ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 8. marca 2022 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Slobodné poskytovanie služieb – Vysielanie pracovníkov – Smernica 2014/67/EÚ – Článok 20 – Sankcie – Proporcionalita – Priamy účinok – Zásada prednosti práva Únie“
Vo veci C‑205/20,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Landesverwaltungsgericht Steiermark (Krajinský správny súd Štajersko, Rakúsko) z 27. apríla 2020 a doručený Súdnemu dvoru 8. mája 2020, ktorý súvisí s konaním:
NE
proti
Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld,
za účasti:
Finanzpolizei Team 91,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredseda L. Bay Larsen (spravodajca), predsedovia komôr A. Prechal, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen a I. Ziemele, sudcovia J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, M. Safjan, N. Piçarra, L. S. Rossi, A. Kumin a N. Wahl,
generálny advokát: M. Bobek,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– rakúska vláda, v zastúpení: A. Posch, J. Schmoll a C. Leeb, splnomocnení zástupcovia,
– česká vláda, v zastúpení: M. Smolek, J. Vláčil a J. Pavliš, splnomocnení zástupcovia,
– poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,
– Európska komisia, v zastúpení: B.‑R. Killmann a L. Malferrari, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 23. septembra 2021,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 20 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/67/EÚ z 15. mája 2014 o presadzovaní smernice 96/71/ES o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb, a ktorou sa mení nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 o administratívnej spolupráci prostredníctvom informačného systému o vnútornom trhu („nariadenie o IMI“) (Ú. v. EÚ L 159, 2014, s. 11).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi NE a Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (správny orgán okresu Hartberg‑Fürstenfeld, Rakúsko) vo veci pokuty, ktorú tento orgán uložil NE za rôzne porušenia rakúskych ustanovení v oblasti pracovného práva.
Právny rámec
Smernica 2014/67
3 Článok 20 smernice 2014/67 stanovuje:
„Členské štáty ustanovujú pravidlá o sankciách uplatňovaných pri porušení vnútroštátnych ustanovení prijatých podľa tejto smernice a prijímajú všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie ich vykonania a dodržiavania. Stanovené sankcie musia byť účinné, primerané a odradzujúce. Členské štáty oznamujú tieto opatrenia Komisii do 18. júna 2016. Bezodkladne oznamujú akékoľvek ich ďalšie zmeny.“
Rakúske právo
4 § 52 ods. 1 a 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (zákon o správnom konaní, BGBl. I, 33/2013 2013) v znení uplatniteľnom v spore vo veci samej znie:
„1. V každom rozsudku správneho súdu, ktorým sa potvrdzuje rozhodnutie o uložení trestu, sa rozhodne, že osoba, ktorej bol uložený trest, je povinná poskytnúť príspevok na trovy konania.
2. Výška tohto príspevku je pre konanie o žalobe proti správnemu rozhodnutiu 20 % uloženého trestu, najmenej však desať eur; v prípade trestu odňatia slobody na účely vypočítania trov konania jeden deň trestu odňatia slobody zodpovedá sume 100 eur. …“
5 § 26 ods. 1 Lohn‑ und Sozialdumping‑Bekämpfungsgesetz (zákon o boji proti mzdovému a sociálnemu dumpingu, BGBl. I, 44/2016) v znení uplatniteľnom v spore vo veci samej (ďalej len „LSD‑BG“) stanovuje:
„Každý, kto ako zamestnávateľ alebo podnik prenajímajúci pracovníkov na účely § 19 ods. 1:
1. nepodá hlásenie vrátane následných zmien údajov (hlásenie o zmene) v rozpore s § 19 alebo ho nepodá načas, alebo podá neúplné hlásenie, alebo
…
3. nemá k dispozícii požadované dokumenty v rozpore s § 21 ods. 1 alebo 2, alebo ich daňovým orgánom nepredloží na mieste… v elektronickej forme,
dopustí sa správneho priestupku a bude za každého dotknutého pracovníka potrestaný pokutou, ktorú uloží okresný správny orgán vo výške 1 000 až 10 000 eur, a v prípade opakovaného priestupku 2 000 až 20 000 eur.“
6 V § 27 ods. 1 LSD‑BG sa stanovuje:
„Každý, kto nezašle požadované dokumenty v rozpore s § 12 ods. 1 bodom 3, dopustí sa priestupku a bude za každého dotknutého pracovníka potrestaný pokutou, ktorú uloží okresný správny orgán vo výške 500 až 5 000 eur, a v prípade opakovaného priestupku 1 000 až 10 000 eur. …“
7 V § 28 LSD‑BG sa uvádza:
„Každý, kto ako
1. zamestnávateľ nemá k dispozícii mzdovú dokumentáciu v rozpore s § 22 ods. 1 alebo 1a,…
…
dopustí sa správneho priestupku a okresný správny orgán mu uloží za každého pracovníka pokutu vo výške od 1 000 do 10 000 eur, v prípade opakovaného priestupku od 2 000 do 20 000 eur, a ak sú dotknutí viacerí ako traja pracovníci, za každého pracovníka vo výške od 2 000 do 20 000 eur, v prípade opakovaného priestupku vo výške od 4 000 do 50 000 eur.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
8 CONVOI s. r. o., spoločnosť so sídlom na Slovensku, vyslala pracovníkov do spoločnosti Niedec Global Appliance Austria GmbH so sídlom vo Fürstenfelde (Rakúsko).
9 Na základe zistení, ku ktorým došlo pri inšpekcii vykonanej 24. januára 2018, správny orgán okresu Hartberg‑Fürstenfeld rozhodnutím zo 14. júna 2018 uložil NE ako zástupcovi spoločnosti CONVOI pokutu vo výške 54 000 eur z dôvodu nedodržania viacerých povinností stanovených v LSD‑BG týkajúcich sa najmä hlásenia o vyslaní príslušnému vnútroštátnemu orgánu, ako aj uchovávania mzdovej dokumentácie.
10 NE podal proti tomuto rozhodnutiu žalobu na vnútroštátny súd Landesverwaltungsgericht Steiermark (Krajinský správny súd Štajersko, Rakúsko).
11 Rozhodnutím z 9. októbra 2018 tento súd zaslal Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania týkajúci sa súladu takých sankcií, ako sú sankcie stanovené vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, s právom Únie, a najmä so zásadou proporcionality.
12 Vo svojom uznesení z 19. decembra 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑645/18, neuverejnené, EU:C:2019:1108), Súdny dvor rozhodol, že článok 20 smernice 2014/67 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá v prípade nedodržania povinností v oblasti pracovného práva týkajúcich sa hlásenia pracovníkov a uchovávania mzdovej dokumentácie stanovuje vysoké pokuty:
– ktoré nemôžu byť nižšie než určitá stanovená suma,
– ktoré sa ukladajú kumulatívne za každého dotknutého pracovníka a bez hornej hranice, a
– ku ktorým sa pripočíta príspevok na trovy konania vo výške 20 % z ich sumy v prípade zamietnutia žaloby podanej proti rozhodnutiu, ktorým boli uložené.
13 Vnútroštátny súd uvádza, že v nadväznosti na toto uznesenie vnútroštátny zákonodarca nezmenil právnu úpravu dotknutú vo veci samej, a najmä vzhľadom na úvahy uvedené v rozsudku zo 4. októbra 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), ako aj na existenciu rozdielov medzi rakúskymi súdmi, pokiaľ ide o spôsob, akým sa má uplatniť judikatúra Súdneho dvora v tejto oblasti, si kladie otázku, či, a prípadne v akom rozsahu, je možné túto právnu úpravu neuplatniť.
14 Konkrétne sa domnieva, že dôsledky, ktoré by mal vyvodiť z uvedeného uznesenia, by ho mohli viesť buď k neuplatneniu častí uvedenej právnej úpravy, ktoré bránia uloženiu primeraných sankcií, alebo k tomu, že by režim sankcií stanovený touto právnou úpravou neuplatnil ako celok.
15 Za týchto podmienok Landesverwaltungsgericht Steiermark (Krajinský správny súd Štajersko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Je požiadavka primeranosti sankcií stanovená v článku 20 smernice [2014/67] a vyložená v [uzneseniach z 19. decembra 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑645/18, neuverejnené, EU:C:2019:1108), a z 19. decembra 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑140/19, C‑141/19 a C‑492/19 až C‑494/19, neuverejnené, EU:C:2019:1103)], priamo uplatniteľným ustanovením smernice?
2. V prípade zápornej odpovede na prvú otázku:
Umožňuje a vyžaduje konformný výklad práva členského štátu, aby súdy členských štátov a správne orgány doplnili vnútroštátne trestné ustanovenia, ktoré sa v predmetnom konaní majú uplatniť, kritériami primeranosti stanovenými v uzneseniach Súdneho dvora Európskej únie [z 19. decembra 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑645/18, neuverejnené, EU:C:2019:1108), a z 19. decembra 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑140/19, C‑141/19 a C‑492/19 až C‑494/19, neuverejnené, EU:C:2019:1103)], bez toho, aby bol vydaný nový vnútroštátny právny predpis?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
16 Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či má článok 20 smernice 2014/67 v rozsahu, v akom vyžaduje, aby sankcie, ktoré stanovuje, boli primerané, priamy účinok, a jednotlivci sa tak na tento článok môžu odvolávať pred vnútroštátnymi súdmi voči členskému štátu, ktorý ho prebral nesprávne.
17 Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že vo všetkých prípadoch, v ktorých sú ustanovenia smernice obsahovo bezpodmienečné a dostatočne presné, majú jednotlivci právo sa na ne odvolávať pred vnútroštátnymi súdmi voči členskému štátu, pokiaľ tento štát neprebral smernicu do vnútroštátneho právneho poriadku v stanovenej lehote alebo ju neprebral správne (rozsudok zo 6. novembra 2018, Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874, bod 63 a citovaná judikatúra).
18 Súdny dvor spresnil, že norma Únie je na jednej strane bezpodmienečná, ak povinnosť v nej stanovená nezávisí od žiadnej podmienky a jej vykonávanie a účinky nepodliehajú prijatiu žiadneho aktu inštitúcií Únie alebo členských štátov, a na druhej strane dostatočne presná na to, aby sa na ňu jednotlivec mohol odvolať a aby ju sudca mohol aplikovať, je vtedy, ak povinnosť ukladá jednoznačným spôsobom (rozsudok zo 14. januára 2021, RTS infra a Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, bod 46 ako aj citovaná judikatúra).
19 Súdny dvor okrem toho rozhodol, že hoci smernica ponecháva členským štátom určitú mieru voľnej úvahy pri prijímaní spôsobov jej vykonania, možno sa domnievať, že ustanovenie tejto smernice je bezpodmienečné a presné, pokiaľ jednoznačne ukladá členským štátom povinnosť dosiahnuť presne vymedzený výsledok, ktorá nie je viazaná žiadnou podmienkou týkajúcou sa uplatnenia pravidla, ktoré stanovuje (rozsudok zo 14. januára 2021, RTS infra a Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, bod 47 ako aj citovaná judikatúra).
20 V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátny súd sa vzhľadom na uznesenie z 19. decembra 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑645/18, neuverejnené, EU:C:2019:1108), domnieva, že rakúsky zákonodarca prijatím vnútroštátnej právnej úpravy uplatniteľnej v spore vo veci samej neprebral správne požiadavku primeranosti sankcií stanovenú v článku 20 smernice 2014/67.
21 Toto ustanovenie stanovuje, že členské štáty stanovujú režim sankcií uplatniteľný v prípade porušenia vnútroštátnych ustanovení prijatých podľa tejto smernice, a spresňuje, že takto stanovené sankcie musia byť najmä primerané.
22 V prvom rade treba uviesť, že požiadavka primeranosti sankcií stanovená v uvedenom ustanovení má bezpodmienečnú povahu.
23 Na jednej strane totiž znenie článku 20 smernice 2014/67 uvádza túto požiadavku absolútnym spôsobom.
24 Na druhej strane zákaz stanovovať neprimerané sankcie, ktorý je dôsledkom uvedenej požiadavky, nevyžaduje žiadny akt inštitúcie Únie, a toto ustanovenie nedáva žiadnemu členskému štátu možnosť podmieniť alebo zúžiť rozsah tohto zákazu (pozri analogicky rozsudok z 15. apríla 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, bod 62).
25 Okolnosť, že článok 20 tejto smernice musí byť prebratý, nemôže spochybniť bezpodmienečnú povahu požiadavky primeranosti sankcií stanovenej v tomto článku.
26 V tejto súvislosti treba ešte dodať, že výklad, podľa ktorého by potreba prebratia požiadavky primeranosti sankcií stanovenej v článku 20 uvedenej smernice mohla zbaviť túto požiadavku jej bezpodmienečnej povahy, by viedol k tomu, že by sa dotknutým jednotlivcom zabránilo odvolávať sa v prípade potreby na zákaz stanovovať neprimerané sankcie, ktorý táto požiadavka stanovuje. Bolo by nezlučiteľné so záväzným účinkom, ktorý smernici priznáva článok 288 ZFEÚ, ak by sa zásadne vylúčilo, aby sa dotknuté osoby mohli odvolávať na takýto zákaz (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. júna 2019, Craeynest a i., C‑723/17, EU:C:2019:533, bod 32, ako aj citovanú judikatúru).
27 Pokiaľ ide v druhom rade o otázku, či má článok 20 smernice 2014/67 dostatočne presnú povahu v rozsahu, v akom stanovuje požiadavku primeranosti sankcií, treba konštatovať, že hoci toto ustanovenie ponecháva členským štátom určitú mieru voľnej úvahy pri definovaní režimu sankcií uplatniteľných v prípade porušenia vnútroštátnych ustanovení prijatých podľa tejto smernice, takáto miera voľnej úvahy je obmedzená zákazom stanoviť neprimerané sankcie, ktorý je v tomto ustanovení vymedzený všeobecným a jednoznačným spôsobom.
28 Takúto požiadavku primeranosti sankcií tak v každom prípade musia členské štáty vykonať na základe článku 20 uvedenej smernice a okolnosť, že v tomto rámci disponujú voľnou úvahou, sama osebe nevylučuje možnosť súdneho preskúmania s cieľom overiť, či dotknutý členský štát prekročil medze tejto voľnej úvahy pri prebratí tohto ustanovenia (pozri analogicky rozsudky z 24. októbra 1996, Kraaijeveld a i., C‑72/95, EU:C:1996:404, bod 59, ako aj z 26. júna 2019, Craeynest a i., C‑723/17, EU:C:2019:533, bod 45).
29 Z týchto úvah vyplýva, že na rozdiel od toho, čo bolo uvedené v bode 56 rozsudku zo 4. októbra 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), je požiadavka primeranosti sankcií stanovená v článku 20 tej istej smernice bezpodmienečná a dostatočne presná na to, aby sa na ňu mohol odvolávať jednotlivec a aby ju vnútroštátne správne orgány a súdy mohli uplatňovať.
30 Konkrétne, ak členský štát prekročí svoju voľnú úvahu prijatím vnútroštátnej právnej úpravy stanovujúcej neprimerané sankcie v prípade porušenia vnútroštátnych ustanovení prijatých na základe smernice 2014/67, dotknutá osoba musí mať možnosť priamo sa odvolávať na požiadavku primeranosti sankcií stanovenú v článku 20 tejto smernice proti takejto právnej úprave (pozri analogicky rozsudky z 28. júna 2007, JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust a The Association of Investment Trust Companies, C‑363/05, EU:C:2007:391, bod 61, ako aj z 28. novembra 2013, MDDP, C‑319/12, EU:C:2013:778, bod 51).
31 Okrem toho je potrebné pripomenúť, že dodržiavanie zásady proporcionality, ktorá je všeobecnou zásadou práva Únie, je pre členské štáty pri vykonávaní tohto práva záväzné, a to aj v prípade, že nedošlo k zosúladeniu právnej úpravy Únie v oblasti uplatniteľných sankcií [pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. apríla 2017, Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, bod 59, a z 27. januára 2022, Komisia/Španielsko (Informačná povinnosť v daňovej oblasti), C‑788/19, EU:C:2022:55, bod 48]. Ak členské štáty v rámci takéhoto vykonania prijmú sankcie obzvlášť trestnej povahy, musia dodržiavať článok 49 ods. 3 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), podľa ktorého prísnosť trestov nesmie byť neprimeraná trestnému činu. Táto zásada proporcionality, ktorú článok 20 smernice 2014/67 len pripomína, má teda kogentnú povahu.
32 Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba ma prvú otázku odpovedať tak, že článok 20 smernice 2014/67 v rozsahu, v akom vyžaduje, aby sankcie, ktoré stanovuje, boli primerané, má priamy účinok, a jednotlivci sa tak na tento článok môžu odvolávať pred vnútroštátnymi súdmi voči členskému štátu, ktorý ho prebral nesprávne.
O druhej otázke
33 Na úvod treba uviesť, že hoci sa druhá otázka formálne kladie v prípade zápornej odpovede na prvú otázku, z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd vo všeobecnosti pýta, či za predpokladu, že by nemohol pristúpiť k výkladu vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, v súlade s požiadavkou primeranosti sankcií stanovenou v článku 20 smernice 2014/67, má povinnosť neuplatniť túto právnu úpravu ako celok, alebo ju môže doplniť tak, aby došlo k uloženiu primeraných sankcií?
34 Treba teda konštatovať, že svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má zásada prednosti práva Únie vykladať v tom zmysle, že vnútroštátnym orgánom ukladá povinnosť neuplatniť vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá je v rozpore s požiadavkou primeranosti sankcií stanovenou v článku 20 smernice 2014/67, ako celok, alebo či z tejto zásady vyplýva, že tieto vnútroštátne orgány neuplatnia takúto právnu úpravu len v rozsahu nevyhnutnom na uloženie primeraných sankcií.
35 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že na zabezpečenie účinnosti všetkých ustanovení práva Únie si zásada prednosti osobitne vyžaduje, aby vnútroštátne súdy v čo najväčšej možnej miere vyložili svoje vnútroštátne právo spôsobom, ktorý je v súlade s právom Únie (rozsudok z 24. júna 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 57).
36 Povinnosť konformného výkladu vnútroštátneho práva však má určité obmedzenia a najmä nemôže slúžiť ako základ pre výklad vnútroštátneho práva contra legem (rozsudok zo 6. októbra 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, bod 72 a citovaná judikatúra).
37 Treba tiež pripomenúť, že zásada prednosti ukladá vnútroštátnemu súdu, ktorý je v rámci svojej právomoci poverený uplatňovať ustanovenia práva Únie, v prípade nemožnosti vyložiť vnútroštátnu právnu úpravu v súlade s požiadavkami práva Únie, povinnosť zabezpečiť plný účinok požiadaviek tohto práva v spore, o ktorom rozhoduje, pričom v prípade potreby z vlastnej iniciatívy neuplatní akúkoľvek vnútroštátnu právnu úpravu alebo prax, hoci aj časovo následnú, ktorá je v rozpore s ustanovením práva Únie s priamym účinkom, a to bez toho, aby musel požiadať alebo vyčkať na predchádzajúce zrušenie tejto vnútroštátnej právnej úpravy alebo praxe zákonodarnou cestou alebo akýmkoľvek iným ústavným postupom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. júna 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, body 58 a 61, ako aj z 21. decembra 2021, Euro Box Promotion a i., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19, EU:C:2021:1034, bod 252).
38 Ako vyplýva z preskúmania prvej otázky, požiadavka primeranosti sankcií stanovená v článku 20 smernice 2014/67 spĺňa podmienky požadované na to, aby mala priamy účinok.
39 Preto v prípade, ak sa jednotlivec na túto požiadavku odvoláva pred vnútroštátnym súdom voči členskému štátu, ktorý ju prebral nesprávne, prináleží tomuto súdu, aby zabezpečil jej plnú účinnosť, a ak nemôže vyložiť vnútroštátnu právnu úpravu v súlade s touto požiadavkou, musí z vlastnej iniciatívy neuplatniť vnútroštátne ustanovenia, ktoré sa javia ako nezlučiteľné s touto požiadavkou.
40 V prejednávanej veci z bodov 32 až 41 uznesenia z 19. decembra 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑645/18, neuverejnené, EU:C:2019:1108), vyplýva, že hoci je taká vnútroštátna právna úprava, ako je právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, vhodná na dosiahnutie sledovaných legitímnych cieľov, prekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie týchto cieľov, keďže kombinuje rôzne charakteristiky, najmä neobmedzenú kumuláciu pokút, ktoré nesmú byť nižšie ako vopred stanovená suma.
41 Treba však pripomenúť, že takéto charakteristiky, posudzované samostatne, nie sú nevyhnutne v rozpore s touto požiadavkou. Súdny dvor tak v bode 35 tohto uznesenia rozhodol, že právna úprava stanovujúca peňažné sankcie, ktorých výška závisí od počtu pracovníkov dotknutých nedodržaním určitých povinností v oblasti pracovného práva, sa sama osebe nezdá byť neprimeraná.
42 S cieľom zabezpečiť plnú účinnosť požiadavky primeranosti sankcií stanovenej v článku 20 smernice 2014/67 je preto úlohou vnútroštátneho súdu, ktorý rozhoduje o žalobe proti sankcii prijatej na základe vnútroštátneho režimu uplatniteľného v prípade porušenia vnútroštátnych ustanovení prijatých na základe tejto smernice, neuplatniť časť vnútroštátnej právnej úpravy, z ktorej vyplýva neprimeranosť sankcií, tak, aby to viedlo k uloženiu primeraných sankcií, ktoré sú zároveň účinné a odrádzajúce.
43 Ako totiž bolo pripomenuté v bode 40 tohto rozsudku, hoci Súdny dvor rozhodol, že niektoré spôsoby stanovenia výšky pokút v LSD‑BG nie sú zlučiteľné s článkom 20 smernice 2014/67, nespochybnil zásadu stanovenú v tomto istom ustanovení, podľa ktorej musia byť porušenia vnútroštátnych ustanovení prijatých podľa tejto smernice sankcionované, pričom v bode 32 uznesenia z 19. decembra 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (C‑645/18, neuverejnené, EU:C:2019:1108), zdôraznil, že predmetná vnútroštátna právna úprava je vhodná na dosiahnutie cieľov sledovaných uvedenou smernicou.
44 V takom prípade teda na zabezpečenie úplného uplatnenia požiadavky primeranosti sankcií stanovenej v článku 20 tej istej smernice stačí neuplatniť vnútroštátne ustanovenia len v rozsahu, v akom bránia uloženiu primeraných sankcií, aby sa zaručilo, že sankcie uložené dotknutej osobe budú v súlade s touto požiadavkou.
45 Vzhľadom na obavy, ktoré vyjadrila česká a poľská vláda, treba ešte spresniť, že takýto výklad nie je spochybnený zásadami právnej istoty, zákonnosti trestných činov a trestov, ako aj rovnosti zaobchádzania.
46 V prvom rade, pokiaľ ide o všeobecnú zásadu právnej istoty, táto základná zásada najmä vyžaduje, aby právna úprava bola jasná a presná, tak, aby osoby podliehajúce súdnej právomoci mohli bez pochybností poznať svoje práva a svoje povinnosti a podľa toho konať (rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 161 a citovaná judikatúra).
47 Zásada zákonnosti trestných činov a trestov zakotvená v článku 49 ods. 1 Charty a ktorá podľa judikatúry Súdneho dvora predstavuje osobitné vyjadrenie všeobecnej zásady právnej istoty, predovšetkým znamená, že zákon musí jasne vymedzovať porušenia a tresty za ne (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 162 a citovanú judikatúru).
48 Okrem toho, hoci zásada zákazu retroaktivity trestného zákona, ktorá je vlastná zásade zákonnosti trestných činov a trestov, bráni predovšetkým tomu, aby mohol súd počas trestného konania zhoršiť režim trestnej zodpovednosti tých, ktorí sú predmetom takéhoto konania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. decembra 2017, M.A.S. a M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, bod 57, ako aj citovanú judikatúru), naproti tomu nebráni tomu, aby boli týmto posledným uvedeným osobám uložené miernejšie tresty.
49 V prejednávanej veci z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že vnútroštátny režim sankcií, o ktorý ide vo veci samej, definuje v oblasti pracovného práva porušenia týkajúce sa nerešpektovania povinností súvisiacich s hláseniami pracovníkov a uchovávaním mzdovej dokumentácie a stanovuje sankcie za tieto porušenia.
50 V tomto kontexte splnenie požiadavky proporcionality stanovenej v článku 20 smernice 2014/67 má za následok len to, že tento súd zmierni prísnosť sankcií, ktoré možno uložiť.
51 Okolnosť, že v takom prípade, ako je prípad, o ktorý ide vo veci samej, bude uložená sankcia miernejšia ako sankcia, ktorú stanovuje uplatniteľná vnútroštátna právna úprava, keďže sa táto právna úprava na základe tejto požiadavky čiastočne neuplatní, teda nemožno považovať za porušenie zásad právnej istoty, zákonnosti trestných činov a trestov, ako aj zákazu retroaktivity trestného zákona.
52 V každom prípade, hoci na účely zabezpečenia dodržania požiadavky primeranosti sankcií uplatniteľných v prípade porušenia vnútroštátnych ustanovení prijatých na základe smernice 2014/67 môže vnútroštátny orgán pri uložení takejto sankcie upustiť od uplatnenia určitých prvkov vnútroštátnej právnej úpravy týkajúcej sa týchto sankcií, nič to nemení na tom, že takto uložená sankcia bude stále sankciou prijatou na základe uvedenej právnej úpravy.
53 Preto aj keby okolnosť, že vnútroštátny orgán musí neuplatniť časť tej istej vnútroštátnej právnej úpravy, mohla spôsobiť určitú nejednoznačnosť, pokiaľ ide o právne normy uplatniteľné na tieto porušenia, táto okolnosť neporušuje zásady právnej istoty a zákonnosti trestných činov a trestov.
54 V druhom rade, ako vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, rovnosť pred zákonom upravená v článku 20 Charty je všeobecnou zásadou práva Únie, ktorá vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a aby sa s rozdielnymi situáciami nezaobchádzalo rovnako, s výnimkou toho, že by takéto zaobchádzanie bolo objektívne odôvodnené [rozsudok z 2. septembra 2021, État belge (Právo na pobyt v prípade domáceho násilia), C‑930/19, EU:C:2021:657, bod 57 a citovaná judikatúra].
55 Požiadavka týkajúca sa porovnateľnej povahy situácií na účely určenia existencie porušenia zásady rovnosti zaobchádzania sa má posudzovať z hľadiska všetkých prvkov, ktoré ich charakterizujú [rozsudok z 2. septembra 2021, État belge (Právo na pobyt v prípade domáceho násilia), C‑930/19, EU:C:2021:657, bod 58 a citovaná judikatúra].
56 Keďže požiadavka primeranosti stanovená v článku 20 smernice 2014/67 má za následok obmedzenie sankcií, ktoré musia dodržiavať všetky vnútroštátne orgány poverené uplatňovaním tejto požiadavky v rámci svojich právomocí, pričom týmto orgánom umožňuje uložiť rôzne sankcie v závislosti od závažnosti porušenia na základe uplatniteľnej vnútroštátnej právnej úpravy, nemožno sa domnievať, že takáto požiadavka porušuje zásadu rovnosti zaobchádzania.
57 Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na druhú otázku odpovedať tak, že zásada prednosti práva Únie sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátnym orgánom ukladá povinnosť neuplatniť vnútroštátnu právnu úpravu, ktorej časť je v rozpore s požiadavkou primeranosti sankcií stanovenou v článku 20 smernice 2014/67, len v rozsahu nevyhnutnom na uloženie primeraných sankcií.
O trovách
58 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1. Článok 20 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/67/EÚ z 15. mája 2014 o presadzovaní smernice 96/71/ES o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb, a ktorou sa mení nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 o administratívnej spolupráci prostredníctvom informačného systému o vnútornom trhu („nariadenie o IMI“), v rozsahu, v akom vyžaduje, aby sankcie, ktoré stanovuje, boli primerané, má priamy účinok, a jednotlivci sa tak na tento článok môžu odvolávať pred vnútroštátnymi súdmi voči členskému štátu, ktorý ho prebral nesprávne.
2. Zásada prednosti práva Únie sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátnym orgánom ukladá povinnosť neuplatniť vnútroštátnu právnu úpravu, ktorej časť je v rozpore s požiadavkou primeranosti sankcií stanovenou v článku 20 smernice 2014/67, len v rozsahu nevyhnutnom na uloženie primeraných sankcií.
Podpisy