Processo T‑228/02
Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran
contra
Conselho da União Europeia
«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas tomadas contra determinadas pessoas e entidades no âmbito da luta contra o terrorismo – Congelamento dos fundos – Recurso de anulação – Direitos de defesa – Fundamentação – Direito a protecção jurisdicional efectiva – Acção de indemnização»
Sumário do acórdão
1. Processo – Decisão que, no decurso da instância, substitui a decisão impugnada
2. Recurso de anulação – Competência do juiz comunitário – Recurso dirigido contra uma posição comum adoptada ao abrigo dos títulos V e VI do Tratado da União Europeia
(Artigo 230.º CE; artigos 15.º UE, 34.º UE, 35.º UE e 46.º UE)
3. Direito comunitário – Princípios – Direitos de defesa – Decisão de congelamento de fundos tomada contra determinadas pessoas e entidades suspeitas de actividades terroristas
(Artigo 249.º CE; Regulamento n.° 2580/2001 do Conselho, artigo 2.º, n.º 3; Decisão 2005/930 do Conselho)
4. Direito comunitário – Princípios – Direitos de defesa – Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas que impõe a adopção de medidas restritivas contra pessoas e entidades não determinadas suspeitas de actividades terroristas – Aplicação pela Comunidade no exercício de um poder próprio
(Artigos 60.º CE, 301.º CE e 308.º CE; Regulamento n.° 2580/2001 do Conselho)
5. Direito comunitário – Princípios – Direitos de defesa – Decisão de congelamento de fundos tomada contra determinadas pessoas e entidades suspeitas de actividades terroristas
(Posição Comum 2001/931, artigo 1.º, n.º 4; Regulamento n.° 2580/2001 do Conselho, artigo 2.º, n.º 3)
6. União Europeia – Política externa e de segurança comum – Cooperação policial e judiciária em matéria penal – Dever de cooperação leal entre os Estados‑Membros e as instituições comunitárias
(Artigo 10.º CE; Posição Comum 2001/931, artigo 1.º, n.º 4; Regulamento n.° 2580/2001 do Conselho, artigo 2.º, n.º 3)
7. Direito comunitário – Princípios – Direitos de defesa – Decisão de congelamento de fundos tomada contra determinadas pessoas e entidades suspeitas de actividades terroristas
(Posição Comum 2001/931, artigo 1.º, n.os 4 e 6)
8. Actos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance
(Artigo 253.º CE; Regulamento n.° 2580/2001 do Conselho)
9. Actos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance
(Artigo 253.º CE; Posição Comum 2001/931, artigo 1.º, n.os 4 e 6; Regulamento n.° 2580/2001 do Conselho)
10. Comunidades Europeias – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos actos das instituições
(Artigo 230.º, segundo parágrafo, CE; Posição Comum 2001/931, artigo 1.º, n.os 4 e 6; Regulamento n.° 2580/2001 do Conselho, artigo 2.º, n.º 3)
1. Quando uma decisão é substituída, no decurso do processo, por uma decisão com o mesmo objecto, esta deve ser considerada um elemento novo susceptível de permitir ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Com efeito, seria contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar o recorrente a interpor novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às críticas contidas numa petição apresentada ao juiz comunitário contra uma decisão, adaptar a decisão impugnada ou substitui‑la por outra e, no decurso da instância, invocar essa modificação ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar os seus pedidos e fundamentos iniciais extensivos à decisão ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra esta. Esta conclusão é igualmente válida para a hipótese de um regulamento, que diz directa e individualmente respeito a um particular, ser substituído, no decurso do processo, por um regulamento com o mesmo objecto.
(cf. n.os 28‑29)
2. O Tribunal de Primeira Instância apenas tem competência para conhecer de um recurso de anulação dirigido contra uma posição comum adoptada ao abrigo dos artigos 15.° UE, incluído no título V do Tratado UE relativo à política externa e de segurança comum (PESC), e 34.° UE, incluído no título VI do Tratado UE relativo à cooperação policial e judiciária em matéria penal (JAI), na estrita medida em que é invocada, como fundamento desse recurso, a inobservância das competências da Comunidade.
Com efeito, nenhum recurso de anulação de uma posição comum perante o juiz comunitário está previsto, nem no âmbito do título V do Tratado UE relativo à PESC nem no âmbito do título VI do Tratado UE relativo à JAI.
No âmbito do Tratado UE, na sua versão resultante do Tratado de Amesterdão, as competências do Tribunal de Justiça são taxativamente enumeradas no artigo 46.° UE. Ora, este artigo não prevê qualquer competência do Tribunal de Justiça no âmbito das disposições do título V do Tratado UE e, no âmbito do título VI do Tratado UE, resulta dos artigos 35.° UE e 46.° UE que, só estão previstas vias de recurso de apreciação da validade ou de anulação de decisões‑quadro, decisões e medidas de aplicação das convenções previstas, respectivamente, no artigo 34.°, n.° 2, alíneas b), c) e d), UE, com exclusão das posições comuns previstas no artigo 34.°, n.° 2, alínea a), UE.
(cf. n.os 46‑49, 52, 56)
3. A garantia referente ao respeito dos direitos de defesa propriamente ditos, no contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, não pode ser negada aos interessados unicamente pelo facto de nem a Convenção Europeia dos Direitos do Homem nem os princípios gerais do direito comunitário conferirem aos particulares o direito de ser ouvidos previamente à adopção de um acto de carácter normativo.
Com efeito, embora seja certo que a Decisão 2005/930, que dá execução ao n.º 3 do artigo 2.º do Regulamento n.° 2580/2001 tem o mesmo alcance geral que este regulamento e é, como este, directamente aplicável em todos os Estados‑Membros e, não obstante o seu título, partilha da natureza regulamentar deste acto na acepção do artigo 249.° CE, todavia, esta decisão não tem natureza exclusivamente normativa. Embora produza efeitos erga omnes, diz directa e individualmente respeito a pessoas que, de resto, designa pelo nome como pessoas a incluir na lista das pessoas, grupos ou entidades cujos fundos devem ser congelados em aplicação do referido regulamento.
(cf. n.os 95, 97‑98)
4. No contexto da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança, cabe aos Estados‑Membros da Organização das Nações Unidas – e, no caso concreto, à Comunidade, por intermédio da qual os seus Estados‑Membros decidiram agir – identificar concretamente quais as pessoas, grupos e entidades cujos fundos devem ser congelados em aplicação desta resolução, de acordo com as normas da sua própria ordem jurídica.
Com efeito, esta resolução não determinou individualmente quais as pessoas, grupos e entidades que devem ser objecto destas medidas e também não estabeleceu normas jurídicas precisas relativas ao processo de congelamento de fundos nem as garantias ou recursos jurisdicionais susceptíveis de garantir às pessoas e entidades afectadas por esse processo a possibilidade efectiva de se oporem às medidas contra elas adoptadas pelos Estados.
Por outro lado, a Comunidade não actua ao abrigo de uma competência vinculada pela vontade da União ou dos seus Estados‑Membros quando o Conselho adopta medidas que aplicam sanções económicas com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE.
Uma vez que a identificação das pessoas, grupos e entidades visados pela Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança, e a adopção da medida de congelamento de fundos que se seguiu estão abrangidas pelo exercício de um poder próprio, que implica uma apreciação discricionária da Comunidade, o respeito dos direitos de defesa dos interessados impõe‑se, em princípio, às instituições comunitárias em questão, concretamente, ao Conselho, quando as mesmas actuam com vista a darem cumprimento à referida resolução. Daqui resulta que a garantia dos direitos de defesa é, em princípio, plenamente aplicável no contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades.
(cf. n.os 101‑102, 106‑108)
5. No contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos tomada ao abrigo do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, os direitos de defesa só podem ser exercidos relativamente a elementos de facto e de direito susceptíveis de condicionar a aplicação da medida em causa ao interessado, em conformidade com esta regulamentação.
A questão do respeito destes direitos neste contexto pode, no entanto, colocar‑se a dois níveis:
Em primeiro lugar, os direitos de defesa do interessado devem ser efectivamente garantidos no âmbito do processo nacional que levou à adopção, pela autoridade nacional competente, da decisão referida no artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo. É essencialmente neste quadro nacional que deve ser dada ao interessado a possibilidade de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista a propósito dos elementos de acusação contra ele utilizados para fundamentar a decisão em questão, sem prejuízo de eventuais restrições aos direitos de defesa legalmente justificadas em direito nacional, designadamente por motivos de ordem pública, de segurança pública ou de manutenção das relações internacionais.
Os direitos de defesa do interessado devem em seguida ser efectivamente garantidos no âmbito do processo comunitário que culmine na adopção, pelo Conselho, da decisão de o incluir ou manter na lista controvertida, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001. Em princípio, neste âmbito, apenas deve ser dada ao interessado a possibilidade de fazer valer utilmente o seu ponto de vista sobre os requisitos legais de aplicação da medida comunitária em causa, ou seja, se se tratar de uma decisão inicial de congelamento de fundos, a existência de informações precisas ou de elementos do processo dos quais resulte que uma autoridade nacional competente o visou numa decisão que corresponde à definição dada no artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, e, se se tratar de uma decisão subsequente de congelamento de fundos, as razões que justificam a manutenção do interessado na lista controvertida.
(cf. n.os 114‑115, 118‑120)
6. Por força do artigo 10.° CE, as relações entre os Estados‑Membros e as instituições comunitárias são regidas por deveres recíprocos de cooperação leal. Este princípio é de aplicação geral e impõe‑se, designadamente, no âmbito da JAI regulada pelo título VI do Tratado UE, que, de resto, é inteiramente baseada na cooperação entre os Estados‑Membros e as instituições.
Num caso de aplicação do artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, disposições que instituem uma forma de cooperação específica entre o Conselho e os Estados‑Membros, no âmbito do combate ao terrorismo, este princípio impõe ao Conselho o dever de, na medida do possível, confiar na apreciação da autoridade nacional competente, pelo menos se se tratar de uma autoridade judiciária, tanto no que respeita à existência das «provas ou dos indícios sérios [e credíveis]» nos quais assenta a decisão dessa autoridade como no que respeita ao reconhecimento das eventuais restrições de acesso a essas provas ou indícios, legalmente justificadas em direito nacional por razões imperativas de ordem pública, de segurança pública ou de manutenção das relações internacionais.
No entanto, que estas considerações só são válidas se as provas ou indícios em questão tiverem efectivamente sido submetidos à apreciação da autoridade nacional competente. Em contrapartida, se, no âmbito do processo que perante ele decorre, o Conselho basear a sua decisão inicial ou uma decisão subsequente de congelamento de fundos em informações ou provas que lhe tenham sido comunicadas pelos representantes dos Estados‑Membros sem terem sido submetidas à apreciação da referida autoridade nacional competente, esses elementos são considerados novos elementos de acusação que devem, em princípio, ser objecto de comunicação e de nova audição a nível comunitário, se não o tiverem já sido a nível nacional.
(cf. n.os 123‑125)
7. O princípio geral do respeito dos direitos de defesa exige, a menos que considerações imperativas relativas à segurança da Comunidade ou dos seus Estados‑Membros ou à condução das suas relações internacionais a tal se oponham, que os elementos de acusação sejam comunicados ao interessado, na medida do possível, ao mesmo tempo ou, logo que possível, após a adopção da decisão inicial de congelamento dos fundos. Com as mesmas ressalvas, qualquer decisão subsequente de congelamento de fundos deve, em princípio, ser precedida de uma comunicação dos novos elementos de acusação e de uma audição. Em contrapartida, o respeito dos direitos de defesa não exige que os elementos de acusação sejam comunicados ao interessado previamente à adopção de uma medida inicial de congelamento de fundos nem que este seja oficiosamente ouvido a posteriori em tal contexto.
No caso de uma decisão inicial de congelamento de fundos, a comunicação dos elementos de acusação exige, em princípio, por um lado, que o Conselho comunique ao interessado as informações precisas ou os elementos do processo que demonstrem que uma autoridade competente de um Estado‑Membro o visou numa decisão que corresponde à definição dada no artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, bem como, se for caso disso, os elementos novos que resultem de elementos de informação ou de prova comunicados ao Conselho pelos representantes dos Estados‑Membros sem terem sido submetidos à apreciação da referida autoridade nacional competente e, por outro, que lhe seja dada possibilidade de fazer valer utilmente o seu ponto de vista sobre essas informações ou elementos dos autos.
No caso de uma decisão subsequente de congelamento de fundos, o respeito dos direitos de defesa exige igualmente, por um lado, que sejam comunicadas ao interessado as informações ou elementos dos autos que, segundo o Conselho, justificam a sua manutenção nas listas controvertidas, bem como, se for caso disso, os elementos novos referidos supra, e, por outro, que lhe seja dada possibilidade de fazer valer utilmente o seu ponto de vista sobre o assunto.
(cf. n.os 125‑126, 137)
8. A garantia referente ao dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE é, também ela, plenamente aplicável no contexto da adopção de uma decisão de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001 relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades.
Em princípio, a fundamentação de uma medida de congelamento de fundos ao abrigo do Regulamento n.° 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, deve ter por objecto não só os requisitos legais de aplicação deste regulamento mas igualmente as razões pelas quais o Conselho, no exercício do seu poder de apreciação discricionário, considera que o interessado deve ser objecto dessa medida.
Todavia, considerações imperativas relativas à segurança da Comunidade e dos Estados‑Membros, ou à condução das suas relações internacionais, podem opor‑se a que sejam reveladas aos interessados as razões precisas e completas da decisão inicial ou subsequente de congelamento dos seus fundos, do mesmo modo que se podem opor a que os elementos de acusação lhes sejam comunicados durante o procedimento administrativo.
(cf. n.os 109, 146, 148)
9. A menos que considerações relacionadas com a segurança da Comunidade ou dos seus Estados‑Membros ou com a condução das suas relações internacionais a tal se oponham, e ressalvada igualmente a possibilidade de apenas o dispositivo e a fundamentação geral figurarem na versão da decisão publicada no Jornal Oficial, a fundamentação de uma decisão inicial de congelamento de fundos referida no artigo 1.°, n.° 4, da Posição Comum 2001/931, relativa a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo, deve, no mínimo, referir‑se, de forma específica e concreta, a informações precisas ou a elementos dos autos que demonstrem que uma autoridade competente de um Estado‑Membro visou o interessado nessa decisão que tomou. A fundamentação dessa decisão deve indicar as razões pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu poder de apreciação discricionário, que o interessado deve ser objecto dessa medida. Além disso, a fundamentação de uma decisão subsequente de congelamento de fundos referida no artigo 1.°, n.° 6, dessa Posição Comum deve, com as mesmas reservas, indicar as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, após revisão, que o congelamento dos fundos do interessado continua a justificar‑se, com base, se for caso disso, em novos elementos de informação ou de prova.
(cf. n.os 116, 125‑126, 147, 151)
10. A fiscalização jurisdicional da legalidade de uma decisão de congelamento de fundos tomada ao abrigo do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e identidades, é a que está prevista no artigo 230.°, segundo parágrafo, CE, nos termos do qual o juiz comunitário é competente para conhecer dos recursos com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação do Tratado CE ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder.
Ao proceder a essa fiscalização, e tendo em conta os fundamentos de anulação suscitados pelo interessado ou de conhecimento oficioso, incumbe ao Tribunal verificar, nomeadamente, que estão preenchidos os requisitos legais de aplicação do Regulamento n.° 2580/2001 a um caso concreto, tal como enunciadas no artigo 2.°, n.° 3, deste regulamento e, por remissão no artigo 1.°, n.° 4, ou no artigo 1.°, n.° 6, da Posição Comum 2001/931, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, consoante se trate de uma decisão inicial ou de uma decisão subsequente de congelamento de fundos. Isso implica que a fiscalização jurisdicional da legalidade da decisão em questão abrange a apreciação dos factos e circunstâncias invocadas para a justificar, bem como as provas e informações em que assenta essa apreciação. O Tribunal deve igualmente certificar‑se de que os direitos de defesa e a correspondente exigência de fundamentação foram respeitados, bem como, sendo caso disso, da justeza das considerações imperativas excepcionalmente invocadas pelo Conselho para se lhe subtrair.
Essa fiscalização ainda mais indispensável se revela na medida em que constitui a única garantia processual que permite assegurar um justo equilíbrio entre as exigências do combate ao terrorismo internacional e a protecção dos direitos fundamentais. Dado que as limitações impostas pelo Conselho aos direitos de defesa dos interessados devem ser compensadas por uma fiscalização jurisdicional estrita, independente e imparcial, o juiz comunitário deve poder fiscalizar a legalidade e a justeza das medidas de congelamento de fundos, sem que lhe possam ser oponíveis o segredo ou a confidencialidade das provas e das informações utilizadas pelo Conselho.
(cf. n.os 153‑155)