SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANTHONYJA MICHAELA COLLINSA,
predstavljeni 24. februarja 2022(1)
Zadeva C‑673/20
EP
proti
Préfet du Gers et
Institut national de la statistique et des études économiques,
ob udeležbi
Maire de Thoux
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal judiciaire d’Auch (sodišče prve stopnje v Auchu, Francija))
„Predhodno odločanje – Državljanstvo Unije – Razlaga in veljavnost Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo – Državljanka Združenega kraljestva, ki več kot 15 let prebiva v državi članici Evropske unije in ki ji je bila odvzeta volilna pravica v Združenem kraljestvu – Izbris iz volilnega imenika v državi članici stalnega prebivališča“
I. Uvod
1. Ali lahko britanski državljani, ki so bili upravičeni do ugodnosti državljanstva Unije, te ugodnosti ohranijo tudi po izstopu Združenega kraljestva iz Evropske unije? To vprašanje je bistvo štirih vprašanj, ki jih je postavilo Tribunal judiciaire d’Auch (sodišče prve stopnje v Auchu, Francija) v okviru spora o tem, ali EP, britanska državljanka, še naprej uživa pravico voliti in biti voljena na občinskih volitvah v Franciji. Prvo in drugo vprašanje se nanašata na to, ali so britanski državljani ali podskupina teh še naprej državljani Unije in upravičeni do ugodnosti, ki izhajajo iz tega statusa. Če ni tako, se s tretjim in četrtim vprašanjem Sodišču predlaga, naj preuči veljavnost Sklepa Sveta (EU) 2020/135 z dne 30. januarja 2020 o sklenitvi Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo,(2) zlasti glede na načelo sorazmernosti.
II. Upoštevne pravne določbe
A. Pravo Unije
1. Državljanstvo Unije
2. Člen 9 PEU določa:
„[…] Vsi državljani držav članic so državljani Unije. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.“
3. Besedilo člena 20(1) PDEU, s katerim je določeno državljanstvo Unije, je skoraj enako.
4. V skladu s členom 22(1) PDEU ima vsak državljan Unije, ki prebiva v državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi članici voli in je voljen na občinskih volitvah pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Člen 40 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) potrjuje to pravico.
2. Izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije
5. Člen 50 PEU določa:
„1. Vsaka država članica se lahko v skladu s svojimi ustavnimi pravili odloči za izstop iz Unije.
2. Država članica, ki se odloči izstopiti, o svoji nameri uradno obvesti Evropski svet. Na podlagi smernic, ki jih določi Evropski svet, se Unija pogaja in sklene s to državo sporazum o podrobnostih izstopa, ki upošteva okvir njenih prihodnjih odnosov z Unijo. Pogajanja o tem sporazumu potekajo v skladu s členom 218(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Svet s kvalificirano večino po odobritvi Evropskega parlamenta sklene sporazum v imenu Unije.
3. Pogodbi se za zadevno državo prenehata uporabljati z dnem začetka veljavnosti sporazuma o izstopu, sicer pa dve leti po uradnem obvestilu iz odstavka 2, razen če Evropski svet po dogovoru z zadevno državo članico soglasno ne sklene, da se to obdobje podaljša.
[…]“
6. S Sklepom 2020/135 je bil v imenu Evropske unije odobren Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (v nadaljevanju: Sporazum o izstopu).(3)
7. Sporazum o izstopu je v skladu s členom 185 tega sporazuma začel veljati 31. januarja 2020 ob polnoči (po srednjeevropskem času).
8. Člen 126 Sporazuma o izstopu je določal prehodno obdobje oziroma obdobje izvajanja. To se je začelo na datum začetka veljavnosti tega sporazuma in končalo 31. decembra 2020.
9. Obseg prehoda je opredeljen v členu 127 Sporazuma o izstopu, katerega prvi odstavek določa, da se, če ni s tem sporazumom določeno drugače, v prehodnem obdobju „za Združeno kraljestvo in v njem“ uporablja pravo Unije. Med določbe Pogodb in akte, ki so jih sprejele institucije, organi, uradi ali agencije Evropske unije, ki se v prehodnem obdobju niso uporabljali za Združeno kraljestvo in v njem, so spadali člen 20(2)(b) in člen 22 PDEU, člen 40 Listine ter akti, sprejeti na podlagi teh določb. Člen 127(6) Sporazuma o izstopu določa, da „[č]e ni s tem sporazumom določeno drugače, se v prehodnem obdobju vsa sklicevanja na države članice v pravu Unije, ki se uporablja na podlagi odstavka 1, med drugim tudi kot ga izvajajo in uporabljajo države članice, razumejo, kot da vključujejo Združeno kraljestvo“.
B. Francosko pravo
10. Člen 88‑3 ustave z dne 4. oktobra 1958 v različici, ki izhaja iz loi constitutionnelle n° 93‑952 z dne 27. julija 1993 (v nadaljevanju: ustavni zakon št. 93‑952), določa:
„Ob upoštevanju vzajemnosti in v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v [PEU], se lahko pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah podeli samo državljanom Unije, ki prebivajo v Franciji. Ti državljani ne smejo opravljati nalog župana ali sodelovati pri imenovanju elektorjev za senatne volitve ali na volitvah senatorjev […]“
11. Člen LO 227‑1 code électoral issu de la loi organique n° 98‑404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88‑3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 (JORF št. 120 z dne 26. maja 1998; volilni zakonik, ki izhaja iz temeljnega zakona št. 98‑404 z dne 25. maja 1998 o določitvi pogojev za uporabo člena 88‑3 ustave v zvezi z uresničevanjem pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah s strani državljanov Evropske unije, ki prebivajo v Franciji in niso francoski državljani, ter o prenosu Direktive 94/80/ES z dne 19. decembra 1994; v nadaljevanju: volilni zakonik), določa:
„Državljani Evropske unije, ki prebivajo v Franciji in niso francoski državljani, lahko ob upoštevanju določb tega oddelka sodelujejo na volitvah v občinske svete pod enakimi pogoji kot francoski volivci.
Za osebe iz prvega odstavka se šteje, da prebivajo v Franciji, če imajo tam dejansko prebivališče ali če je njihovo prebivanje neprekinjeno.
[…]“
12. Člen LO 227‑2 volilnega zakonika določa:
„Za uresničevanje volilne pravice se osebe iz člena LO 227‑1 na njihovo zahtevo vpišejo v poseben volilni imenik.
Vpis lahko zahtevajo, če imajo volilno pravico v matični državi in če izpolnjujejo druge pravne pogoje razen francoskega državljanstva za to, da so volivci in da so vpisani v volilni imenik v Franciji.“
13. Na podlagi člena L. 16(3), drugi pododstavek, volilnega zakonika je Institut national de la statistique et des études économiques (nacionalni inštitut za statistiko in ekonomske študije, v nadaljevanju: INSEE) pristojen za izbris imen umrlih volivcev in volivcev, ki nimajo več volilne pravice, iz evidence volilne pravice.
III. Spor o glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe
14. EP prebiva v Franciji od leta 1984 in je poročena s francoskim državljanom. V predložitveni odločbi je navedeno, da s sklenitvijo zakonske zveze ni pridobila francoskega državljanstva, ker je kot nekdanja uradnica takratnega Foreign and Commonwealth Office of the United Kingdom (ministrstvo Združenega kraljestva za zunanje zadeve in zadeve Commonwealtha) prisegla zvestobo angleški kraljici.
15. Ob začetku veljavnosti Sporazuma o izstopu je INSEE EP izbrisal iz volilnega imenika občine Thoux (Francija). Tako se ni mogla udeležiti občinskih volitev 15. marca in 28. junija 2020.
16. EP je 6. oktobra 2020 vložila zahtevek za ponovni vpis v volilni imenik, ki se uporablja za državljane Evropske unije, ki niso francoski državljani. Naslednji dan je župan občine Thoux ta zahtevek zavrnil. EP je nato zadevo predložila volilni komisiji občine Thoux. Ker je ta organ v odgovoru navedel, da se bo sestal šele marca 2021, ga je EP štela za implicitno potrditev odločbe župana z dne 7. oktobra 2020. EP je zato 9. novembra 2020 zoper to odločbo vložila tožbo pri Tribunal judiciaire d’Auch (sodišče prve stopnje v Auchu).
17. Tribunal judiciaire d’Auch (sodišče prve stopnje v Auchu) je s sklepom z dne 17. novembra 2020, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel 9. decembra 2020, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 50 Pogodbe o Evropski uniji in Sporazum o izstopu […] razlagati tako, da ukinjata […] državljanstvo [Unije] za [britanske] državljane, ki so pred koncem prehodnega obdobja izvrševali pravico do prostega gibanja in proste naselitve na ozemlju druge države članice, zlasti za tiste, ki na ozemlju druge države članice prebivajo že več kot 15 let in za katere velja zakon Združenega kraljestva, imenovan ,15‑year rule‘, s čimer jim je tako odvzeta vsaka volilna pravica?
2. Če je odgovor pritrdilen, ali je treba člene 2, 3, 10, 12 in 127 Sporazuma o izstopu in odstavek 6 njegove preambule v povezavi s členi 18, 20 in 21 Pogodbe o delovanju Evropske unije razlagati tako, da je tem britanskim državljanom […] brez izjeme dovoljeno ohraniti pravice iz […] državljanstva [Unije], ki so jih imeli pred izstopom njihove države iz Evropske unije?
3. Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen, ali ni Sporazum o izstopu neveljaven v delu, v katerem krši načela, ki oblikujejo identiteto Evropske unije, in zlasti člene 18, 20 in 21 Pogodbe o delovanju Evropske unije ter tudi člena 39 in [40] Listine […], in ali ne krši načela sorazmernosti s tem, da ne vsebuje določbe, s katero bi jim bilo brez izjeme dovoljeno ohraniti te pravice?
4. Ali ni vsekakor člen 127(1)(b) Sporazuma o izstopu neveljaven v delu, v katerem krši člene 18, 20 in 21 Pogodbe o delovanju Evropske unije ter člena 39 in 40 Listine […] s tem, da državljanom Unije, ki so izvrševali svojo pravico do prostega gibanja in proste naselitve v Združenem kraljestvu, odvzema pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah v tej državi, in – če Splošno sodišče in Sodišče te določbe razlagata enako kot francoski Conseil d’État (državni svet) – ali se ta kršitev ne nanaša na [britanske] državljane […], ki so svojo pravico do prostega gibanja in proste naselitve na ozemlju druge države članice izvrševali več kot 15 let in zanje velja zakon Združenega kraljestva, imenovan ,15-year rule‘, s čimer jim je tako odvzeta vsaka volilna pravica?“
18. EP, francoska in romunska vlada, Svet Evropske unije in Evropska komisija so Sodišču predložili pisna stališča.
IV. Presoja
Splošni preudarki
1. Državljanstvo – pristojnost države članice
19. V deseti uvodni izjavi preambule PEU je izražena odločenost držav članic, da uvedejo skupno državljanstvo za svoje državljane. V njeni trinajsti uvodni izjavi je poleg tega izražena zavezanost oblikovanju vse tesnejše zveze med narodi Evrope.
20. Člen 1, prvi odstavek, PEU določa, da visoke pogodbenice s to pogodbo med seboj ustanavljajo Evropsko unijo, na katero države članice prenašajo pristojnosti za uresničevanje skupnih ciljev. V drugem odstavku tega člena je PEU opisana kot nova stopnja v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope.
21. V posebnem kontekstu teh določb člen 9 PEU in členi od 20 do 24 PDEU uvajajo državljanstvo Unije, opredeljujejo njegovo vsebino in določajo, kdo je upravičen do njega.
22. Člen 9 PEU in člen 20(1) PDEU določata, da morajo biti državljani Unije državljani države članice. Državljanstvo Unije je dodano nacionalnemu državljanstvu, ki ga podelijo države članice, in ga ne nadomesti. V tem okviru je pomembno upoštevati, da bi se države članice lahko odločile združiti svoje pristojnosti in na Evropsko unijo prenesti pristojnost za določanje oseb, ki so upravičene do državljanstva Unije. Zaradi te izrecne izbire držav članic Evropska unija ne le da ni pristojna za vzpostavitev državljanstva Unije neodvisno od nacionalnega državljanstva, ki ga podeljujejo države članice, temveč je z njo postavljena tudi ustavna ovira za to, da bi bila takšna pristojnost izpeljana iz prava Unije.
23. Glede na jasnost teh določb ne preseneča, da sodna praksa Sodišča, zlasti iz sodb Rottmann,(4) Tjebbes(5) in nedavno Wiener Landesregierung,(6) izrecno priznava, da države članice ohranjajo pristojnost za določitev, kdo je njihov državljan in posledično, kdo je državljan Unije. Ta delitev pristojnosti se s sodno prakso Sodišča ni spremenila, tako da morajo države članice v položajih, za katere velja pravo Unije, ustrezno upoštevati pravo Unije, ko izvajajo pristojnosti, kot so tiste, ki urejajo pridobitev in izgubo nacionalnega državljanstva.(7)
24. Sodba Rottmann(8) se je nanašala na položaj, v katerem bi izguba državljanstva države članice povzročila, da bi zadevna oseba postala oseba brez državljanstva.(9) Sodišče je opozorilo na svojo ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero vsaka država članica določi pogoje za pridobitev in izgubo nacionalnega državljanstva.(10) Vendar je treba pri uporabi nacionalnih pravil v položajih, za katere velja pravo Unije, to pravo ustrezno upoštevati.(11) Med okoliščine, za katero se uporabi pravo Unije, spadajo tiste, v katerih državljanu Unije grozi izguba statusa iz člena 20 PDEU in z njim povezanih pravic zaradi odločitve organov ene države članice o odvzemu državljanstva, potem ko je izgubil državljanstvo druge države članice.(12) Sodišče je odločilo, da pravo Unije ne nasprotuje temu, da država članica državljanu Unije odvzame državljanstvo te države, ki ga je pridobil z zvijačo, tudi če bo zaradi te odločitve izgubil status, ki mu ga daje člen 20 PDEU, če je pri sprejeti odločitvi upoštevano načelo sorazmernosti.(13)
25. Sodba Tjebbes(14) se je nanašala na uporabo zakonodaje, po kateri je državljan z dvojnim nacionalnim državljanstvom izgubil nizozemsko državljanstvo, če je imel po tem, ko je postal polnoleten, in v času, ko je imel obe državljanstvi, glavno prebivališče neprekinjeno deset let zunaj ozemlja držav članic. Ker je bil posledica izgube nizozemskega državljanstva odvzem statusa in ugodnosti državljanstva Unije tem osebam, je Sodišče ponovno odločilo, da spada ta položaj na področje prava Unije, ki ga mora Nizozemska ustrezno upoštevati.(15) Države članice lahko pri izvajanju svoje pristojnosti za opredelitev pogojev za pridobitev in izgubo nacionalnega državljanstva upravičeno zahtevajo obstoj dejanske povezave med državo in njenimi državljani ter zato lahko določijo, da neobstoj ali prenehanje take povezave povzroči izgubo nacionalnega državljanstva.(16) V takih okoliščinah pravo Unije ne preprečuje državi članici, da za posameznika šteje, da je izgubil nacionalno državljanstvo, tudi če to povzroči izgubo državljanstva Unije.(17) Vendar mora država članica pred tem opraviti posamično preučitev položaja zadevne osebe in njene družine, da oceni posledice izgube nacionalnega državljanstva z vidika načela sorazmernosti.(18)
26. V zadevi Wiener Landesregierung(19) so avstrijski organi estonski državljanki JY zagotovili, da bo prejela državljanstvo te države članice, če bo v dveh letih dokazala odpust iz estonskega državljanstva.(20) Ker je storila nekatere prekrške, so avstrijski organi preklicali odločbo o tem, da bo JY podeljeno avstrijsko državljanstvo.(21) Zaradi preklica odločbe o tem, da bo JY podeljeno avstrijsko državljanstvo, je ta postala oseba brez državljanstva in je torej izgubila svoj status državljana Unije.(22) Sodišče je presodilo, da je v primeru, v katerem je status državljana Unije v okviru postopka naturalizacije začasno izgubljen, ker izvorna država članica zadevno osebo odpusti iz svojega državljanstva, preden ta oseba pridobi državljanstvo druge države članice, obveznost zagotavljanja polnega učinka člena 20 PDEU v prvi vrsti naložena slednji državi članici. V teh okoliščinah mora biti odločitev o preklicu predhodno danih zagotovil sprejeta na podlagi legitimnih razlogov in ob spoštovanju načela sorazmernosti.(23)
2. Izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije
27. V členu 50(1) PEU je priznano, da lahko država članica v skladu s svojimi ustavnimi pravili sprejme suvereno odločitev o izstopu iz Unije.(24) Namen te določbe je tudi zagotoviti prostovoljnost in enostranskost odločitve o izstopu.(25) Ko je Evropski svet obveščen o odločitvi o izstopu, se Evropska unija pogaja z zadevno državo, da se dogovorita o podrobnostih za njegovo uveljavitev. Člen 50(3) PEU omejuje trajanje teh pogajanj s tem, da določa, da se Pogodbi za odhajajočo državo prenehata uporabljati z dnem začetka veljavnosti sporazuma o izstopu, sicer pa dve leti po uradnem obvestilu o odločitvi o izstopu, razen če Evropski svet po dogovoru z zadevno državo članico soglasno ne sklene, da se to obdobje podaljša. Nesklenitev sporazuma, določenega v členu 50(2) PEU, torej ne prepreči učinkovanja izstopa.(26)
28. V skladu s členom 50(3) PEU se za državo, ki je uradno sporočila, da namerava izstopiti iz Evropske unije, z dnem začetka veljavnosti sporazuma o izstopu Pogodbi prenehata uporabljati. V primeru Združenega kraljestva je Sporazum o izstopu začel veljati 31. januarja 2020 opolnoči (po srednjeevropskem času), ko je prenehalo biti država članica Evropske unije. Posledično Združeno kraljestvo med drugim ni več odločeno, da uvede državljanstvo, ki bi bilo skupno državljanom držav članic Unije, ali da oblikuje vse tesnejšo zvezo med narodi Evrope. Ker je obstoj državljanstva Unije odvisen od pridobitve in posedovanja državljanstva države članice in ker se je Združeno kraljestvo prostovoljno odreklo temu statusu na način, ki ga določa pravo Unije, so britanski državljani prenehali biti državljani Unije.
29. S členom 126 Sporazuma o izstopu je bilo določeno prehodno obdobje, v katerem se je pravo Unije uporabljalo „za Združeno kraljestvo in v njem“ do 31. decembra 2020. V tem obdobju je bila s členom 127 Sporazuma o izstopu izrecno izključena uporaba „za Združeno kraljestvo in v njem“ člena 20(2)(b) PDEU, člena 22(1) PDEU in člena 40 Listine, ki se nanašajo na pravico državljanov Unije, da volijo in so voljeni na občinskih volitvah v državi članici stalnega prebivališča. Iz tega izhaja, da britanski državljan od začetka veljavnosti Sporazuma o izstopu nima več pravice, da kot državljan Unije voli in je voljen na občinskih volitvah v državi članici svojega prebivališča.
30. Iz tega izhaja, da so z izstopom Združenega kraljestva iz Unije britanski državljani prenehali biti državljani Evropske unije. Medtem ko so jim pogoji Sporazuma o izstopu v prehodnem obdobju zagotavljali nekatere pravice, med njimi ni bilo pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici stalnega prebivališča.
3. Primer EP
31. EP v svojem pisnem stališču navaja več trditev, ki se lahko razdelijo v dve skupini. V okviru prve skupine trdi, da je ne glede na izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije še naprej državljanka Unije. V okviru druge skupine in podredno trdi, da ji s Sporazumom o izstopu ne more biti zakonito odvzeta volilna pravica na občinskih volitvah. Na nekatere trditve iz tega pisnega stališča odgovarjam tako.
32. Iz odlomka iz sodbe Meddržavnega sodišča Nottebohm,(27) na katerega se sklicuje EP, je razvidno, da je pridobitev nacionalnega državljanstva odvisna od obstoja pozitivnega ravnanja države. Evropska unija je svobodno določila, da je pridobitev državljanstva države članice nujni pogoj za podelitev državljanstva Unije. Že to dejstvo zadostuje za zavrnitev njene trditve, da lahko povezave posameznika z državo, tudi če so bile te povezave olajšane z njegovim pravnim statusom, ki ne obstaja več, same po sebi utemeljujejo zahtevek za državljanstvo te države.
33. Zdi se, da EP trdi, da vezi, ki jih je vzpostavila s Francijo v obdobju, ko je bila državljanka države članice, nasprotujejo temu, da bi ji bilo državljanstvo Unije odvzeto. Vendar je iz predložitvenega sklepa razvidno, da se je EP kljub svojemu dolgoletnemu prebivanju v Franciji in poroki s francoskim državljanom odločila, da ne bo pridobila francoskega državljanstva. Po navedbah francoske vlade bi EP lahko zaprosila zanj, saj je poročena s francoskim državljanom. EP tako ni treba storiti drugega, kot da pri francoskih organih vloži prošnjo, potrebno za pridobitev francoskega državljanstva, s čimer bi ji bilo državljanstvo Unije samodejno podeljeno. Najmanj paradoksalno je, da medtem ko se EP sklicuje izključno na svoje vezi s Francijo, da bi utemeljila svojo trditev, da je upravičena do ohranitve državljanstva Unije, hkrati zavrača prav tisti ukrep, ki bi lahko pripeljal do ohranitve državljanstva Unije, in sicer vložitev prošnje za pridobitev francoskega državljanstva. Brez državljanstva države članice Francija EP ne more priznati za državljanko Unije.
34. Sodišče je presodilo, da je namen pravic, ki so državljanu Unije podeljene na podlagi člena 21(1) PDEU, da se med drugim olajša njegova postopna vključitev v družbo države članice gostiteljice.(28) Zdi se, da EP trdi, da ji zato, ker se je kot državljanka Unije vključila v francosko družbo, zdaj ta status in upravičenost do pravic, ki so z njim povezane, ne moreta biti odvzeta. Poleg ugovora, da je EP enako kot vsi preostali britanski državljani bistveni predpogoj za upravičenost do statusa državljanstva Unije in pravic iz tega državljanstva, to je posedovanje državljanstva države članice, prenehala izpolnjevati neposredno zaradi suverene odločitve Združenega kraljestva o izstopu iz Evropske unije, je mogoče ugotoviti tudi, da vključitev državljanov tretjih držav v družbe držav članic ni med cilji, ki se dosegajo z državljanstvom Unije.
35. V podporo trditvi, da državljanstvo države članice ni predpogoj za državljanstvo Unije, EP navaja tudi stavek iz točke 23 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Rottmann,(29) v skladu s katerim „[d]ržavljanstvo Unije predpostavlja državljanstvo države članice, vendar je tudi pravni in politični pojem, ki je neodvisen od pojma nacionalnega državljanstva“.
36. Prav tako v točki 23 teh sklepnih predlogov generalni pravobranilec M. Poiares Maduro poudarja, da državljanstvo države članice daje dostop do uživanja pravic, ki jih podeljuje Evropska unija, in da iz takih oseb naredi državljane Unije. Opozoril je, da je državljanstvo Unije več kot le skupek pravic, ki bi bile lahko same po sebi podeljene tistim, ki nimajo tega državljanstva. Predpostavlja obstoj politične vezi med državljani Unije, ki temelji na njihovi vzajemni zavezi, da omogočijo dostop do svojih političnih skupnosti drugim državljanom Unije in ustvarijo novo obliko državljanske in politične solidarnosti na evropski ravni. Po mnenju generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura so države članice s tem, da so državljanstvo države članice določile kot pogoj za državljanstvo Unije, želele opozoriti, da ta nova oblika državljanstva ne ustvarja dvoma o prvotni pripadnosti nacionalnim političnim skupnostim. Državljanstvo Unije se torej pridobi s pridobitvijo državljanstva države članice, dostop do zadnjenavedenega pa ureja nacionalno pravo. Kot vsaka oblika državljanstva je tudi to temelj novega političnega prostora, iz katerega izhajajo pravice in dolžnosti, ki so določene s pravom Unije. Pravo Unije ne ureja pridobitve in izgube nacionalnega državljanstva (in s tem državljanstva Unije), vendar morajo biti pogoji za pridobitev in izgubo tega državljanstva združljivi s pravom Unije in morajo spoštovati pravice državljana Unije.
37. Točka 23 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Rottmann(30) trditve EP tako še zdaleč ne podpira, temveč ji odvzema vso podlago. V njej je utemeljitev za to, da je državljanstvo Unije pogojeno z državljanstvom države članice, opisana kot vzajemna zaveza držav članic, da ustvarijo novo obliko državljanske in politične solidarnosti na evropski ravni. Združeno kraljestvo je s svojo suvereno odločitvijo o izstopu iz Evropske unije sporočilo svojo jasno odločenost, da bo odstopilo od te zaveze. V kontekstu tega akta suverene države se posameznik ne more sklicevati na svoje britansko državljanstvo, da bi uveljavljal pravico do državljanstva Unije ali iz njega izvirajočih ugodnosti.
38. EP dalje trdi, da je v členu 127(1)(b) Sporazuma o izstopu določeno, da ker se določbe, ki so v njem naštete, „v prehodnem obdobju za Združeno kraljestvo in v njem“ ne uporabljajo, ta neuporaba ne velja za države članice, vključno s Francijo. S členom 127(6) Sporazuma o izstopu naj se ne bi spremenilo ozemeljsko področje uporabe te omejitve, saj naj bi določal, da se pravo Unije v tem obdobju uporablja za vse države članice, vključno z Združenim kraljestvom.
39. Zdi se, da je pri tej razlagi člena 127(6) Sporazuma o izstopu spregledano dejstvo, da se ta določba ne nanaša na pravo Unije kot tako, temveč na „pravo Unije, ki se uporablja na podlagi odstavka 1“. Posledica člena 127(1)(b) Sporazuma o izstopu je namreč izključitev določb, na katere napotuje, s področja prava Unije, ki se uporablja, v smislu te določbe. Iz tega izhaja, da je posledica člena 127(6) Sporazuma o izstopu to, da so države članice oproščene obveznosti uporabe določb iz člena 127(1)(b) Sporazuma o izstopu za čas trajanja prehodnega obdobja. Člen 127 Sporazuma o izstopu torej Franciji ni nalagal nobene zahteve, da ohrani EP v volilnem imeniku za lokalne volitve, ki so v tem času potekale v tej državi članici.
40. EP navaja tudi več očitkov, da pri odločitvi o izbrisu iz volilnega imenika niso bile upoštevane njene individualne okoliščine. Ob opiranju na sodbi Sodišča Rottmann(31) in Tjebbes(32) trdi, da je mogoče odločitev, s katero se ji odvzamejo ugodnosti državljanstva Unije, sprejeti le po presoji njenih individualnih okoliščin ob upoštevanju načel sorazmernosti in legitimnih pričakovanj ter po zagotovitvi poštenih postopkov, vključno s pravico do izjave.
41. Kot je opisano v točkah od 23 do 25 teh sklepnih predlogov, sta se sodbi Rottmann(33) in Tjebbes(34) nanašali na okoliščine, v katerih je država članica posameznim osebam odvzela nacionalno državljanstvo, s čimer so izgubile državljanstvo Unije. V tem okviru je Sodišče odločilo, da mora zadevna država članica na podlagi prava Unije in v skladu z načelom sorazmernosti posamično preizkusiti posledice te izgube za zadevno osebo.(35)
42. Menim, da se EP ne more opirati na sodbi Rottmann(36) in Tjebbes(37) s trditvijo, da bi takšna presoja, če bi se upoštevale njene osebne okoliščine, v njeni zadevi lahko privedla do drugačnega izida. Načelo sorazmernosti zahteva, da pristojni organ pred sprejetjem odločitve, ki vpliva na posameznika, uravnoteži nasprotujoče si pravice in pravila. Okoliščine v obravnavani zadevi ne zahtevajo, da organ odločanja opravi uravnoteženje, pri katerem bi upošteval osebne okoliščine EP. Neposredno zaradi suverene odločitve Združenega kraljestva, da izstopi iz Evropske unije, je oseba v položaju EP izgubila pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah v Franciji, državi članici njenega stalnega prebivališča. EP je upravičenost do teh pravic izgubila zaradi te suverene odločitve in ne zaradi odločitve države članice oziroma katerega koli njenega organa. Drugače kot v položaju, ki ga je bilo treba preučiti v zadevah Rottmann(38) in Tjebbes(39), niti nosilec odločanja niti predložitveno sodišče nista imela oziroma nimata pristojnosti, da bi ugodila zahtevam EP. Nobena preučitev individualnih okoliščinah EP ne bi mogla privesti do drugačnega izida, ki bi bil v skladu s pravom Unije. Iz istih razlogov se EP ne more nikakor uspešno sklicevati na sodbo Sodišča Wiener Landesregierung.(40)
43. Naj dodam, da je v zvezi s poskusi EP, da bi svoj položaj izenačila s položajem oseb brez državljanstva, ki so bile del dejanskega stanja v sodbah Rottmann(41) in Wiener Landesregierung,(42) mogoče ugotoviti, da je britanska državljanka. Vsa morebitna vprašanja v zvezi s svojim statusom ali pravicami, ki jih ima kot britanska državljanka, lahko naslovi na organe Združenega kraljestva. Francija in Evropska unija v takem sporu ne moreta imeti nobene vloge.
44. Te ugotovitve veljajo tudi za poskuse EP, da bi se sklicevala na legitimna pričakovanja v razmerju do Evropske unije in/ali francoskih organov. Morebitne kršitve legitimnih pričakovanj, ki bi jih EP želela uveljavljati v zvezi s svojim statusom državljanke Evropske unije, je treba nasloviti na Združeno kraljestvo, ki je izstopilo iz Evropske unije, in ne na francoske organe ali Unijo.
45. Trditev EP, da so ji francoski organi odvzeli pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah ter ji s tem odvzeli pravico do sodelovanja v demokratičnem procesu, je prav tako zgrešena. Kakršen koli odvzem njene pravice do sodelovanja v demokratičnem procesu kot britanske državljanke izhaja izključno iz prava Združenega kraljestva.
46. EP dalje trdi, da odvzem pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici stalnega prebivališča britanskim državljanom, ki prebivajo v Evropski uniji, pomeni kršitev načela nediskriminacije na podlagi državljanstva, ki je določeno v členu 18 PDEU.
47. Sodišče je navedlo, da se državljan Unije, ki prebiva v Združenem kraljestvu, v prehodnem obdobju lahko sklicuje na člen 18, prvi odstavek, PDEU.(43) Podobno se lahko EP v tem obdobju proti Franciji načeloma sklicuje na prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva iz člena 18 PDEU.
48. Vendar se v skladu z ustaljeno sodno prakso člen 18, prvi odstavek, PDEU avtonomno uporablja v položajih, urejenih s pravom Unije, za katere PDEU ne določa posebnih pravil o prepovedi diskriminacije.(44)
49. Za to zadevo zadošča opozoriti, da je načelo nediskriminacije v zvezi z uresničevanjem pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah izrecno obravnavano v členu 20(2)(b) PDEU, ki je bil s členom 127(1) Sporazuma o izstopu izrecno izključen iz pravic, ki so jih britanski državljani v prehodnem obdobju še naprej uživali v Evropski uniji.
50. Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča splošno načelo prepovedi diskriminacije zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če tako obravnavanje ni objektivno utemeljeno.(45)
51. Glede uresničevanja političnih pravic v Evropski uniji državljani tretjih držav, kot je EP, zaradi svojega drugačnega pravnega statusa niso v primerljivem položaju z državljani držav članic. Razlike v njihovi obravnavi tako ne pomenijo neupravičene diskriminacije na podlagi državljanstva.
52. Ta zadnja ugotovitev seveda ne posega v možnost držav članic, da državljanom tretjih držav podelijo pravico do udeležbe na občinskih volitvah v skladu z zahtevami, določenimi v njihovi nacionalni zakonodaji.(46) Drugače povedano, čeprav pravo Unije držav članic k temu ne zavezuje, jim tudi ne preprečuje, da državljanom tretjih držav podelijo pravico do glasovanja na volitvah v skladu s svojimi nacionalnimi zakoni. Dejstvo, da francosko pravo tem osebam ne podeljuje te pravice, z vidika prava Unije ni sporno.
53. Glede na vse navedene preudarke bom zdaj obravnaval štiri vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, da bi mu dal koristen odgovor.
a) Prvo vprašanje
54. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali je treba člen 50 PEU in Sporazum o izstopu razlagati tako, da ukinjata državljanstvo Unije za britanske državljane, ki so pred koncem prehodnega obdobja izvrševali pravico do prostega gibanja in proste naselitve na ozemlju druge države članice, zlasti za tiste, ki na ozemlju druge države članice prebivajo že več kot 15 let in za katere velja zakon Združenega kraljestva, imenovan „15-year rule“, s čimer jim je tako odvzeta vsaka volilna pravica.
55. Iz razlogov, ki so podrobno navedeni v točkah od 19 do 52 teh sklepnih predlogov, so britanski državljani na podlagi odločitve Združenega kraljestva, da uporabi postopek iz člena 50 PEU, in Sporazuma o izstopu, ki sta ga na podlagi tega postopka sklenili Evropska unija in Združeno kraljestvo, prenehali biti državljani države članice Evropske unije. S tem so prenehali biti državljani Unije. Morebitne pravne posledice, ki izhajajo iz prebivanja EP zunaj Združenega kraljestva za izvrševanje volilne pravice na volitvah v tej državi, so stvar med njo in Združenim kraljestvom, to je tretjo državo, zato niso v pristojnosti tega sodišča.
56. V skladu z navedenim Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje predložitvenega sodišča odgovori, da člen 50 PEU in Sporazum o izstopu učinkujeta tako, da je 31. januarja 2020 ob polnoči (po srednjeevropskem času) britanskim državljanom, tudi tistim, ki so pred koncem prehodnega obdobja izvrševali pravici do prostega gibanja in proste naselitve na ozemlju druge države članice, prenehalo državljanstvo Unije.
b) Drugo vprašanje
57. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče Sodišču predlaga, naj preuči, ali je treba člene 2, 3, 10, 12 in 127 Sporazuma o izstopu in odstavek 6 njegove preambule v povezavi s členi 18, 20 in 21 PDEU razlagati tako, da tem britanskim državljanom brez izjeme omogočajo ohraniti pravice iz državljanstva Unije, ki so jih imeli pred izstopom Združenega kraljestva iz Evropske unije.
58. Zdi se, da je to vprašanje postavljeno ob predpostavki, da čeprav so britanski državljani zaradi učinkovanja člena 50 PEU in Sporazuma o izstopu prenehali biti državljani Unije, skupni učinek navedenih določb varuje britanske državljane, ki so že pridobili državljanstvo Unije, pred eno od posledic izstopa Združenega kraljestva iz Evropske unije, in sicer izgubo državljanstva Unije.
59. V zvezi s predpostavko, na kateri temelji to vprašanje, obstajajo vsaj tri nepremostljive ovire.
60. Prvič, kot je razvidno iz predlaganega odgovora na prvo vprašanje, člen 50 PEU in Sporazum o izstopu ne določata nobene izjeme od pravila, da je Združeno kraljestvo po izstopu iz Evropske unije prenehalo biti država članica z vsemi posledicami, ki iz tega izhajajo za britanske državljane.
61. Drugič, ker mora biti državljan Unije državljan države članice, so bili pred polnočjo (po srednjeevropskem času) 31. januarja 2020 vsi britanski državljani državljani Unije, ne glede na to, ali so uresničevali katero od pravic, ki so jim bile podeljene s tem statusom. Uresničevanje pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije, ne predstavlja pravne podlage, na podlagi katere bi bilo mogoče določiti status posameznika kot državljana Unije.
62. Tretjič, kot sem že navedel, člen 127(1) Sporazuma o izstopu izrecno določa, da se člen 20(2) (b) in člen 22 PDEU, člen 40 Listine ter vsi akti, sprejeti na podlagi teh določb, v prehodnem obdobju ne uporabljajo.
63. Iz teh razlogov Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje odgovori, da navedene določbe Sporazuma o izstopu in PDEU britanskim državljanom ne omogočajo, da brez izjeme ohranijo pravice iz državljanstva Unije, ki so jih imeli pred izstopom Združenega kraljestva iz Evropske unije 31. januarja 2020.
c) Tretje in četrto vprašanje
64. Tretje in četrto vprašanje sta postavljeni, če bi Sodišče na prvi dve vprašanji odgovorilo nikalno. Ker se z njima vprašanje veljavnosti Sporazuma o izstopu postavlja z več različnih, vendar podobnih vidikov, ju je primerno preučiti skupaj.
65. Ni sporno, da je Sodišče tako v okviru ničnostne tožbe kot v okviru postopka predhodnega odločanja pristojno za presojo, ali je mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, v skladu s Pogodbama in pravili mednarodnega prava, ki so v skladu s Pogodbama zavezujoča za Evropsko unijo.(47)
66. Če je Sodišče, kot v obravnavani zadevi, prejelo predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na veljavnost mednarodnega sporazuma, ki ga je sklenila Unija, je treba ta predlog razumeti tako, da se nanaša na akt, s katerim je Unija sklenila tak mednarodni sporazum. Nadzor nad veljavnostjo, ki ga Sodišče lahko opravi v tem okviru, se lahko nanaša na zakonitost tega akta z vidika vsebine zadevnega mednarodnega sporazuma.(48)
67. Kot je navedeno v točki 6 teh sklepnih predlogov, je Evropska unija s Sklepom 2020/135 odobrila sklenitev Sporazuma o izstopu.
68. Glede na te preudarke bi bilo mogoče tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje preoblikovati tako, da se v bistvu nanašata na to, ali je Sklep 2020/135 o sklenitvi sporazuma o izstopu neveljaven v delu, v katerem glede na vsebino Sporazuma o izstopu britanskim državljanom, ki prebivajo v državi članici in nimajo državljanstva nobene države članice, ne podeljuje pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah.
69. Kot je navedeno zgoraj, Združeno kraljestvo od polnoči (po srednjeevropskem času) 31. januarja 2020 ni več država članica Evropske unije. V prehodnem obdobju se je za Združeno kraljestvo in njegove državljane uporabljalo pravo Unije v skladu z odstopanjem iz člena 127 Sporazuma o izstopu, ki izključuje zlasti pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici prebivališča.
70. Menim, da ob upoštevanju statusa Združenega kraljestva kot tretje države po njegovem izstopu iz Evropske unije Sklepu 2020/135 ni mogoče očitati tega, da britanskim državljanom ne zagotavlja pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici njihovega prebivališča niti v prehodnem obdobju niti po njem. Izguba teh pravic je ena od posledic suverene odločitve Združenega kraljestva, da izstopi iz Evropske unije. Na to ugotovitev ne vpliva dejstvo, da je Sklep 2020/135 v povezavi s Sporazumom o izstopu določal, da se v prehodnem obdobju izjemoma uporabljajo nekateri deli pravnega reda, da se zagotovi urejen izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije, kar je v skladu s preambulo cilj Sporazuma o izstopu. Iz teh razlogov menim, da Sklep 2020/135, kar se tiče pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah, ni v nasprotju s členom 20(2)(b) in členom 22 PDEU ali členom 40 Listine. Iz istih razlogov še toliko bolj drži, da Sklep 2020/135 ni v nasprotju s členoma 18 in 21 PDEU za namene problematike, ki jo obravnava Sodišče.
71. Na to ugotovitev prav tako ne vpliva dejstvo, da so nekateri britanski državljani, kot je EP, pred izstopom Združenega kraljestva uveljavljali pravice iz državljanstva Unije, vključno s pravico do prostega gibanja in prebivanja v drugi državi članici Evropske unije. Za utemeljitev trditve, da Sklep 2020/135 ni bil zakonit, ker osebam, ki v prehodnem obdobju in po njem niso več državljani Unije, ne zagotavlja državljanstva Unije, pravne podlage ni, in sicer ne glede na kraj njihovega prebivališča.
72. Opozoriti je treba tudi, da je v sodni praksi priznano, da imajo institucije Unije obsežen manevrski prostor pri političnem odločanju v okviru vodenja zunanjih odnosov.(49) Institucije Unije lahko torej pri izvajanju svojih prerogativ zunanje politike legitimno sklepajo mednarodne sporazume s svojimi partnerji, ki temeljijo na načelu vzajemnosti in vzajemnih koristi.(50)
73. V preambuli Sporazuma o izstopu je priznano, da je treba zagotoviti vzajemno zaščito za državljane Unije in britanske državljane ter njihove družinske člane v okoliščinah, ko so uveljavljali pravico do prostega gibanja. Prav v tem okviru Evropska komisija med drugim opozarja na pogajalski dokument, naslovljen „The United Kingdom's Exit from the European Union – Safeguarding the Position of EU Citizens Living in the UK and UK Nationals Living in the EU“ (Izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije – zaščita položaja državljanov Unije, ki živijo v Združenem kraljestvu, in državljanov Združenega kraljestva, ki živijo v Uniji) iz junija 2017. Ta dokument razkriva, da si Združeno kraljestvo ni prizadevalo zagotoviti, da bi britanski državljani, ki prebivajo v Evropski uniji, po njegovem izstopu uživali politične pravice v zameno za podelitev vzajemnih pravic državljanom Unije, ki prebivajo v Združenem kraljestvu.(51)
74. Tako ni ne pravne ne dejanske podlage za ugotovitev, da je Evropska unija prekoračila meje svoje diskrecijske pravice pri vodenju zunanjih odnosov s tem, da britanskim državljanom, ki prebivajo v Evropski uniji, po izstopu Združenega kraljestva ni – na podlagi enostranske odločitve ali izida pogajanj z Združenim kraljestvom – dovolila, da bi še naprej uresničevali pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državah članicah.
75. V delu, v katerem se s tretjim vprašanjem izrecno sprašuje, ali Sporazum o izstopu krši nekatera načela, na katerih temelji identiteta Unije, in ali ni sorazmeren, ker ne vsebuje izjeme od pravila, da britanski državljani izgubijo pravice, ki izhajajo iz državljanstva Unije, naj na kratko podam naslednje ugotovitve. Ker suverena odločitev Združenega kraljestva, da izstopi iz Evropske unije, pomeni zavrnitev načel, na katerih temelji Evropska unija, Sporazum o izstopu pa je sporazum med Evropsko unijo in Združenim kraljestvom za olajšanje urejenega izstopa zadnjenavedenega iz Evropske unije, Evropska unija ni mogla vztrajati, naj Združeno kraljestvo v celoti spoštuje katero od temeljnih načel Evropske unije. Evropska unija tudi ni mogla zagotoviti pravic, ki jih nikakor ni bila dolžna uveljavljati v imenu oseb, ki so državljani države, ki je izstopila iz Evropske unije, in zato niso več državljani Unije. Nazadnje, ker je državljanstvo Unije pogojeno z državljanstvom države članice, se brez preseganja področja uporabe Pogodb ni bilo mogoče odzvati drugače kot z izključitvijo britanskih državljanov iz opredelitve državljanov Unije.
76. Kar zadeva četrto vprašanje, v zvezi z veljavnostjo člena 127(1)(b) Sporazuma o izstopu ni pravne podlage za razlikovanje med tistimi britanskimi državljani, ki so uveljavljali svoje pravice na podlagi prava Unije, in tistimi, ki jih niso uveljavljali. Pravno gledano so bili vsi britanski državljani pred izstopom Združenega kraljestva iz Evropske unije državljani Unije, ne glede na to, kako so ta status izkoristili. Vsa vprašanja v zvezi z legitimnimi pričakovanji morajo reševati z državo, katere državljani so, torej z Združenim kraljestvom.
77. Glede na navedeno predlagam, naj se na tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da Sklep 2020/135 o sklenitvi Sporazuma o izstopu ni neveljaven v delu, v katerem britanskim državljanom, ki prebivajo v državi članici in nimajo državljanstva nobene države članice, ne podeljuje pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah.
V. Predlog
78. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Tribunal judiciaire d’Auch (sodišče prve stopnje v Auchu, Francija), odgovori:
1. Člen 50 PEU in Sklep Sveta (EU) 2020/135 z dne 30. januarja 2020 o sklenitvi Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo učinkujeta tako, da je 31. januarja 2020 ob polnoči (po srednjeevropskem času) britanskim državljanom, tudi tistim, ki so pred koncem prehodnega obdobja izvrševali pravici do prostega gibanja in proste naselitve na ozemlju druge države članice, prenehalo državljanstvo Unije.
2. Določbe Sklepa 2020/135 ter Pogodbe o delovanju Evropske unije britanskim državljanom ne omogočajo, da brez izjeme ohranijo pravice iz državljanstva Unije, ki so jih imeli pred izstopom Združenega kraljestva iz Evropske unije 31. januarja 2020.
3. Sklep 2020/135 ni neveljaven v delu, v katerem britanskim državljanom, ki prebivajo v državi članici in nimajo državljanstva nobene države članice, ne podeljuje pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah.