateikęs teismas taip pat kelia klausimą, ar susiklosčius tokiai situacijai, kokia nagrinėjama pagrindinėje byloje, t. y. kai ieškovės, siekdamos įgyvendinti savo teises, susiduria su didelėmis procedūrinėmis kliūtimis, Sąjungos veiksmingumo principas gali būti aiškinamas taip, kad pagal jį nacionaliniai teismai išimties tvarka turi taikyti neįgyvendintų direktyvų nuostatas net ir nagrinėdami privačių asmenų ginčus.
49. Nemanau, kad taip yra. Teisingumo Teismas veiksmingumo principą (suprantamą kaip effet utile(43)) dažnai taiko kaip aiškinamąją priemonę, kuria, viena vertus, galima atmesti tokius Sąjungos nuostatų aiškinimus, kurie sumenkintų tų nuostatų galiojimą, paverstų jas perteklinėmis arba sukeltų absurdiškus padarinius, ir, antra vertus, teikiama pirmenybė tokiems aiškinimams, kurie užtikrina visišką atitinkamų nuostatų veiksmingumą, t. y. kad jomis būtų pasiektas Sąjungos teisės aktų leidėjo tikslas(44).
50. Priešingai, veiksmingumo principas, mano nuomone, negali būti naudojamas kaip priemonė „kuo labiau išplėsti“ Sąjungos nuostatos taikymo sritį ir poveikį, viršijant aiškų teisės aktų leidėjo turėtą ketinimą arba apeinant pagrindinius konstitucinius Sąjungos teisinės tvarkos principus.
51. Be to, sukūrus papildomą(45) ir neaiškiai apibrėžtą taisyklės dėl horizontalaus veikimo nebuvimo išimtį extrema ratio atvejais (tais atvejais, „kai jokios kitos priemonės neveikia“), mano nuomone, tik padidėtų teisinis nesaugumas(46). Pagal galiojančius teisės aktus kai kurie stebėtojai šią sritį apibūdina kaip vieną kompleksiškiausių(47) arba kaip nepakankamai nuoseklią(48). Žinoma, dalis tos kritikos nėra nepagrįsta. Todėl nebūčiau linkęs siūlyti nustatyti daugiau išimčių ar išplėsti jų taikymo sritį, nes tai pakenktų sistemos nuspėjamumui, nuoseklumui ir intelektiniam griežtumui.
52. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į pirmąjį prejudicinį klausimą: i) pagal Sąjungos teisę nėra reikalaujama, kad nacionaliniai teismai netaikytų nacionalinių nuostatų, prieštaraujančių Sąjungos teisės nuostatoms, kurios nėra tiesiogiai veikiančios nagrinėjant privačių asmenų ginčus, tačiau nacionaliniams teismams nėra draudžiama to daryti, jei tai numatyta nacionalinėje teisėje; ir ii) besąlygiškomis ir pakankamai tiksliomis direktyvos nuostatomis galima remtis tų organizacijų ar subjektų, kurių veiklą reglamentuoja privatinė teisė, atžvilgiu, kai jie yra pavaldūs valstybės institucijai ar jos kontroliuojami arba yra šios institucijos įpareigoti vykdyti su viešuoju interesu susijusį uždavinį ir šiuo tikslu jiems buvo suteikti kai kurie specialūs įgaliojimai.
B. Antrasis klausimas. Nacionalinė proceso autonomija ir neteisėtų mokesčių grąžinimas
53. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas antruoju klausimu iš esmės siekia sužinoti, ar pagal veiksmingumo principą draudžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią galutiniam vartotojui neleidžiama tiesiogiai prašyti valstybės grąžinti nepagrįstai sumokėtą mokestį, o jam pripažįstama tik galimybė pareikšti civilinį ieškinį teikėjui, kuris šį mokestį surinko valstybės vardu ir yra vienintelis subjektas, turintis teisę į sumokėtų sumų grąžinimą iš mokesčių administratoriaus, kai mokesčio neteisėtumo priežastimi laikoma jo neatitiktis Sąjungos teisei ir šia priežastimi negali būti remiamasi grindžiant ieškinį teikėjui.
54. Iškelti šį klausimą paskatino konkreti pagrindinėje byloje nagrinėjama situacija, kurią, jei teisingai suprantu, galima apibendrinti taip: i) ieškovės yra vartotojos, sumokėjusios mokestį teikėjai, kuri šį mokestį rinko valstybės vardu, ir vėliau buvo pripažinta, kad šis mokestis nesuderinamas su Sąjungos teise; ii) susiklosčius tokioms aplinkybėms, kokios nagrinėjamos šioje byloje, pagal nacionalinę teisę nepagrįstai sumokėtus mokesčius galima susigrąžinti taikant dviejų etapų procedūrą: pirma, vartotoja turi pareikalauti, kad teikėja grąžintų sumokėtą mokestį (civiliniame teisme), paskui ta teikėja gali reikalauti, kad sumokėtą mokestį grąžintų valstybė (administraciniame teisme); ir iii) prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme vartotojos, regis, negali remtis Direktyvos 2008/118 nuostatomis, nes Italija šios direktyvos į nacionalinę teisę nėra perkėlusi, o atsakovės, regis, yra privačios bendrovės.
55. Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar tokia situacija, kokia nagrinėjama pagrindinėje byloje, turėtų būti laikoma situacija, kuriai susiklosčius vartotojas susiduria su pernelyg dideliais sunkumais ar galimybe nesusigrąžinti nepagrįstai sumokėto mokesčio, todėl tai galėtų būti pagrindas jam imtis tiesioginių veiksmų valstybės (o ne mokestį nustačiusio teikėjo) atžvilgiu.
56. Iškart turiu pasakyti, kad, nepaisant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo patikslinimų, kuriuos jis pateikė atsakydamas į Teisingumo Teismo klausimą, ne visi vidaus sistemos, reglamentuojančios nepagrįstai sumokėtų mokesčių grąžinimą, ypatumai man yra visiškai aiškūs. Todėl apgailestauju, kad nei šalims pagrindinėje byloje, nei, kas, manau, yra ypač apmaudu, Italijos vyriausybei neatrodė tinkama dalyvauti šioje byloje.
57. Pavyzdžiui, man kyla abejonių, ar visomis aplinkybėmis reikalingos dvi teisminės procedūros, kad nei vartotojui, nei teikėjui nereikėtų prisiimti nepagrįstai nustatyto mokesčio naštos. Manyčiau, kad toks reikalavimas yra gana problemiškas. Šiuo aspektu primintina, jog pagal ESS 4 straipsnio 3 dalį tam, „[k]ad užtikrintų pagal Sutartis ar Sąjungos institucijų aktus atsirandančių pareigų vykdymą, valstybės narės imasi bet kurių reikiamų bendrų ar specialių priemonių“, ir ši prievolė tenka visoms valstybių narių valdžios institucijoms, ne tik teisminėms.
58. Teisingumo Teismas Sprendime Costanzo nurodė, kad „kai sąlygos, kuriomis Teisingumo Teismas konstatavo, kad asmenys nacionaliniuose teismuose gali remtis direktyvos nuostatomis, įvykdomos, visi administravimo organai, įskaitant decentralizuotas institucijas, <…> yra įpareigoti taikyti tas nuostatas“(49). Mano nuomone, Direktyvos 2008/118 1 straipsnio 2 dalies nuostatos yra pakankamai aiškios, tikslios ir besąlygiškos, kad asmuo galėtų jomis remtis („vertikaliai“) prieš valdžios institucijas, įskaitant administracines, pavyzdžiui, mokesčių agentūras.
59. Dar svarbiau – man neaišku, ar ir kokios teisminės teisės gynybos priemonės yra prieinamos asmenims, reikalaujantiems grąžinti nepagrįstai sumokėtus mokesčius, jei Įstatyminio dekreto Nr. 504/1995 14 straipsnyje numatytos standartinės procedūros nepakaktų šiam tikslui pasiekti.
60. Šiuo klausimu primenu, kad Teisingumo Teismas yra nuosekliai nurodęs, kad teisė susigrąžinti pažeidžiant Sąjungos teisę valstybėje narėje surinktus mokesčius yra Sąjungos teisės nuostatomis, pagal kurias tokie mokesčiai draudžiami, privatiems asmenims suteikiamų teisių pasekmė ir papildymas. Taigi valstybė narė iš esmės privalo grąžinti pažeidžiant Sąjungos teisę surinktus mokesčius. Kadangi Sąjungos taisyklėse nėra nuostatų, reglamentuojančių ieškinius dėl mokesčių grąžinimo, vadovaujantis proceso autonomijos principu, kiekvienos valstybės narės vidaus teisės sistemoje turi būti nustatytos tokių ieškinių pateikimo sąlygos. Vis dėlto šis principas priklauso nuo lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų laikymosi. Visų pirma valstybės narės turi užtikrinti, kad ieškinio dėl nepagrįstai sumokėtų sumų susigrąžinimo pateikimo sąlygos būtų tokios, pagal kurias būtų galima neutralizuoti ekonominę mokesčių naštą(50).
61. Remdamasis šiais principais Teisingumo Teismas nustatė, kad valstybė narė iš principo gali užginčyti galutinio vartotojo, kuriam ta mokestinė prievolė buvo perkelta, reikalavimą grąžinti nepagrįstai sumokėtą mokestį, motyvuodama tuo, kad tai ne tas vartotojas, kuris sumokėjo mokestį mokesčių administratoriui. Tai priklauso nuo to, ar vartotojas, kuriam galiausiai tenka tos mokestinės prievolės našta, turi galimybę pagal nacionalinę teisę pareikšti ieškinį paslaugų teikėjui dėl nepagrįstai sumokėtų sumų susigrąžinimo. Vis dėlto, jei paslaugų teikėjui neįmanoma arba pernelyg sudėtinga grąžinti sumokėtą mokestį, pagal veiksmingumo principą reikalaujama, kad vartotojas galėtų tiesiogiai pareikšti ieškinį dėl mokesčių susigrąžinimo mokesčių administratoriui ir kad valstybė narė numatytų tam reikalingas priemones ir išsamią procedūrinę tvarką(51).
62. Man atrodo, kad šie svarstymai yra svarbūs nagrinėjamai bylai. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nuspręsti, ar nagrinėjamos nacionalinės proceso taisyklės yra tokios, pagal kurias susiklosčius tokiai situacijai, kokia nagrinėjama pagrindinėje byloje, vartotojas neturi galimybės susigrąžinti nepagrįstai sumokėto mokesčio arba jam tai padaryti yra pernelyg sunku.
63. Mano manymu, „pernelyg didelių sunkumų“ sąlyga negali būti vertinama abstrakčiai – ją reikia vertinti atsižvelgiant į konkrečią kiekvienos ieškovės situaciją. Ar ta ieškovė yra „priversta“ dalyvauti vienoje arba keliose procedūrose, kurios dėl savo sudėtingumo, trukmės ir (arba) sąnaudų jai sukelia nepagrįstai didelę naštą, atsižvelgiant į galimų susigrąžinti sumų dydį? Be to, ar apdairus teisininkas būtų susipažinęs su galimybe pasinaudoti tokiomis procedūromis (ir realiomis sėkmės perspektyvomis), ar jam atrodytų, kad tų teisės gynimo priemonių įgyvendinamumas yra abejotinas?
64. Jei remdamasis tokia analize prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prieitų prie išvados, kad ieškovės pagrindinėje byloje iš tiesų atsidūrė situacijoje, kai joms praktiškai nėra galimybės arba pernelyg sudėtinga susigrąžinti mokestį, pagal Sąjungos veiksmingumo principą, kuris tokiu atveju sutampa su teise į veiksmingą teisinę gynybą(52), šioms vartotojoms turėtų būti leista tiesiogiai kreiptis į valstybę, kad ši grąžintų nepagrįstai sumokėtą mokestį.
65. Tokiu atveju prieš valstybę pradėtoje byloje vartotojos turėtų „dvigubą pranašumą“. Viena vertus, jos galėtų įrodinėti, kad procedūrinė taisyklė, draudžianti joms tiesiogiai veikti prieš valstybę, būtų pripažinta netaikytina, nes ji prieštarauja Sąjungos veiksmingumo principui, antra vertus, galėtų remtis Direktyvos 2008/118 nuostatomis, nes ginčas yra „vertikalaus“ pobūdžio.
66. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į antrąjį klausimą, mano nuomone, reikėtų atsakyti taip, kad pagal Sąjungos teisę nedraudžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią galutiniam vartotojui neleidžiama tiesiogiai valstybės prašyti grąžinti mokestį, sumokėtą pažeidžiant Sąjungos teisę, o jam pripažįstama tik galimybė susigrąžinti šį mokestį iš teikėjo, kuris šį mokestį surinko valstybės vardu. Vis dėlto, jei paslaugų teikėjui neįmanoma arba pernelyg sudėtinga grąžinti sumokėtą mokestį, pagal veiksmingumo principą reikalaujama, kad vartotojas galėtų tiesiogiai pareikšti ieškinį dėl mokesčių susigrąžinimo mokesčių administratoriams.
V. Išvada
67. Apibendrindamas siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Tribunale di Como (Komo apylinkės teismas, Italija) pateiktus prejudicinius klausimus:
1. Pagal Sąjungos teisę nėra reikalaujama, kad nacionaliniai teismai netaikytų nacionalinių nuostatų, prieštaraujančių Sąjungos teisės nuostatoms, kurios nėra tiesiogiai veikiančios nagrinėjant privačių asmenų ginčus, tačiau nacionaliniams teismams nėra draudžiama to daryti, jei tai numatyta nacionalinėje teisėje. Vis dėlto besąlygiškomis ir pakankamai tiksliomis direktyvos nuostatomis galima remtis tų organizacijų ar subjektų, kurių veiklą reglamentuoja privatinė teisė, atžvilgiu, kai jie yra pavaldūs valstybės institucijai ar jos kontroliuojami arba yra šios institucijos įpareigoti vykdyti su viešuoju interesu susijusį uždavinį ir šiuo tikslu jiems buvo suteikti kai kurie specialūs įgaliojimai.
2. Pagal Sąjungos teisę nedraudžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią galutiniam vartotojui neleidžiama tiesiogiai valstybės prašyti grąžinti mokestį, sumokėtą pažeidžiant Sąjungos teisę, o jam pripažįstama tik galimybė susigrąžinti šį mokestį iš teikėjo, kuris šį mokestį surinko valstybės vardu. Vis dėlto, jei paslaugų teikėjui neįmanoma arba pernelyg sudėtinga grąžinti sumokėtą mokestį, pagal veiksmingumo principą reikalaujama, kad vartotojas galėtų tiesiogiai pareikšti ieškinį dėl mokesčių susigrąžinimo mokesčių administratoriams.