MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 30. travnja 2013.(1)
Predmet C‑628/11
Kazneni postupak
protiv
International Jet Management GmbH
(zahtjev za prethodnu odluku koji je podnio Oberlandesgericht Braunschweig (Njemačka))
„Zabrana diskriminacije na temelju državljanstva – Komercijalni letovi iz treće zemlje prema odredištu u državi članici – Propisi države članice koji određuju da zračni prijevoznici Unije koji nemaju operativnu licenciju koju je izdala ta država moraju dobiti dozvolu za svaki let iz treće zemlje“
1. Ovim zahtjevom za prethodnu odluku Sud se pita treba li članak 18. UFEU‑a protumačiti u smislu da se protivi tomu da država članica od zračnih prijevoznika Zajednice koji imaju operativnu licenciju izdanu u drugoj državi članici u skladu s Uredbom (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici(2) zahtijeva dozvolu za ulazak u svoj zračni prostor radi obavljanja privatnih letova po narudžbi iz treće zemlje prema odredištu na njezinu području.
2. Zapravo, glavni je problem u predmetu koji je podnesen na razmatranje pitanje je li članak 18. UFEU‑a primjenjiv na situaciju kakva je ona u glavnom postupku, imajući u vidu predmetnu materiju, odnosno pružanje usluga zračnog prijevoza između treće zemlje i države članice koje pruža zračni prijevoznik Zajednice.
3. U ovom mišljenju objasnit ću prije svega razloge zbog kojih smatram da je ta odredba uistinu primjenjiva na situaciju u glavnom postupku.
4. Zatim ću navesti zašto se prema mojem mišljenju navedena odredba treba tumačiti na način da se protivi tomu da država članica od zračnih prijevoznika Zajednice koji imaju operativnu licenciju izdanu u drugoj državi članici zahtijeva dozvolu za ulazak u svoj zračni prostor kako bi obavili privatne letove po narudžbi iz treće zemlje prema odredištu na njezinu teritoriju.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Uredba (EZ) br. 847/2004
5. Člankom 3. Uredbe (EZ) br. 847/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pregovorima i provedbi sporazuma o uslugama u zračnom prijevozu između država članica i trećih zemalja(3) određeno je da „[d]ržava članica ne smije ulaziti u bilo kakav novi dogovor s trećom zemljom koji smanjuje broj zračnih prijevoznika Zajednice koji se u skladu s postojećim dogovorima mogu odrediti za pružanje usluga između njezinog državnog područja i državnog područja te zemlje, niti u odnosu na cjelokupno tržište zračnog prometa između dviju strana niti na temelju posebnih parova gradova“.
6. Člankom 5. te uredbe određeno je:
„Kada država članica sklopi sporazum, ili izmjene sporazuma ili njegovih priloga, koji predviđaju ograničenja upotrebe prometnih prava ili broja zračnih prijevoznika Zajednice koji ispunjavaju uvjete za korištenje prometnih prava, ta država članica, na temelju nediskriminirajućeg i transparentnog postupka, osigurava raspodjelu prometnih prava između zračnih prijevoznika Zajednice koji ispunjavaju uvjete“.
2. Uredba br. 1008/2008
7. Uvodnom izjavom 10. Uredbe br. 1008/2008 određeno je:
„Radi dovršenja unutarnjeg tržišta zračnog prometa, potrebno je ukinuti još uvijek postojeća ograničenja koja međusobno provode države članice, poput ograničenja na ,code‑sharing’ ugovore na linijama prema trećim zemljama ili o utvrđivanju cijene za linije prema trećim zemljama s usputnim zaustavljanjem u nekoj drugoj državi članici (letovi na temelju šeste zračne slobode).“
8. Članak 1. stavak 1. te uredbe određuje:
„Ovom se Uredbom uređuje licenciranje zračnih prijevoznika Zajednice, pravo zračnih prijevoznika Zajednice na obavljanje usluga zračnog prijevoza unutar Zajednice te utvrđivanje cijena usluga zračnog prijevoza unutar Zajednice.“
9. Članak 2. te uredbe određuje:
„Za potrebe ove Uredbe:
1. ‚operativna licencija’ znači dozvola koju je nadležno tijelo za izdavanje licencija izdalo poduzeću te mu tako dozvoljava obavljanje usluga zračnog prijevoza kako je navedeno u operativnoj licenciji;
(…)
4. ‚usluga zračnog prijevoza’ znači let ili niz letova tijekom kojih se prevoze putnici, pošta i/ili teret za nadoknadu i/ili najamninu;
(…)
8. ‚svjedodžba o sposobnosti (AOC)’ znači svjedodžba koja se izdaje poduzeću i kojom se potvrđuje da je prijevoznik stručno osposobljen i organiziran da može jamčiti sigurnost obavljanja djelatnosti navedenih u svjedodžbi, kako je predviđeno u relevantnim odredbama zakona Zajednice ili nacionalnog zakona, kako je primjenjivo;
(…)
10. ‚zračni prijevoznik’ znači poduzeće s važećom operativnom licencijom ili istovrijednom dozvolom;
11. ‚zračni prijevoznik Zajednice’ znači zračni prijevoznik s važećom operativnom licencijom koju je dodijelilo nadležno tijelo za izdavanje dopuštenja u skladu s poglavljem II.;
(…)
13. ‚zračni prijevoz unutar Zajednice’ znači usluge zračnog prijevoza koje se obavljaju unutar Zajednice;
14. ‚pravo prometovanja’ znači pravo na obavljanje usluga zračnog prijevoza između dvije zračne luke Zajednice;
(...)“
10. Člankom 3. stavkom 1. Uredbe 1008/2008 određeno je:
„Poduzeću sa sjedištem u Zajednici nije dozvoljeno obavljati zračni prijevoz putnika, pošte i/ili tereta za naknadu i/ili najamninu ako mu nije izdana odgovarajuća operativna licencija.
Poduzeće koje ispunjava uvjete iz ovog poglavlja ima pravo dobiti operativnu licenciju.“
11. Člankom 4. te uredbe određeno je:
„Tijelo države članice nadležno za izdavanje dopuštenja izdaje poduzeću operativnu licenciju pod uvjetom da:
(a) se njegovo glavno poslovno sjedište nalazi u toj državi članici;
(b) posjeduje valjanu svjedodžbu o sposobnosti (AOC), koju je izdalo nacionalno tijelo nadležno za izdavanje dopuštenja iste države članice čije je nadležno tijelo za izdavanje dozvole odgovorno za izdavanje, odbijanje, poništavanje ili privremeno oduzimanje operativne licencije zračnog prijevoznika Zajednice;
(…)
(d) je njegova glavna djelatnost obavljanje usluge zračnog prijevoza samostalno ili u kombinaciji s nekom drugom komercijalnom djelatnošću vezanom uz zrakoplove ili popravkom i održavanjem zrakoplova;
(…)“
12. Člankom 15. Uredbe 1008/2008, naslovljenim „Pružanje usluga zračnog prijevoza unutar Zajednice“, uvrštenim u poglavlje III., naslovljeno „Pristup zračnim putovima“, određeno je:
„1. Zračni prijevoznici Zajednice imaju pravo na obavljanje djelatnosti zračnog prijevoza unutar Zajednice.
2. Države članice obavljanje zračnog prijevoza unutar Zajednice od strane zračnog prijevoznika Zajednice ne ograničavaju nikakvom dozvolom ili ovlaštenjem. Države članice ne zahtijevaju od zračnih prijevoznika Zajednice da podnose bilo kakvu dokumentaciju ili podatke koje su već podnijeli nadležnim tijelima za izdavanje dozvole, pod uvjetom da se relevantni podaci mogu pravodobno dobiti od nadležnih tijela za izdavanje dozvole.
(…)
5. Ne dovodeći u pitanje odredbe bilateralnih sporazuma između država članica i podložno pravilima tržišnog natjecanja Zajednice koja se primjenjuju na poduzeća, dotična država članica/države članice dozvoljava(ju) zračnim prijevoznicima Zajednice kombiniranje usluga zračnog prijevoza i potpisivanje ‚code share’ ugovora s bilo kojim zračnim prijevoznicima o uslugama zračnog prijevoza prema, iz ili preko bilo koje zračne luke na njezinom državnom području iz ili do bilo koje točke u trećim zemljama.
U okviru bilateralnog sporazuma o zračnom prijevozu s dotičnom trećom zemljom, država članica može nametnuti ograničenja na ‚code share’ ugovore između zračnih prijevoznika Zajednice i zračnih prijevoznika neke treće zemlje, naročito ako dotična treća zemlja ne dozvoljava slične poslovne mogućnosti zračnim prijevoznicima Zajednice koji djeluju iz dotične države članice. Na taj način države članice osiguravaju da ograničenja nametnuta na temelju takvih sporazuma ne ograničavaju tržišno natjecanje i da nisu diskriminirajuća među zračnim prijevoznicima Zajednice te da ne ograničavaju više nego što je to potrebno.“
B – Njemačko pravo
13. Člankom 2. stavkom 1. Zakona o zračnom prometu (Luftverkehrsgesetz), u verziji objavljenoj 10. svibnja 2007. (BGBl. 2007 I, str. 698., u daljnjem tekstu: LuftVG), određeno je da njemački zrakoplovi smiju letjeti isključivo ako za to imaju dozvolu (dozvola za let) te ako su upisani – ako je tako predviđeno propisom – u registar njemačkih zrakoplova (registar zrakoplova). Osim toga, tom je odredbom određeno da zrakoplov smije letjeti samo ako je tip zrakoplova homologiran, ako predoči potvrdu o plovidbenosti, koja je previđena Uredbom o tehničkoj kontroli zrakoplova, ako je vlasnik zrakoplova zaključio osiguranje od odgovornosti za štetu i ako je zrakoplov opremljen na takav način da ne premašuje tehnički prihvatljiv prag u pogledu zaštite od buke.
14. Temeljem članka 2. stavka 7. tog zakona, zrakoplovi koji nisu registrirani i homologirani na području na kojem se on primjenjuje smiju ući u zračni prostor tog područja ili biti u njega dovedeni na drugi način samo nakon što za to dobiju dozvolu. Dozvola nije potrebna ako ugovor između matične države i Savezne Republike Njemačke ili međunarodna konvencija koja je obvezujuća za obje države određuju drukčije.
15. Stavkom 8. članka 2. određeno je da se dozvola iz stavaka 6. i 7. može izdati kao opća ili za pojedinačni slučaj; ona može sadržavati dodatne obveze i rok.
16. U skladu s člankom 58. LuftVG‑a, prekršajno odgovara svatko tko namjerno ili iz nehaja, bez dozvole predviđene u članku 2. stavku 7., uđe u zračni prostor u kojem se primjenjuje ovaj zakon ili onamo na drugi način dovede zrakoplov. Taj se prekršaj kažnjava novčanom kaznom do iznosa od 10.000 eura.
17. Člankom 94. Uredbe o operativnim licencijama u zračnom prometu (Luftverkehrs‑Zulassungs‑Ordnung), u verziji objavljenoj 10. srpnja 2008. (BGBl. 2008 I, str. 1229., u daljnjem tekstu: LuftVZO), određeno je da dozvolu za ulazak u zračni prostor Savezne Republike Njemačke iz članka 2. stavka 7. LuftVG‑a izdaje Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Savezno ministarstvo za promet, javne radove i urbanizam) ili drugo tijelo koje je to tijelo ovlastilo.
18. Člankom 95. stavkom 1. LuftVZO‑a određeno je da zahtjev za izdavanje dozvole mora sadržavati ime i adresu vlasnika zrakoplova, tip zrakoplova kao i podatke o njegovoj državi i broju registracije, dan i sat predviđenog dolaska te vjerojatno vrijeme povratka ili odlaska prema drugom odredištu, zračnu luku polaska i dolaska te, u slučaju potrebe, zračne luke usputnog zaustavljanja na saveznom teritoriju, broj putnika kao i vrstu i količinu tereta, svrhu leta, osobito u slučaju prijevoza točno određene skupine, te naznaku mjesta na kojem se ta skupina početno okupila i u slučaju leta u čarteru ime, adresu i ispostavu operatora. Tijelo koje izdaje dozvolu može zahtijevati i druge informacije. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung ili bilo koje drugo tijelo koje to tijelo ovlasti uređuje pojedinosti u postupku po zahtjevu za izdavanje dozvole u obliku općih upravnih odredaba.
19. Temeljem članka 95. stavka 2. LuftVzO‑a, osim u slučaju iz stavka 3. tog članka, zahtjev za izdavanje dozvole za izvanredne letove sa slijetanjem u komercijalne svrhe (povremene usluge) mora se podnijeti nadležnom tijelu, koje ih izdaje najkasnije puna dva radna dana prije predviđenog polijetanja, a u slučaju niza od više od četiri leta najkasnije četiri tjedna prije predviđenih polijetanja.
II – Činjenice iz glavnog postupka
20. International Jet Management GmbH(4) zrakoplovna je kompanija sa sjedištem u Beču‑Schwechat (Austrija). Obavlja privatne letove po narudžbi iz trećih zemalja, u konkretnom slučaju iz Rusije i Turske, a prema državama članicama Europske unije.
21. To društvo ima operativnu licenciju koju je izdalo austrijsko Ministarstvo prometa sukladno Uredbi br. 1008/2008. Usto posjeduje svjedodžbu o sposobnosti (AOC), u skladu s člankom 6. navedene uredbe, koju mu je izdao Austro Control GmbH, društvo koje obavlja javnu djelatnost i čije udjele drži Republika Austrija.
22. Presudom od 24. svibnja 2011. Amtsgericht Braunschweig osudio je International Jet Management na novčanu kaznu od 500 eura za prekršaj počinjen iz nehaja, na četiri novčane kazne od 1890 eura za prekršaje počinjene namjerno i na šest novčanih kazni od 600 eura, također zbog namjernih prekršaja. Zapravo, taj je sud ocijenio da je International Jet Management u razdoblju od 9. prosinca 2008. do 15. ožujka 2009. obavljao letove iz Moskve (Rusija) i Ankare (Turska) prema Njemačkoj, iako nije imao dozvolu za ulazak u njemački zračni prostor predviđenu člankom 2. stavkom 7. LuftVG‑a, u vezi s člankom 94. i povezanim člancima LuftVZO‑a.
23. U trima slučajevima Luftfahrtbundesamt (Savezni ured za zračnu plovidbu) odbio mu je izdati dozvolu ulaska u njemački zračni prostor uz obrazloženje da nije dostavio izjavu o neraspoloživosti. Tom izjavom potvrđuje se da se zračni prijevoznik Zajednice sa sjedištem u drugoj državi članici prethodno raspitao u njemačkim zrakoplovnim kompanijama kako bi potvrdio da nijedna od njih nije u mogućnosti obaviti predmetni let pod sličnim uvjetima. U ostalim slučajevima Luftfahrtbundesamt u trenutku kada su sporni letovi obavljani još nije odlučio o zahtjevu za izdavanje dozvole.
24. International Jet Management 24. svibnja 2011. podnio je žalbu protiv te presude prvom kaznenom vijeću Oberlandesgerichta Braunschweig tražeći ukidanje te presude i oslobađanje od odgovornosti. U njoj to društvo najprije iznosi činjenicu da okolnosti izricanja novčane kazne nisu u skladu s pravom Unije kao i činjenicu da mu Uredba br. 1008/2008 dodjeljuje pravo da ulazi u europski zračni prostor bez dozvole. Zatim smatra da načelo zabrane diskriminacije iz članka 18. UFEU‑a zabranjuje izricanje takvih novčanih kazni. I na kraju smatra da njemački nacionalni propis nije sukladan članku 56. UFEU‑a, koji promiče slobodno pružanje usluga unutar Unije.
25. Sud koji je uputio zahtjev, imajući sumnje o tumačenju prava Unije, odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu više prethodnih pitanja.
III – Prethodna pitanja
26. Oberlandesgericht Braunschweig postavlja Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Primjenjuje li se članak 18. UFEU‑a (bivši članak 12. UEZ‑a) kada država članica (odnosno Savezna Republika Njemačka) od zrakoplovne kompanije koja je imatelj važeće operativne licencije koju je sukladno člancima 3. i 8. Uredbe br. 1008/2008 izdala druga država članica (odnosno Republika Austrija) (...) zahtijeva posjedovanje dozvole za ulazak u zračni prostor za privatne letove [po narudžbi] (izvanredne komercijalne letove) s odredištem na njezinom području, a s polazištem iz treće zemlje?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, je li zahtijevanje dozvole ulaska u zračni prostor samo po sebi nespojivo s člankom 18. UFEU‑a (...) kada se takva dozvola, pod prijetnjom kazne, zahtijeva za letove s polazištem iz treće zemlje, i to samo od zrakoplovnih kompanija koje su imatelji operativne licencije izdane u nekoj drugoj državi članici, ali ne i od kompanija koje posjeduju operativnu licenciju izdanu u [Njemačkoj]?
3. Ako se članak 18. UFEU‑a (...) primjenjuje u slučaju iz prvog pitanja, a zahtjev za posjedovanje dozvole nije sam po sebi diskriminatoran (drugo pitanje), može li Savezna Republika Njemačka – a da ne prekrši zabranu diskriminacije – pod prijetnjom kazne uvjetovati dodjelu dozvole ulaska u svoj zračni prostor za letove s polazištem iz treće zemlje time da zrakoplovna kompanija sa sjedištem u drugoj državi članici dokaže tijelu koje izdaje dozvole da kompanije imatelji operativne licencije izdane u [Njemačkoj] nisu u stanju obaviti te letove (izjava o neraspoloživosti)?“
IV – Analiza
27. Svojim prvim i drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 18. UFEU‑a tumačiti na način da se protivi tomu da država članica od zračnih prijevoznika Zajednice koji imaju operativnu licenciju izdanu u drugoj državi članici zahtijeva dozvolu za ulazak u svoj zračni prostor kako bi obavili privatne letove po narudžbi iz treće zemlje prema odredištu na njezinu području.
28. Glavni je problem u ovom predmetu utvrđivanje pripada li situacija iz glavnog postupka, odnosno pružanje usluga zračnog prijevoza s polazištem iz treće zemlje prema odredištu u nekoj državi članici, a koje pruža zračni prijevoznik Zajednice, u područje primjene UFEU‑a i primjenjuje li se stoga načelo zabrane diskriminacije.
A – Primjenjivost članka 18. UFEU‑a na situaciju iz glavnog postupka
29. Sektor zračnog prometa zauzima posebno mjesto u UFEU‑u. U skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (g) UFEU‑a, države članice i Unija imaju podijeljenu nadležnost u području prometa. Temeljem članka 58. stavka 1. UFEU‑a, sloboda pružanja usluga u području prometa uređena je odredbama glave koja se odnosi na promet, tj. glave VI. U sustavu prava Zajednice sloboda pružanja usluga u području prometa na taj je način podvrgnuta posebnom pravnom režimu.
30. Osim toga, u glavi VI. zračnom prijevozu, kao i pomorskom prijevozu, pristupa se na poseban način i razlikuju se od drugih načina prijevoza. Zapravo, članak 100. stavci 1. i 2. UFEU‑a isključuje navedena područja iz glave VI. tog ugovora, osim ako zakonodavac Unije ne odluči drukčije(5). Stoga se mjere za liberalizaciju zračnog prometa mogu donositi isključivo temeljem članka 100. stavka 2. UFEU‑a.
31. Po tom pitanju, donoseći Uredbu br. 1008/2008 zakonodavac Unije iskoristio je nadležnost koja mu pripada temeljem članka 100. stavka 2. UFEU‑a i liberalizirao je usluge zračnog prijevoza za letove unutar Zajednice. Naime, članak 1. stavak 1. te uredbe navodi da uređuje osobito pravo zračnih prijevoznika Zajednice na obavljanje usluga zračnog prijevoza unutar Zajednice. S druge strane, zakonodavac Unije još nije liberalizirao sektor zrakoplovnih veza između trećih zemalja i država članica.
32. Prema tome, iako te veze još nisu liberalizirane, moraju li ipak poštovati opće odredbe UFEU‑a, a osobito načelo zabrane diskriminacije?
33. Prema njemačkoj vladi, s obzirom na to da se, u skladu s člankom 1. stavkom 1. i člankom 15. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1008/2008, ona primjenjuje samo na usluge zračnog prijevoza unutar Zajednice, zakonodavac Unije iskoristio je nadležnost koja mu je povjerena člankom 100. stavkom 2. UFEU‑a samo u tom području. Prema tome, glavom VI. UFEU‑a uređene su samo usluge zračnog prijevoza unutar Zajednice i ne primjenjuje se na usluge zračnog prijevoza s polazištem iz treće zemlje i s odredištem u državi članici, čime su te usluge isključene iz područja primjene Ugovorâ. Dakle, članak 18. UFEU‑a nije primjenjiv u glavnom postupku.
34. Drugim riječima, njemačka vlada smatra da, s obzirom na to da ne postoji propis sekundarnog prava usvojen temeljem članka 100. stavka 2. UFEU‑a kojim se uređuje situacija kao što je ona u glavnom postupku, ona mora biti isključena iz područja primjene UFEU‑a.
35. Ne mogu se složiti s takvim stajalištem. Prema mojem mišljenju, područje na koje se odnosi ova situacija, odnosno pružanje usluga zračnog prijevoza između države članice i treće zemlje koje pruža zračni prijevoznik Zajednice, pripada u područje nadležnosti prava Unije i podliježe poštovanju načela zabrane diskriminacije.
36. Prema mojem mišljenju, njemačka vlada pogrešno je protumačila značenje i opseg koji ima članak 100. stavak 2. UFEU‑a, u vezi s člankom 58. stavkom 1. UFEU‑a.
37. Zapravo, upućivanje na članak 100. stavak 2. UFEU‑a iz članka 58. stavka 1. UFEU‑a odnosi se samo na slobodu pružanja usluga. Tako se u njemu navodi da se usluge zračnog prijevoza ne mogu liberalizirati u skladu s općim režimom, već u okviru glave VI. UFEU‑a, koja se odnosi na prijevoz.
38. Svrha članka 100. stavka 2. UFEU‑a isključivo je odrediti područje primjene glave VI., razlikujući različite načine prijevoza i naglašavajući da se odredbe iz te glave ne primjenjuju automatski na zračni i pomorski prijevoz(6). Dakle, suprotno od onoga što tvrdi njemačka vlada, njegov cilj nije isključiti zračni prijevoz, bez obzira na to kakav on bio, iz područja primjene UFEU‑a sve dok zakonodavac Unije ne donese propise na temelju te odredbe(7).
39. Prema tome, iako neka usluga zračnog prijevoza ne potpada pod područje primjene norme sekundarnog prava donesene temeljem članka 100. stavka 2. UFEU‑a i iako ta usluga i dalje podliježe nacionalnom zakonodavstvu, države članice prilikom donošenja propisa koji se odnose na navedenu uslugu svejedno moraju poštovati članak 61. UFEU‑a i njegove druge opće odredbe(8).
40. Da su sastavljači Ugovorâ željeli isključiti primjenu općih odredaba UFEU‑a, različitih od onih koje se odnose na slobodu pružanja usluga u sektoru zračnog prijevoza, to bi izričito učinili odredbom istovjetnom članku 58. stavku 1. UFEU‑a(9).
41. Prema tome, članak 18. UFEU‑a primjenjuje se na situaciju koja još nije uređena sekundarnim pravom usvojenim temeljem članka 100. stavka 2. UFEU‑a.
42. Preostaje odrediti, s obzirom na to da se situacija iz glavnog postupka odnosi na pružanje zračnih usluga iz treće zemlje prema odredišnoj državi članici koje pruža zračni prijevoznik Zajednice, pripada li ta situacija u područje primjene UFEU‑a u smislu te odredbe.
43. Smatram da je tako.
44. Kao prvo, s obzirom na to da je to pitanje pokrenuto, među ostalim, i na raspravi, smatram kako činjenica da se situacija iz glavnog postupka odnosi na izvanredni let ne utječe na rješenje koje ću predložiti. Zapravo, razlika između usluga redovitog i izvanrednog zračnog prijevoza polako nestaje(10). Uredba br. 1008/2008 usluge redovitog zračnog prijevoza spominje samo u nekoliko navrata, kada redovitost letova utječe na uvjete za dodjelu operativnih licencija(11) ili je važna za osiguravanje ispunjenja obveza javnih usluga(12). Osim tih specifičnih iznimaka, ta uredba ne pravi razliku između redovitih i izvanrednih letova za primjenu u njoj sadržanih odredaba, što mi se čini razumnim s obzirom na svrhu navedene uredbe, a to je osiguravanje povoljnog financijskog položaja zračnih prijevoznika i prema tome i sigurnosti.
45. Daleko od toga da Uredba br. 1008/2008 nema veze sa situacijom iz glavnog postupka. Istina, u članku 1. stavku 1. te uredbe kao njezin predmet naznačeno je uređenje prava zračnih prijevoznika Zajednice na obavljanje usluga zračnog prijevoza unutar Zajednice. Međutim, ne treba izgubiti iz vida da je njezin predmet i uređivanje licencija zračnih prijevoznika Zajednice. Zapravo, u poglavlju II., posvećenom operativnoj licenciji, zakonodavac Unije, među ostalim, ujednačio je uvjete izdavanja operativne licencije i utvrdio odredbe o valjanosti, privremenom oduzimanju i poništavanju te licencije. U tom pogledu, člankom 3. stavkom 1. drugim podstavkom iste uredbe određeno je da svako poduzeće koje ispunjava uvjete iz tog poglavlja ima pravo dobiti operativnu licenciju. Člankom 3. stavkom 2. određeno je da nadležno tijelo za izdavanje licencija ne izdaje operativne licencije niti im produljuje valjanost ako nisu ispunjeni neki od zahtjeva iz tog poglavlja.
46. No, to ujednačavanje, koje se odnosi na položaj svih zračnih prijevoznika Zajednice, podrazumijeva se bez obzira na obavljeni let, odnosno bez obzira na to radi li se o letu unutar Zajednice ili letu između članice i treće zemlje. Zapravo, članak 4. točka (d) navedene uredbe kaže da tijelo države članice nadležno za izdavanje dopuštenja izdaje poduzeću operativnu licenciju ako ono ispunjava uvjet prema kojem je njegova glavna djelatnost obavljanje usluge zračnog prijevoza samostalno ili u kombinaciji s nekom drugom komercijalnom djelatnošću zrakoplova ili popravkom i održavanjem zrakoplova.
47. Pojam „usluga zračnog prijevoza“ definiran je u članku 2. točki 4. Uredbe br. 1008/2008 i znači „let ili niz letova tijekom kojih se prevoze putnici, pošta i/ili teret za nadoknadu i/ili najamninu“. Dakle, tim su pojmom obuhvaćeni svi letovi, bez obzira na to je li riječ o letovima unutar Zajednice ili se odnose na zračne veze između treće zemlje i države članice. To je potvrđeno činjenicom da se zakonodavac Unije pobrinuo razlikovati takvu uslugu od usluga zračnog prijevoza unutar Zajednice definiranih u članku 2. točki (13.) te uredbe kao „usluge zračnog prijevoza koje se obavljaju unutar Zajednice“.
48. Prema tome, za pružanje usluga zračnog prijevoza, bez obzira na to o kakvima je riječ, zračni prijevoznik Zajednice mora biti imatelj operativne licencije izdane u skladu s odredbama koje proizlaze iz poglavlja II. Uredbe br. 1008/2008. Ta licencija jamči da ju je zračni prijevoznik dobio tako što se pridržavao normi Zajednice, osobito onih o sigurnosti, i prema tome druge države članice moraju priznati njezinu valjanost. Ta uredba zapravo uvodi načelo uzajamnog priznavanja operativnih licencija, iako to ne kaže izričito.
49. Operativna licencija također se treba smatrati uvjetom da zračni prijevoznik Zajednice pruža usluge zračnog prijevoza, osobito za letove iz trećih zemalja s odredištem u državi članici.
50. Nacionalnom mjerom kao što je ona iz glavnog postupka, koja ne priznaje operativnu licenciju izdanu u drugoj državi članici, može se utjecati i na sam položaj zračnog prijevoznika Zajednice.
51. Zatim, nesporno je da se i drugi propisi sekundarnog prava, ako se i ne odnose izravno na usluge zračnog prijevoza koje na vezama između treće zemlje i druge države članice pruža zračni prijevoznik imatelj operativne licencije koju je izdala država članica, mogu primijeniti na situaciju kakva je ona u glavnom postupku. Tako se, primjerice, u skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (b), Uredba br. 261/2004 primjenjuje na „putnike koji putuju iz zračne luke smještene u trećoj zemlji u zračnu luku smještenu na državnom području države članice na koju se Ugovor [o EZ‑u] (…) primjenjuje, ako je zračni prijevoznik koji pruža uslugu dotičnog leta prijevoznik Zajednice“.
52. Isto tako, temeljem članka 2. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 785/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o zahtjevima za zračne prijevoznike i operatore zrakoplova u vezi s osiguranjem(13), „[ona] se primjenjuje na sve zračne prijevoznike i sve operatore zrakoplova koji lete u ili iz države članice ili upotrebljavaju zračni prostor unutar ili iznad državnog područja države članice na koju se odnosi Ugovor“.
53. Osim toga, treba istaknuti da članak 1. stavci 2. i 3. Uredbe br. 1107/2006 određuje da „[se njegove odredbe primjenjuju] na osobe s invaliditetom ili osobe smanjene pokretljivosti koje koriste ili namjeravaju koristiti usluge komercijalnog putničkog zračnog prijevoza pri odlasku iz zračne luke, tranzitu kroz zračnu luku ili dolasku u zračnu luku kada se zračna luka nalazi na državnom području države članice na koju se primjenjuje Ugovor. Odredbe članaka 3., 4. i 10. također se primjenjuju na putnike koji odlaze iz zračne luke koja se nalazi u trećoj zemlji u zračnu luku koja se nalazi na državnom području države članice na koju se primjenjuje Ugovor ako je prijevoznik koji obavlja zračni promet zračni prijevoznik Zajednice“.
54. I na kraju, ali bez postizanja potpunosti pregleda, s obzirom na to da je zakonodavstvo Unije u tom području bogato, ne možemo zanemariti činjenicu da je kao posljedicu presuda „o otvorenom nebu“(14) zakonodavac Unije donio Uredbu br. 847/2004 čija je svrha da se između država članica i Europske komisije utvrdi postupak suradnje, s obzirom na to da upravo one odlučuju o sklapanju sporazuma o uslugama zračnog prijevoza između država članica i trećih zemalja(15) i kad se pokaže da predmet dotičnog sporazuma dijelom pripada u nadležnost Unije, a dijelom u nadležnost država članica.
55. Osobito temeljem članka 5. Uredbe br. 847/2004, naslovljenog „Raspodjela prometnih prava“(16), „kada država članica sklopi sporazum, ili izmjene sporazuma ili njegovih priloga, koji predviđaju ograničenja upotrebe prometnih prava ili broja zračnih prijevoznika Zajednice koji ispunjavaju uvjete za korištenje prometnih prava, ta država članica, na temelju nediskriminirajućeg[(17)] i transparentnog postupka, osigurava raspodjelu prometnih prava između zračnih prijevoznika Zajednice koji ispunjavaju uvjete“.
56. Prema tome, smatram da, s obzirom na to da je zakonodavac Unije donio više propisa koji se mogu odnositi na situaciju iz glavnog postupka, usluge zračnog prijevoza iz trećih zemalja s odredištem u državi članici koje pruža zračni prijevoznik Zajednice ulaze u područje primjene UFEU‑a. Pravilo koje je u tolikoj mjeri temeljno kao što je to načelo zabrane diskriminacije – je li potrebno podsjećati da se temeljem članka 2. UFEU‑a Unija temelji na zajedničkim vrijednostima svih država članica, u društvu koje je, među ostalim, obilježeno zabranom diskriminacije – mora se primjenjivati u slučaju koji je ovdje podnesen, a koji ima mnogo zajedničkih poveznica s pravom Unije.
57. Međutim, francuska vlada smatra da bi primjena članka 18. UFEU‑a na situaciju kao što je ona u glavnom postupku u stvarnosti dovela do toga da članak 58. stavak 1. UFEU‑a liši svakog korisnog učinka u onoj mjeri u kojoj bi – ako je država članica obvezna na jednak način postupati prema zračnim prijevoznicima Zajednice koji su dobili operativnu licenciju na njezinu području i zračnim prijevoznicima koji su je dobili na području druge države članice – to dovelo do proširenja slobode pružanja usluga iz članka 56. UFEU‑a i na usluge zračnog prijevoza iz našeg slučaja. U potporu svojoj tezi francuska vlada navodi presudu od 13. prosinca 1989., Corsica Ferries (Francuska)(18), u kojoj je Sud presudio da se Ugovor o osnivanju EEZ‑a, osobito njegovi članci 59., 61., 62. i 84., prije stupanja na snagu Uredbe (EEZ) br. 4055/86(19) nije protivio tomu da država članica naplaćuje pristojbe prilikom iskrcaja i ukrcaja putnika kad se brod služi lučkom infrastrukturom na njezinu otočnom području, a kad putnici dolaze iz luka sa sjedištem u drugoj državi članici ili putuju prema njima, dok su se u slučaju prijevoza između dviju luka smještenih na nacionalnom području te pristojbe naplaćivale samo za ukrcaj s polazištem u otočnoj luci.
58. Ne dijelim stajalište francuske vlade.
59. Prema mojem mišljenju, navedena presuda Corsica Ferries (Francuska) ne dovodi u pitanje primjenjivost članka 18. UFEU‑a na situaciju iz glavnog postupka. Prije svega, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik Mengozzi u svojem mišljenju u predmetu povodom kojeg je donesena prethodno navedena presuda Neukirchinger, Sud u presudi Corsica Ferries (Francuska) nije razmotrio predmetne propise u svjetlu članka 7. Ugovora o osnivanju EEZ‑a (koji je postao članak 18. UFEU‑a)(20).
60. Zatim, sloboda pružanja usluga ne obuhvaća samo zabranu diskriminacijskih mjera temeljenih na državljanstvu pružatelja usluga. Ona obuhvaća i uklanjanje svih ograničenja nametnutih nacionalnim propisima koja, iako su jednako primjenjiva, ometaju slobodno kretanje usluga kad su takve naravi da pružatelju usluga nastanjenom u drugoj državi članici zabranjuju, ometaju ili čine manje privlačnim pružanje njegovih usluga(21).
61. To znači da, u mjeri u kojoj neki sektor nije liberaliziran, države članice imaju pravo nametnuti ograničenja. Uostalom, do tog je zaključka došao Sud i u prethodno navedenoj presudi Corsica Ferries (Francuska)(22). Naprotiv, čak i kad neki sektor ne bi bio liberaliziran, države članice, prema mojem mišljenju, moraju se pridržavati načela zabrane diskriminacije.
62. Po toj osnovi čini mi se da to dobro ilustrira članak 15. stavak 5. Uredbe br. 1008/2008. Zapravo, tom je odredbom, među ostalim, određeno da, ne dovodeći u pitanje odredbe bilateralnih sporazuma između država članica, dotična država članica/države članice dozvoljava(ju) zračnim prijevoznicima Zajednice kombiniranje usluga zračnog prijevoza i potpisivanje „code share“(23) ugovora s bilo kojim zračnim prijevoznicima o uslugama zračnog prijevoza gdje su odredišne zračne luke sve zračne luke na njihovu državnom području, a polazišne točke bilo koja točka u trećoj zemlji. Temeljem drugog podstavka navedenog stavka, država članica može nametnuti ograničenja na „code share“ ugovore između zračnih prijevoznika Zajednice i zračnih prijevoznika iz treće zemlje. Unatoč tome, ta država članica mora paziti da nametnuta ograničenja ne ograničavaju tržišno natjecanje i da nisu diskriminirajuća među zračnim prijevoznicima Zajednice te da ne ograničavaju više nego što je to potrebno.
63. Prema mojem mišljenju, ta odredba dobro pokazuje da, unatoč nepostojanju liberalizacije usluga zračnog prijevoza za veze između treće zemlje i države članice, države članice i dalje podliježu obvezi pridržavanja načela zabrane diskriminacije.
64. S obzirom na sva prethodna razmatranja, smatram da je članak 18. UFEU‑a primjenjiv na situaciju kao što je ona u glavnom postupku.
65. Sada treba odrediti protivi li se ta odredba tomu da država članica od zračnih prijevoznika Zajednice koji imaju operativnu licenciju izdanu u drugoj državi članici zahtijeva dozvolu za ulazak u svoj zračni prostor kako bi obavili privatne letove po narudžbi iz treće zemlje prema odredištu na njezinu teritoriju.
B – Kršenje članka 18. UFEU‑a
66. Kao što je to Sud podsjetio u točki 32. prethodno navedene presude Neukirchinger, ustaljena je sudska praksa da pravila o jednakom postupanju prema vlastitim i stranim državljanima zabranjuju ne samo očitu diskriminaciju na temelju državljanstva ili sjedišta, kada je riječ o trgovačkim društvima, već i sve prikrivene oblike diskriminacije koji primjenom drugih kriterija razlikovanja dovode do istog rezultata.
67. U konkretnom slučaju nema sumnje da njemačko zakonodavstvo u predmetu u glavnom postupku uvodi razlikovni kriterij koji se temelji na mjestu sjedišta zračnih prijevoznika Zajednice.
68. Zapravo, temeljem članka 2. stavka 7. LuftVG‑a, dozvola ulaska u zračni prostor zahtijeva se za zračne prijevoznike koji su dobili operativnu licenciju u državi članici različitoj od Savezne Republike Njemačke.
69. Razlikovni kriterij temelji se, dakle, na mjestu izdavanja operativne licencije. No, temeljem članka 4. točke (a) Uredbe br. 1008/2008, operativnu licenciju izdaju nadležna tijela države članice na čijem području poduzeće koje podnosi zahtjev ima glavno poslovno sjedište. Dakle, taj se propis jasno odnosi na zračne prijevoznike Zajednice koji imaju sjedište u nekoj drugoj državi članici. Prema tome, budući da je riječ o razlikovnom kriteriju koji se temelji na mjestu poslovnog sjedišta, taj razlikovni kriterij nametnut njemačkim zakonodavstvom dovodi u konačnici do istog rezultata kao i kriterij koji se temelji na državljanstvu(24).
70. Ta razlika u postupanju može biti opravdana jedino ako počiva na objektivnim razlozima koji su neovisni o državljanstvu osoba u pitanju i koji su proporcionalni legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići(25). Ne čini mi se da je u ovom slučaju tako.
71. U glavnom postupku Generalstaatsanwaltschaft (javno tužiteljstvo) smatra da je razlika u postupanju opravdana razlozima gospodarskog protekcionizma i zahtjevima sigurnosti.
72. Kad je riječ o gospodarskom protekcionizmu, ne shvaćam kako se u Uniji od dvadeset sedam članova takav cilj može smatrati legitimnim i opravdati kršenje načela zabrane diskriminacije. Iznimke od zabrane diskriminacije temeljene na državljanstvu moraju se restriktivno tumačiti jer ugrožavaju jedno od temeljnih prava. No, cilj ekonomske prirode Sud opetovano nije smatrao opravdanjem za diskriminacijske propise(26). U svakom slučaju, ne vidim kako bi se moglo smatrati da se zaštita nacionalnog gospodarstva temelji na objektivnim razlozima koji su neovisni o državljanstvu osoba u pitanju.
73. Kad je riječ o opravdanju koje se temelji na sigurnosti, a koje je iznio Generalstaatsanwaltschaft, iako bi se taj cilj mogao stvarno smatrati opravdanim, ne mislim ni da se na takvo opravdanje u ovom slučaju može pozvati.
74. Zapravo, kao što smo vidjeli, njemačko zakonodavstvo obvezuje zračne prijevoznike Zajednice, imatelje operativne licencije izdane u drugoj državi članici, da zatraže dozvolu za ulazak u njezin zračni prostor. Izdavanje te dozvole podvrgnuto je podnošenju izjave o neraspoloživosti i potvrde o zaključenom osiguranju kao i provjeri dodatnih elemenata. Po tom pitanju sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da su elementi koji se provjeravaju u postupku izdavanja dozvole sukladno njemačkom pravu isti oni elementi koje i Republika Austrija sama mora stalno provjeravati. Primjera radi, svjedodžba o sposobnosti (AOC) mora se predati na provjeru njemačkim nadležnim tijelima u skladu s člankom 95. stavkom 1. drugom rečenicom LuftVZO‑a.
75. Zapravo, zahtjev za dozvolu za ulazak u njemački zračni prostor dovodi do toga da se ponovno trebaju provjeriti elementi koji su već bili predmet provjere nadležnih nacionalnih tijela koja su izdala operativnu licenciju na temelju relevantnih odredaba Uredbe br. 1008/2008.
76. Temeljem te odredbe, samo je nadležno tijelo države članice na čijem području zračni prijevoznik Zajednice ima glavno poslovno sjedište ovlašteno provjeriti jesu li ispunjeni uvjeti za izdavanje određeni tom uredbom(27). Među tim uvjetima koje treba ispuniti, člankom 4. točkom (h) iste uredbe određeno je da tijelo države članice nadležno za izdavanje operativne licencije mora provjeriti ispunjava li zračni prijevoznik zahtjeve o osiguranju utvrđene u članku 11. i u Uredbi br. 785/2004. Jednako tako, operativna licencija ne može se izdati ako nadležno tijelo nije provjerilo ima li zračni prijevoznik valjanu svjedodžbu o sposobnosti(28). Osim toga, jedino ono može privremeno oduzeti ili poništiti tu licenciju ako uvjeti nisu ispunjeni(29).
77. Svrha pridržavanja uvjeta za izdavanje operativne licencije kojima podliježu zračni prijevoznici jest osigurati njihovu financijsku stabilnost u mjeri u kojoj je zakonodavac Unije smatrao da postoji moguća veza između povoljnog financijskog položaja zračnog prijevoznika i sigurnosti(30).
78. Prema tome, u mjeri u kojoj je elemente povezane sa sigurnošću koje je iznio Generalstaatsanwaltschaft u glavnom postupku nadležno tijelo za izdavanje operativne licencije već uzelo u obzir, činjenica da se ti elementi opet provjeravaju nije proporcionalna legitimnom cilju koji se želi postići(31).
79. Osim toga, zanimljivo je istaknuti da je njemačka vlada na raspravi navela da se elementi koji se zahtijevaju od zračnog prijevoznika Zajednice koji obavlja privatne letove po narudžbi s polazištem iz treće zemlje prema Njemačkoj ne zahtijevaju od zračnih prijevoznika Zajednice koji obavljaju neizravne letove s polazištem iz treće zemlje. Tako je njemačka vlada na raspravi potvrdila da se za let iz Moskve s usputnim zaustavljanjem u Beču prije dolaska na konačno odredište, odnosno u Berlin (Njemačka), od zračnog prijevoznika Zajednice ne zahtijeva nikakva dozvola za ulazak u zračni prostor Savezne Republike Njemačke. Ne vidimo kako bi u tom slučaju nacionalno zakonodavstvo moglo biti opravdano razlozima povezanima sa zračnom sigurnošću.
80. Iz toga proizlazi da propisi poput onih u glavnom postupku uistinu predstavljaju diskriminaciju na temelju državljanstva u smislu članka 18. UFEU‑a.
81. Imajući u vidu odgovor dan na prvo i drugo pitanje, smatram da treće pitanje ne treba razmatrati.
V – Zaključak
82. Imajući u vidu prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Oberlandesgericht Braunschweig odgovori na sljedeći način:
Članak 18. UFEU‑a mora se tumačiti na način da se protivi tomu da država članica od zračnih prijevoznika Zajednice koji imaju operativnu licenciju izdanu u drugoj državi članici zahtijeva dozvolu za ulazak u svoj zračni prostor radi obavljanja privatnih letova po narudžbi s polazištem iz treće zemlje i s odredištem na njezinu teritoriju.