URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
8. März 2022(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Freier Dienstleistungsverkehr – Entsendung von Arbeitnehmern – Richtlinie 2014/67/EU – Art. 20 – Sanktionen – Verhältnismäßigkeit – Unmittelbare Wirkung – Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts
In der Rechtssache C‑205/20
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Landesverwaltungsgericht Steiermark (Österreich) mit Entscheidung vom 27. April 2020, beim Gerichtshof eingegangen am 8. Mai 2020, in dem Verfahren
NE
gegen
Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld,
Beteiligte:
Finanzpolizei Team 91,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten L. Bay Larsen (Berichterstatter), der Kammerpräsidentin A. Prechal, der Kammerpräsidenten E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis und N. Jääskinen, der Kammerpräsidentin I. Ziemele, der Richter J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, M. Safjan und N. Piçarra, der Richterin L. S. Rossi sowie der Richter A. Kumin und N. Wahl,
Generalanwalt: M. Bobek,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der österreichischen Regierung, vertreten durch A. Posch, J. Schmoll und C. Leeb als Bevollmächtigte,
– der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek, J. Vláčil und J. Pavliš als Bevollmächtigte,
– der polnischen Regierung, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch B.‑R. Killmann und L. Malferrari als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 23. September 2021
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 20 der Richtlinie 2014/67/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt‑Informationssystems („IMI-Verordnung“) (ABl. 2014, L 159, S. 11).
2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen NE und der Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Österreich) über die Geldstrafe, die von dieser Bezirkshauptmannschaft wegen diverser Verstöße gegen österreichische arbeitsrechtliche Vorschriften über NE verhängt wurde.
Rechtlicher Rahmen
Richtlinie 2014/67
3 Art. 20 der Richtlinie 2014/67 sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten legen Vorschriften über die Sanktionen fest, die bei Verstößen gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Bestimmungen anzuwenden sind, und ergreifen alle erforderlichen Maßnahmen, um die Durchführung und Einhaltung dieser Vorschriften zu gewährleisten. Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die entsprechenden Bestimmungen spätestens bis zum 18. Juni 2016 mit. Sie teilen etwaige spätere Änderungen der Bestimmungen unverzüglich mit.
Österreichisches Recht
4 § 52 Abs. 1 und 2 des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes (BGBl. I, 33/2013) in der auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung bestimmt:
„(1) In jedem Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes, mit dem ein Straferkenntnis bestätigt wird, ist auszusprechen, dass der Bestrafte einen Beitrag zu den Kosten des Strafverfahrens zu leisten hat.
(2) Dieser Beitrag ist für das Beschwerdeverfahren mit 20 % der verhängten Strafe, mindestens jedoch mit zehn Euro zu bemessen; bei Freiheitsstrafen ist zur Berechnung der Kosten ein Tag Freiheitsstrafe gleich 100 Euro anzurechnen. …“
5 In § 26 Abs. 1 des Lohn- und Sozialdumping-Bekämpfungsgesetzes (BGBl. I, 44/2016) in der auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung (im Folgenden: LSD-BG) heißt es:
„Wer als Arbeitgeber oder Überlasser im Sinne des § 19 Abs. 1
1. die Meldung oder die Meldung über nachträgliche Änderungen bei den Angaben (Änderungsmeldung) entgegen § 19 nicht, nicht rechtzeitig oder nicht vollständig erstattet oder
…
3. die erforderlichen Unterlagen entgegen § 21 Abs. 1 oder Abs. 2 nicht bereithält oder den Abgabebehörden … nicht unmittelbar in elektronischer Form zugänglich macht,
begeht eine Verwaltungsübertretung und ist von der Bezirksverwaltungsbehörde für jeden Arbeitnehmer mit Geldstrafe von 1 000 Euro bis 10 000 Euro, im Wiederholungsfall von 2 000 Euro bis 20 000 Euro zu bestrafen.“
6 § 27 Abs. 1 LSD-BG sieht vor:
„Wer die erforderlichen Unterlagen entgegen den §§ 12 Abs. 1 Z 3 nicht übermittelt, begeht eine Verwaltungsübertretung und ist von der Bezirksverwaltungsbehörde für jeden Arbeitnehmer mit Geldstrafe von 500 Euro bis 5 000 Euro, im Wiederholungsfall von 1 000 Euro bis 10 000 Euro zu bestrafen. …“
7 In § 28 LSD-BG heißt es:
„Wer als
1. Arbeitgeber entgegen § 22 Abs. 1 oder Abs. 1a die Lohnunterlagen nicht bereithält, …
…
begeht eine Verwaltungsübertretung und ist von der Bezirksverwaltungsbehörde für jeden Arbeitnehmer mit einer Geldstrafe von 1 000 Euro bis 10 000 Euro, im Wiederholungsfall von 2 000 Euro bis 20 000 Euro, sind mehr als drei Arbeitnehmer betroffen, für jeden Arbeitnehmer mit einer Geldstrafe von 2 000 Euro bis 20 000 Euro, im Wiederholungsfall von 4 000 Euro bis 50 000 Euro zu bestrafen.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
8 Die CONVOI s.r.o., eine in der Slowakei ansässige Gesellschaft, entsandte Arbeitnehmer an die Niedec Global Appliance Austria GmbH mit Sitz in Fürstenfeld (Österreich).
9 Auf der Grundlage von Erhebungen im Zuge einer am 24. Januar 2018 durchgeführten Kontrolle wurde von der Bezirksverwaltungsbehörde Hartberg-Fürstenfeld mit Straferkenntnis vom 14. Juni 2018 eine Geldstrafe in Höhe von 54 000 Euro über NE als Vertreter von CONVOI wegen der Nichteinhaltung mehrerer im LSD-BG vorgesehener Verpflichtungen verhängt, die u. a. die Erstattung von Meldungen über Entsendungen bei der zuständigen nationalen Behörde und die Bereithaltung von Lohnunterlagen betrafen.
10 NE erhob dagegen Beschwerde an das vorlegende Gericht, das Landesverwaltungsgericht Steiermark (Österreich).
11 Mit Entscheidung vom 9. Oktober 2018 ersuchte dieses Gericht den Gerichtshof um Vorabentscheidung darüber, ob Sanktionen wie die in der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung vorgesehenen mit dem Unionsrecht und insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sind.
12 In seinem Beschluss vom 19. Dezember 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:1108), entschied der Gerichtshof, dass Art. 20 der Richtlinie 2014/67 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die für den Fall der Nichteinhaltung arbeitsrechtlicher Verpflichtungen in Bezug auf die Meldung von Arbeitnehmern und die Bereithaltung von Lohnunterlagen die Verhängung hoher Geldstrafen vorsieht,
– die einen im Vorhinein festgelegten Betrag nicht unterschreiten dürfen,
– die je betroffenem Arbeitnehmer kumulativ und ohne Beschränkung verhängt werden und
– zu denen im Fall der Abweisung einer gegen das Straferkenntnis erhobenen Beschwerde ein Verfahrenskostenbeitrag in Höhe von 20 % der verhängten Strafe hinzutritt.
13 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass der nationale Gesetzgeber die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung im Anschluss an diesen Beschluss nicht geändert habe, und stellt sich insbesondere angesichts der Erwägungen im Urteil vom 4. Oktober 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), sowie in Anbetracht des Bestehens von Divergenzen zwischen den österreichischen Gerichten in Bezug auf die Art und Weise, wie die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs anzuwenden sei, die Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit die fragliche Regelung unangewendet bleiben könne.
14 Insbesondere ist das vorlegende Gericht der Auffassung, dass die Folgerungen, die es aus dem genannten Beschluss zu ziehen habe, es dazu veranlassen könnten, entweder die Teile dieser Regelung, die der Verhängung verhältnismäßiger Sanktionen entgegenstünden, unangewendet zu lassen oder die in dieser Regelung vorgesehenen Vorschriften über die Sanktionen zur Gänze unangewendet zu lassen.
15 In diesem Zusammenhang hat das Landesverwaltungsgericht Steiermark beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Ist das in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 festgelegte und in den Beschlüssen vom 19. Dezember 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:1108), sowie vom 19. Dezember 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑140/19, C‑141/19 und C‑492/19 bis C‑494/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:1103), ausgelegte Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen eine unmittelbar anwendbare Richtlinienbestimmung?
2. Für den Fall, dass Frage 1 verneint wird:
Ermöglicht und erfordert die Auslegung des mitgliedstaatlichen Rechts im Einklang mit dem Unionsrecht, dass die mitgliedstaatlichen Gerichte und Verwaltungsbehörden die im vorliegenden Fall anzuwendenden innerstaatlichen Straftatbestände um die in den Beschlüssen des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 19. Dezember 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:1108), sowie vom 19. Dezember 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑140/19, C‑141/19 und C‑492/19 bis C‑494/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:1103), festgelegten Kriterien der Verhältnismäßigkeit ergänzen, ohne dass eine neue innerstaatliche Rechtsvorschrift erlassen worden ist?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
16 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 20 der Richtlinie 2014/67, soweit er verlangt, dass die darin vorgesehenen Sanktionen verhältnismäßig sind, unmittelbare Wirkung hat und somit vom Einzelnen vor den nationalen Gerichten gegenüber dem Mitgliedstaat, der diesen Artikel unzulänglich umgesetzt hat, geltend gemacht werden kann.
17 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann sich der Einzelne in all den Fällen, in denen die Bestimmungen einer Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, vor nationalen Gerichten gegenüber dem Staat auf diese Bestimmungen berufen, wenn dieser die Richtlinie nicht fristgemäß oder nur unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt hat (Urteil vom 6. November 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
18 Der Gerichtshof hat klargestellt, dass eine Unionsvorschrift zum einen unbedingt ist, wenn sie eine Verpflichtung normiert, die an keine Bedingung geknüpft ist und zu ihrer Durchführung oder Wirksamkeit auch keiner weiteren Maßnahmen der Unionsorgane oder der Mitgliedstaaten bedarf, und sie zum anderen hinreichend genau ist, um von einem Einzelnen geltend gemacht und vom Gericht angewandt zu werden, wenn sie in unzweideutigen Worten eine Verpflichtung festlegt (Urteil vom 14. Januar 2021, RTS infra und Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2010:13, Rn. 46 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
19 Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass eine Bestimmung einer Richtlinie auch dann, wenn die Richtlinie den Mitgliedstaaten einen gewissen Gestaltungsspielraum beim Erlass der Durchführungsvorschriften lässt, als unbedingt und genau angesehen werden kann, wenn sie den Mitgliedstaaten unmissverständlich eine Verpflichtung zur Erreichung eines bestimmten Ergebnisses auferlegt, die im Hinblick auf die Anwendung der dort aufgestellten Regel durch keinerlei Bedingungen eingeschränkt ist (Urteil vom 14. Januar 2021, RTS infra und Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, Rn. 47 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
20 Im vorliegenden Fall geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervor, dass das vorlegende Gericht im Hinblick auf den Beschluss vom 19. Dezember 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:1108), meint, dass der österreichische Gesetzgeber das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen nach Art. 20 der Richtlinie 2014/67 mit dem Erlass der auf das Ausgangsverfahren anwendbaren nationalen Regelung unzulänglich umgesetzt habe.
21 Diese Bestimmung sieht vor, dass die Mitgliedstaaten Vorschriften über die Sanktionen festlegen, die bei Verstößen gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Bestimmungen anzuwenden sind, und stellt klar, dass diese Sanktionen u. a. verhältnismäßig sein müssen.
22 Als Erstes ist festzustellen, dass das in dieser Bestimmung vorgesehene Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen einen unbedingten Charakter aufweist.
23 Zum einen wird nämlich dieses Erfordernis nach dem Wortlaut von Art. 20 der Richtlinie 2014/67 absolut aufgestellt.
24 Zum anderen erfordert das aus diesem Erfordernis resultierende Verbot, unverhältnismäßige Sanktionen zu erlassen, keinerlei Maßnahme der Unionsorgane, und diese Bestimmung räumt den Mitgliedstaaten keineswegs die Befugnis ein, den Umfang dieses Verbots an Voraussetzungen zu knüpfen oder einzuschränken (vgl. entsprechend Urteil vom 15. April 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, Rn. 62).
25 Es vermag die Unbedingtheit des in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 vorgesehenen Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen nicht in Frage zu stellen, dass dieser Artikel Gegenstand einer Umsetzung sein muss.
26 Hinzuzufügen ist insoweit, dass eine Auslegung, wonach die Umsetzungspflichtigkeit des in Art. 20 dieser Richtlinie vorgesehenen Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen diesem Erfordernis seine Unbedingtheit nehmen könne, darauf hinausliefe, den betroffenen Einzelnen daran zu hindern, sich gegebenenfalls auf das durch dieses Erfordernis auferlegte Verbot zu berufen, unverhältnismäßige Sanktionen zu erlassen. Es wäre aber mit dem zwingenden Charakter, den Art. 288 AEUV der Richtlinie verleiht, unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, dass ein solches Verbot von den Betroffenen geltend gemacht werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Juni 2019, Craeynest u. a., C‑723/17, EU:C:2019:533, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27 Was als Zweites die Frage angeht, ob Art. 20 der Richtlinie 2014/67 insoweit hinreichend genau ist, als er das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen vorsieht, ist festzustellen, dass diese Bestimmung den Mitgliedstaaten zwar einen gewissen Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Vorschriften über die Sanktionen belässt, die bei Verstößen gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Bestimmungen anzuwenden sind; indessen findet ein solcher Spielraum seine Grenzen in dem mit dieser Bestimmung generell und unmissverständlich zum Ausdruck gebrachten Verbot, unverhältnismäßige Sanktionen vorzusehen.
28 Somit müssen die Mitgliedstaaten dieses Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen nach Art. 20 der Richtlinie jedenfalls umsetzen, und der Umstand, dass sie in diesem Rahmen über einen Gestaltungsspielraum verfügen, schließt für sich genommen nicht aus, dass gerichtlich überprüft werden kann, ob der betreffende Mitgliedstaat bei der Umsetzung dieser Bestimmung die diesem Spielraum gesetzten Grenzen überschritten hat (vgl. entsprechend Urteile vom 24. Oktober 1996, Kraaijeveld u. a., C‑72/95, EU:C:1996:404, Rn. 59, und vom 26. Juni 2019, Craeynest u. a., C‑723/17, EU:C:2019:533, Rn. 45).
29 Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass das in Art. 20 der Richtlinie vorgesehene Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen im Gegensatz zu dem in Rn. 56 des Urteils vom 4. Oktober 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), Ausgeführten unbedingt und hinreichend genau ist, um von einem Einzelnen geltend gemacht und von den nationalen Verwaltungs- und Justizbehörden angewandt werden zu können.
30 Insbesondere wenn ein Mitgliedstaat sein Ermessen durch den Erlass einer nationalen Regelung überschreitet, die bei Verstößen gegen die gemäß der Richtlinie 2014/67 erlassenen nationalen Bestimmungen unverhältnismäßige Sanktionen vorsieht, muss sich die betroffene Person gegenüber einer solchen Regelung unmittelbar auf das in Art. 20 dieser Richtlinie aufgestellte Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen berufen können (vgl. entsprechend Urteile vom 28. Juni 2007, JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust und The Association of Investment Trust Companies, C‑363/05, EU:C:2007:391, Rn. 61, und vom 28. November 2013, MDDP, C‑319/12, EU:C:2013:778, Rn. 51).
31 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten zur Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellt, verpflichtet sind, wenn sie unionsrechtliche Vorschriften durchführen, auch wenn die Rechtsvorschriften der Union im Bereich der anwendbaren Sanktionen nicht harmonisiert sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. April 2017, Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, Rn. 59, und vom 27. Januar 2022, Kommission/Spanien [Informationspflichten in Steuersachen], C‑788/19, EU:C:2022:55, Rn. 48). Wenn die Mitgliedstaaten im Rahmen einer solchen Durchführung Sanktionen speziell strafrechtlicher Art erlassen, müssen sie Art. 49 Abs. 3 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) beachten, wonach das Strafmaß gegenüber der Straftat nicht unverhältnismäßig sein darf. Dieser Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, den Art. 20 der Richtlinie 2014/67 lediglich aufgreift, hat zwingenden Charakter.
32 Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 20 der Richtlinie 2014/67 unmittelbare Wirkung hat, soweit er verlangt, dass die von ihm vorgesehenen Sanktionen verhältnismäßig sind, und somit vom Einzelnen vor den nationalen Gerichten gegenüber einem Mitgliedstaat, der diesen Artikel unzulänglich umgesetzt hat, geltend gemacht werden kann.
Zur zweiten Frage
33 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass, auch wenn die zweite Frage der Form nach für den Fall einer Verneinung der ersten Frage gestellt wird, aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, dass das vorlegende Gericht mit seiner zweiten Frage allgemein wissen möchte, ob es, falls es die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung nicht im Einklang mit dem in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 vorgesehenen Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen auslegen kann, verpflichtet wäre, diese Regelung insgesamt unangewendet zu lassen, oder ob es sie dergestalt ergänzen könnte, dass verhältnismäßige Sanktionen verhängt werden.
34 Folglich ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seiner zweiten Frage im Wesentlichen wissen möchte, ob der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts dahin auszulegen ist, dass er die nationalen Behörden verpflichtet, eine nationale Regelung, die gegen das in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 vorgesehene Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen verstößt, insgesamt unangewendet zu lassen, oder ob der genannte Grundsatz impliziert, dass diese nationalen Behörden die Anwendung einer solchen Regelung nur insoweit ausschließen müssen, als dies erforderlich ist, um die Verhängung verhältnismäßiger Sanktionen zu ermöglichen.
35 Hierbei ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts zur Gewährleistung der Wirksamkeit sämtlicher Bestimmungen des Unionsrechts u. a. den nationalen Gerichten auferlegt, ihr nationales Recht so weit wie möglich unionsrechtskonform auszulegen (Urteil vom 24. Juni 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, Rn. 57).
36 Die Verpflichtung zur unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts hat jedoch bestimmte Grenzen und darf insbesondere nicht als Grundlage für eine Auslegung contra legem des nationalen Rechts dienen (Urteil vom 6. Oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung).
37 Es ist auch darauf hinzuweisen, dass ein nationales Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit die Bestimmungen des Unionsrechts anzuwenden hat und eine nationale Regelung nicht im Einklang mit den Anforderungen des Unionsrechts auslegen kann, nach dem Grundsatz des Vorrangs verpflichtet ist, für die volle Wirksamkeit der Anforderungen des Unionsrechts in dem bei ihm anhängigen Rechtsstreit Sorge zu tragen, indem es erforderlichenfalls jede – auch spätere – nationale Regelung oder Praxis, die einer Bestimmung des Unionsrechts mit unmittelbarer Wirkung entgegensteht, aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lässt, ohne dass es die vorherige Beseitigung dieser nationalen Regelung oder Praxis auf gesetzgeberischem Weg oder durch irgendein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müsste (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Juni 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, Rn. 58 und 61, sowie vom 21. Dezember 2021, Euro Box Promotion u. a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 und C‑840/19, EU:C:2021:1034, Rn. 252).
38 Wie sich aus der Prüfung der ersten Frage ergibt, erfüllt das in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 vorgesehene Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen die für eine unmittelbare Wirkung geltenden Voraussetzungen.
39 Wenn sich ein Einzelner vor einem nationalen Gericht gegenüber einem Mitgliedstaat, der dieses Erfordernis unzulänglich umgesetzt hat, auf es beruft, obliegt es dem Gericht daher, für die volle Wirksamkeit dieses Erfordernisses Sorge zu tragen und, wenn es die nationale Regelung nicht im Einklang mit diesem Erfordernis auslegen kann, die nationalen Bestimmungen, die mit diesem Erfordernis unvereinbar erscheinen, aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet zu lassen.
40 Im vorliegenden Fall geht aus den Rn. 32 bis 41 des Beschlusses vom 19. Dezember 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:1108), hervor, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende zwar zur Erreichung der verfolgten legitimen Ziele geeignet ist, aber infolge des Zusammenspiels ihrer verschiedenen Merkmale, insbesondere der nach oben unbegrenzten Kumulierung von Geldstrafen, die einen im Vorhinein festgelegten Betrag nicht unterschreiten dürfen, über die Grenzen dessen hinausgeht, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist.
41 Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass bei separater Betrachtung solche Merkmale dem genannten Erfordernis nicht zwangsläufig zuwiderlaufen. So hat der Gerichtshof in Rn. 35 dieses Beschlusses festgestellt, dass eine Regelung, die Geldbußen vorsieht, deren Höhe von der Zahl der von der Nichteinhaltung bestimmter arbeitsrechtlicher Verpflichtungen betroffenen Arbeitnehmer abhängt, für sich genommen nicht unverhältnismäßig erscheint.
42 Um die volle Wirksamkeit des in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 vorgesehenen Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen zu gewährleisten, hat daher das nationale Gericht, das mit einem Rechtsbehelf gegen eine Sanktion befasst ist, die auf der Grundlage der nationalen Vorschriften ergangen ist, die bei Verstößen gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Bestimmungen anzuwenden sind, denjenigen Teil der nationalen Regelung, aus dem sich die Unverhältnismäßigkeit der Sanktionen ergibt, unangewendet zu lassen, um so zur Verhängung verhältnismäßiger Sanktionen zu gelangen, die zugleich wirksam und abschreckend bleiben.
43 Wie in Rn. 40 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat nämlich der Gerichtshof zwar entschieden, dass bestimmte Modalitäten für die Festsetzung der Höhe der Geldstrafen nach dem LSD-BG nicht mit Art. 20 der Richtlinie 2014/67 vereinbar sind; er hat jedoch nicht den in eben dieser Bestimmung aufgestellten Grundsatz in Frage gestellt, wonach Verstöße gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften zu ahnden sind, und in Rn. 32 des Beschlusses vom 19. Dezember 2019, Bezirkshauptmann Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:1108), betont, dass die in Rede stehende nationale Regelung zur Erreichung der mit dieser Richtlinie verfolgen Ziele geeignet ist.
44 Um die volle Anwendung des in Art. 20 der Richtlinie vorgesehenen Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen sicherzustellen, genügt es somit in einer solchen Konstellation, die nationalen Vorschriften nur insoweit unangewendet zu lassen, als sie der Verhängung verhältnismäßiger Sanktionen entgegenstehen, um zu gewährleisten, dass die über die betroffene Person verhängten Sanktionen diesem Erfordernis entsprechen.
45 Angesichts der von der tschechischen und der polnischen Regierung geäußerten Bedenken ist noch klarzustellen, dass eine solche Auslegung nicht durch die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen sowie der Gleichbehandlung in Frage gestellt wird.
46 Erstens verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit unter anderem, dass eine Regelung klar und deutlich ist, damit die Betroffenen ihre Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und sich somit in ihrem Verhalten darauf einstellen können (Urteil vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 161 und die dort angeführte Rechtsprechung).
47 Aus dem in Art. 49 Abs. 1 der Charta verankerten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen, der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine besondere Ausprägung des allgemeinen Grundsatzes der Rechtssicherheit darstellt, folgt unter anderem, dass das Gesetz die Straftaten und die für sie angedrohten Strafen klar definieren muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 162 und die dort angeführte Rechtsprechung).
48 Außerdem ist es zwar mit dem Rückwirkungsverbot von Strafvorschriften, das dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen innewohnt, insbesondere unvereinbar, dass ein Richter in einem Strafverfahren die Regelung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit derer, gegen die sich das Verfahren richtet, verschärfen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Dezember 2017, M.A.S. und M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung), doch läuft es dem Rückwirkungsverbot nicht zuwider, dass über Letztere mildere Strafen verhängt werden.
49 Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass in der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Sanktionsregelung im arbeitsrechtlichen Bereich Verstöße definiert und Sanktionen für diese Verstöße vorgesehen werden, die sich auf die Nichteinhaltung von Verpflichtungen beziehen, die mit der Meldung von Arbeitnehmern und der Bereithaltung von Lohnunterlagen in Zusammenhang stehen.
50 In einem solchen Kontext erschöpft sich die Wirkung des in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 aufgestellten Verhältnismäßigkeitserfordernisses bei seiner Beachtung lediglich darin, dass sich das Gericht veranlasst sieht, die Schwere der verhängbaren Sanktionen abzumildern.
51 Es kann indessen nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und den der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen sowie gegen das Rückwirkungsverbot strafrechtlicher Vorschriften angesehen werden, dass in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens die verhängte Sanktion deshalb weniger hart ausfällt als in der anwendbaren nationalen Regelung vorgesehen, weil diese Regelung auf der Grundlage des genannten Erfordernisses teilweise unangewendet bleibt.
52 Eine nationale Behörde kann sich zwar, um die Einhaltung des Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit derjenigen Sanktionen zu gewährleisten, die bei Verstößen gegen die gemäß der Richtlinie 2014/67 erlassenen nationalen Bestimmungen anzuwenden sind, dann, wenn sie eine solche Sanktion verhängt, veranlasst sehen, bestimmte Elemente der diese Sanktionen betreffenden nationalen Regelung unangewendet zu lassen; indes ändert dies jedenfalls nichts daran, dass die auf diese Weise ergehende Sanktion weiterhin in Anwendung der genannten Regelung verhängt wird.
53 Selbst wenn man davon ausgeht, dass hinsichtlich der für diese Verstöße geltenden Rechtsvorschriften eine gewisse Uneindeutigkeit entstehen könnte, wenn eine nationale Behörde einen Teil dieser nationalen Regelung unangewendet lassen muss, verstößt dies demnach nicht gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen.
54 Zweitens ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die in Art. 20 der Charta niedergelegte Gleichheit vor dem Gesetz ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, nach dem vergleichbare Situationen nicht unterschiedlich und unterschiedliche Situationen nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist (Urteil vom 2. September 2021, X [Aufenthaltsrecht im Fall von häuslicher Gewalt], C‑930/19, EU:C:2021:657, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
55 Das für die Feststellung einer Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes geltende Erfordernis der Vergleichbarkeit der Situationen ist anhand aller die betreffenden Situationen kennzeichnenden Merkmale zu beurteilen (Urteil vom 2. September 2021, X [Aufenthaltsrecht im Fall von häuslicher Gewalt], C‑930/19, EU:C:2021:657, Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung).
56 Da das in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 vorgesehene Verhältnismäßigkeitserfordernis zu einer Einschränkung der Sanktionen führt, die von allen mit der Anwendung dieses Erfordernisses im Rahmen ihrer Zuständigkeiten betrauten nationalen Behörden zu beachten ist, und das genannte Erfordernis es diesen Behörden gleichzeitig erlaubt, auf der Grundlage der anwendbaren nationalen Regelung unterschiedliche Sanktionen nach Maßgabe der Schwere des Verstoßes zu verhängen, kann nicht davon ausgegangen werden, dass ein solches Erfordernis gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstößt.
57 Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts dahin auszulegen ist, dass er die nationalen Behörden nur insoweit verpflichtet, eine nationale Regelung, von der ein Teil gegen das in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 vorgesehene Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen verstößt, unangewendet zu lassen, als dies erforderlich ist, um die Verhängung verhältnismäßiger Sanktionen zu ermöglichen.
Kosten
58 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 20 der Richtlinie 2014/67/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt‑Informationssystems („IMI-Verordnung“) hat unmittelbare Wirkung, soweit er verlangt, dass die von ihm vorgesehenen Sanktionen verhältnismäßig sind, und kann somit vom Einzelnen vor den nationalen Gerichten gegenüber einem Mitgliedstaat, der diesen Artikel unzulänglich umgesetzt hat, geltend gemacht werden.
2. Der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts ist dahin auszulegen, dass er die nationalen Behörden nur insoweit verpflichtet, eine nationale Regelung, von der ein Teil gegen das in Art. 20 der Richtlinie 2014/67 vorgesehene Erfordernis der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen verstößt, unangewendet zu lassen, als dies erforderlich ist, um die Verhängung verhältnismäßiger Sanktionen zu ermöglichen.
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