ĢENERĀLADVOKĀTA MIHALA BOBEKA [MICHAL BOBEK]
SECINĀJUMI,
sniegti 2021. gada 23. septembrī (1)
Lieta C‑205/20
NE
pret
Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld,
piedaloties
Finanzpolizei Team 91
(Landesverwaltungsgericht Steiermark (Štīrijas federālās zemes Administratīvā tiesa, Austrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Pakalpojumu brīva aprite – Darba ņēmēju norīkošana darbā – Direktīvas 2014/67/ES 20. pants – Sodi – Samērīguma princips – Tieša iedarbība – Valsts tiesu pilnvaras – Dalībvalsts tiesību akti, kas paredz administratīvo naudas sodu kumulāciju par katru izdarīto pārkāpumu un minimālo summu noteikšanu, nenosakot maksimālo kopējo summu
I. Ievads
1. Vai prasībai par sodu samērīgumu ir tieša iedarbība? Ja ir – bet arī, ja nav, – tieši kādas prasības tiek izvirzītas valsts tiesai, kas izskata strīdu, kurā ir jāpiemēro valstu noteikumi par sodiem, ko Tiesa jau ir atzinusi par nesamērīgiem?
2. Vairākos iepriekšējos nolēmumos, sākot ar nolēmumu lietā Maksimovic (2), Tiesa par nesamērīgiem atzina vairākus Austrijas sankciju režīma elementus par būtībā administratīvo dokumentu glabāšanas pienākumu pārkāpšanu saistībā ar darba ņēmēju norīkošanu darbā. Taču pēc Tiesas nolēmumiem valsts likumdevējs neveica nekādas darbības. Iesniedzējtiesai nav skaidrības par to, ko tai vajadzētu darīt šādā situācijā. Tā atsaucas uz Tiesas neseno nolēmumu lietā Link Logistik (3), kurā tika konstatēts, ka gandrīz identiskam ES tiesību aktam nav tiešas iedarbības, un kurā tika izslēgta iespēja interpretēt valsts tiesību aktus atbilstoši ES tiesībām. Tomēr Tiesa nolēma atsaukt dalībvalstu tiesu pienākumu atcelt pretrunīgos valsts tiesību aktus.
3. Manuprāt, īstais problēmjautājums šajā lietā nav tik lielā mērā par to, kas būtu jādara valsts tiesai, bet gan par to, kas būtu jādara Tiesai. Šis apgalvojums nekādā veidā nemazina lietas nozīmi pamatlietā un galīgo atbildību, ko valsts tiesa vienmēr uzņemas, lemjot par atsevišķu lietu. Drīzāk jāatzīst, ka problēmas, ko rada lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu šajā lietā, lielā mērā ir saistītas ar neskaidrām nostādnēm, kuras izdevusi pati Tiesa.
II. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
4. Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/67/ES (2014. gada 15. maijs) par to, kā izpildīt Direktīvu 96/71/EK par darba ņēmēju norīkošanu darbā pakalpojumu sniegšanas jomā, un ar ko groza Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) Nr. 1024/2012 par administratīvo sadarbību, izmantojot Iekšējā tirgus informācijas sistēmu (4), 44. apsvērums ir formulēts šādi: “Lai gan tiktu iedibināti vienotāki administratīvo sodu un/vai naudas sodu pārrobežu izpildes noteikumi un gadījumos, kad tie nav samaksāti, nepieciešami vienotāki kritēriji efektīvām turpmākām procedūrām, šiem noteikumiem nebūtu jāskar dalībvalstu kompetence izveidot savu sodu, sankciju un naudas sodu sistēmu vai atgūšanas pasākumus, kas pieejami saskaņā ar to valsts tiesību aktiem. Tādēļ instrumentu, kas ļauj izpildīt šādus sodus un/vai naudas sodus, vajadzības gadījumā un ņemot vērā valsts tiesību aktus un/vai praksi pieprasījumu saņēmušajā dalībvalstī, var pilnveidot, papildināt vai aizstāt ar dokumentu, saskaņā ar kuru instrumentu drīkst piemērot vai izpildīt pieprasījumu saņēmušajā dalībvalstī.”
5. Direktīvas 2014/67 20. pantā “Sodi” ir noteikts:
“Dalībvalstis paredz noteikumus par sodiem, kas piemērojami gadījumos, ja tiek pārkāpti saskaņā ar šo direktīvu pieņemtie valstu noteikumi, un veic visus nepieciešamos pasākumus, lai nodrošinātu to īstenošanu un ievērošanu. Paredzētie sodi ir efektīvi, samērīgi un preventīvi. Dalībvalstis līdz 2016. gada 18. jūnijam par minētajiem noteikumiem informē Komisiju. Dalībvalstis nekavējoties ziņo par visiem turpmākiem šo noteikumu grozījumiem.”
B. Valsts tiesības
6. Verwaltungsstrafgesetz (Administratīvo sodu likums) (5) 16. panta 1. un 2. punktā ir paredzēta iespēja piemērot brīvības atņemšanas sodus naudas sodu nemaksāšanas gadījumā.
7. Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (Likums par administratīvo procesu tiesā) (6), redakcijā, kas piemērojama pamatlietā, 52. panta 1. un 2. punkts ir formulēts šādi:
“1. Katrā administratīvās tiesas spriedumā, ar kuru apstiprina lēmumu par soda piemērošanu (Straferkenntnis), nospriež, ka sodītajai personai ir jāveic iemaksa tiesvedības izdevumu segšanai.
2. Administratīvo sūdzību tiesvedībā šī iemaksa ir 20 % no piemērotā soda, bet ne mazāk kā 10 EUR; ja ir piespriests brīvības atņemšanas sods, tad, aprēķinot tiesvedības izdevumus, viena brīvības atņemšanas diena ir jāpielīdzina100 EUR. [..].”
8. Lohn- und Sozialdumping‑Bekämpfungsgesetz (Algu un sociālā dempinga apkarošanas likums) (turpmāk tekstā – “LSD‑BG”) (7) 26. panta 1. punktā, redakcijā, kas piemērojama pamatlietā, ir paredzēts:
“Ikviena persona, kas kā darba devējs vai uzņēmums, kurš izīrē darbaspēku 19. panta 1. punkta izpratnē:
1. neiesniedz deklarāciju, tostarp turpmākas izmaiņas datos (deklarācija par izmaiņām), pārkāpjot 19. panta noteikumus, vai neiesniedz to savlaicīgi vai pilnīgi, vai
[..]
3. nevar uzrādīt pieprasītos dokumentus, pārkāpjot 21. panta 1. vai 2. punktu, vai tos neuzrāda nodokļu iestādēm uz vietas [..] elektroniskā formā,
izdara administratīvu pārkāpumu un tiek sodīta ar naudas sodu, ko iecirkņa administratīvā iestāde piemēro par katru attiecīgo darba ņēmēju, 1000 līdz 10 000 EUR apmērā, bet atkārtota pārkāpuma gadījumā – 2000 līdz 20 000 EUR apmērā.”
9. LSD-BG 27. panta 1. punktā ir paredzēts:
“Ikviena persona, kas, pārkāpjot 12. panta 1. punkta 3. apakšpunktu, neiesniedz prasītos dokumentus, izdara administratīvu pārkāpumu un tiek sodīta ar naudas sodu, ko iecirkņa administratīvā iestāde piemēro par katru attiecīgo darba ņēmēju, 500 līdz 5000 EUR apmērā, bet atkārtota pārkāpuma gadījumā – 1000 līdz 10 000 EUR apmērā. [..].”
10. LSD‑BG 28. pantā ir paredzēts:
“Ikviena persona, kura kā
1. darba devējs nevar uzrādīt dokumentus par darba samaksu, tādējādi pārkāpjot 22. panta 1. vai 1.a punktu, [..]
izdara administratīvu pārkāpumu un tiek sodīta ar naudas sodu, ko rajona administratīvā iestāde piemēro par katru attiecīgo darba ņēmēju, 1000 līdz 10 000 EUR apmērā, bet atkārtota pārkāpuma gadījumā – 2000 līdz 20 000 EUR apmērā; ja pārkāpums attiecas uz vairāk nekā trim darba ņēmējiem, naudas sods par katru attiecīgo darba ņēmēju ir 2000 līdz 20 000 EUR apmērā, bet atkārtota pārkāpuma gadījumā – 4000 līdz 50 000 EUR apmērā.”
III. Fakti, tiesvedība valsts tiesās un prejudiciālie jautājumi
11. CONVOI s.r.o. ir Slovākijā dibināta sabiedrība. Tā norīkoja savus darbiniekus darbā sabiedrībā Niedec Global Appliance Austria GmbH (turpmāk tekstā – “Niedec”), kas dibināta Firstenfeldē [Fürstenfeld] (Austrija). Hartbergas‑Firstenfeldes [Hartberg‑Fürstenfeld] (Austrija) iecirkņa administratīvā iestāde 2018. gada 24. janvārī ar Niedec starpniecību veica pārbaudi. Ar 2018. gada 14. jūnija lēmumu šī administratīvā iestāde prasītājam pamatlietā kā CONVOI pārstāvim piesprieda samaksāt naudas sodu 54 000 EUR apmērā par vairāku LSD‑BG paredzēto pienākumu neizpildi, it īpaši attiecībā uz darba samaksas un sociālā nodrošinājuma uzskaites pieejamību (8).
12. Ar 2018. gada 9. oktobra lēmumu iesniedzējtiesa nosūtīja Tiesai lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par to, vai attiecīgajos valsts tiesību aktos paredzētie sodi atbilst Savienības tiesībām un it īpaši samērīguma principam.
13. Uz šo jautājumu Tiesa atbildēja ar motivētu rīkojumu atbilstoši Reglamenta 99. pantam lietā Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Nr. I) (9). Tādējādi tā atsaucās uz savu spriedumu, kas neilgi pirms tam tika pasludināts lietā Maksimovic (10), kurā Tiesa tika aicināta lemt par ļoti līdzīgiem jautājumiem, pamatojoties uz LESD 56. pantu.
14. Ar rīkojumu, kas iepriekš tika pieņemts (tajā pašā) pamatlietā, Tiesa konstatēja, ka Direktīvas 2014/67 20. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kurā par darba tiesību aktos paredzēto pienākumu neizpildi attiecībā uz darba ņēmēju deklarēšanu un darba samaksas uzskaites veikšanu ir paredzēts uzlikt naudas sodu, kas nedrīkst būt mazāks par iepriekš noteiktu minimālo summu, ko piemēro kumulatīvi par katru attiecīgo darba ņēmēju un bez maksimālās robežas un kam pieskaita tiesas izdevumu segšanai paredzētu iemaksu 20 % apmērā no naudas soda summas, ja apelācijas sūdzība par lēmumu, ar kuru uzliek šo naudas sodu, tiek noraidīta (11).
15. Pie tāda paša secinājuma Tiesa nonāca (arī saskaņā ar Reglamenta 99. pantu) rīkojumā apvienotajās lietās C‑140/19, C‑141/19 un no C‑492/19 līdz C‑494/19 (12), kuru izskatīšana tika sākta vienā un tajā pašā iesniedzējtiesā un kuras tika ierosinātas dažādu lietu kontekstā, taču ar diezgan līdzīgiem faktiskajiem apstākļiem. Arī šajās lietās Tiesa pamatojās uz to, ko tā jau bija norādījusi lietā Maksimovic.
16. Minētajā lietā, ņemot vērā Tiesas iepriekšējo nolēmumu lietā Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Nr. I), iesniedzējtiesa tomēr norāda, ka valsts likumdevējs vēl nav grozījis pamatlietā aplūkoto valsts tiesisko regulējumu. Tādēļ iesniedzējtiesai ir šaubas par to, cik lielā mērā tā var piemērot šo tiesisko regulējumu. Iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai attiecīgās krimināltiesību normas, kas joprojām ir spēkā, tomēr ir piemērojamas, un, ja ir, tad kādā mērā.
17. Iesniedzējtiesa paskaidro, ka Austrijas augstākās tiesas šajā jautājumā ir pieņēmušas atšķirīgu judikatūru. No vienas puses, Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa, Austrija) ir nolēmusi, ka, lai ievērotu ES tiesības, tai nav jāņem vērā vārdi “par katru darba ņēmēju” (13). Šādi rīkojoties, minētā tiesa faktiski ir samazinājusi un ierobežojusi kopējo piemērojamo sodu apmēru, tomēr joprojām ļaujot piemērot sodus (14).
18. No otras puses, Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa, Austrija) vairākos spriedumos ir (pilnīgi un pilnībā) atcēlusi sodus, kas uzlikti, pamatojoties uz attiecīgajiem valsts tiesību aktiem (15). Iesniedzējtiesa paskaidro, ka Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa) spriedumus dažas valsts tiesas ir interpretējušas tādējādi, ka vispār nedrīkst turpināt piemērot attiecīgos sodus. Tas tad nozīmētu, ka līdz jauna tiesiskā regulējuma pieņemšanai nevar piemērot nekādus sodus, pamatojoties uz to, ka Tiesa ir atzinusi šos noteikumus par nesamērīgiem.
19. Izskatās, ka lielākā daļa administratīvo tiesu ievēro Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) nostāju. Tomēr šķiet, ka iznākums joprojām ir diezgan atšķirīgs: dažas tiesas nosaka soda apmēru minimālā soda līmenī. Citos gadījumos soda kopējais apmērs ir noteikts tā, ka tas gandrīz atbilst atsevišķo sodu summai, kas tiktu piemēroti par katru pārkāpumu. Turklāt vairāki administratīvo tiesu tiesneši ir pieņēmuši savu sprieduma Maksimovic interpretāciju un turpina piemērot kumulatīvus sodus.
20. Šajā saistībā Landesverwaltungsgericht Steiermark (Štīrijas federālās zemes Administratīvā tiesa, Austrija) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai Direktīvas 2014/67/ES 20. pantā paredzētā prasība par sodu samērīgumu, ko Eiropas Savienības Tiesa ir interpretējusi rīkojumos [2019. gada 19. decembris] Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑645/18, [nav publicēts, EU:C:2019:1108]), kā arī [2019. gada 19. decembris, EX u.c.] (C‑140/19, C‑141/19, [un no C‑492/19 līdz C‑494/19, nav publicēts, EU:C:2019:1103]), ir tieši piemērojama direktīvas tiesību norma?
2) Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir noliedzoša:
Vai, interpretējot dalībvalsts tiesības saskaņā ar Savienības tiesībām, tiek pieļauts un prasīts, lai dalībvalstu tiesas un administratīvās iestādes šajā gadījumā piemērojamās valsts krimināltiesību normas papildina ar Eiropas Savienības Tiesas rīkojumos [2019. gada 19. decembris] Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑645/18, [nav publicēts, EU:C:2019:1108]), kā arī [2019. gada 19. decembris, EX u.c.] (C‑140/19, C‑141/19, [un no C‑492/19 līdz C‑494/19, nav publicēts, EU:C:2019:1103]) noteiktajiem samērīguma kritērijiem, ja valsts līmenī nav pieņemtas jaunas tiesību normas?”
21. Rakstveida apsvērumus iesniedza Čehijas, Austrijas un Polijas valdības, kā arī Eiropas Komisija.
IV. Analīze
22. Turpinājumā ir izklāstīta šo secinājumu struktūra. Sākšu ar pirmo jautājumu: vai Direktīvas 2014/67 20. pantam, precīzāk, tajā ietvertajai prasībai par sodu samērīgumu, ir tieša iedarbība (A)? Pēc tam pievērsīšos šīs prasības tiešās iedarbības (vai tās trūkuma) sekām izskatāmajā lietā (B). Manuprāt, samērīguma prasībai, kas ietverta noteikumā, ar kuru dalībvalstīm ir uzdots pieņemt noteikumus par “efektīviem, samērīgiem un preventīviem” sodiem, ir tieša iedarbība. Tomēr, tā kā starp šo apgalvojumu un Tiesas secinājumiem lietā Link Logistik pastāv, maigi sakot, pretrunas, nobeigumā ierosināšu, kā turpmāk rīkoties (C).
A. Vai prasībai par sodu samērīgumu ir tieša iedarbība?
23. Direktīvas 2014/67 20. pantā noteikts, ka “dalībvalstis paredz noteikumus par sodiem, kas piemērojami gadījumos, ja tiek pārkāpti saskaņā ar šo direktīvu pieņemtie valstu noteikumi, un veic visus nepieciešamos pasākumus, lai nodrošinātu to īstenošanu un ievērošanu”. Tajā noteikts, ka šiem sodiem jābūt “efektīviem, samērīgiem un preventīviem”.
24. Ar rīkojumu Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Nr. I) Tiesa saistībā ar pamatlietu šajā lietā (16) atzina, ka ar attiecīgajām Austrijas tiesību normām ir pārkāpts Direktīvas 2014/67 20. pants, it īpaši attiecībā uz samērīguma prasību (17).
25. Iesniedzējtiesa tagad lūdz precizēt šā pirmā nolēmuma praktiskās sekas. It īpaši tā vēlas noskaidrot, kā tieši tai būtu jārīkojas pamatlietā, ņemot vērā, ka aplūkotās valsts tiesību normas joprojām ir spēkā. Iesniedzējtiesa ir labi informēta par Tiesas nolēmumu lietā Link Logistik un par to, ka Tiesa, saskaroties ar jautājumu par Direktīvas 1999/62/EK (18) 9.a pantā, kas ir gandrīz identisks Direktīvas 2014/67 20. pantam, paredzētās samērīguma prasības tiešo iedarbību, atbildēja noliedzoši. Tomēr, lai pieņemtu nolēmumu izskatāmajā lietā, iesniedzējtiesa jautā, vai tāds pats secinājums ir pamatots arī attiecībā uz Direktīvas 2014/67 20. panta tiešo iedarbību.
26. Šajā daļā atgādināšu Tiesas sprieduma galvenos punktus lietā Link Logistik (1). Pēc tam paskaidrošu, kāpēc (joprojām) uzskatu, ka Direktīvas 2014/67 20. pantā noteiktajai samērīguma prasībai ir tieša iedarbība, atkārtojot ne tikai argumentus, kas jau bija minēti manos secinājumos lietā Link Logistik (19) (2), bet pievienojot vēl dažus apsvērumus, it īpaši sistēmiska rakstura apsvērumus (3).
1. Tiesas nostāja lietā “Link Logistik”
27. Līdzība starp lietu Link Logistik un šo lietu ir pārsteidzoša. Pirmkārt, lietā Euro‑Team un Spirál‑Gép Tiesa konstatēja, ka Ungārijas tiesību akti, kas paredzēja fiksētu naudas sodu piemērošanu par ceļa nodevu nemaksāšanu neatkarīgi no pārkāpuma veida un smaguma, bija pretrunā Direktīvas 1999/62 9.a pantā noteiktajai samērīguma prasībai (20).
28. Pēc tam, saskaroties ar šādu paziņojumu par nesaderību lietā Link Logistik, cita Ungārijas tiesa uzdeva Tiesai konkrētus jautājumus par sprieduma Euro‑Team un Spirál‑Gép praktiskajām sekām. Kā valsts tiesai bija jāņem vērā šis paziņojums par nesaderību un jāpiemēro atsevišķās lietās? Proti, tika uzdots jautājums par to, vai Direktīvas 1999/62 9.a pantam (21), kura formulējums ir ļoti līdzīgs Direktīvas 2014/67 20. panta formulējumam, ir tieša iedarbība un ko šajā gadījumā varētu darīt tiesu un administratīvās iestādes vai ko tām vajadzētu darīt.
29. Tiesa lietā Link Logistik, pirmkārt, konstatēja, ka Direktīvas 1999/62 9.a pantam nav tiešas iedarbības. Tiesa vispirms paziņoja, ka, “lai saistībā ar Direktīvu 1999/62 tiktu īstenots samērīguma princips, dalībvalstīm ir jāpieņem tiesību akti, kas nepieciešami saskaņā ar valsts tiesībām, jo šīs direktīvas 9.a pantā ir noteikts pienākums, kura rakstura dēļ šīm dalībvalstīm ir jāpieņem tiesību akts, un tām ir plaša rīcības brīvība šī pienākuma transponēšanā” (22). Pēc tam Tiesa nosprieda, ka “minētajā direktīvā nav sīkāk reglamentēts, kā minētās valsts sankcijas būtu nosakāmas, un it īpaši nav noteikts neviens skaidrs kritērijs šādu sankciju samērīguma novērtēšanai” (23). Līdz ar to Tiesa secināja, ka, “tā kā ir nepieciešama dalībvalstu iesaistīšanās un tām ir piešķirta ievērojama rīcības brīvība, nevar tikt uzskatīts, ka Direktīvas 1999/62 9.a pants no satura viedokļa būtu beznosacījumu un pietiekami precīzs; tādējādi tā tieša iedarbība ir izslēgta” (24).
30. Tiesa piebilda, ka “pretēja interpretācija praksē nozīmētu, ka tiktu izslēgta rīcības brīvība, kāda ir piešķirta tikai valstu likumdevējiem, kam ir jāizstrādā piemērota sankciju sistēma atbilstīgi Direktīvas 1999/62 9.a pantā paredzētajiem noteikumiem” (25). Attiecībā uz jautājumu par tiešo iedarbību Tiesa secināja, ka “apstākļos, kādi ir pamatlietā, Direktīvas 1999/62 9.a pantā izvirzītā sankciju samērīguma prasība nevar tikt interpretēta tā, ka saskaņā ar to valsts tiesai būtu jārīkojas valsts likumdevēja vietā” (26).
2. Kāpēc samērīguma prasībai ir tieša iedarbība
31. Attiecībā uz tiešās iedarbības pārbaudi un saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru, kas jāpiemēro šādās lietās, es varu tikai apkopot argumentus, kuri jau ir izklāstīti manos secinājumos lietā Link Logistik (27). Es arī izmantošu šo iespēju, lai precizētu dažus no šiem argumentiem un pievienotu vairākus citus sistemātiskākus apsvērumus nākamajā šo secinājumu daļā.
32. Tiešā iedarbība ir ES tiesību normas tiesiskums valsts līmenī, tieši valsts tiesas priekšā, bez nepieciešamības pēc jebkāda papildu “starpnieka” valsts tiesību aktos. Tas nozīmē divu lietā piemērojamo normu kopumu – valsts un ES – faktisku saplūšanu. To izvērtē attiecībā uz atsevišķu tiesību normu vai tās daļu, kas jāpiemēro valsts iestādē. To nosaka, atsaucoties uz attiecīgās tiesību normas būtību, vispārējo sistēmu un formulējumu. Vai attiecīgais noteikums ir pietiekami skaidrs, precīzs un beznosacījumu, lai uz to varētu atsaukties tiesā (28)?
33. Komisija uzskata, ka Direktīvas 2014/67 20. pantā noteiktajai samērīguma prasībai ir tieša iedarbība. Tā ir pietiekami skaidra, precīza un beznosacījumu. Turpretī Austrijas un Polijas valdības, atsaucoties uz Tiesas nostāju lietā Link Logistik, apgalvo, ka Direktīvas 2014/67 20. pants neatbilst pietiekamas skaidrības un precizitātes prasībām, jo tas paredz dalībvalstu iejaukšanos un atstāj tām lielu rīcības brīvību. Čehijas valdība uzskata, ka nav nepieciešams pievērsties Direktīvas 2014/67 20. panta beznosacījumu un pietiekamas precizitātes jautājumam, jo jebkurā gadījumā Savienības tiesības absolūti nepieļauj, ka attiecībā uz privātpersonām tiktu piemēroti direktīvas noteikumi, kas ir nepareizi transponēti. Šķiet, tā tas ir pamatlietā, jo Tiesa ir atzinusi attiecīgās Austrijas tiesību normas par nesaderīgām ar ES tiesībām.
34. Es piekrītu Komisijas viedoklim. Manuprāt, Direktīvas 2014/67 20. pantā ietvertā prasība par sodu samērīgumu ir pietiekami skaidra, precīza un beznosacījumu. Attiecībā uz šo konkrēto prasību tiešās iedarbības nosacījumi ir izpildīti.
35. Pirmkārt, ir izpildīti skaidrības un precizitātes kritēriji.
36. Taisnība, ka samērīguma prasība pirmajā acu uzmetienā var šķist neskaidra. Tomēr Tiesas judikatūra apstiprina, ka “skaidra un precīza” noteikuma būtība ir diezgan elastīgs jēdziens: noteikums var atbilst šīm prasībām, vienlaikus ietverot nenoteiktus vai pat neskaidrus jēdzienus vai nenoteiktus juridiskus jēdzienus (29).
37. Izskatāmajā lietā samērīguma prasības nozīme un precīzas sekas saistībā ar sodiem ir viegli saprotamas – piemērotie sodi nedrīkst pārsniegt to, kas ir absolūti nepieciešams likumīgi izvirzītā mērķa sasniegšanai. Tāpat ir diezgan skaidrs, attiecībā pret ko sodiem ir jābūt samērīgiem: tiem ir jābūt samērīgiem ar izdarītā pārkāpuma smagumu (30). Īsāk sakot, sodu jomā saskaņā ar samērīguma principu “pirmkārt, piemērotajai sankcijai ir jāatbilst pārkāpuma smagumam un, otrkārt, nosakot sankciju, kā arī nosakot naudas soda apmēru, ir jāņem vērā katras lietas individuālie apstākļi” (31). Konkrētāk, izskatāmajā lietā tas nozīmē, ka izvērtēšanai ir jānotiek atbilstīgi Direktīvas 2014/67, kurā ir noteikti sodu samērīguma prasības piemērošanas mērķi un sistēma, īpašajam kontekstam.
38. Tiesas judikatūra sniedz pietiekamas norādes par samērīguma pārbaudes saturu. Patiešām, šīs pārbaudes piemērošana ietver zināmu tiesas/administratīvā vērtējuma pakāpi un līdz ar to arī zināmu rīcības brīvību. Tomēr šajā saistībā ir jāuzsver, ka noteikuma skaidrību nevajadzētu jaukt ar šī noteikuma piemērošanas iznākuma skaidrību katrā atsevišķā gadījumā (32). Sodu samērīgums šajā ziņā ir spilgts piemērs. Neatkarīgi no tā, cik daudz vadlīniju vai spriedumu varētu būt par šī jēdziena interpretāciju, tā piemērošanā saglabāsies zināma nenoteiktības pakāpe, ko radīs katras atsevišķas lietas īpašie apstākļi (33). Vienmēr pastāvēs zināma nenoteiktības pakāpe attiecībā uz iznākumu, bet tas nenozīmē, ka vispārējā līmenī pastāvēs nenoteiktība par to, ko paredz noteikums (34).
39. Turklāt samērīguma prasība šķiet skaidra un precīza arī no to iestāžu viedokļa, kuras to regulāri piemēro – valstu tiesas un administratīvās iestādes – un kuras patiešām ir labi informētas un labi sagatavotas (vai tām vajadzētu tādām būt), lai veiktu samērīguma pārbaudi konkrētajā sodu kontekstā. Neatkarīgi no valstu tiesu pilnvarām veikt šāda veida novērtējumu saskaņā ar valsts tiesību aktiem, ir arī ierasts, ka Tiesa tām uzdod veikt valsts pasākuma, tostarp sodu samērīguma, novērtējumu (35).
40. Otrkārt, Direktīvas 2014/67 20. pantā ietvertā samērīguma prasība atbilst arī beznosacījumu prasībai.
41. Šis kritērijs nozīmē, ka ES noteikumā nav paredzēta prasība veikt jebkādus papildu pasākumus, kas būtu jāpiemēro. Dalībvalstīm nedrīkst atstāt nekādu rīcības brīvību attiecībā uz minētā noteikuma īstenošanu. Tomēr no judikatūras izriet, ka, lai gan dalībvalstīm ir rīcības brīvība, tiešās iedarbības nosacījumi joprojām var tikt izpildīti, ja jautājumu par to, vai valsts iestādes ir pārkāpušas savu rīcības brīvību, var pārbaudīt tiesā (36). Tā tas būs arī tad, ja ir iespējams noteikt minimālo garantiju vai aizsardzības līmeni (37) un ja, izmantojot pārbaudi tiesā, var noteikt, vai šis minimālais līmenis ir ievērots (38).
42. Ņemot vērā šos apsvērumus, attiecībā uz sodu samērīguma prasības beznosacījumu raksturu ir jānorāda, ka šīs prasības piemērošana nav pakļauta nekādiem priekšnosacījumiem. Samērīguma prasības nozīme sodu jomā kā samērīguma principa īpaša izpausme administratīvo iestāžu darbības ierobežojuma veidā skaidri norāda uz “minimālo” saturu vai aizsardzību. Kā pamatoti norāda Komisija, pat ja Direktīvas 2014/67 20. pantā paredzētā samērīguma prasība atstāj dalībvalstīm rīcības brīvību, tā tām nosaka pietiekami skaidru robežu: sodi nevar pārsniegt to, kas ir nepieciešams.
43. Lietā Link Logistik tika izslēgta Direktīvas 1999/62 9.a pantā noteiktās samērīguma prasības tiešā iedarbība, pamatojoties uz ļoti stingru skaidrības, precizitātes un beznosacījumu jēdzienu. Sprieduma Link Logistik 51. punktā norādītais apstāklis, ka direktīvas noteikums ir jātransponē, pieņemot valsts tiesisko regulējumu (39), pats par sevi nevar izslēgt šādā direktīvā ietverta noteikuma tiešo iedarbību. Ja tas tā būtu, tad direktīvām tiktu liegta tiešā iedarbība gadījumos, kad valsts likumdevējs tās transponē novēloti, nepietiekami vai pat nepareizi.
44. Ir taisnība, ka gan Direktīvas 1999/62 9.a pantā, gan šajā lietā aplūkotās Direktīvas 2014/67 20. pantā ietvertie noteikumi par sankcijām neparedz precīzus noteikumus par sodu noteikšanu, kā norādīts sprieduma Link Logistik 52. punktā. Tomēr tas neizslēdz ne samērīguma prasības skaidrību, precizitāti un beznosacījumu raksturu, ne arī atbilstošo aizliegumu noteikt nesamērīgus sodus. Citiem vārdiem sakot, dalībvalstu iejaukšanās nepieciešamība un to rīcības brīvība kopumā ietekmē pilnīgas sankciju sistēmas izveidi (40), nevis samērīguma prasības un tajā ietverto pienākumu materiālo saturu.
45. Kopumā, protams, es piekrītu Tiesai, ka sākotnējā izvēle par sodu būtību, veidu un apmēru ir un tai ir jābūt valsts likumdevēja ziņā, pienācīgi transponējot attiecīgo ES tiesību aktu, piemēram, Direktīvas 1999/62 9.a pantu vai Direktīvas 2014/67 20. pantu. Tomēr visu šajā daļā izklāstīto iemeslu dēļ tas, protams, neizslēdz to, ka to ES tiesību normu lielākajā daļā, kuras valsts likumdevējam ir jātransponē, dažām, piemēram, prasībai par sodu samērīgumu, jau pašām par sevi ir tieša iedarbība un tādējādi, attiecīgā gadījumā un ja nepieciešams, tās ir izskatāmas valsts tiesās.
3. Citi elementi, kas pamato samērīguma prasības tiešo iedarbību
46. Ir vairāki papildu apsvērumi, kas būtu jāņem vērā, pieņemot nostāju par Direktīvas 2014/67 20. pantā ietverto samērīguma prasību. Patiešām, raugoties no plašāka, sistēmiska viedokļa, ir patiesi apgalvot, ka samērīguma prasības ietveršana šajā konkrētajā noteikumā nebūt nav atsevišķa, nošķirta norma ne tās vertikālajā dimensijā (tās saistība ar Eiropas Savienības Pamattiesību hartu (turpmāk tekstā – “Harta”), Līgumiem un vispārējiem tiesību principiem), ne arī horizontālajā dimensijā (ar neskaitāmiem gandrīz identiski formulētiem noteikumiem, kas izkaisīti vairākos citos atvasināto tiesību instrumentos). Kā skaidri parāda šī lieta un tajā izvirzītie jautājumi, lietā Link Logistik izdarītajai izvēlei ir sekas, un tas rada viļņveida ietekmi uz visiem ES tiesību aktiem.
47. Pirmkārt, noliedzot šajā lietā aplūkotā noteikuma, kurā ietverta samērīguma prasība attiecībā uz sankcijām vienā konkrētā jomā, tiešo iedarbību, iespējams, tiks noraidīta arī Hartas 49. panta 3. punkta tiešā iedarbība un tiks noteikts nesamērīgu sankciju aizliegums.
48. Protams, Tiesa vēl nav paudusi skaidru nostāju attiecībā uz šīm Hartā paredzētajām konkrētajām tiesībām. Tomēr, ņemot vērā jaunākās judikatūras vispārējo virzienu attiecībā uz Hartas noteikumu tiešo iedarbību, Hartas 49. panta 3. punkta tiešās iedarbības noliegums būtu diezgan pārsteidzošs iznākums. Patiešām, pēdējā laikā ir atzīts, ka līdzīgiem (vai pat vēl) neskaidrākiem noteikumiem vai principiem, piemēram, tiesībām uz efektīvu tiesību aizsardzību tiesā (41), nediskriminācijas principam reliģijas vai pārliecības dēļ (42), ne bis in idem principam (43) vai tiesībām uz apmaksātu atvaļinājumu (44) ir tieša iedarbība (45). Ņemot vērā attiecīgās normas precizitāti, skaidrību un beznosacījumu raksturu, nesamērīgu sodu aizliegums, manuprāt, ir daudz atbilstošāks tiešai iedarbībai.
49. Otrkārt, samērīguma elements ir ietverts visu pamatbrīvību saturā. Pat ja tas, iespējams, ne vienmēr ir skaidri minēts Līguma noteikumā, kas attiecas uz pamatbrīvību kā tādu, to mēdz iekļaut judikatūrā un piemērot, analizējot ierobežojumu pamatotību vai netieši diskriminējošus noteikumus vai praksi (46).
50. Tas it īpaši ir redzams saistībā ar šajā lietā piemērojamo tiesisko regulējumu. Lietā Maksimovic Tiesa caur brīvas pārvietošanās noteikumu prizmu izskatīja valsts noteikumus ar gandrīz identisku saturu. Tiesa atzina, ka attiecīgie valsts noteikumi ir pretrunā LESD 56. pantam, jo tie ir nesamērīgi (47). Tomēr nav šaubu, ka LESD 56. pantam ir tieša iedarbība (48).
51. Šādos apstākļos būtu, maigi izsakoties, paradoksāli uzskatīt, ka valsts noteikumi par sankcijām ir jāatceļ, jo tie ir pretrunā vispārējam aizliegumam ieviest nesamērīgus šķēršļus brīvībai brīvi pārvietoties saskaņā ar LESD 56. pantu, kuram ir tieša iedarbība, bet secināt, ka konkrētākam noteikumam par sankciju samērīgumu konkrētākā direktīvā par darbinieku norīkošanu darbā nav tiešas iedarbības.
52. Turklāt samērīguma prasības saturs acīmredzot paliek nemainīgs neatkarīgi no tā, vai to izskata kā Direktīvas 2014/67 20. panta daļu vai kā daļu no vispārīgāka LESD 56. panta noteikuma. Abos turpmākajos rīkojumos, kas attiecas uz Direktīvas 2014/67 (49) interpretāciju, interpretējot minētās direktīvas 20. pantā ietverto samērīguma prasību, ir gandrīz burtiski atkārtota Tiesas spriedumā Maksimovic izklāstītā argumentācija attiecībā uz LESD 56. pantā ietverto samērīguma prasību. Tieši līdzība ar lietu Maksimovic esot veicinājusi motivētu rīkojumu pieņemšanu, pamatojoties uz Reglamenta 99. pantu.
53. Treškārt, Tiesa ir netieši paziņojusi, ka LESD noteikumam, saskaņā ar kuru dalībvalstīm ir jāpieņem efektīvas sankcijas, lai aizsargātu Savienības finanšu intereses, proti, LESD 325. pantam, ir tieša iedarbība. Tiesa ir arī skaidri atzinusi dalībvalstu pienākumu atcelt valsts tiesību normas, kas ir pretrunā šai prasībai (50). Tomēr saskaņā ar šo tiesību normu izveidotajā judikatūrā galvenā uzmanība tika pievērsta nevis samērīguma, bet gan efektivitātes prasībai.
54. Tomēr ir grūti apgalvot, ka šajā noteikumā ietvertā efektivitātes prasība faktiski ir pietiekami skaidra, precīza un beznosacījumu, bet samērīguma prasība – nav. Papildus grūti attaisnojamai šāda apgalvojuma nekonsekvencei pastāv arī šādas iespējamās atšķirības morāli diezgan apšaubāms iznākums. Tikai efektivitātes prasība, kuras rezultātā netiek piemēroti tādi valsts noteikumi, kas padara sodus mazāk iedarbīgus, un līdz ar to situācija, kas galu galā personām ir apgrūtinošāka, var būt tieši iedarbīga. Tāda valsts tiesiskā regulējuma nepiemērošana, kas pārkāpj samērīguma prasību un attiecīgi notiek sodīto personu interesēs, nevar būt tieši iedarbīga.
55. Ceturtkārt un visbeidzot, kā redzams šajā lietā, Tiesas nolēmums par jautājumu par sodu samērīguma prasības tiešo iedarbību, visticamāk, horizontāli ietekmēs vairākus citus sekundāro tiesību režīmus, kas nav Direktīvas 2014/67 vai Direktīvas 1999/62 darbības jomas. Daudzās ES tiesību jomās ir daudz direktīvu, kurās ir ietverts gandrīz identisks standarta noteikums par sankcijām, kas paredz, ka sankcijām vai sodiem, ko nosaka dalībvalsts, ir jābūt “efektīviem, samērīgiem un preventīviem”.
56. Protams, katra atsevišķa direktīva reglamentē dažādus elementus, jautājumus vai tiesību jomas. Tomēr neesmu pārliecināts, kā šis fakts varētu palīdzēt diferencēt sodu samērīguma prasības precizitāti, skaidrību vai nosacītību, kas visos šajos instrumentos ir formulēta praktiski identiski. Protams, ņemot vērā regulējuma priekšmetu un sodāmo pārkāpumu veidu, konkrētais samērīgu sodu diapazons, visticamāk, būs atšķirīgs. Loģiski, ka automaģistrāļu nodevas nemaksāšana pēc savas būtības, smaguma un līdz ar to arī pamatoti piemērojamo sodu apmēra var atšķirties no, piemēram, neizpildīta pienākuma iesniegt obligātu publisku pārņemšanas piedāvājumu pēc akciju kontrolpaketes iegūšanas uzņēmumā, no vienas puses, vai, tonnām toksisku atkritumu izmešanas upē, no otras puses.
57. Tomēr, manuprāt, visās šajās situācijās (tieši iedarbīgās) prasības par sodu samērīgumu būtība un saturs ir vienāds neatkarīgi no regulējuma jomas. Tiesību joma un sodāmo pārkāpumu veids ir tikai faktiskais elements, kas ir jāņem vērā un jāiekļauj citādi identiskajā mērķu un līdzekļu samērīguma vienādojumā (51).
58. Visi šie apsvērumi, manuprāt, ļauj secināt, ka pretēji tam, kas tika pasludināts lietā Link Logistik, Direktīvas 2014/67 20. pantā paredzētajai prasībai par sodu samērīgumu ir tieša iedarbība.
B. Samērīguma prasības tiešās iedarbības īpašās sekas
59. Ar savu otro jautājumu iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai, likumdevējam nerīkojoties, Savienības tiesībām atbilstīgas interpretācijas princips valsts tiesām ļauj (vai pat paredz) papildināt Austrijas tiesību aktus, pirms likumdevējs tos groza, lai ievērotu Direktīvas 2014/67 20. pantā paredzēto samērīguma prasību.
60. Attiecībā uz pieņēmumiem, uz kuriem acīmredzami ir balstīts šis jautājums, ir jāveic divi precizējumi. Šie precizējumi galu galā noved pie tā pārformulēšanas.
61. Pirmkārt, no iesniedzējtiesas sniegtajiem paskaidrojumiem, ar kuriem tā pamatoja savu otro jautājumu, un it īpaši no šaubām, kas tai ir radušās par Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) spriedumu, izriet neskaidrība, kas radās no Tiesas sprieduma Link Logistik. Patiešām, pamatojoties uz šo nolēmumu, iesniedzējtiesa par sava otrā jautājuma pamatu uzskata iespēju, ka valsts tiesību normas var tikt nepiemērotas gadījumā, kad tiesību norma ir atzīta par tādu, kurai nav tiešas iedarbības.
62. Tomēr, ņemot vērā to, kas tiks izklāstīts šajā secinājumu daļā, Tiesa nesen apstiprināja, ka valsts noteikumu atcelšana ir iespējama tikai gadījumos, kad ES tiesību normai, uz kuru atsaucas, ir tieša iedarbība. Tādējādi iesniedzējtiesas otrais jautājums faktiski attiecas uz valsts tiesību normu daļējas nepiemērošanas vai pat to “papildināšanas” ar attiecīgajām ES tiesību normām iespēju, nevis uz ES tiesībām atbilstīgas interpretācijas gadījumu. Ar “papildināšanu” (52) es saprotu neko citu kā samērīguma prasības tiešu piemērošanu, lai papildinātu valsts tiesību normas un it īpaši aizpildītu to valsts tiesību aktu elementu vakuumu, kas ir atcelti.
63. Otrkārt, iesniedzējtiesa savu otro jautājumu uzdod tikai gadījumā, ja uz pirmo jautājumu tiktu sniegta noliedzoša atbilde, proti, ja Tiesa atzītu, ka Direktīvas 2014/67 20. pantam nav tiešas iedarbības. Tomēr esmu ierosinājis uz pirmo jautājumu atbildēt apstiprinoši, proti, atzīt Direktīvas 2014/67 20. panta tiešo iedarbību. Lai vai kā, iesniedzējtiesas otrais jautājums joprojām ir ļoti būtisks arī – vai, drīzāk, it īpaši – apstākļos, kad attiecīgajai Savienības tiesību normai ir tieša iedarbība. Patiesībā tieši pretējos apstākļos, ja sodu samērīguma prasībai nebūtu tiešas iedarbības, otrais jautājums kļūtu nesvarīgs (53).
64. Tāpēc otrais jautājums ir jāpārformulē šādi: vai Direktīvas 2014/67 20. pantā paredzētā prasība par sodu samērīgumu ļauj un/vai liek valsts tiesai un administratīvajai iestādei papildināt – ja valsts līmenī nav jauna tiesiskā regulējuma – šajā tiesvedībā piemērojamās valsts tiesību normas par sodiem?
65. Lai sniegtu atbildi uz šo jautājumu, es vispirms atgādināšu Tiesas nostāju lietā Link Logistik attiecībā uz tādu valsts tiesību aktu nepiemērošanu, kas ir pretrunā ES tiesību normām, kurām nav tiešas iedarbības (1), kā arī Tiesas virspalātas vēlāk sniegtos precizējumus šajā sakarā lietā Popławski II (2) (54). Pēc tam īsumā izklāstīšu Austrijas augstāko tiesu (Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) un Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa)) atšķirīgās nostājas, kas izriet no sprieduma Maksimovic (3). Tālāk pievērsīšos sodu samērīguma prasības tiešajai iedarbībai un iespējamiem ierobežojumiem, kas pastāv konkrētā sankciju jomā (4). Nobeigumā sniegšu vispārīgāku apsvērumu par terminoloģiju un visai intuitīvo samērīguma nepieciešamību, kad runa ir par tiesību normas atcelšanu samērīguma principa vārdā (5).
1. Tiesas nostāja lietā “Link Logistik”
66. Kā jau norādīts iepriekš, lietā Link Logistik Tiesa secināja, ka Direktīvas 1999/62 9.a pantam nav tiešas iedarbības (55).
67. Turpinājumā Tiesa atgādināja par dalībvalstu pienākumu sasniegt direktīvā paredzēto rezultātu, kā arī par ES tiesībām atbilstīgas interpretācijas principu un tā ierobežojumiem. Taču turpinājumā Tiesa atzina, ka šajā gadījumā ES tiesībām atbilstīga interpretācija nav iespējama (56).
68. Tomēr pat pēc tam, kad Tiesa izslēdza gan tiešo iedarbību, gan ES tiesībām atbilstīgu interpretāciju, tā secināja, ka “valsts tiesai ir pienākums pilnībā piemērot Savienības tiesības un aizsargāt tiesības, kas ar tām ir piešķirtas privātpersonām, vajadzības gadījumā atstājot bez piemērošanas jebkuru valsts tiesību normu, ja tās piemērošana lietas apstākļos izraisītu rezultātu, kas būtu pretrunā Savienības tiesībām” (57).
69. Šis apgalvojums ir atkārtots sprieduma rezolutīvajā daļā, norādot, ka “nevar tikt uzskatīts, ka Direktīvas 1999/62 [..] 9.a pantā izvirzītajai samērīguma prasībai būtu tieša iedarbība”, un, otrkārt, ka “valsts tiesai atbilstoši pienākumam veikt visus vispārīgos vai īpašos pasākumus, kas ir piemēroti, lai nodrošinātu šīs tiesību normas īstenošanu, ir jāinterpretē valsts tiesības atbilstīgi minētajai normai vai, ja šāda atbilstīga interpretācija nav iespējama, jāatstāj bez piemērošanas jebkura valsts tiesību norma, ja tās piemērošana lietas apstākļos izraisītu rezultātu, kas būtu pretrunā Savienības tiesībām” (58).
2. Turpmāki precizējumi lietā “Popławski II”
70. Neilgi pēc sprieduma Link Logistik Tiesa, izspriežot lietu virspalātā, pasludināja spriedumu Popławski II. Šī lieta attiecās uz iespēju atcelt valsts tiesisko regulējumu, kas ir pretrunā Pamatlēmuma 2008/909/TI (59) noteikumam, proti, tiesību aktam, kuram saskaņā ar Līguma pilnvarojumu ir liegta tieša iedarbība (60). Tādējādi konkrētais jautājums, kas radās, bija par to, vai, pamatojoties tikai uz pārākuma principu, valsts tiesa var atcelt valsts noteikumus, kas ir pretrunā ES tiesību normām, kurām nav tiešas iedarbības.
71. Tiesa nolēma, ka “uz tādu Savienības tiesību normu, kurai nav tiešas iedarbības, pašu par sevi nevar atsaukties Savienības tiesību piemērošanas jomā ietilpstošā strīdā, lai atstātu bez piemērošanas tai pretrunā esošas valsts tiesību normas” (61). Turklāt tā precizēja, ka “valsts tiesas pienākums atstāt bez piemērošanas Savienības tiesību normai pretrunā esošu valsts tiesību normu, ja šis pienākums izriet no pārākuma, kas atzīts attiecībā uz Savienības tiesību normu, tomēr ir pakārtots nosacījumam, ka attiecīgajai tiesību normai ir tieša iedarbība lietā, kuru šī tiesa izskata. Līdz ar to valsts tiesai tikai uz Savienības tiesību pamata vien nav jāatstāj bez piemērošanas valsts tiesību norma, kas ir pretrunā Savienības tiesību normai, ja šai Savienības tiesību normai nav tiešas iedarbības” (62).
72. Šā nolēmuma galvenais elements pēc tam vairākkārt tika apstiprināts attiecībā uz vairākiem citiem ES tiesību aktu noteikumiem, kas nav ietverti pamatlēmumos (63).
73. Tādējādi spriedumā Popławski II un turpmākajā judikatūrā, kurā vairākus no šiem pēdējiem spriedumiem arī ir pasludinājusi Tiesas virspalāta, ir autoritatīvi atrisināts jautājums par to, vai valsts tiesību aktu atcelšana var būt tikai pārākuma sekas vai ES tiesību pārākuma sekas saistībā ar piemērojamās ES tiesību normas tiešo iedarbību.
74. Protams, nav noslēpums fakts, ka šis jautājums jau kādu laiku tika apspriests (64) un tika piedāvāti dažādi varianti un redzējumi (65). Tomēr, ņemot vērā atkārtotos Tiesas paplašinātā sastāva autoritatīvos paziņojumus, ar kuriem šis jautājums tika izlemts, es uzskatu, ka šī diskusija tagad ir beigusies, katra ziņā tiesu iestādēs.
3. Ietekme uz šo gadījumu: konkurējošie redzējumi valsts līmenī
75. Valsts līmenī dažādās tiesās pastāv atšķirīgi priekšstati par to, kāda praktiska nozīme pašreizējās lietās ir Tiesas nolēmumiem par nesaderību attiecībā uz vairākiem strīdīgās sodu sistēmas elementiem. Iesniedzējtiesas otrais uzdotais jautājums ir balstīts uz šiem konkurējošajiem redzējumiem.
76. No vienas puses, ir Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) spriedumā paustā pieeja (66). Līdzīgas lietas ietvaros un pēc tam, kad tika pasludināts spriedums Maksimovic, šī tiesa konstatēja, ka, lai nodrošinātu atbilstību ES tiesībām, ir jāatceļ tikai daži apstrīdētā valsts noteikuma elementi. Šā sprieduma rezultātā joprojām ir iespējams piemērot sodus, kas tomēr saskaņā ar minētās tiesas viedokli atbilst samērīguma prasībām.
77. Pirmkārt, Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) nolēma, ka, lai panāktu atbilstību ES tiesību aktiem, vārdi “par katru attiecīgo darbinieku” ir jāatceļ. Šie termini, kas attiecas uz šo lietu (67), bija ietverti AVRAG 7.i panta 4. punktā, bet būtībā atbilst LSD‑BG 26. panta 1. punkta un 28. panta terminiem.
78. Ja pareizi saprotu, nepiemērojot frāzi “par katru attiecīgo darba ņēmēju”, ierobežojumi, ko valsts noteikumi paredz attiecībā uz katru darba ņēmēju, kļūst piemērojami vispārīgi attiecībā uz visiem attiecīgajiem darba ņēmējiem. Tādējādi vārdu “par katru attiecīgo darba ņēmēju” atcelšana ir līdzvērtīga ne tikai iespējamā naudas sodu apmēra ievērojamai samazināšanai un skaidra pieļaujamo summu diapazona ieviešanai, bet arī vispārējas maksimālās robežas ieviešanai, kuras nebija tiesību aktos un kura bija viens no faktoriem, kas motivēja Tiesu konstatēt, ka attiecīgie Austrijas tiesību aktu noteikumi ir nesamērīgi (68).
79. Otrkārt, Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) arī nolēma, ka tiesību aktos paredzētie minimālie naudas sodi vairs nav jāpiemēro. Treškārt, tā pasludināja, ka saskaņā ar Administratīvo sodu likuma 16. pantu brīvības atņemšanas sodi nemaksāšanas gadījumā vairs nav jāpiemēro. Minimālo naudas sodu esamība, kā arī iespēja piemērot brīvības atņemšanas sodus bija arī elementi, kas lietā Maksimovic motivēja Tiesas secināt, ka attiecīgās sankcijas ir nesamērīgas (69). Ceturtkārt, Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) uzskatīja, ka nav nepieciešams atcelt noteikumu par tiesas izdevumu segšanai paredzētu iemaksu (70).
80. Tādējādi Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) pieņemtās pieejas rezultātā administratīvajām iestādēm, lai arī ievērojami samazinātā apmērā, joprojām ir iespēja uzlikt sodu, kam tagad tomēr ir jāatbilst ES tiesībām.
81. Pamatojoties uz Tiesas atbildi lietā Link Logistik, iesniedzējtiesa ir uzskatījusi Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) spriedumu par Savienības tiesībām atbilstīgas interpretācijas gadījumu un ir pareizi norādījusi, ka tādā gadījumā tajā ietvertais risinājums ir interpretācija contra legem (71). Šādos apstākļos tā vēlas zināt, vai Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) piedāvātais risinājums atbilst Savienības tiesībām. Konkrētāk, iesniedzējtiesa jautā, vai tā ir tiesīga piemērot Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) piedāvāto risinājumu, vai arī, ņemot vērā Tiesas sprieduma Link Logistik rezolutīvo daļu, vienīgā iespēja, kas tai ir pieejama, ir pilnībā nepiemērot pretrunā esošās valsts tiesību normas.
82. No otras puses, iesniedzējtiesa ir arī norādījusi, ka Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa), šķiet, ir ieņēmusi atšķirīgu nostāju. Lemjot par konstitucionālu sūdzību par zemākas instances administratīvās tiesas nolēmumu par sodiem, kas piemēroti, pamatojoties uz aplūkotajām valsts tiesību normām, Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa) ņēma vērā Tiesas secinājumus lietā Maksimovic, lai atzītu, ka ir pārkāptas tiesības uz īpašumu (72). Atsaucoties uz Tiesas judikatūru, saskaņā ar kuru valstu tiesām ir pilnībā jāpiemēro ES tiesības, vajadzības gadījumā nepiemērojot nevienu pretrunīgu valsts tiesību normu, ar konstitucionālo nolēmumu atcēla uzliktos sodus. Nonākot pie šāda secinājuma, Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa) norādīja, ka tādu valsts sodu piemērošana, kas nav saderīgi ar tiešas iedarbības ES noteikumiem, ir pielīdzināma sankciju piemērošanai bez pienācīga juridiskā pamata (73).
83. Iesniedzējtiesa paskaidro, ka minētos spriedumus dažas valsts tiesas ir interpretējušas tādējādi, ka vispār nedrīkst turpināt piemērot attiecīgos sodus. Līdz jauna tiesiskā regulējuma pieņemšanai nekādus sodus nedrīkst piemērot. Tādējādi iesniedzējtiesa norāda, ka Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa) un Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) nostājas ir pretējas.
84. Austrijas valdība ir norādījusi, ka starp Verfassungsgerichtshof (Konstitucionāla tiesa) un Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) judikatūru nav pretrunu.
85. Tiesas kompetencē, protams, nav ieņemt jebkādu nostāju par valsts tiesību aktiem, vēl jo vairāk – izšķirt starp valstu tiesām valsts tiesību jautājumus. Tomēr, ciktāl tas attiecas uz sekām, kas izriet no ES tiesībām, iesniedzējtiesas šaubas ilustrē labi zināmu dilemmu: vai gadījumā, ja valsts tiesību norma ir pretrunā ES tiesību normai ar tiešu iedarbību, vienīgais pieejamais tiesiskās aizsardzības līdzeklis ir valsts tiesību normas pilnīga nepiemērošana vai arī ir iespējama daļēja vai selektīva valsts tiesību normas nepiemērošana vai pat papildināšana? Kamēr Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa) pieņemtais risinājums, šķiet, atbilst pirmajam risinājumam, Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) judikatūra ir otrā risinājuma piemērs. Vienkāršāk sakot, ko tieši nozīmē “nepiemērot”?
4. Samērīguma prasības tiešās iedarbības īpašā ietekme
86. Ieinteresētās personas, kas iesniedza apsvērumus, ieņēma atšķirīgas nostājas attiecībā uz Direktīvas 2014/67 20. pantā paredzētās samērīguma prasības tiešās iedarbības sekām.
87. Komisija apgalvo, ka šis noteikums var būt par pamatu tam, lai tiesa koriģētu sodus saskaņā ar samērīguma principu. Pirmkārt, minētās direktīvas 20. pantā ir noteikts, ka dalībvalstīm ir jāparedz sodi, kas atbilst direktīvā paredzētajiem pienākumiem: neparedzot nekādus sodus, tiktu pārkāpta arī šī direktīva. Otrkārt, kā Tiesa ir pasludinājusi savos nolēmumos, valsts tiesiskais regulējums, kas paredz sodus attiecīgo darba tiesību pienākumu pārkāpuma gadījumā, ir piemērots, lai sasniegtu direktīvā izvirzītos likumīgos mērķus (74). Treškārt, pretrunas starp Savienības tiesībām un valsts tiesībām nenozīmē, ka valsts tiesības ir pilnībā jāatceļ: ES tiesības papildina valsts tiesības tikai tiktāl, cik tas ir pietiekami, lai varētu pieņemt sodu, kas atbilst samērīguma prasībai. Šajā sakarā Komisija uzskata, ka Austrijas tiesām pat būtu jāturpina piemērot kumulatīvus sodus, ciktāl šādi kumulatīvi sodi saskaņā ar Tiesas judikatūru paši par sevi nav nesamērīgi (75).
88. Tāpat Austrijas valdība apgalvo, ka valsts noteikumu pilnīga nepiemērošana radītu ES tiesību pārkāpumu. Attiecīgo valsts noteikumu daļēja nepiemērošana pati par sevi varētu nodrošināt, ka valsts iestādes un tiesas varētu piemērot valsts tiesību aktos paredzētos sodus saskaņā ar ES tiesību aktu prasībām (76).
89. Turpretī Polijas valdība uzskata, ka kriminālsankciju noteikšana neatkarīgi no valsts tiesību normu formulējuma varētu būt pretrunā likumības principam: tas nozīmē, ka vienīgais iespējamais risinājums ir valsts noteikumu pilnīga nepiemērošana. Līdzīgi – Čehijas valdība apgalvo, ka pieeja, saskaņā ar kuru soda apmērs tiek noteikts, pamatojoties nevis uz tiesību aktā noteiktiem kritērijiem, kas var būt iepriekš zināmi regulējuma adresātiem, bet gan uz kritērijiem, kurus ex post nosaka jurisdikcijas vai administratīvās iestādes, būtu pretrunā tiesiskās drošības principam.
90. Piekrītu Komisijai, ka samērīguma principa tiešajai iedarbībai nav obligāti jāizraisa valsts noteikumu par sodiem pilnīga atcelšana. Manuprāt, šajā ziņā galvenais elements ir tas, ka Tiesa par nesaderīgiem ar ES tiesībām ir atzinusi dažus pārmērīgus valsts sankciju režīma elementus. Tiesa nav pasludinājusi par nesaderīgiem sodus kā tādus, nedz arī a fortiori norādījusi, ka par nelikumīgu rīcību, kas ir šo sodu pamatā, nevar piemērot sankcijas. Citiem vārdiem sakot, prasību par sodu samērīgumu nevar pielīdzināt prasībai par sodu neesamību. Šis apgalvojums, protams, abstrakti, šķiet nedaudz nesamērīgs.
91. Tomēr atzīstu, ka iesniedzējtiesa ir paudusi bažas saistībā ar kriminālsankcijām, kas rada bažas par likumības, tiesiskās drošības un vienlīdzības likuma priekšā principiem, kuriem tagad pievērsīšos.
a) Likumība, tiesiskā drošība un vienlīdzība likuma priekšā, piemērojot sodus
92. Iesniedzējtiesa uzskata, ka no Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) sprieduma izrietošais risinājums var būt problemātisks ar likumības principu saistītu iemeslu dēļ. Šo principu Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa) interpretē ļoti stingri, it īpaši krimināltiesību jomā. Turklāt, kā norādīja iesniedzējtiesa, dažādas Austrijas administratīvās tiesas ir atšķirīgi interpretējušas Austrijas augstāko tiesu spriedumu. Saskaroties ar atšķirīgo administratīvo tiesu nostāju, iesniedzējtiesa rezumē, ka pašreizējo situāciju raksturo pretrunīga judikatūra un tiesiskā nenoteiktība. Turklāt minētā tiesa uzskata, ka neatbilstības pašreizējā tiesvedības praksē rada bažas no vienlīdzības principa viedokļa. Sodu piemērošana, izskatot katru gadījumu atsevišķi, Austrijas tiesību sistēmai kopumā un it īpaši krimināltiesību sistēmai nav pazīstama.
93. Čehijas valdība ir norādījusi, ka Direktīvas 2014/67 20. pantu nekādā ziņā nevar uzskatīt par tieši iedarbīgu, lai uz to varētu atsaukties attiecībā uz privātpersonu. Tiesas judikatūrā esot izslēgta iespēja dalībvalstij atsaukties uz direktīvas tiešo iedarbību, lai piemērotu sodus, pamatojoties uz direktīvas noteikumiem. Šī valdība arī uzskata, ka gadījumā, ja katra tiesa vai administratīvā iestāde varētu radoši pielāgot valsts tiesisko regulējumu, tas neizbēgami radītu atšķirīgu piemēroto sankciju apmēru bez objektīva pamatojuma.
94. Tāpat Polijas valdība uzskata, ka, atstājot sankciju pielāgošanu katras tiesas vai iestādes ziņā, atkāpjoties no tiesību normām, tiktu pārkāptas likumības principa prasības. Polijas valdība pat apgalvoja, ka tas, ka dažādas tiesas ir nonākušas pie atšķirīgām interpretācijām, liecina, ka 20. pantam nav tiešas iedarbības.
95. Mani šie argumenti nepārliecina turpmāk minēto iemeslu dēļ.
96. Likumības princips paredz, ka tiesību aktos ir skaidri jādefinē pārkāpumi un sodi, kas piemērojami brīdī, kad ir izdarīta sodāmā darbība vai bezdarbība. Šis nosacījums ir izpildīts tad, ja attiecīgā persona no atbilstošās normas formulējuma, vajadzības gadījumā izmantojot tiesu sniegto normas interpretāciju, var uzzināt, par kādām darbībām vai bezdarbību tai iestāsies kriminālatbildība (77). Šīs prasības tomēr neaizliedz to normu saturu, kurās ir paredzēta kriminālatbildība, noskaidrot pakāpeniski, tiesām sniedzot interpretāciju, ja vien šī interpretācija ir saprātīgi paredzama (78). Turklāt Hartas 49. panta lex mitior daļa nepieļauj to, ka tiek piemēroti bargāki sodi nekā tie, kas bija piemērojami noziedzīgā nodarījuma izdarīšanas brīdī.
97. Manuprāt, iespēja daļēji nepiemērot valsts noteikumus, ciktāl ar tiem tiek pārkāptas ES tiesības, un papildināt tos, tieši piemērojot samērīguma principu, nav pretrunā Hartas 49. pantā noteiktajam likumības principam.
98. Pirmkārt, pārkāpumi un sodi tika definēti sodāmās darbības izdarīšanas brīdī. Tādējādi personas varētu noteikt savas rīcības sekas. Samērīguma principa tiešā iedarbība neizraisa to, ka sodi tiek piemēroti, pamatojoties uz nepareizi transponētu direktīvu. Sodi ir skaidri pamatoti nevis ar direktīvu, bet gan ar valsts tiesībām, kas ir likumīgi izsludinātas un darītas pieejamas to adresātiem. Šā iemesla dēļ Tiesas judikatūra par to, ka nav iespējams tieši piemērot direktīvas, kas nosaka vai pastiprina personu kriminālatbildību (79), šajā lietā vienkārši nav piemērojama.
99. Otrkārt, Direktīvas 2014/67 20. pantā ietvertā samērīguma prasība ir pamats valsts noteikumu mīkstināšanai un koriģēšanai, izmantojot samērīguma prasības tiešo iedarbību. Citiem vārdiem sakot, samērīguma prasība nav pamats sankciju piemērošanai vai pastiprināšanai, bet gan pamats likumīgi piemērotu sodu samazināšanai, lai tie būtu atbilstīgi ES tiesībām.
100. Treškārt un vēlreiz, spriedums, ar kuru lietā Maksimovic tika pasludināts sodu nesamērīgums, un abi turpmākie Tiesas rīkojumi neietekmē to valsts piemērojamo noteikumu spēkā esamību, kuros definēti noziedzīgie nodarījumi. Tādējādi šo nodarījumu kriminalizācija un sodi par tiem neapšaubāmi paliek likumīgi. Tiesas nolēmumi ietekmē tikai dažus īpašus valsts sankciju režīma elementus, kas tika atzīti par nesaderīgiem, jo bija nesamērīgi.
101. Turpinājumā ir jāmin iesniedzējtiesas paustās bažas par atšķirīgas judikatūras pastāvēšanu administratīvajās tiesās un negatīvajām sekām, ko tā var radīt no vienlīdzības un tiesiskās drošības principa viedokļa. Lai gan es pilnībā piekrītu šīm bažām, ir grūti apgalvot, ka sankciju samērīguma prasības tiešā iedarbība būtu to vienīgais vai pat galvenais iemesls.
102. Difūzās un decentralizētās ES tiesu sistēmas darbībai ir raksturīga zināma nenoteiktība laika ziņā attiecībā uz valsts noteikumu pareizu piemērošanu pēc tam, kad ir konstatēta to neatbilstība ES tiesību aktiem. Atšķirībā, piemēram, no vairākām valstu tiesību sistēmām, kurās (vienas) valsts konstitucionālās tiesas pasludināta neatbilstība konstitūcijai izraisa valsts noteikumu atcelšanu ar erga omnes spēku, (jebkuras) valsts tiesas veikta atcelšana, ņemot vērā neatbilstību ES tiesību aktiem, noteiktu laika periodu var būt pakļauta parastajiem procesuālajiem noteikumiem un instancēm, kas pieejamas valsts tiesību aktos. Tāpēc, ja vien šo jautājumu autoritatīvi neatrisina Tiesa kā ES tiesību galīgais interpretētājs, pirms attiecīgā augstākā līmeņa tiesa to vienādo valsts līmenī, dažādās valstu tiesās var pat pastāvēt konkurējoši viedokļi par vienu un to pašu jautājumu.
103. Tomēr nevar nepamanīt, ka tiesiskā nenoteiktība un piemērošanas dažādība valsts līmenī šajā gadījumā lielā mērā ir saistīta ar diviem faktoriem, kuru izcelsme ir meklējama valsts kontekstā. Pirmkārt, valsts likumdevējs, kā vairākkārt uzsvēra iesniedzējtiesa, nav veicis nekādas darbības. Tomēr, protams, varētu pieņemt, ka gadījumā, ja ir jāprecizē neskaidrības attiecībā uz valsts līmenī noteikto sankciju piemērošanas jomu, tas būtu jāveic valsts likumdevējam, lai pēc nesaderības pasludināšanas mazinātu nenoteiktību laika ziņā.
104. Otrkārt, pat ja valsts likumdevējs neiejauktos, vienveidīgas valsts tiesību aktu piemērošanas panākšana galu galā būtu jānodrošina parasti hierarhiski organizētajā valsts tiesu sistēmā, protams, saskaņā ar civiltiesiskām tradīcijām. Parasti augstāko tiesu uzdevums ir vienādot judikatūru attiecīgajās jurisdikcijas nozarēs. Tomēr minētajā dimensijā šķiet, ka valsts noteikumi par jurisdikciju būtībā ļauj izvēlēties, vai zemākas administratīvās tiesas lēmumu apstrīdēt Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) vai Verfassungsgerichtshof (Konstitucionālā tiesa) (80).
105. Vēlos skaidri uzsvērt, ka tas saskaņā ar ES tiesību aktiem ir iespējams. Tas, kā tiek strukturētas valsts tiesu iestādes un procedūras, ir dalībvalsts sākotnējās izvēles kompetencē (81). Tomēr būtu nedaudz problemātiskāk, ja kāds ņemtu vērā šādas valsts izvēles radītās sekas (likumdevēja bezdarbība un tiesu iestādes, kas vienādotu judikatūru, faktiska neesamība) un uzrādītu tās kā iespējamās sekas, ko rada Savienības tiesībās noteiktās sodu samērīguma prasības iespējamā tiešā iedarbība.
106. Visbeidzot, papildus strukturālajam līmenim joprojām pastāv iespējama nenoteiktība attiecībā uz precīzu naudas soda apmēru katrā atsevišķā gadījumā. Soda noteikšanas kontekstā, pat ja pieņemtu Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) izvēlēto pieeju kā sākumpunktu, joprojām saglabājas diapazons, kurā, piemēram, sods būtu jānosaka robežās no 1000 līdz 10 000 EUR, vai, ja minimums tiktu atcelts, tad faktiski no 0 līdz 10 000 EUR. Tādējādi ir iespējams, ka vienā gadījumā viens likumpārkāpējs saņemtu sodu 100 EUR apmērā, bet otrs – 5000 EUR apmērā. Tas savukārt patiešām varētu radīt jautājumu par vienlīdzību likuma priekšā.
107. Tomēr tad vienlīdzības problēma varētu rasties tikai gadījumā, ja abi likumpārkāpēji atrastos identiskā situācijā. Tādējādi nebūtu atšķirīgu elementu. Tomēr dzīve mēdz būt bezgalīgi mainīga. Tāpēc gan administratīvajās, gan krimināltiesībās, nosakot sodus vai sankcijas kopumā, vismaz mūsdienu tiesībās (82) parasti neizmanto principu “viena pieeja visiem”, bet gan nosaka pieļaujamo diapazonu, kura robežās ir īstenojama administratīvā vai tiesas rīcības brīvība.
108. Kā jau minēts attiecībā uz sodu samērīguma prasības beznosacījumu būtību, “skaidrs, precīzs un beznosacījumu” nenozīmē, ka visi aspekti ir iepriekš skaidri noteikti tiesību aktos. Šāds scenārijs vienkārši nav reāls. Tomēr tam, kas ir atstāts nenoteikts, ir jābūt vismaz tiesiski pamatotam (83).
109. Rezumējot – es neredzu nevienu problēmu, kas šajā lietā radusies saistībā ar Hartas 49. pantā noteikto sodu likumības principu vai tiesiskās drošības un vienlīdzības likuma priekšā imperatīvu, kā ES tiesību jautājumu.
110. Tomēr ir taisnība, ka sodu noteikšana jomā, uz kuru attiecas Direktīva 2014/67, nav pilnībā saskaņota ar ES tiesību aktiem. Tādējādi šajā jomā piemērojamie sodi paliek dalībvalstu ziņā. To pastāvēšana patiešām ir vispārīgi noteikta ES tiesībās (ir jābūt noteiktām sodiem), taču konkrētie problemātiskie elementi, kas attiecas uz to (nesamērīgo) apmēru un piemērošanu, ir dalībvalstu kompetencē.
111. Tāpēc, atgādinot Tiesas pieeju, ko tā pieņēma spriedumā M.A.S. un M.B. (84), šajā situācijā valsts iestādēm un tiesām principā būtu jāsaglabā brīvība piemērot atšķirīgus (augstākus) pamattiesību aizsardzības standartus. Tas, iespējams, varētu ietvert stingrāku skatījumu uz sodu likumības principu, ja šāda prasība patiešām pastāv valsts tiesību aktos un tiek piemērota attiecībā uz sodiem, kas ieviesti ar valsts tiesību aktiem, kuri nav pilnībā noteikti ES tiesību aktos (85).
b) Samērīgums, atceļot nesamērīgus valsts noteikumus?
112. Tiesas secinājumi lietā Maksimovic un turpmākajos rīkojumos, kuros tika atzīts Austrijas tiesību aktos paredzēto sodu nesamērīgums, bija balstīti uz vairākiem faktoriem: i) naudas sodu augstais apmērs; ii) šo naudas sodu neierobežota kumulācija; iii) minimālā robežvērtība, zem kuras naudas sodus nevar samazināt pat tad, ja nav konstatēts, ka nodarījums ir īpaši smags; iv) tas, ka gadījumā, ja apelācijas sūdzība tiek noraidīta, personai ir jāsamaksā summa, kas līdzvērtīga 20 % no naudas soda kā iemaksa tiesas izdevumu segšanai, un v) tas, ka, nesamaksājot naudas sodu, var tikt piespriests brīvības atņemšanas sods (86).
113. Ņemot to vērā, manuprāt, Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) pieņemtais risinājums ir pragmatisks un tajā pašā laikā ļoti elegants. Minētā tiesa ar vienu svītrojumu atcēla vairākus elementus, kas bija ietverti valsts piemērojamajos noteikumos. Tā ieviesa maksimālo robežu, vienlaikus paredzot pieļaujamo sodu diapazonu. Turklāt tā atcēla apakšējo robežvērtību un iespēju piemērot aizstājošu brīvības atņemšanas sodu gadījumā, ja netiek veikta samaksa. Tādējādi Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) atcēla dažādus Austrijas naudas sodu sistēmas elementus, vienlaikus saglabājot iespēju turpināt piemērot sodus, līdz likumdevējs veiks grozījumus attiecīgajos tiesību aktos.
114. Varu tikai vēlreiz uzsvērt, ka ES tiesību akti neizslēdz sodu piemērošanu par attiecīgajiem pārkāpumiem, drīzāk tieši pretēji. Direktīvas 2014/67 20. pantā ir noteikts pienākums pieņemt šādus sodus, kuriem ir jābūt ne tikai samērīgiem, bet arī preventīviem un efektīviem. Turklāt no minētās direktīvas 20. panta viedokļa iespēja papildināt valsts tiesību aktus atbilst šīs direktīvas mērķiem, jo tā ļautu panākt saprātīgu līdzsvaru starp prasību par sodu samērīgumu un prasību par to efektivitāti un preventīvo iedarbīgumu.
115. Šajā saistībā prasība par sodu samērīgumu, kas ietverta arī Hartas 49. panta 3. punktā, diez vai ir pielīdzināma nesodāmībai, ja pastāv saprātīgs veids, kā pielāgot valsts tiesisko regulējumu saskaņā ar samērīguma principu. Atsaucoties tikai uz samērīguma principu, lai atteiktos no iespējas piemērot jebkāda veida sodus, tiktu pilnībā ignorēta nepieciešamība aizsargāt Direktīvas 2014/67 1. panta 1. punktā noteikto mērķi – nodrošināt norīkoto darba ņēmēju tiesību pienācīga aizsardzības līmeņa ievērošanu.
116. Tādējādi, rezumējot, būtu nedaudz paradoksāli, vismaz no ES tiesību viedokļa, samērīguma principa vārdā nonākt pie nesamērīgas visu attiecīgo valsts tiesību aktu noteikumu par sodiem atcelšanas, ieskaitot tos, kas faktiski nekad nav tikuši apšaubīti. Šis apgalvojums savukārt neizslēdz iespēju, ka šīs citas valsts tiesību normas var kļūt par papildu kaitējumu stingrākai valsts likumības principa izpratnei vai ka citos gadījumos tās vienkārši sabruks līdz ar to, ka tās vairs nevarēs piemērot atsevišķi.
117. Vienkārši tiek ierosināts, ka samērīguma prasības tiešā iedarbība neprasa nesamērīgi atcelt visus valsts noteikumus. Metaforiski izsakoties, ES tiesību vārdā veicamajai operācijai drīzāk vajadzētu līdzināties ķirurģiskam griezumam, nevis bombardēšanai.
5. Tiešās iedarbības dihotomijas koda: izslēgšana, aizvietošana... vai vienkārši pievienošana?
118. Gadu gaitā daudz akadēmiskās tintes ir izliets par dažādu tiešās iedarbības veidu, kurus Tiesa ir ieviesusi vienā lietā vai kurus, iespējams, bija iecerējusi ieviest citā lietā, atšķirībām un taksonomijām. It īpaši karstas diskusijas joprojām izraisa atšķirība starp ES tiesību normu izslēdzošo un aizvietojošo iedarbību (87) attiecībā uz tiem valsts noteikumiem, kas ir pretrunā tām (88). Turklāt, pat ja lietā Popławski II tika atrisināts augšupējais jautājums (atcelšana tikai pārākuma dēļ vai tikai pārākuma un tiešās iedarbības dēļ), jautājums par to, kāda veida un cik daudzas konfigurācijas var rasties, joprojām ir ļoti atklāts.
119. Man nav nodoma sniegt savu ieguldījumu šajā diskusijā. Tomēr es vienkārši izmantošu šo gadījumu kā iespēju uzsvērt šādu taksonomisko lodziņu ierobežoto praktisko nozīmi. Kā liecina šī lieta, robežšķirtne starp, piemēram, tiešās iedarbības izslēgšanas un aizvietošanas sekām vairākos gadījumos joprojām ir diezgan neskaidra. Tā būs ļoti atkarīga no konkrētā gadījuma un drīzāk būs attiecīgās tiesas “pašnoteikšanās” jautājums, nevis skaidra nošķiršana.
120. Šajā ziņā īpaši uzskatāma ir Verwaltungsgerichtshof (Augstākā administratīvā tiesa) izvēlētā pieeja, kas apkopota iepriekšējā daļā. Tas, ka izmantotā juridiskā metode ir “nepiemērošana”, ir atkarīgs no valsts tiesību normu formulējuma un struktūras, nevis ir neizbēgamas sekas, kas izriet no pašas ES tiesību normas, kurā ietverta samērīguma prasība, “būtības”.
121. Patiesībā līdzīgus rezultātus varētu panākt, “pievienojot” samērīguma principa pozitīvo saturu, lai panāktu juridisku risinājumu – aizstājot, nevis izslēdzot. Tāds faktiski bija mans priekšlikums lietā Link Logistik, kurā valsts tiesību normas konstrukcija (fiksēts naudas soda apmērs neatkarīgi no jebkādiem individuāliem lietas apstākļiem) neļautu valsts tiesai nonākt pie samērīguma principam atbilstoša risinājuma, vienkārši atceļot valsts tiesību aktu daļas. Tādēļ bija nepieciešams ieviest normatīvus elementus, kas izriet no pārbaudes un ir raksturīgi samērīguma principam (89).
122. Šis kontrasts liecina, ka viena un tā paša ES tiesību akta tiešās iedarbības veids būs loģiski atkarīgs no valsts tiesiskās vides. Lai gan dažos gadījumos tieši iedarbīgs noteikums pilnībā aizstās “izstumto” pretrunīgo valsts noteikumu, citos gadījumos būs iespējama tikai pilnīga nepiemērošana. Daudzos starpposma gadījumos atbilstība ES tiesību aktiem var nozīmēt tikai daļēju nepiemērošanu vai valsts tiesību normas elementu nepiemērošanu tikai tiktāl, cik tie ir pretrunā ES tiesību aktu noteikumiem. Galu galā pilnīga vai daļēja nepiemērošana būtu jāapvieno arī ar “atlikušo” piemērojamo noteikumu vai to elementu interpretāciju saskaņā ar ES tiesību aktiem.
123. Īsāk sakot, tiešās iedarbības taksonomisko lodziņu, kurā nonāks lieta, noteiks valsts tiesību akti, konkrētās lietas struktūra un izvēlētais abstrakcijas līmenis. Bieži vien to pašu rezultātu var panākt, vai nu izslēdzot vispārīgāku augstāka līmeņa noteikumu, vai arī aizstājot vai ievietojot konkrētāku noteikumu valsts tiesību sistēmā.
124. Tāpēc, manuprāt, pedagoģisku vai zinātnisku interesi varētu radīt jautājums par to, vai tas, kas tieši jādara, pamatojoties uz ES tiesību aktu noteikumu ar potenciāli tiešu iedarbību, ir izslēgšana, aizstāšana vai kas cits. Tomēr šādām taksonomijām nevajadzētu kontrolēt lēmumu par to, vai ir vai nav iespējama konkrēta ES tiesību noteikuma tieša iedarbība. Tā vietā pēc tam, kad ir noskaidrots, vai attiecīgā ES tiesību norma ir vienkārši tiesiski pamatota, uzmanība būtu jāpievērš iespējamām tiešās iedarbības sekām konkrētajā lietā un individuālo tiesību aizsardzībai tajā.
C. Sprieduma Link Logistik atcelšana
125. Ja Tiesa piekristu šo secinājumu A un B daļā izklāstītajiem apsvērumiem, tai būtu jāpārskata savi secinājumi lietā Link Logistik.
126. Kā paskaidrots šo secinājumu B daļā, lieta Popławski II netieši un daļēji atcēla Tiesas nostāju lietā Link Logistik. Valsts tiesas un citas iestādes var atcelt tikai tos valsts noteikumus, kas ir pretrunā tieši spēkā esošiem ES tiesību aktu noteikumiem.
127. Kāda ir Tiesas nostāja lietā Link Logistik attiecībā uz samērīguma prasības tiešo iedarbību? Kā sīki paskaidrots šo secinājumu A daļā, vairāki iemesli liecina par to, ka Direktīvas 2014/67 20. pantā noteiktajai samērīguma prasībai ir tieša iedarbība.
128. Turklāt ļoti svarīgā korekcija, ko lieta Popławski II ieviesa attiecībā uz to valsts tiesību aktu nepiemērošanu, kuri ir pretrunā ES tiesībām, ietekmē arī līdzsvaru, kas ir Tiesas pamatojums lietā Link Logistik. Šī korekcija ietekmē arī Tiesas secinājumus attiecībā uz samērīguma prasības tiešo iedarbību. Lietā Link Logistik Tiesa noraidīja Direktīvas 1999/62 9.a pantā paredzētās samērīguma prasības tiešo iedarbību. Tomēr daļa argumentācijas, kas noveda pie šāda rezultāta, iespējams, bija balstīta uz nepareizu pieņēmumu, ka valsts tiesību aktu nepiemērošana, kas ir pretrunā ES tiesībām, ir iespējama attiecībā uz netiešas iedarbības noteikumiem. Tiesa faktiski lūdza iesniedzējtiesu darīt tieši tā (90).
129. Ņemot to vērā, kā būtu jārīkojas šajā lietā? Manuprāt, Tiesas virspalātai būtu skaidri un atklāti jāatceļ spriedums Link Logistik.
130. Tiesa nekad nav apliecinājusi, ka tai formāli būtu saistoša stare decisis doktrīna. Tomēr praksē tā ievēro šo doktrīnu (91). Nepieciešamība konsekventi atsaukties uz savu precedentu un nodrošināt savas judikatūras autoritatīvo raksturu nozīmē, ka Tiesa tikai retos gadījumos atsaucas tieši uz atcelšanu. Biežāk Tiesa rīkojas, nošķirot lietu vai retrospektīvi paskaidrojot savu judikatūru, lai “saliktu kopā” un “precizētu” dažādus mozaīkas elementus (92).
131. Tiesas līdzšinējā prakse, pārskatot savus iepriekšējos nolēmumus, ir bijusi dažāda (93). Skaidras atcelšanas gadījumi joprojām ir reti. Pat šajos retajos gadījumos Tiesas paskaidrojumi par iemesliem, kas pamato atšķirīgas nostājas pieņemšanu, ir samērā reti. Dažos gadījumos Tiesa aprobežojas ar atšķirīga precedenta atzīšanu un norādīšanu, ka tā pieņem atšķirīgu interpretāciju (94). Citos gadījumos kļūst skaidrs, ka Tiesa ir mainījusi savu viedokli, ņemot vērā apstākļus un argumentus, kas iesniegti vēlākā lietā (95), vai arī tā precizē savu iepriekšējo nostāju, ņemot vērā šos jaunpieņemtos apsvērumus (96).
132. Ņemot vērā konstitucionālās izmaiņas vai Līguma grozījumus, Tiesa atklātāk atkāpjas no savas iepriekšējās judikatūras (97). Tomēr ir vairākas lietas, kurās Tiesa turpina citēt iepriekšējos spriedumus kā “joprojām spēkā esošus”, lai gan jaunajā spriedumā ir izdarīti atšķirīgi secinājumi (98). Tikai ļoti retos gadījumos Tiesa nepārprotami pārskata savu iepriekšējo interpretāciju, atsaucas uz iepriekšējo precedentu un paskaidro iemeslus citādam iznākumam (99).
133. Manuprāt, izskatāmajai lietai vajadzētu būt vienam no šiem retajiem gadījumiem. Tiesai būtu jāizmanto iespēja, ko piedāvā šī lieta, lai nepārprotami pārskatītu lietā Link Logistik izdarīto secinājumu vērtību, it īpaši šādu iemeslu dēļ.
134. Pirmkārt, vismaz šā ģenerāladvokāta skatījumā, lai saskaņoti interpretētu Direktīvas 1999/62 9.a pantā un Direktīvas 2014/67 20. pantā paredzēto samērīguma prasību, vienkārši nav iespējams nošķirt šo lietu no lietas Link Logistik.
135. Iesniedzējtiesa ir centusies uzsvērt atšķirības starp šo lietu un lietu Link Logistik. Tomēr gan Direktīvas 1999/62 9.a panta, gan Direktīvas 2014/67 20. panta formulējums, mērķis un konteksts, manuprāt, neļauj konstatēt būtiskas atšķirības, kas ļautu Tiesai nonākt pie atšķirīga secinājuma attiecībā uz pēdējo minēto normu, tomēr atstājot nolēmumu lietā Link Logistik neskartu (100). Tāpat retrospektīvs “precizējums” tam, ko Tiesa patiešām vēlējās pateikt lietā Link Logistik, varētu radīt vēl lielāku neskaidrību, ņemot vērā būtisko atkāpšanos no minētā precedenta, kas jau ir notikusi lietā Popławski II .
136. Otrkārt, jebkurš šāds turpmāks lietā Link Logistik pieņemtās nostājas “precizējums” var radīt neskaidrības īpaši jutīgā un sarežģītā tiesību jomā, kas skar dažus no ES tiesiskās kārtības būtiskākajiem elementiem, piemēram, tiešās iedarbības un pārākuma principus, tiesiskās aizsardzības līdzekli, kas paredz atteikšanos no piemērošanas, un samērīguma principa konkrētās juridiskās sekas. Pretruna starp lietu Link Logistik un virspalātas nolēmumu lietā Popławski II it īpaši liek šajā lietā veikt skaidru atcelšanu, vēl jo vairāk tad, ja nolēmumu atšķirība attiecas uz to būtisko principu interpretāciju, kuri regulē attiecības starp valsts un ES tiesisko kārtību. Šādā situācijā, kad pastāv skaidra pretruna ar iepriekšējo nolēmumu, Tiesai būtu atklāti jāievēro sava judikatūra un skaidri jānorāda, vai un kādā mērā tā pārskata savu iepriekšējo juridisko nostāju.
137. Treškārt, tas, ka precedents, kas ir atceļams, ir salīdzinoši nesens, varētu būt nožēlojams arguments, taču tam galu galā nevajadzētu būt nozīmei. ES tiesību pareiza interpretācija ir svarīgāka par šādām bažām. Patiesībā daži no spilgtākajiem piemēriem, kad Tiesa ir atcēlusi precedentu, ir notikuši salīdzinoši neilgi pēc tam, kad atceltais precedents tika pasludināts (101). Tas ir saprotams, ņemot vērā to, ka Tiesas spriedums bieži izraisa debates, kuru rezultātā valstu tiesas formulē papildu jautājumus, sniedz Tiesai papildu informāciju vai argumentus. Dažos no šiem nesenākajiem gadījumiem Tiesa ir nodevusi lietas virspalātai, kad tā tika skaidri aicināta pārskatīt Tiesas nostāju (102). Patiešām, ja precedents, kas jāatceļ, ir vairākus gadus vai pat gadu desmitus vecs, tiesiska atkāpšanās nav tik problemātiska. To var racionāli pamatot ar argumentu par ES tiesību sistēmas attīstību (103).
138. Ceturtkārt un visbeidzot, kurš pašreizējā Tiesas struktūrā būtu jāaicina atcelt spriedumu? Vēlreiz jāatgādina, ka nav formāla stare decisis noteikuma. Tādējādi dažādas Tiesas palātas var brīvi pārskatīt iepriekšējo precedentu. Turklāt, ņemot vērā trauslo robežu starp iepriekšējo spriedumu konstruktīvu pārskatīšanu, judikatūras attīstību un klusu atkāpšanos, ir diezgan grūti izstrādāt un ieviest jebkādus formālus noteikumus attiecībā uz jebkuras lietas, kas ir saistīta ar judikatūras pārskatīšanu, nodošanu izskatīšanai virspalātā.
139. Tomēr pašreizējā Tiesas institucionālajā struktūrā, kur virspalātai ir īpašs konstitucionāls statuss Tiesā un ar to saistītā paplašinātā vara Tiesā un ārpus tās, apzināta precedentu atcelšana būtu viena no tās prerogatīvām un funkcijām. Tas it īpaši attiecas uz tādām situācijām kā šajā lietā, kad vienkārši nav racionālas iespējas “nošķirt” vai “precizēt” lietu.
140. Patiešām, ņemot vērā nepieciešamību saglabāt Tiesas judikatūras autoritāti, būtu vēlams, lai, tiklīdz ir konstatēts problemātisks nolēmums, no kura būtu jāatkāpjas, lietu pēc iespējas izskatītu Tiesas virspalāta (104). Tas, protams, neizslēdz paralēli notiekošos intelektuālos eksperimentus, kas notiek citos Tiesas sastāvos. Patiešām, lielāki, svinīgi tiesas sastāvi reti kad spēj atrast jaunus virzienus. Tomēr tie mēdz būt diezgan labi autoritatīvi izvēloties no vairākiem variantiem.
141. Visbeidzot – vai ir skaidri jānorāda, ka nolēmums ir apzināti atcelts? Manuprāt, noteikti vajadzētu. Ņemot vērā iepriekš minēto, neuzsākšu garas diskusijas par visiem iespējamajiem argumentiem par atklātas juridiskās diskusijas priekšrocībām un tiesas nolēmuma pienācīga pamatojuma nepieciešamību. Tā vietā nobeigumā vienkārši atzīmēšu, ka patiešām visām augstākajām tiesām rūp sava reputācija un gravitas. Šie elementi ir būtiski to uzdevumam un vispārējam stāvoklim. Tāpēc ir maz ticams, ka augstākās instances tiesa pēc definīcijas priecāsies par to, ka kļūdās, ja tāda situācija patiešām varētu rasties (105). Tomēr, ja sistēmā, kas sevi definē kā sistēmu, kuras pamatā ir tiesu dialogs, atrodam dialoga partneri, kas nekad nekļūdās, tas var būt drīzāk pārsteidzoši un reizēm apbēdinoši. Katrā ziņā un šajā saistībā nespēja atzīt kļūdīšanos nav ne dialoga, ne patiesas pašpārliecinātības un autoritātes pazīme.
V. Secinājumi
142. Ierosinu Tiesai uz Landesverwaltungsgericht Steiermark (Štīrijas federālās zemes Administratīvā tiesa, Austrija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) Sankciju samērīguma prasībai, kas noteikta 20. pantā Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2014/67/ES (2014. gada 15. maijs) par to, kā izpildīt Direktīvu 96/71/EK par darba ņēmēju norīkošanu darbā pakalpojumu sniegšanas jomā, un ar ko groza Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) Nr. 1024/2012 par administratīvo sadarbību, izmantojot Iekšējā tirgus informācijas sistēmu, ir tieša iedarbība.
2) Pamatojoties uz Direktīvas 2014/67 20. pantā noteikto sodu samērīguma prasību, valstu tiesām un administratīvajām iestādēm atbilstoši to pienākumam veikt visus vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu šīs tiesību normas īstenošanu, ir jāatstāj bez piemērošanas jebkura valsts tiesību norma, ciktāl tās piemērošana novestu pie rezultāta, kas ir pretrunā ES tiesībām, un vajadzības gadījumā jāpapildina piemērojamās valsts tiesību normas ar Tiesas judikatūrā noteiktajiem samērīguma prasības kritērijiem.