Zadeva C‑673/20
EP
proti
Préfet du Gers
in
Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal judiciaire d’Auch (sodišče prve stopnje v Auchu, Francija))
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 9. junija 2022
„Predhodno odločanje – Državljanstvo Unije – Državljan Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki prebiva v državi članici – Člen 9 PEU – Člena 20 in 22 PDEU – Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici stalnega prebivališča – Člen 50 PEU – Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo – Posledice izstopa države članice iz Unije – Izbris iz volilnega imenika v državi članici stalnega prebivališča – Člena 39 in 40 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Veljavnost Sklepa (EU) 2020/135“
1. Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Državljanstvo države članice – Izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije in Euratoma – Posledice – Izguba statusa državljana Unije – Državljani Združenega kraljestva, ki so pred koncem prehodnega obdobja uveljavljali pravico do prebivanja v državi članici – Izguba pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici svojega stalnega prebivališča – Državljani, ki jim je na podlagi prava Združenega kraljestva odvzeta vsaka volilna pravica v tej državi – Nevplivanje
(člena 9 ter 50(1) in (3) PEU; členi 18, prvi odstavek, 20(1) in (2)(b), 21(1) in 22 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 39 in 40; Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo, členi 2(e), 3(1), 10(a) in (b), od 13 do 39, 126, 127(1)(b) in 185, četrti odstavek)
(Glej točke od 46 do 52, od 55 do 61, od 66 do 75, 80 in 81 ter točko 1 izreka.)
2. Države članice – Izstop iz Evropske unije – Odločitev države članice, da začne postopek izstopa – Enostranskost – Postopek – Učinki
(člen 50(1)(2) in (3) PDEU)
(Glej točki 53 in 54.)
3. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Akti, ki jih sprejmejo institucije – Zahteva za potrditev skladnosti mednarodnega sporazuma, ki je bil sklenjen z Unijo, s Pogodbama – Dopustnost
(člen 19(3)(b) PEU; člen 267, prvi odstavek, točka (b), PDEU)
(Glej točki 84 in 85.)
4. Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Državljanstvo države članice – Izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije – Sklep 2020/135 – Veljavnost – Državljani Združenega kraljestva, ki so pred koncem prehodnega obdobja uveljavljali pravico do prebivanja v državi članici – Neobstoj pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici svojega stalnega prebivališča – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj – Državljani, ki jim je na podlagi prava Združenega kraljestva odvzeta vsaka volilna pravica v tej državi – Nevplivanje
(člena 9 in 50(1) in (3) PEU; členi 18, 20(2) in 22 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 40; Sklep Sveta 2020/135)
(Glej točke od 91 do 102 in točko 2 izreka.)
Povzetek
EP, državljanka Združenega kraljestva, ki od leta 1984 prebiva v Franciji, je bila po začetku veljavnosti Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (v nadaljevanju: Sporazum o izstopu)(1) izbrisana iz francoskega volilnega imenika.
EP je ta izbris izpodbijala pred tribunal judiciaire d’Auch (sodišče prve stopnje v Auchu, Francija), ker ne more več voliti niti v Franciji – zaradi izgube svojega statusa državljana Unije po izstopu Združenega kraljestva iz Unije – niti v Združenem kraljestvu – ker nima več pravice voliti in biti voljena v tej državi(2). Po mnenju EP ta izguba krši načeli pravne varnosti in sorazmernosti ter pomeni tudi diskriminacijo med državljani Unije in kršitev njene pravice do prostega gibanja.
Predložitveno sodišče meni, da uporaba določb Sporazuma o izstopu za EP nesorazmerno posega v njeno temeljno volilno pravico. V zvezi s tem se sprašuje, ali je treba člen 50 PEU(3) in Sporazum o izstopu razlagati tako, da ukinjata evropsko državljanstvo za državljane Združenega kraljestva – za katere še naprej velja pravo te države – ki že več kot petnajst let živijo na ozemlju druge države članice in jim je zato odvzeta vsakršna volilna pravica. Če je odgovor pritrdilen, se predložitveno sodišče sprašuje, v kakšnem obsegu je treba upoštevne določbe Sporazuma o izstopu(4) in PDEU(5) razumeti tako, da je tem državljanom dovoljeno ohraniti pravice iz evropskega državljanstva, ki so jih imeli pred izstopom Združenega kraljestva iz Unije. Predložitveno sodišče se sprašuje tudi o veljavnosti Sporazuma o izstopu in s tem o veljavnosti Sklepa Sveta 2020/135 o sklenitvi tega sporazuma(6).
Sodišče je v sodbi na eni strani razsodilo, da je treba upoštevne določbe PEU(7) in PDEU(8) v povezavi s Sporazumom o izstopu razlagati tako, da od izstopa Združenega kraljestva iz Unije državljani te države, ki so pred koncem prehodnega obdobja, določenega s tem sporazumom, uveljavljali pravico do prebivanja v državi članici, nimajo več statusa državljana Unije. Natančneje, navedeni državljani nimajo več pravice voliti in biti voljeni na občinskih volitvah v državi članici svojega prebivališča, tudi če jim je na podlagi prava države, katere državljani so, pravica voliti na volitvah, ki jih organizira ta država, odvzeta. Na drugi strani Sodišče ni ugotovilo nobenega elementa, ki bi vplival na veljavnost Sklepa 2020/135.
Presoja Sodišča
Na prvem mestu je Sodišče opozorilo, da se v skladu s členom 9 PEU in členom 20(1) PDEU za državljanstvo Unije zahteva državljanstvo države članice in da tako obstaja neločljiva in izključna povezava med državljanstvom države članice in pridobitvijo, pa tudi ohranitvijo, statusa državljana Unije.
Na državljanstvo Unije je vezana vrsta pravic(9), zlasti temeljna in individualna pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic. Natančneje, glede državljanov Unije, ki prebivajo v eni od držav članic, niso pa njeni državljani, te pravice vključujejo pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici, v kateri prebivajo, ki je priznana tudi z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah(10). Nobena od teh določb pa ne daje te pravice državljanom tretjih držav. Zato okoliščina, da je posameznik v času, ko je bila država, katere državljan je, država članica, uveljavljal svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju druge države članice, temu posamezniku ne omogoča, da bi ohranil status državljana Unije in vse pravice, ki so s PDEU vezane na ta status, če po izstopu svoje matične države iz Unije nima več državljanstva države članice.
Na drugem mestu je Sodišče opozorilo, da Združeno kraljestvo na podlagi svoje suverene odločitve, sprejete na podlagi člena 50(1) PEU, da izstopi iz Unije, od 1. februarja 2020 ni več njena članica, tako da so njeni državljani zdaj državljani tretje države, in ne več državljani države članice. Izguba državljanstva države članice pa za vsako osebo, ki nima tudi državljanstva druge države članice, pomeni samodejno izgubo statusa državljana Unije. Zato ta oseba nima več pravice voliti in biti voljena na občinskih volitvah v državi članici svojega prebivališča.
V zvezi s tem je Sodišče pojasnilo, da je izguba statusa državljana Unije za državljana Združenega kraljestva samodejna posledica suverene odločitve Združenega kraljestva, da izstopi iz Unije, zato niti od pristojnih organov držav članic niti od njihovih sodišč ni mogoče zahtevati, da posamično preučijo posledice izgube statusa državljana Unije za zadevno osebo glede na načelo sorazmernosti.
Na tretjem mestu je Sodišče navedlo, da Sporazum o izstopu ne vsebuje nobene določbe, ki bi po izstopu Združenega kraljestva iz Unije za državljane Združenega kraljestva, ki so pred koncem prehodnega obdobja uveljavljali pravico do prebivanja v državi članici, ohranila pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici njihovega prebivališča.
Čeprav ta sporazum določa načelo, da se v prehodnem obdobju za Združeno kraljestvo še naprej uporablja pravo Unije, pa njegov člen 127(1)(b) z odstopanjem od tega načela iz uporabe za Združeno kraljestvo in v njem v prehodnem obdobju izrecno izključuje določbe PDEU in Listine(11), ki se nanašajo na pravico državljanov Unije voliti in biti voljeni na volitvah v Evropskem parlamentu in na občinskih volitvah v državi članici svojega stalnega prebivališča. Res je, da se ta izključitev dobesedno nanaša na Združeno kraljestvo in na „ozemlje te države“, ne da bi se izrecno nanašala na njegove državljane. Vendar je treba glede na člen 127(6) Sporazuma o izstopu to izključitev razumeti tako, da velja tudi za državljane Združenega kraljestva, ki so pred koncem prehodnega obdobja uveljavljali pravico do prebivanja v državi članici v skladu s pravom Unije. Države članice zato od 1. februarja 2020 niso bile več dolžne državljanov Združenega kraljestva, ki prebivajo na njihovem ozemlju – glede podelitve pravice voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah – obravnavati enako kot državljane države članice.
Nasprotna razlaga člena 127(1)(b) Sporazuma o izstopu – ki bi uporabo tega sporazuma omejila zgolj na ozemlje Združenega kraljestva in torej le na državljane Unije, ki so v prehodnem obdobju prebivali v tej državi – bi ustvarila nesomernost med pravicami, ki jih ta sporazum podeljuje državljanom Združenega kraljestva in državljanom Unije. Ta nesomernost bi bila namreč v nasprotju s ciljem sporazuma, ki je zagotoviti vzajemno zaščito za državljane Unije in državljane Združenega kraljestva, ki so uveljavljali pravice do prostega gibanja pred koncem prehodnega obdobja.
Glede obdobja, ki se je začelo po prehodnem obdobju, je Sodišče pojasnilo, da pravica državljanov Združenega kraljestva voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici stalnega prebivališča ne spada na področje uporabe drugega dela Sporazuma o izstopu, ki določa pravila, katerih namen je po 1. januarju 2021 vzajemno in enako zaščititi položaj državljanov Unije in državljanov Združenega kraljestva(12), ki so pred koncem prehodnega obdobja uresničevali svojo pravico do prostega gibanja.
Nazadnje, člena 18, prvi odstavek, in člena 21, prvi odstavek, PDEU(13), za katera je Sporazum o izstopu določil, da se uporabljata v prehodnem obdobju in po njem, ni mogoče razlagati tako, da državam članicam nalagata, da po 1. februarju 2020 državljanom Združenega kraljestva, ki prebivajo na njihovem ozemlju, še naprej zagotavljata pravico voliti in biti voljeni na občinskih volitvah, organiziranih na tem ozemlju, ki jo zagotavljata državljanom Unije.
Na četrtem in zadnjem mestu je Sodišče v zvezi z veljavnostjo Sklepa 2020/135 presodilo, da ta sklep ni v nasprotju s pravom Unije(14). Natančneje, na podlagi nobenega elementa ni mogoče šteti, da je Unija kot pogodbenica Sporazuma o izstopu prekoračila meje svoje diskrecijske pravice pri vodenju zunanjih odnosov s tem, da ni zahtevala, da bi se pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah v državi članici prebivališča zagotovila za državljane Združenega kraljestva, ki so pred koncem prehodnega obdobja uveljavljali pravico do prebivanja v državi članici.