ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 8ης Μαρτίου 2022 (*)
«Προδικαστική παραπομπή – Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Απόσπαση εργαζομένων – Οδηγία 2014/67/ΕΕ – Άρθρο 20 – Κυρώσεις – Αναλογικότητα – Άμεσο αποτέλεσμα – Αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου»
Στην υπόθεση C‑205/20,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Landesverwaltungsgericht Steiermark (περιφερειακό διοικητικό πρωτοδικείο του ομόσπονδου κράτους της Στυρίας, Αυστρία) με απόφαση της 27ης Απριλίου 2020, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 8 Μαΐου 2020, στο πλαίσιο της δίκης
NE
κατά
Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld,
παρισταμένης της:
Finanzpolizei Team 91,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, L. Bay Larsen (εισηγητή), Αντιπρόεδρο, A. Prechal, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen και I. Ziemele, προέδρους τμήματος, J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, M. Safjan, N. Piçarra, L. S. Rossi, A. Kumin και N. Wahl, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Bobek
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η Αυστριακή Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον A. Posch, και τις J. Schmoll και C. Leeb,
– η Τσεχική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους M. Smolek, J. Vláčil και J. Pavliš,
– η Πολωνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον B. Majczyna,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους B.‑R. Killmann και L. Malferrari,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 23ης Σεπτεμβρίου 2021,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 20 της οδηγίας 2014/67/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, για την εφαρμογή της οδηγίας 96/71/ΕΚ σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων στο πλαίσιο παροχής υπηρεσιών και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 σχετικά με τη διοικητική συνεργασία μέσω του Συστήματος Πληροφόρησης για την εσωτερική αγορά («κανονισμός ΙΜΙ») (ΕΕ 2014, L 159, σ. 11).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του NE και της Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (διοικητικής αρχής της περιφέρειας Hartberg-Fürstenfeld, Αυστρία), σχετικά με το πρόστιμο που του επέβαλε η εν λόγω αρχή για διάφορες παραβάσεις των διατάξεων του αυστριακού εργατικού δικαίου.
Το νομικό πλαίσιο
Η οδηγία 2014/67
3 Το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη θεσπίζουν κανόνες σχετικά με τις κυρώσεις που επιβάλλονται σε περίπτωση παράβασης των εθνικών διατάξεων εφαρμογής της παρούσας οδηγίας και λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν την εφαρμογή και την τήρησή τους. Οι προβλεπόμενες κυρώσεις είναι αποτελεσματικές, ανάλογες με την παράβαση και αποτρεπτικές. Τα κράτη μέλη κοινοποιούν τις εν λόγω διατάξεις στην Επιτροπή έως τις 18 Ιουνίου 2016. Κοινοποιούν χωρίς καθυστέρηση κάθε μεταγενέστερη τροποποίησή τους.»
Το αυστριακό δίκαιο
4 Το άρθρο 52, παράγραφοι 1 και 2, του Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (Κώδικα διοικητικής δικονομίας, BGBl. I, 33/2013), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, ορίζει τα ακόλουθα:
«1. Με την απόφασή του με την οποία επιβεβαιώνεται απόφαση περί επιβολής κυρώσεως για διοικητική παράβαση, το διοικητικό δικαστήριο ορίζει συμμετοχή στα δικαστικά έξοδα εις βάρος του αυτουργού της διοικητικής παραβάσεως.
2. Η συμμετοχή αυτή ανέρχεται, για τη διαδικασία επί προσφυγής, στο 20 % της επιβληθείσας κυρώσεως, δεν μπορεί όμως να είναι κατώτερη από δέκα ευρώ· σε περίπτωση στερητικών της ελευθερίας ποινών, για τον υπολογισμό των εξόδων, μία ημέρα στερητικής της ελευθερίας ποινής αντιστοιχεί σε 100 ευρώ. […]»
5 Το άρθρο 26 παράγραφος 1, του Lohn- und Sozialding-Bekämpfungsgesetz (νόμου για την καταπολέμηση του μισθολογικού και κοινωνικού ντάμπινγκ, BGBl. I, 44/2016), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης (στο εξής: LSD-BG), ορίζει τα εξής:
«Όποιος, ως εργοδότης ή επιχειρηματίας που διαθέτει εργατικό δυναμικό κατά την έννοια του άρθρου 19, παράγραφος 1,:
1. δεν προβαίνει σε δήλωση, συμπεριλαμβανομένων μεταγενέστερων τροποποιήσεων των στοιχείων (δήλωση μεταβολής) κατά παράβαση του άρθρου 19, ή δεν πραγματοποιεί την εν λόγω δήλωση εγκαίρως ή πλήρως, ή
[…]
3. δεν διαθέτει τα απαιτούμενα έγγραφα κατά παράβαση του άρθρου 21, παράγραφοι 1 ή 2, ή δεν τα θέτει στη διάθεση των φορολογικών αρχών […] σε ηλεκτρονική μορφή,
διαπράττει διοικητική παράβαση και τιμωρείται με πρόστιμο που επιβάλλεται από την περιφερειακή διοικητική αρχή και κυμαίνεται από 1 000 έως 10 000 ευρώ ή, σε περίπτωση υποτροπής, από 2 000 έως 20 000 ευρώ ανά εργαζόμενο.»
6 Το άρθρο, 27, παράγραφος 1, του LSD-BG ορίζει τα εξής:
«Όποιος παραλείπει να διαβιβάσει τα απαιτούμενα έγγραφα κατά παράβαση του άρθρου 12, παράγραφοι 1 και 3, διαπράττει διοικητική παράβαση και τιμωρείται με πρόστιμο που επιβάλλεται από την περιφερειακή διοικητική αρχή και κυμαίνεται από 500 έως 5 000 ευρώ ή, σε περίπτωση υποτροπής, από 1 000 έως 10 000 ευρώ ανά εργαζόμενο. […]»
7 Το άρθρο 28 του LSD-BG προβλέπει τα ακόλουθα:
«Όποιος, ως
1. εργοδότης, δεν διαθέτει τα σχετικά με τους μισθούς έγγραφα κατά παράβαση του άρθρου 22, παράγραφοι 1 ή 1a, […]
[…]
διαπράττει διοικητική παράβαση και τιμωρείται με πρόστιμο που επιβάλλεται από την περιφερειακή διοικητική αρχή και κυμαίνεται από 1 000 έως 10 000 ευρώ ή, σε περίπτωση υποτροπής, από 2 000 έως 20 000 ευρώ ανά εργαζόμενο· αν αφορά περισσότερους από τρεις εργαζομένους, το πρόστιμο αυτό κυμαίνεται από 2 000 έως 20 000 ευρώ ή, σε περίπτωση υποτροπής, από 4 000 έως 50 000 ευρώ ανά εργαζόμενο.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
8 Η CONVOI s.r.o., εταιρία εγκατεστημένη στη Σλοβακία, απέσπασε εργαζομένους της στη Niedec Global Appliance Austria GmbH, εταιρία εγκατεστημένη στο Fürstenfeld (Αυστρία).
9 Βάσει των πορισμάτων ελέγχου που πραγματοποιήθηκε στις 24 Ιανουαρίου 2018, η διοικητική αρχή της περιφέρειας του Hartberg-Fürstenfeld επέβαλε, με απόφαση της 14ης Ιουνίου 2018, πρόστιμο ύψους 54 000 ευρώ στον NE, ως εκπρόσωπο της CONVOI, λόγω της παράβασης ορισμένων υποχρεώσεων που προβλέπει ο LSD-BG σχετικά, μεταξύ άλλων, με τη δήλωση απόσπασης στην αρμόδια εθνική αρχή καθώς και με την τήρηση εγγράφων μισθοδοσίας.
10 Ο NE άσκησε προσφυγή κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, του Landesverwaltungsgericht Steiermark (περιφερειακού διοικητικού πρωτοδικείου του ομόσπονδου κράτους της Στυρίας, Αυστρία).
11 Με απόφαση της 9ης Οκτωβρίου 2018, το εν λόγω δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με το κατά πόσον κυρώσεις όπως οι προβλεπόμενες στην επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική ρύθμιση είναι συμβατές προς το δίκαιο της Ένωσης και, ειδικότερα, προς την αρχή της αναλογικότητας.
12 Με τη διάταξη της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2019:1108), το Δικαστήριο απεφάνθη ότι το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία, σε περίπτωση μη τήρησης των υποχρεώσεων που απορρέουν από το εργατικό δίκαιο σχετικά με τη δήλωση εργαζομένων και τη διατήρηση των μισθολογικών καταστάσεων, προβλέπει την επιβολή προστίμων:
– τα οποία δεν μπορούν να είναι χαμηλότερα από ένα προκαθορισμένο ελάχιστο ποσό·
– τα οποία επιβάλλονται σωρευτικά ανά εργαζόμενο και χωρίς ανώτατο όριο·
– στα οποία προστίθεται συμμετοχή στα δικαστικά έξοδα που αντιστοιχεί στο 20 % του ποσού των προστίμων σε περίπτωση απορρίψεως της προσφυγής κατά της απόφασης με την οποία επιβάλλονται τα εν λόγω πρόστιμα.
13 Δεδομένου ότι κατόπιν της έκδοσης της διάταξης αυτής ο εθνικός νομοθέτης δεν τροποποίησε την επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν και, ενδεχομένως, σε ποιον βαθμό μπορεί να αφήσει τη ρύθμιση αυτή ανεφάρμοστη, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των εκτιμήσεων που εκτίθενται στην απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), καθώς και της ύπαρξης αποκλίσεων στην προσέγγιση των αυστριακών δικαστηρίων όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να εφαρμοστεί η σχετική νομολογία του Δικαστηρίου.
14 Ειδικότερα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν πρέπει να ερμηνεύσει τη διάταξη της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2019:1108), υπό την έννοια ότι έχει την ευχέρεια να μη λάβει υπόψη μόνον εκείνα τα στοιχεία της επίμαχης ρύθμισης που εμποδίζουν την επιβολή αναλογικών κυρώσεων ή, αντιθέτως, υπό την έννοια ότι οφείλει να αφήσει ανεφάρμοστους στο σύνολό τους τους κυρωτικούς κανόνες που προβλέπει η ίδια ρύθμιση.
15 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Landesverwaltungsgericht Steiermark (περιφερειακό διοικητικό πρωτοδικείο του ομόσπονδου κράτους της Στυρίας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αποτελεί διάταξη οδηγίας με άμεσο αποτέλεσμα η απαίτηση περί αναλογικότητας των κυρώσεων που προβλέπεται στο άρθρο 20 της οδηγίας [2014/67] και ερμηνεύθηκε με τις [διατάξεις της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2019:1108), και της 19ης Δεκεμβρίου 2019, ΕΧ κ.λπ. (C‑140/19, C‑141/19 και C‑492/19 έως C‑494/19, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2019:1103)] του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης;
2) Σε περίπτωση αρνητικής απάντησης στο πρώτο ερώτημα:
Επιτρέπει και επιτάσσει η σύμφωνη προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία του εθνικού δικαίου τη συμπλήρωση των εθνικών ποινικών διατάξεων που εφαρμόζονται από τα δικαστήρια και τις διοικητικές αρχές των κρατών μελών με τα κριτήρια της αναλογικότητας που προσδιορίστηκαν με τις διατάξεις [της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2019:1108), και της 19ης Δεκεμβρίου 2019, ΕΧ κ.λπ. (C‑140/19, C‑141/19 και C‑492/19 έως C‑494/19, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2019:1103)] του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, χωρίς να έχει θεσπιστεί νέος εθνικός κανόνας δικαίου;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
16 Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67, καθόσον απαιτεί να είναι αναλογικές οι προβλεπόμενες σε αυτό κυρώσεις, έχει άμεσο αποτέλεσμα και, ως εκ τούτου, οι ιδιώτες μπορούν να το επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων έναντι κράτους μέλους το οποίο προέβη σε πλημμελή μεταφορά του στην εσωτερική έννομη τάξη.
17 Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όταν οι διατάξεις οδηγίας είναι, από απόψεως του περιεχομένου τους, απαλλαγμένες αιρέσεων και αρκούντως ακριβείς, οι ιδιώτες μπορούν να τις επικαλούνται έναντι του κράτους μέλους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, είτε σε περίπτωση κατά την οποία το κράτος μέλος παρέλειψε να τις μεταφέρει εμπροθέσμως στην εσωτερική έννομη τάξη είτε σε περίπτωση κατά την οποία τις μετέφερε στην εσωτερική έννομη τάξη πλημμελώς (απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874, σκέψη 63 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
18 Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι μια διάταξη του δικαίου της Ένωσης είναι, αφενός, απαλλαγμένη αιρέσεων όταν θεσπίζει υποχρέωση η οποία δεν συνοδεύεται από καμία επιφύλαξη και δεν απαιτείται για την εκτέλεσή της ή την επαγωγή των αποτελεσμάτων της η έκδοση κάποιας πράξεως, είτε των οργάνων της Ένωσης είτε των κρατών μελών, και, αφετέρου, είναι αρκούντως ακριβής ώστε να μπορούν να την επικαλεστούν οι ιδιώτες και να την εφαρμόσει το δικαστήριο όταν θεσπίζει υποχρέωση χωρίς αμφίσημη διατύπωση (απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2021, RTS infra και Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, σκέψη 46 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
19 Το Δικαστήριο έχει επίσης κρίνει ότι, ακόμη και αν μια οδηγία αφήνει στα κράτη μέλη ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως κατά τη θέσπιση των λεπτομερειών εφαρμογής της, μια διάταξη της οδηγίας αυτής μπορεί να θεωρείται απαλλαγμένη αιρέσεων και ακριβής εφόσον επιβάλλει στα κράτη μέλη, χωρίς αμφίσημη διατύπωση, συγκεκριμένη υποχρέωση επιτεύξεως αποτελέσματος και δεν συνοδεύεται από καμία αίρεση όσον αφορά την εφαρμογή του κανόνα τον οποίο θεσπίζει (απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2021, RTS infra και Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, σκέψη 47 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
20 Εν προκειμένω, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο εκτιμά, λαμβανομένης υπόψη της διάταξης της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2019:1108), ότι ο Αυστριακός νομοθέτης, με τη θέσπιση της εφαρμοστέας στη διαφορά της κύριας δίκης εθνικής ρύθμισης, δεν μετέφερε ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο την προβλεπόμενη στο άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων.
21 Η διάταξη αυτή προβλέπει ότι τα κράτη μέλη θεσπίζουν κανόνες σχετικά με τις κυρώσεις που επιβάλλονται σε περίπτωση παράβασης των εθνικών διατάξεων εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας και διευκρινίζει ότι οι προβλεπόμενες κυρώσεις πρέπει να είναι, μεταξύ άλλων, ανάλογες με την παράβαση.
22 Επισημαίνεται, πρώτον, ότι η απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων που προβλέπει η εν λόγω διάταξη είναι απαλλαγμένη αιρέσεων.
23 Πράγματι, αφενός, το γράμμα του άρθρου 20 της οδηγίας 2014/67 διατυπώνει την απαίτηση αυτή με απόλυτους όρους.
24 Αφετέρου, δεδομένου ότι η απαγόρευση επιβολής δυσανάλογων κυρώσεων, η οποία αποτελεί συνέπεια της εν λόγω απαίτησης, δεν απαιτεί την έκδοση πράξης των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, η διάταξη αυτή δεν παρέχει στα κράτη μέλη την ευχέρεια να εξαρτήσουν από αιρέσεις ή να περιορίσουν την έκταση της απαγόρευσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 15ης Απριλίου 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, σκέψη 62).
25 Το γεγονός ότι το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 πρέπει να μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο δεν μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση τον ανεπιφύλακτο χαρακτήρα της απαίτησης αναλογικότητας των προβλεπόμενων σε αυτό κυρώσεων.
26 Πρέπει να επισημανθεί περαιτέρω ότι ερμηνεία κατά την οποία η ανάγκη μεταφοράς της εν λόγω απαίτησης αναλογικότητας των κυρώσεων στο εσωτερικό δίκαιο αναιρεί τον ανεπιφύλακτο χαρακτήρα της θα εμπόδιζε εν τέλει τους ενδιαφερόμενους ιδιώτες να επικαλεστούν την επιβαλλόμενη δυνάμει της ως άνω απαίτησης απαγόρευση επιβολής δυσανάλογων κυρώσεων. Θα ήταν όμως ασύμβατο προς τον δεσμευτικό χαρακτήρα τον οποίο αναγνωρίζει το άρθρο 288 ΣΛΕΕ στις οδηγίες να αποκλείεται, εξ ορισμού, η δυνατότητα των ενδιαφερομένων να επικαλεστούν την εν λόγω απαγόρευση (πρβλ. απόφαση της 26ης Ιουνίου 2019, Craeynest κ.λπ., C‑723/17, EU:C:2019:533, σκέψη 32 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
27 Όσον αφορά, δεύτερον, το ζήτημα αν το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 είναι αρκούντως ακριβές, καθόσον προβλέπει την απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων, διαπιστώνεται ότι, μολονότι η διάταξη αυτή αφήνει στα κράτη μέλη ορισμένο περιθώριο εκτίμησης για τον καθορισμό των εφαρμοστέων κυρωτικών κανόνων σε περίπτωση παράβασης των εθνικών διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει της οδηγίας, εντούτοις το περιθώριο αυτό οριοθετείται από την απαγόρευση πρόβλεψης δυσανάλογων κυρώσεων η οποία διατυπώνεται υπό γενικούς και μη αμφίσημους όρους.
28 Επομένως, τα κράτη μέλη υποχρεούνται εν πάση περιπτώσει να θέσουν σε εφαρμογή την απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων δυνάμει του άρθρου 20 της εν λόγω οδηγίας, το δε γεγονός ότι διαθέτουν ορισμένο περιθώριο εκτίμησης δεν αποκλείει, αυτό καθεαυτό, τη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου προκειμένου να εξακριβωθεί αν το οικείο κράτος μέλος υπερέβη τα εν λόγω όρια κατά τη μεταφορά της διάταξης στην εσωτερική έννομη τάξη (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 24ης Οκτωβρίου 1996, Kraaijeveld κ.λπ., C‑72/95, EU:C:1996:404, σκέψη 59, και της 26ης Ιουνίου 2019, Craeynest κ.λπ., C‑723/17, EU:C:2019:533, σκέψη 45).
29 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι, αντιθέτως προς όσα κρίθηκαν στη σκέψη 56 της απόφασης της 4ης Οκτωβρίου 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), η απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων που προβλέπει το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 είναι απαλλαγμένη αιρέσεων και αρκούντως ακριβής, με αποτέλεσμα να είναι δυνατή η επίκλησή της από ιδιώτη και η εφαρμογή της από τις διοικητικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια.
30 Ειδικότερα, όταν ένα κράτος μέλος υπερβαίνει την εξουσία εκτίμησης που διαθέτει, θεσπίζοντας ρύθμιση με την οποία προβλέπονται δυσανάλογες κυρώσεις σε περίπτωση παράβασης των εθνικών διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει της οδηγίας 2014/67, ο ενδιαφερόμενος πρέπει να έχει τη δυνατότητα να επικαλεστεί ευθέως την απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων που προβλέπει το άρθρο 20 έναντι μιας τέτοιας ρύθμισης (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 28ης Ιουνίου 2007, JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust και The Association of Investment Trust Companies, C‑363/05, EU:C:2007:391, σκέψη 61, και της 28ης Νοεμβρίου 2013, MDDP, C‑319/12, EU:C:2013:778, σκέψη 51).
31 Κατά τα λοιπά, υπενθυμίζεται ότι η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, επιβάλλεται στα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, ακόμη και ελλείψει εναρμόνισης της νομοθεσίας της Ένωσης στον τομέα των επιβαλλόμενων κυρώσεων [πρβλ. αποφάσεις της 26ης Απριλίου 2017, Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, σκέψη 59, και της 27ης Ιανουαρίου 2022, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Υποχρέωση δηλώσεως πληροφοριών στον φορολογικό τομέα), C‑788/19, EU:C:2022:55, σκέψη 48]. Όταν, στο πλαίσιο μιας τέτοιας εφαρμογής, τα κράτη μέλη επιβάλλουν κυρώσεις, ειδικότερα δε ποινικής φύσεως, οφείλουν να τηρούν το άρθρο 49, παράγραφος 3, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης), κατά το οποίο η αυστηρότητα της ποινής δεν πρέπει να είναι δυσανάλογη προς το αδίκημα. Μάλιστα, η αρχή της αναλογικότητας, την οποία απλώς υπενθυμίζει το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67, έχει επιτακτικό χαρακτήρα.
32 Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67, καθόσον απαιτεί να είναι αναλογικές οι προβλεπόμενες σε αυτό κυρώσεις, έχει άμεσο αποτέλεσμα και, ως εκ τούτου, οι ιδιώτες μπορούν να το επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων έναντι κράτους μέλους το οποίο προέβη σε πλημμελή μεταφορά του στην εσωτερική έννομη τάξη.
Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
33 Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι, μολονότι το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα υποβάλλεται, από τυπικής απόψεως, για την περίπτωση αρνητικής απάντησης στο πρώτο, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι με το ερώτημα αυτό το αιτούν δικαστήριο ερωτά γενικώς αν, σε περίπτωση που αδυνατεί να προβεί σε ερμηνεία της επίμαχης στην κύρια δίκη εθνικής ρύθμισης σύμφωνη προς την απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων που προβλέπει το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67, θα έπρεπε να αφήσει ανεφάρμοστη την εν λόγω ρύθμιση στο σύνολό της ή αν θα μπορούσε να τη συμπληρώσει με σκοπό την επιβολή αναλογικών κυρώσεων.
34 Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν η αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης έχει την έννοια ότι επιβάλλει στις εθνικές αρχές την υποχρέωση να αφήνουν ανεφάρμοστη, στο σύνολό της, εθνική ρύθμιση αντίθετη προς την απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων που προβλέπεται στο άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 ή αν συνεπάγεται ότι οι εθνικές αρχές αφήνουν την ως άνω ρύθμιση ανεφάρμοστη μόνον κατά το μέτρο που είναι αναγκαίο για να καταστεί δυνατή η επιβολή αναλογικών κυρώσεων.
35 Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, προκειμένου να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότητα όλων των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, η αρχή της υπεροχής επιβάλλει ειδικότερα στα εθνικά δικαστήρια να ερμηνεύουν, στο μέτρο του δυνατού, το εθνικό τους δίκαιο κατά τρόπο σύμφωνο προς το δίκαιο της Ένωσης (απόφαση της 24ης Ιουνίου 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, σκέψη 57).
36 H αρχή της σύμφωνης προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνείας του εθνικού δικαίου έχει, εντούτοις, ορισμένα όρια και δεν είναι ιδίως δυνατόν να αποτελέσει έρεισμα για contra legem ερμηνεία του εθνικού δικαίου (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, σκέψη 72 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
37 Υπενθυμίζεται επίσης ότι η αρχή της υπεροχής επιβάλλει στον εθνικό δικαστή στον οποίο έχει ανατεθεί, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του, η εφαρμογή των κανόνων του δικαίου της Ένωσης την υποχρέωση, σε περίπτωση που είναι αδύνατη η σύμφωνη προς τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης ερμηνεία της εθνικής νομοθεσίας, να διασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητα των εν λόγω κανόνων στη διαφορά της οποίας έχει επιληφθεί, αφήνοντας εν ανάγκη αυτεπαγγέλτως ανεφάρμοστη κάθε εθνική ρύθμιση ή πρακτική, έστω και μεταγενέστερη, η οποία αντιβαίνει σε διάταξη του δικαίου της Ένωσης που έχει άμεσο αποτέλεσμα, χωρίς να υποχρεούται να ζητήσει ή να αναμείνει την προηγούμενη εξαφάνιση της εθνικής ρύθμισης ή πρακτικής είτε διά της νομοθετικής οδού είτε μέσω οποιασδήποτε άλλης συνταγματικής διαδικασίας (πρβλ. αποφάσεις της 24ης Ιουνίου 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, σκέψεις 58 και 61, και της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Euro Box Promotion κ.λπ., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 και C‑840/19, EU:C:2021:1034, σκέψη 252).
38 Όπως προκύπτει από την εξέταση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, η απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων η οποία προβλέπεται στο άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 πληροί τις προϋποθέσεις που απαιτούνται προκειμένου να παράγει άμεσο αποτέλεσμα.
39 Επομένως, σε περίπτωση που ιδιώτης επικαλείται την απαίτηση αυτή ενώπιον εθνικού δικαστηρίου κατά κράτους μέλους το οποίο την μετέφερε πλημμελώς στην εσωτερική έννομη τάξη, στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να διασφαλίσει την πλήρη αποτελεσματικότητά της και, αν δεν δύναται να ερμηνεύσει την εθνική ρύθμιση κατά τρόπο σύμφωνο προς την εν λόγω απαίτηση, να αφήσει αυτεπαγγέλτως ανεφάρμοστες τις εθνικές διατάξεις που είναι ασύμβατες προς αυτή.
40 Εν προκειμένω, από τις σκέψεις 32 έως 41 της διάταξης της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2019:1108), προκύπτει ότι, μολονότι εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη είναι πρόσφορη για την επίτευξη των επιδιωκόμενων θεμιτών σκοπών, εντούτοις βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξή τους λόγω του συνδυασμού των διαφόρων χαρακτηριστικών της, ιδίως δε λόγω της χωρίς ανώτατο όριο σώρευσης προστίμων που δεν μπορούν να είναι κατώτερα από προκαθορισμένο ποσό.
41 Πρέπει πάντως να υπομνησθεί ότι, εξεταζόμενα μεμονωμένα, τα εν λόγω χαρακτηριστικά δεν αντιβαίνουν κατ’ ανάγκην στην ως άνω απαίτηση. Ειδικότερα, το Δικαστήριο έκρινε στη σκέψη 35 της προμνησθείσας διάταξης ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί δυσανάλογη, αυτή καθεαυτήν, μια ρύθμιση η οποία προβλέπει χρηματικές κυρώσεις των οποίων το ύψος συναρτάται από τον αριθμό των εργαζομένων τους οποίους αφορά η παράβαση ορισμένων υποχρεώσεων στον τομέα του εργατικού δικαίου.
42 Προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης αποτελεσματικότητα της απαίτησης αναλογικότητας των κυρώσεων που προβλέπεται στο άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67, εναπόκειται, επομένως, στο εθνικό δικαστήριο που επιλαμβάνεται προσφυγής κατά κύρωσης επιβληθείσας βάσει των εθνικών κανόνων που εφαρμόζονται σε περίπτωση παράβασης των εθνικών διατάξεων που θεσπίσθηκαν δυνάμει της οδηγίας να αφήσει ανεφάρμοστο το μέρος εκείνο της εθνικής ρύθμισης από το οποίο απορρέει ο δυσανάλογος χαρακτήρας των κυρώσεων, προκειμένου να μπορέσει να επιβάλει αναλογικές κυρώσεις οι οποίες θα διατηρούν συγχρόνως την αποτελεσματικότητα και την αποτρεπτικότητά τους.
43 Πράγματι, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 40 της παρούσας απόφασης, μολονότι το Δικαστήριο έκρινε ότι ορισμένοι τρόποι καθορισμού του ύψους των προστίμων της LSD-BG δεν ήταν συμβατοί με το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67, εντούτοις δεν έθεσε υπό αμφισβήτηση την προβλεπόμενη στην ίδια διάταξη αρχή ότι οι παραβάσεις των εθνικών διατάξεων που θεσπίσθηκαν δυνάμει της οδηγίας έπρεπε να τιμωρηθούν, υπογραμμίζοντας, στη σκέψη 32 της διάταξης της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fütenden (C‑645/18, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2019:1108), ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση ήταν πρόσφορη για την επίτευξη των επιδιωκόμενων από την οδηγία σκοπών.
44 Συνεπώς, σε μια τέτοια περίπτωση, για να επιτευχθεί η πλήρης εφαρμογή της προβλεπόμενης στο άρθρο 20 της οδηγίας απαίτησης αναλογικότητας των κυρώσεων, αρκεί να μείνουν ανεφάρμοστες οι εθνικές διατάξεις μόνον κατά το μέτρο που εμποδίζουν την επιβολή αναλογικών κυρώσεων, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι κυρώσεις που επιβάλλονται στον ενδιαφερόμενο πληρούν την εν λόγω απαίτηση.
45 Πρέπει επίσης να διευκρινιστεί, σε σχέση με τις ανησυχίες που εξέφρασαν η Τσεχική και η Πολωνική Κυβέρνηση, ότι η ερμηνεία αυτή δεν προσκρούει στις αρχές της ασφάλειας δικαίου, της νομιμότητας των αξιοποίνων πράξεων και ποινών καθώς και της ίσης μεταχείρισης.
46 Πρώτον, η αρχή της ασφάλειας δικαίου απαιτεί, ιδίως, να είναι η εκάστοτε ρύθμιση σαφής και ακριβής, ώστε οι πολίτες να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν άνευ αμφισημίας τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους και να λαμβάνουν κατά συνέπεια τα μέτρα τους (απόφαση της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 161 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
47 Η αρχή της νομιμότητας των αξιοποίνων πράξεων και ποινών, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 49, παράγραφος 1, του Χάρτη και η οποία, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, αποτελεί ειδική έκφραση της γενικής αρχής της ασφάλειας δικαίου, συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, ότι ο νόμος πρέπει να καθορίζει σαφώς τις αξιόποινες πράξεις και τις ποινές που τις κολάζουν (πρβλ. απόφαση της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 162 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
48 Επιπλέον, μολονότι η αρχή της μη αναδρομικότητας του ποινικού νόμου, η οποία είναι συμφυής με την αρχή της νομιμότητας των αξιοποίνων πράξεων και ποινών, αποκλείει, μεταξύ άλλων, τη δυνατότητα του δικαστή, κατά τη διάρκεια ποινικής διαδικασίας, να επιτείνει το καθεστώς ποινικής ευθύνης εκείνων κατά των οποίων στρέφεται μια τέτοια διαδικασία (πρβλ. απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2017, M.A.S. και M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, σκέψη 57 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), δεν αποκλείει, αντιθέτως, την επιβολή ελαφρύτερων ποινών.
49 Εν προκειμένω, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη εθνικό καθεστώς κυρώσεων προβλέπει, στον τομέα του εργατικού δικαίου, παραβάσεις σχετικές με τη μη τήρηση των υποχρεώσεων που συνδέονται με τη δήλωση εργαζομένων και τη διατήρηση εγγράφων μισθοδοσίας, καθώς και κυρώσεις για τις παραβάσεις αυτές.
50 Στο πλαίσιο αυτό, η τήρηση της απαίτησης αναλογικότητας που προβλέπεται στο άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 συνεπάγεται απλώς ότι το εθνικό δικαστήριο θα αμβλύνει την αυστηρότητα των κυρώσεων που μπορούν να επιβληθούν.
51 Το γεγονός όμως ότι, σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η επιβαλλόμενη κύρωση θα είναι λιγότερο αυστηρή από την κύρωση που προβλέπει η ισχύουσα εθνική ρύθμιση, λόγω του ότι η ρύθμιση αυτή θα μείνει εν μέρει ανεφάρμοστη βάσει της ως άνω απαίτησης, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι παραβιάζει τις αρχές της ασφάλειας δικαίου, της νομιμότητας των αξιοποίνων πράξεων και ποινών και της μη αναδρομικότητας του ποινικού νόμου.
52 Εν πάση περιπτώσει, μολονότι, προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση της απαίτησης αναλογικότητας των κυρώσεων που επιβάλλονται σε περίπτωση παράβασης των εθνικών διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει της οδηγίας 2014/67, μια εθνική αρχή μπορεί να αναγκαστεί, κατά την επιβολή μιας κύρωσης, να μη λάβει υπόψη ορισμένα στοιχεία της εθνικής κυρωτικής ρύθμισης, εντούτοις η κύρωση που θα επιβληθεί στο πλαίσιο αυτό θα επιβληθεί ουσιαστικά κατ’ εφαρμογήν της ίδιας ρύθμισης.
53 Επομένως, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το γεγονός ότι μια εθνική αρχή οφείλει να αφήσει ανεφάρμοστο μέρος της εθνικής ρύθμισης είναι ικανό να δημιουργήσει ορισμένη ασάφεια ως προς τους εφαρμοστέους στις ως άνω παραβάσεις κανόνες δικαίου, τούτο δεν θίγει ωστόσο τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της νομιμότητας των αξιοποίνων πράξεων και ποινών.
54 Δεύτερον, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η κατά το άρθρο 20 του Χάρτη ισότητα έναντι του νόμου αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης η οποία επιτάσσει να μην αντιμετωπίζονται διαφορετικά συγκρίσιμες καταστάσεις, ούτε να αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο διαφορετικές μεταξύ τους καταστάσεις, εκτός αν η διαφορετική αυτή αντιμετώπιση δικαιολογείται αντικειμενικά [απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, État belge (Δικαίωμα διαμονής σε περίπτωση ενδοοικογενειακής βίας), C‑930/19, EU:C:2021:657, σκέψη 57 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
55 Η απαίτηση να είναι οι καταστάσεις συγκρίσιμες προκειμένου να διαπιστωθεί η παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης πρέπει να εκτιμάται υπό το πρίσμα του συνόλου των στοιχείων που τις χαρακτηρίζουν [απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, État belge (Δικαίωμα διαμονής σε περίπτωση ενδοοικογενειακής βίας), C‑930/19, EU:C:2021:657, σκέψη 58 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
56 Δεδομένου όμως ότι η απαίτηση αναλογικότητας την οποία προβλέπει το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 συνεπάγεται περιορισμό των κυρώσεων τον οποίο πρέπει να τηρούν όλες οι εθνικές αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή της εν λόγω απαίτησης στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, ενώ συγχρόνως επιτρέπει στις αρχές αυτές να επιβάλλουν διαφορετικές κυρώσεις αναλόγως της σοβαρότητας της παράβασης βάσει της εφαρμοστέας εθνικής νομοθεσίας, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι μια τέτοια απαίτηση παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχείρισης.
57 Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης έχει την έννοια ότι επιβάλλει στις εθνικές αρχές την υποχρέωση να αφήνουν ανεφάρμοστη εθνική ρύθμιση μέρος της οποίας είναι αντίθετο προς την απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων την οποία προβλέπει το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 μόνον κατά το μέτρο που είναι αναγκαίο για να καταστεί δυνατή η επιβολή αναλογικών κυρώσεων.
Επί των δικαστικών εξόδων
58 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:
1) Το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, για την εφαρμογή της οδηγίας 96/71/ΕΚ σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων στο πλαίσιο παροχής υπηρεσιών και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2012 σχετικά με τη διοικητική συνεργασία μέσω του Συστήματος Πληροφόρησης για την εσωτερική αγορά («κανονισμός ΙΜΙ»), καθόσον απαιτεί να είναι αναλογικές οι προβλεπόμενες σε αυτό κυρώσεις, έχει άμεσο αποτέλεσμα και, ως εκ τούτου, οι ιδιώτες μπορούν να το επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων έναντι κράτους μέλους το οποίο προέβη σε πλημμελή μεταφορά του στην εσωτερική έννομη τάξη.
2) Η αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης έχει την έννοια ότι επιβάλλει στις εθνικές αρχές την υποχρέωση να αφήνουν ανεφάρμοστη εθνική ρύθμιση μέρος της οποίας είναι αντίθετο προς την απαίτηση αναλογικότητας των κυρώσεων την οποία προβλέπει το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/67 μόνον κατά το μέτρο που είναι αναγκαίο για να καταστεί δυνατή η επιβολή αναλογικών κυρώσεων.
(υπογραφές)